民办教育改革温州“破冰”

告别“民办非企业”的尴尬身份，中国民办教育迎来了“破冰”时刻：

去年年底，温州在民办教育综合改革方面迈出重大步伐，推出“1+9”新政，法人属性、合理回报等长期困扰我国民办教育发展的难题有望破解。温州此举对深化民办教育办学体制改革、促进民办教育发展具有突破性意义。

2011年12月30日，人民大会堂金色大厅，十一届全国人大常委会第二十四次会议举行联组会议，就国务院关于实施《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》工作情况的报告进行专题询问。

“民办教育取得巨大成绩的同时，还存在着许多问题。相关部委正在联合研究制定进一步促进民办教育发展的意见，请问这些意见何时出台？是否能够解决民办学校定位、教师待遇等问题？”长期以来关注民办教育发展的全国人大常委会委员严以新，将这些问题抛给了在座的教育部部长袁贵仁。

直面改革瓶颈，回应群众关切，袁贵仁毫不回避问题，“由于我们国家民办教育真正的恢复和兴起时间还不长，我们对民办教育发展规律特点的认识还不够深刻，有关民办教育的政策法规还不健全，已有的法规政策也有不少没有得到很好的落实。”针对民办教育存在的诸多问题，袁贵仁表示：“我们将积极推动试点，形成完善的营利性和非营利性民办学校分类管理的体制和扶持政策，推动民办学校持续、健康发展。”

而就在此前，一项被寄予厚望的民办教育改革在温州“破冰”而行。

担起民办教育改革重任

2011年，当生源危机向民办院校袭来，一部分院校随之倒下，一部分生死未卜……但是，生源危机只是民办院校“夹缝求生”真实写照的冰山一角。

伴随改革开放大潮，中国民办教育获得重生，一度呈现出欣欣向荣的发展态势。然而，民办教育的先天不足，严重制约了后天的发展。时至今日，民办教育依然面临法人属性不清、政策扶持不力等诸多因素的制约，民办学校在经费、教师待遇、招生等方面同公办学校存在事实上的不平等。

近年来，由于生源萎缩，加之存在许多政策，民办教育发展形势日益严峻，一些学校因无力支撑而倒闭。教育部副部长鲁昕就曾表示：“民办教育面临的许多问题，不仅仅是民办教育领域所特有的，这些问题其实在整个教育，甚至整个社会领域都存在。”

民办教育系列问题由来已久，错综复杂，涉及面广且政策性强，这一现实决定了实施民办教育改革不能“头疼医头，脚痛医脚”。中国民办教育该如何走出困局？在鲁昕看来：“现在，我们需要探索一条中国特色的民办教育发展道路。在这一点上，农村改革、企业改革的许多经验值得借鉴。”

从去年开始，国务院启动教育改革试点工作。被视为全国民办教育风向标的浙江成为全国唯一承担国家民办教育综合改革试点工作的省份，并将这一改革重任落到了温州。

这样的选择绝非偶然。“起步早、发展快、数量多、机制活”是温州民办教育的特点。而作为中国民营经济的最具活力的地区，30多年来，温州民办教育始终走在全国前列。

历史上，温州民办教育在中国教育史曾书写了浓重的一笔，这里诞生过“永嘉学派”，有过南宋与晚清两段民间办学繁荣的光辉历史。现实中，温州依然是民办教育的重镇。在温州，有1748所民办学校，学校数量占全市的56.5%，涵盖了学前教育到高等教育，民办教育撑起了温州教育的“半边天”。

然而，随着形势发展，涉及民办教育的一些法规和政策的局限性逐步显现，同样制约了温州民办教育发展。最为突出的就是，民办教育因被登记为民办非企业单位，享受不到公办学校享有的土地、税费等优惠政策。

“这种种政策和法律障碍让民办教育举办者热情消退，也让民办学校元气日渐亏损。”温州教育局职业教育处处长、民办教育办公室主任薛昭显得有些无奈。应该说，温州的民办教育在浙江乃至全国都具有典型性，温州民办教育的遭遇也是中国民办教育的遭遇，温州民办教育的无奈也是中国民办教育的无奈。

民办教育的兴衰关乎温州教育的成败，而立于改革试点的关键位置，温州则担负着为中国民办教育“寻路”的重任。

创新的思维、灵活的体制机制，加之“敢为天下先”的勇气和魄力，凭借这些，温州在商业上创造了许多的奇迹，而在教育改革上，温州同样具备这样的基因。

改革开放初期，温州发扬敢闯敢试的精神，率先冲破体制束缚，制定了允许自聘教师、自定工资、自主收费等“六个允许”的政策，创造了上个世纪90年代前后温州民办教育的“黄金十年”。以“多元办学”为特点的民办教育“温州模式”，也曾被教育界称为中国民办教育典型的“四种模式”之一。

当“历史照进现实”，人们对温州教育试点工作自然有着更多的期待。

从上世纪90年代初中期经历民办教育高速发展期，到1997年步入初步规范期国务院出台《社会力量办学条例》，2002年出台《民办教育促进法》。这一系列政策法律的出台由于缺乏相关地方规章的支持而变成一纸空文。温州的民办教育改革离不开配套政策。

浙江省副省长、温州市委书记陈德荣如此阐述民办教育改革理想：温州要充分发挥民营机制优势，勇于首创、勇于先行先试，坚持大力发展、系统改革、同等待遇的原则，按照顶层设计、分类管理的思路,突出重点，全面清除制约民办教育发展的政策障碍，形成区分合理的民办教育公共政策体系，整体再攀民办教育改革发展的新高峰。

据了解，去年3月全面启动试点工作以来，温州市委书记、市长先后6次进行专题研究、7次作出批示，召集教育、发改、财政、民政、人力社保、工商等部门，成立6个课题组开展调研工作，历时2个月形成调研课题报告，先后召开专题研讨会20余次，并组织人员分别到上海、深圳、昆明、重庆等地考察，同时借鉴湖南、广州、重庆、山东、宿迁等地的改革经验。

经过长达7个月的调研、考察、研讨和完善，温州于2011年11月初出台了《关于实施国家民办教育改革试点加快教育改革和发展的若干意见》等“1+9”的综合性政策文件,涵盖法人分类改革、教师社保制度改革等十多项改革举措。鲁昕评价说：“温州的一个主文件和九个配套文件，回答了2010年郑州会议上，教育部提出的关于民办教育发展的10个问题。”

“我们曾到很多城市去学习、调研民办教育”，在谈到温州民办教育改革新政时，成都教育局副局长谭学军感慨地说：“温州民办教育政策非常系统，它涉及法人属性、财政补助、教师队伍建设等各个方面。”

温州此次改革正是针对存在的政策障碍进行逐一破解，全面进行制度重建。而新政的出台，意味着温州，乃至全国民办教育综合改革试点工作开始起跑。

“分类管理”成最大突破

温州民办教育改革新政是在《教育规划纲要》精神的指导下进行顶层设计的，意在关键领域实行重点突破。其中，最令业界瞩目的是对民办教育进行了“分类管理”。

熟悉民办教育发展的人都知道，法人属性错乱是民办教育发展困境的源头性问题。

据了解，早在1998年国务院颁布《民办非企业单位登记管理暂行条例》以及1999年民政部《民办非企业单位登记管理办法》后，民办教育就被登记为“民办非企业”。直到2002年12月，全国人大常委会通过了《民办教育促进法》，民办教育的性质才有了明确的法律依据，在法律上属于事业法人。

尽管2002年出台的《民办教育促进法》规定，民办教育事业与公办学校具有同等的法律地位，但在实践中，“民非”的实际身份导致有关优惠政策不能有效落实，当法律与部门规章相左时，有关部门多是优先执行部门规章。

以税收为例，《民办教育促进法》第46条规定：“民办学校享受国家规定的税收优惠政策。”但财政部、国家税务总局《关于教育税收政策的通知》第10款做出与此相左的规定：“对学校经批准收取并纳入财政预算管理的或财政预算外资金专户管理的收费不征企业所得税。”民办学校因不符合规定，均被征收营业税、企业所得税等。许多民办学校更是无法享受到公办校所享有的土地、税费等优惠政策。

“如果不分类，很多政策难以实施。”鲁昕就曾公开表示，解决民办教育的难点问题是需要条件的，就是要对民办学校实行分类管理。“我们在与财政部、国家税务总局等部门沟通时，这些部门的同志反复强调，只有在分类管理的基础上，才可能出台扶持政策。”在鲁昕看来，分类管理是当前完善民办教育政策过程中面临的主要矛盾，这个矛盾抓住了，解决好了，其他问题都相对容易突破。

据了解，在温州，此前民办院校的办学主体有10种之多，民办公助、国有民办等叫法新鲜，但“非公即私”的尴尬身份让民办教育丧失了活力。

温州政府副秘书长、温州市教育局局长谢树华就曾对媒体表示：“法人属性错乱是我国当前民办教育发展困境的源头性问题，民办非企业这种非马非驴的登记办法，造成了民办学校既享受不到公办学校享有的土地、税费等“优惠政策”，又要按照企业标准去缴纳相应的税费，待遇极其不公。”

对此，温州民办教育改革新政中规定：对民办学校按照营利性、非营利性进行分类登记管理。非营利性的全日制民办学校按照民办事业单位法人进行登记管理，营利性的全日制民办学校按照企业法人进行登记管理；非全日制的民办学校按照企业法人进行登记管理，确属非营利性的，也可以登记为民办事业单位法人；民办事业单位法人由民政部门登记管理，企业法人由工商部门登记管理。

对民办学校提出分类登记管理实属创新之举。民办学校根据是否营利性的划分，属于“事业法人”还是“企业法人”泾渭分明，自主选择后，民办学校也不再尴尬。浙江省民办教育协会会长黄兴茂表示：“温州的做法，分类比较简单，实行起来容易操作，也符合目前民办教育的实际情况。”

不仅如此，这一改革也从根本上解决了过去民办学校待遇不公，既享受不到公办学校享有的土地、税费等优惠政策，又要按照企业标准去缴纳相应的税费的问题，从而为民办教育的后续发展扫除了制度。

作为负责民办教育综合改革试点的具体召集人，温州市副市长仇杨均表示：“温州要在这次改革中全面清除制约民办教育发展的政策障碍，在财政扶持、产权明晰、财产管理、政策优惠、融资投资、队伍建设、法人治理等方面，形成区分合理的民办教育公共政策体系。”

“分类管理”政策导向明确后，能否解决现实问题，并落实到位就成为人们关心的重点。对此，温州教育局副局长戚德忠回应：“新出台的政策应该回应办学者的诉求，应该是一个能够解决问题的政策。”

直面“营利”问题

如果说，法人属性错乱是民办教育发展困境的源头性问题。那么，营利问题则是高悬于民办学校头顶的“达摩克利斯之剑”。《民办教育促进法》第五十一条规定“出资人可以取得合理回报”，但由于没有具体操作办法，现行的民办学校回报方式其实是靠学校财务的“真空状态”以及“技术处理”来获得的。

这显然不是长久之计。民办学校办学坚持“办学不以营利为目的”的原则，在一定程度上挫伤了办学者的积极性。据了解，目前温州还没有办学条件十分完备的民办学校，80%还要继续投资，然而，没有回报的投资将难以获得可持续的发展。

针对这一点，《教育规划纲要》明确提出要“积极探索营利性和非营利性民办学校分类试点”。但由于这个问题牵涉面广，且直接触及举办者的核心利益，各地纷纷采取了观望姿态，“雷声大雨点小”成了真实的写照。

对此，教育部教育发展研究中心体制改革室副主任王烽强调：“区分民办教育营利性与非营利性，是民办教育制度建设的逻辑起点。”

按照温州市出台的《关于民办学校分类登记管理的实施办法》（试行）的相关规定：学校要按营利性、非营利性进行分类登记管理。两类登记各有利弊，学校要从自身学校的情况进行综合考虑，并作出选择。

在产权归属和投资回报上，新政规定:一是明确民办学校出资财产属于出资者所有，出资人产(股)权可以转让、继承、赠与。二是登记为民办事业单位法人的民办学校，在扣除办学成本，预留学校发展基金以及提取其他费用后，在办学有结余的前提下，可从办学结余中提取一定比例的经费，用于奖励出资人。年奖励金额按不超过出资人累计出资额为基数的银行一年期贷款基准利率的2倍计算。三是登记为企业法人的民办学校按市场机制办学，按照企业机制获取利润。

“有必要对营利和非营利做出区分。”鲁昕表示，“政府的钱，应当支持非营利性。什么是非营利性？就是你挣的钱，继续用于教育。一是用于学校建设。二是用于教师，重点解决养老保险问题。三是用于学生。”

事实是，温州多数民办学校也倾向于选择非营利性学校。有媒体从温州教育局民办教育办公室了解到，政府会对全日制和非全日制的分类会进行引导，结合温州的实际，希望多数的全日制学校是非营利的，并作为政府扶持的重点，而放手让非全日制学校成为市场化的教育产业。当然，这只是政策导向，法人属性登记仍旧是自主选择。

打破“公办”“民办”的藩篱

一项资料显示：与昆明、深圳等地相比，温州公共财政扶持民办教育不够。2010年，昆明、温州及深圳宝安区、福田区的GDP分别为2120亿元、2925亿元、2603亿元和1970亿元，而民办教育专项资金温州只有500万，昆明达1300万，宝安区、福田区均高达3000万。就温州而言，公共财政对教育的资源分配也相差悬殊，2009年，温州教育预算内一般支出为73.33亿元，而1836所民办学校获得的经费只有1.15亿元，仅占其中的1.57%。

新政明确了加大公共财政对民办学校的扶持力度。据了解，从2011学年起，温州市财政除了每年安排3000万元作为民办教育专项奖补资金外，从教师培训、评优评先、贷款贴息、中高职毕业生培养等7个方面对民办学校进行多方位的资金扶持或奖励。各县（市、区）参照公办学校经费拨款水平，结合民办教育规模，设立民办教育专项奖补资金。

薛昭表示，“3000万其实是小头，而后面这一项补助如果全部到位，一年温州市本级和县(市、区)政府投入估计将要达到11亿元，试点五年，最终要全部兑现。”

在温州，政府还将根据市场原则购买教育服务。对登记为民办事业单位法人的民办学校，以落实教师社会保障政策，足额缴纳教师社会保险费的单位应缴部分，以及落实当地民办学校教师最低工资制度和相应会计制度为前置条件，根据民办学校在校生人数，按当地上年度人均教育事业费的一定标准进行补助。

除政府投入外，教师流动过频、师资队伍不稳定也是制约温州民办教育发展的原因。据温州教育局不完全统计，民办学校教师的年流动率超10％，部分学校的骨干教师年流动率甚至高达40％。

上海市教育科学研究院智力开发研究所曾在温州进行过实地调查。调查显示：民办学校教师的职称评定由教委统一管理，这没有什么问题，主要问题在于教师的流动机制。

民办学校校长们普遍认为，民办学校教师和公办学校教师的竞争是不平等竞争。如果公办学校教师要到民办学校去任教，就要辞职或被开除公职。所以，民办学校聘请好教师必须付出相当于公办学校2～3倍的工资。另外，民办学校教师队伍中相当大的比例来自外地，这些教师基本上是以请假或停薪留职的形式来民办学校任教的，大部分没有长驻民办学校任教的打算。如何稳定和留住这些教师，是民办学校必须优先考虑的问题。

师资的频繁流动背后除了众所周知的市场因素外，还有体制原因。温州民办教师和公办教师在评优、评先、评职称和培训进修上已经实现了同等待遇，但在五险一金、绩效工资、退休后待遇等方面还存在很大差距。

1999年5月，温州市教委、人事局、社会保险事业管理局颁布了《关于温州市社会力量办学师资管理意见（试行）的通知》，主要内容有：社会力量办学的学校聘用教职工由人才交流部门办理有关就业或流动手续，并实行人事；允许公办教师流动到社会力量办学的学校任教；公办学校教师在社会力量办学的学校任职并按规定办理养老保险的年限可以合并计算工龄、教龄和养老保险年限等等。虽然出台了有关政策，但落实效果却并不理想。

如何打破公办与民办的待遇藩篱？温州进行了大胆尝试。

按照同等待遇的原则，温州将公办与民办学校教师的“二元”体制合为“一元”，建立相应的政策制度：一是以教师资格为切入点，完善社会保险政策。二是提高工资薪酬待遇。三是加强专业培训，把民办学校校长、教师的业务培训纳入统一规划和管理，在培训经费、参加人次等方面，给予相同保障。此外，民办学校教师在表彰奖励、职称评聘、人才政策、困难救助等方面与公办学校教师享有同等待遇。

具体到民办学校师资方面，新政规定：一是凡取得相应教师任职资格、参加人事并从事相应教育教学工作的民办学校教师，均按公办学校教师标准参加事业单位社会保险，并享受与公办学校教师同等的退休工资。二是公办学校教师到民办事业单位法人的民办学校支教，其原有的身份、档案、工资等均保持不变，同时享受民办学校的应有待遇，支教期满回原单位任教；到企业法人的民办学校支教，除工资由民办学校负责外，其他待遇均与上述相同。三是符合规定的民办学校教师可参加公办学校的招聘考核，一经录用，工龄、教龄予以连续计算。

在师资待遇上，凡取得相应教师任职资格、参加人事并从事相应教育教学工作的民办学校教师，均按公办学校教师标准参加事业单位社会保险，并享受与公办学校教师同等的退休工资。

在教师社会保障方面，所有符合规定要求的民办学校教师均与公办教师一样，按事业单位标准参加社会保险，享受与公办教师同等的退休费，各项社会保险费的单位应缴部分，由民办学校承担，由当地财政通过购买服务的方式提供资金支持。

温州市教育局局长林卫平曾对媒体表示，这项政策是民办学校稳定师资队伍、留住优秀教师的有效办法，体现出这次改革抓住了“关键因素”。

“我们要像当年国家支持小岗村家庭联产承包责任制一样，支持温州在民办教育改革。”鲁昕表示要支持温州民办教育改革。应该说，这项改革新政给了中国民办教育希望。但改革需要想象力，也需要执行力。如何让教育理想转化为现实？温州民办教育改革仍背负着争论、质疑与非议。

在新政出台不久后，温州推出了100所首批改革试点学校和签约十大教育引资项目，这标志着温州民办教育综合改革迈出付诸实施的关键一步。温州已经走在破冰改革的路上。