中国经济开发区社会管理创新问题探析

摘 要：随着中国经济开发区的加速发展，开发区面临着人口涌入、社会事务繁杂、各种社会矛盾凸显等各种问题涌现的压力。基层社会管理主体的缺位与社会管理需求相背离，社会管理方式与社会发展不相适应等等，正阻碍着中国开发区的进一步发展。对开发区社会管理问题进行探究，找到解决和创新的途径，不仅是完善基层社会管理，推进地区快速发展的迫切要求，而且是适应时展要求、突破发展瓶颈的需要。

关键词：社会管理；经济开发区；管理创新

中图分类号：F290 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）36-0166-02

一、中国经济开发区社会管理的特殊背景

第一，流动人口大量涌入。随着开发区经济发展，越来越多的企业需要大量劳动力，流动人口大量涌入。流动人口在为开发区发展做出贡献的同时也给开发区的服务与管理工作带来了压力，如流动人口与当地居民的融入、犯罪预防、劳资纠纷、教育、医疗等问题；第二，村民市民化进程带来的挑战。由于开发区多处于市郊，当地以前居民多为农民，农村区域建设为社区后，村民向市民转化过程中的心理、职业等社会适应性问题较突出，同时社区服务与社区管理理念缺乏积淀，社区成员的政治文化构成导致社区参与度不高；第三，社会保障问题突出。随着经济规模的扩张，开发区的面积不断扩大，土地征用规模不断扩大，失地农民激增，由此带来房屋拆迁、安置、赔偿、再就业和社会保障等诸多问题；第四，社会服务设施配套不足。由于开发区社会管理基础设施比较薄弱，在大规模兴建基础设施、强化道路运输等物流系统设施的同时，开发区对于学校、娱乐、商业等社会服务设施的配套建设普遍重视不足，许多开发区缺乏基本的社会服务功能和设施，生活设施的不便捷导致多数开发区活力不够，城市气息不足[1]。

二、经济开发区社会管理存在的突出问题

1.一元社会管理主体无法满足多种社会需求。改革开放后，中国体制的变化带来社会结构的不断分化，不同的社会群体有着不同的需求，而且需求日益多样化。面对日益复杂的社会矛盾和日益繁重的社会管理任务，社会管理这一庞大系统工程仅靠党和政府的力量已远远不够，必须依靠政府、社会组织、社会成员的广泛参与。

2.重经济发展，轻社会管理现象普遍存在。中央提出的社会管理，说到底是管理主体对人的管理和服务。这种新理念尚未在开发区社会管理中得到充分认识和推广。对于“经济开发区”这一特殊区域，有些地方领导往往只注重经济增长，忽视社会民生建设，而且对社会管理仅仅停留在抓稳定的层面上，对社会管理的内容、重要性和意义等认识不足。对常规化和科学化的社会管理研究甚少，而且忽视弱势群体权利保障的现象依然存在[2]。

3.社会管理难度不断加大。一是各项改革纵深推进，化解社会矛盾难度增大。随着各项改革力度不断加大，利益机制的重建与调整，触及了各方利益，各种社会矛盾交织，相互作用。二是人口管理难度加大。随着开发区经济建设的不断加速，流动人口激增，大量“单位人”变成“社会人”，政法机关的人口管理工作难度加大。三是预防、打击犯罪的难度加大。在经济转型、社会转型过程中，随着人流、资金流、物流等加大，一方面诱发犯罪的因素大量存在；另一方面当前社会的防范管理机制不健全，存在漏洞。四是社会分配不均、贫富差距大。随着贫富差距的拉大，一些人会出现心理失衡，进而铤而走险，走向犯罪的深渊。

4.社会管理缺乏相应管理依据。一是社会管理法律法规不健全。由于社会管理设计领域众多，事务繁杂，尽管中国社会管理法律法规体系建设取得了一定的成绩，但是有一些领域还是存在空白。到目前为止，中国尚未有一部完善的关于社会组织管理的基本法律[3]，已经出台的管理条例因其权威性不足和配套性缺乏而导致操作性不强，尤其是社会组织管理方面的法律法规空白较多，致使社会组织管理工作难以开展好，社会管理工作受到影响较大。二是社会管理体制机制陈旧，缺乏创新。流动人口的管理和服务、经济社会组织的管理、社会矛盾的化解以及精神文明建设等工作，都有待于进一步的创新和探索。三是权责失衡。此种现象在基层显现的尤为突出。基层农村许多突发事件都要求乡镇领导第一时间赶赴现场做好处理工作，处理不好便会出乱子。因此，乡镇每年和上级签订几十个责任书，每一项检查验收都与奖惩挂钩，而这些工作大多数执法权都在部门。在有限的权力和无限的责任情况下，做好社会管理实在很难。

5.基层社会管理缺乏物力人力保障。尽管国家对基层政法工作投入了大量的人力物力财力，使基层政法工作有了极大的改善，但是对于有限的人力、物力和财力在繁重的事务面前仍显得捉襟见肘。比如，现在开发区加快建设，将大量的人力物力和财力用在基础设施建设和工程投入中去，致使在社会管理涉及的多方面投入不足，许多机关经费不足；而且基层不完善的人才成长机制和艰苦的环境，导致大量人才外流，许多有才华有能力的公务员考到其他地方去发展。

三、开发区社会管理创新对策

1.明确社会管理主体，培育社会组织。开发区社会管理创新的最可能突破点就在于试验和形成政府、社会组织和公民多方参与的社会管理模式，建设成新型社会管理格局。从国际惯例看，社会管理格局的建立需要政府、民众和第三方的相互作用，以公民社会为核心，积极利用基本社会组织、社会利益群体、非政府组织进行社会协作治理，发挥民众的民主和参与热情，使政府与民众的沟通更加畅通。但是中国历来有强政府、弱社会的传统，抑制了民间社会组织的发育。开发区不仅是经济改革试验区，还应该成为综合改革试验区，在推进政府职能转变，促进社会管理创新上肩负起更加重要的责任。必须充分发挥第三部门（包括各种社会组织、志愿者组织以及国际组织）在社会管理中的重要作用，培育和发展社会中介组织，完善社会的自治组织结构，培养社会的自治与自律能力，建立政府与社会的相互依赖、相互协作的互动关系，实现公共服务的最佳供给和公共资源的有效配置。

2.转变社会管理理念，强化服务意识。从传统的以经济管理为主逐步向经济社会协调管理，从过去的单纯管制控制思维转向以加强改善民生、完善社会服务、公平配置资源、疏通诉求渠道、维护公众权益、协调利益关系、化解社会矛盾、解决社会问题为主的管理和服务理念上来[4]。

3.完善社会管理法规，推进体制创新。开发区在社会管理工作上，政府应充分发挥主导性作用，出台一部适合本地区实际的社会管理规章制度，尤其是在规范和管理社会组织方面形成制度。先做好辖区内社会管理，以后在更大范围内为完善中国社会管理法规建设做出努力。推进社会管理各领域工作的体制创新。在人口服务管理方面，建立开发区流动人口基础信息库，提高对实有人口的管理服务水平；在经济、社会组织管理方面，要建立健全劳动关系协调协商机制，努力构建和谐劳动关系，鼓励各类社会组织依法依规成立和发挥作用，建立分类发展、分类管理机制，促进其健康有序发展；在社会矛盾化解方面，要完善党和政府主导的维护群众权益机制，主动依法维护群众权益，努力把矛盾纠纷化解在萌芽状态；在社会治安方面，要深入开展平安创建活动，建立健全社会治安防控体系；在维护市场经济秩序方面，要建立社会诚信制度，严厉打击制假售假行为，保障人民生命健康安全；在精神卫生方面，要建立预测、预警、疏导、救助机制，及时发现和解决社会成员的心理问题，防范和降低社会风险。

4.加大对基层社会管理的物力人力投入。政府公共开支向社会管理倾斜，是确保社会管理顺利进行的基础性条件。借鉴国外经验，开发区在实施社会管理创新的过程中，需要将公共开支的比重、对社会事业的投入等事关社会管理核心的问题予以明确[5]。逐步形成财政投入持续增长的财政保障机制，对社会组织相关市场活动税收给予合理减免，逐步完善经费划拨机制和公共服务购买机制，确保社会事业发展所需的财力支撑。完善创新开发区的人才评价、选拨和成长激励机制，是地区发展留住人才的重要保障。在人才评价和使用的过程中，对不同类型的工作岗位分类指导，采用不同的管理方式，避免“一刀切”的盲目性[6]。

5.重视社区建设和创新管理。社区建设是开发区近年来发展中面临的难题，由于城市化进程和开发区人口增长、人口流动的速度和范围都超出预期，开发区的发展面临着社区建设的难题。大力推进社区建设，在解决开发区人口最关心、最直接、最现实的利益，解决好开发区教育、卫生、医疗等发展偏弱的问题，完善社区基础建设，强化服务功能的基础上，充分发挥社区参与和监督社会管理，掌握民情民意、理顺情绪的作用[7]。不断增强外来人口、流动人口和居民对开发区的认同感和归属感，是建设开放、包容、和谐开发区的关键所在。开发区的社区建设和创新管理，一是完善基础设施体系，确保社区社会发展的物质基础。在完善法律、制度的前提下，通过采取招标、委托合同的形式与社区组织建立合作伙伴关系[8]；二是为社区发展提供专业的人力资源，真正提高社区能力；三是推进社区组织的专业化程度，对现在的居民委员会以及社会组织加强专业化、职业化的培训，对社区发展组织做定期的培训指导；四是加强居委会和业主委员会等基层组织培育，让社区居民通过一定的组织参与到社区发展的管理中。

参考文献：

[1] 蔡玉胜.论开发区的社会管理创新——基于国际经验的启示和分析[J].城市管理，2011，（5）：66.

[2] 龚维斌.领导者要正视中国社会管理体制面临的新挑战[J].领导科学，2010，（5）：47.

[3] 陈宇.服务型政府的构建与社会管理体制变革[Z]，2011：6-7.

[4] 李欣欣.推进中国式城市社会管理[J].瞭望，2012，（35）：36-37.

[5] 和经纬，田永贤.西方政府社会管理的实践及启示[J].领导文萃，2007，（2）：25.

[6] 田自安.试论如何提高中国政府部门社会管理能力[J].社科纵横，2010，（5）：49.

[7] 郭亚丽.论推进社会管理创新[J].山西财经大学学报，2011，（1）：18.

[8] 丁元竹.对美国社会管理体制的考察[J].中国改革，2005，（11）：71.[责任编辑 吴 迪]