我国非营利组织与政府部门的信任关系研究

[摘 要] 本研究以“信任”和“组织之间信任”为切入点，探讨了非营利组织与政府部门之间信任关系类型、相互信任影响因素、信任的产生机制和信任关系形成的模型建构。文章同时具体分析了组织声誉、组织能力、交往经验、沟通与协调、价值目标、资源控制性、可选择性、开放性、第三方权威制约、紧迫性压力、制度公正与正义性、制度完备与有效性因素，对关系型信任、计算型信任、制度型信任和被动压力型信任的影响，最后提出增强政府部门与非营利组织之间相互信任的策略与建议。

[关键词] 非营利组织； 政府部门； 信任； 信任关系； 政策建议

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2013 . 18. 054

[中图分类号] D630.1 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2013）18- 0091- 04.

当前，我国非营利组织与政府部门之间的信任关系仍然面临着严峻考验。这一问题已经引起了我国学者的高度关注，笔者认为政府部门对非营利组织的不信任是导致双方难以合作的主要原因。然而，建立信任关系需要双向努力，任何一方的不信任都可能导致双方合作难以实现。

1 关于信任的内涵

对信任的研究，最初始于心理学家关于信任对人际关系影响的研究。在心理学、社会学和经济学领域，信任一直是一项重要的研究课题，但由于研究视角的不同学者分别给出不同的界定。

笔者试图从心理学、社会学和经济学三个学科视角对信任概念进行梳理。（1）在心理学领域：信任是一种对情景的反应，是一种置于特殊的相关变量中的期待与强制力，通常表现出一种非理性的选择行为，其核心因素为风险因素。并指出信任也是一种个体人格特征的表现，这种相对稳定的人格特点是经过后天社会学习形成的；（2）在社会学领域：信任强调具体的人际关系、文化规范情境和社会制度的作用，并注重社会关系对行动者的影响，尤其十分关注信任的功能与作用；（3）在经济学领域：信任是通过计算成本收益，然后作出对他人预期的决定，因为其基于传统经济学中 “经济人”的假设，比较侧重交易中成本效益的功能，但它忽视了社会非理性因素，从而忽略了情感性对信任的影响。

2 关于组织之间的信任

组织之间信任主要存在于两个层次：即组织之间人际信任和组织之间信任，它是在一定的文化、关系特征和社会背景影响下产生的。组织之间人际信任主要是对不同组织中个体之间的信任关系的研究，而组织之间信任主要是对互动双方信赖关系的研究。学者Doney（1997）和Zaheer（1998）经过对组织之间人际信任和组织之间信任这两个层次信任对组织之间关系影响进行了检验分析。研究结果表明，与组织之间人际信任相比较，组织之间信任对组织之间关系的变量可以产生更显著作用。

组织之间信任可以使合作或互动双方在面对复杂的环境时，变得更加灵活并使交易变得更加有效，从而提高了双方的组织绩效。组织之间信任实际上是一种基于关系的社会资源，组织之间双方管理层的积极互动及其成员之间的共同标准和价值取向，推动了这种社会资源的不断增长，而系统中各个组织则利用这种资源对其自身的绩效产生影响。研究结果表明，相互信任的组织关系能够促进绩效的提高。当然，研究者也发现组织之间信任对联盟绩效的影响是受到多种条件制约的。信任并非在任何情况下对每个组织都能发挥同样作用，它也并不能单独影响合作绩效，而是受到机会主义和其他不确定性因素的影响。

结合政府部门和非营利组织的特点，由于双方的信任目的是为了谋求社会公共利益的最大化，而不是利用自身的组织优势来损害对方利益或社会公共利益，它们相信对方组织会履行承诺并采取相应行动。实际上，这是一方对另一方组织履行承诺的一种期望，其中包括理性因素和非理性因素的期望。从非营利组织角度考察非营利组织与政府之间的信任，即非营利组织相信政府部门是为了社会公共利益最大化而对其产生的信任与合作。非营利组织相信政府部门不会对其利益造成损害，也不会谋求政府部门本身不合理的利益。但是，政府部门也具有“经济人”属性，非营利组织对政府部门的信任实际上只是对其承诺和行动的一种预期，现实中依然存在风险，所以对于政府部门特征及其与非营利组织的信任关系还需要深入的考察。

3 我国非营利组织与政府信任关系的理论和现实简析

科尔曼（1990）作为公共选择理论代表人物，他将信任理解为两个理性行动者之间博弈与互动的过程。科尔曼依据行动者主动与被动关系，把互动双方划分为委托人和受托人。其理论假设前提是，最初信任的双方均是以满足自身利益为目的的行动者。最简单的信任关系包含两个行动者：委托人和受托人。委托人始终面临着是否信任受托人的问题，同时受托人也面临着是否守信的选择。在某些情况下，受托人违背诺言可以获得利益，所以这种信任行为是使委托人处于劣势的一种行动。作为理性行动者，人们会采取种种手段以缓解信任交易行为中由于时间滞后所带来的风险（科尔曼，1990）。在我国，作为信任委托人的政府部门拥有单方面的强制性权力，政府部门提供的基本服务也包括制定博弈的基本规则。强制性权力和制定规则的特殊地位，使政府部门在政治力量对比和社会资源配置权力上处于绝对优势的地位。

目前，我国依然是一个遵循自上而下的制度变迁原则，以及权力中心决定制度安排的国家。在政府部门与非营利组织的互动过程中，二者权力明显存在不对等现象。在社会所有的制度安排中，政府部门担当最重要的角色。政府作为一个合法使用强制力的垄断者，具有决定何种制度的权力。科尔曼的信任理论有助于我们理解政府部门对非营利组织信任的内在逻辑。二者之间的关系模式，实际上是由政府部门对非营利组织的信任程度而决定，进从而，对非营利组织生存的制度环境和行动权利产生直接的影响。因此，我们在分析中国社会中政府部门与非营利组织的信任关系时，需要注意的一点是，在中国作为信任委托人的政府部门拥有单方面的强制性权力。但实际上，我国政府部门目前对于是否应该信任非营利组织存在一个悖论：一方面政府试图通过非营利组织获取资源，帮助政府部门解决社会问题和缓解合法性危机；在委托人政府部门的预期中，发展非营利组织可能获得很大的利益，因此政府部门需要相当的信任非营利组织。另一方面，政府部门又担心一种新的体制外力量的出现而不利于社会管理。在政府部门的资源获得需求与社会控制需求之间存在着一种持久的悖论或冲突。如果非营利组织的行为超出了政府部门的预期范围，政府部门就会感到面临失控的风险。因此，政府部门对于非营利组织的信任是一种带有风险的行为。总之，我国政府部门目前对于非营利组织的信任程度相对较低，于是政府部门制定十分繁杂的规则来加以限制，这些规则在制约非营利组织的同时，也对非营利组织的自主性和组织绩效会产生不利的影响。

从非营利组织角度来看，我国非营利组织则对政府部门具有“先天信任”的传统。因为我国非营利组织的“政府意识”较强，所以对政府部门具有先天信任乃至依赖情结。另外，我国很大一部分非营利组织是从政府部门脱胎而来，再加上政府部门占有强大的资源，所以非营利组织相信政府甚于相信法院。当然，这些也可能构成双方信任合作的有利基础。我国非营利组织对政府的传统信任关系主要体现在：一是高度信任政府部门的强大能力，它们愿意在政府领导和指导下做事；二是对政府部门的公正性和协调能力比较信任，遇到难题愿意请求政府出面协调或仲裁；三是对自身发展中遇到的困难和矛盾解决也寄希望于政府部门。这种情况虽然隐含了某种非独立性的特质，但其有利于非营利组织对政府的信任建立，我们应该趋利避害的进行利用。

4 我国非营利组织与政府部门之间信任关系类型分析

实际上，信任是一种具有原因和理由的相信或预期，即信任是有来源的，并且这种来源各不相同。信任来源是研究信任管理的重要基础，也是信任分类的重要依据之一。研究信任的产生、维持和增进都需要信任来源的指引。通过研究国内外学者对信任类型维度的划分，可以发现西方学者主要是针对西方文化背景和研究对象对信任维度划分的。但这种划分是否适合我国非营利组织的实际情况依然是一个问题，因为中国的研究对象具有特殊的传统文化背景。通过熟人产生信任，仍然是中国传统信任产生的主要途径和方式，因为中国受“熟人社会”、“人情社会”的儒家文化影响深远，人情关系依然是中国人相互交往和建立信任的主要依据和准则之一。此外，笔者认为，信任双方在不同的具体情景中所表现出的信任关系并不是相同的。有些信任是在可选择性小、开放性小、第三方权威制约影响、紧迫性压力等情况下发生的，属于被动压力型信任。

结合中国传统文化的特点因素和依据信任动机及双方关系特征，笔者在徐贵宏（2008）研究成果的基础上，将信任划分为“计算型信任”、“关系型信任”、“制度型信任”和“被动压力型信任”四个维度的类型，并作为深入分析的理论基础。计算型信任是一种理性信任，这是经济学家基于交易成本理论、成本收益理论、委托理论和博弈论解释信任的产生。关系型信任是一种感性信任，强调合作双方之间的感情和真诚程度，关注相互之间的感情投资，重视真诚的关心和对对方的关注，并相信这样可以增加他们互惠的信心；关系型信任产生于合作双方长期的频繁互动，并在互动中积累相关信息从而产生某种期待。制度型信任是把制度作为信任双方相互交往过程中的一种行为机制和基础，促使信任双方之间能产生合理的相互认同与预期，这是嵌入社会结构和制度之中的一种功能化的社会机制。被动压力型信任主要是在一种特定情境下的信任，信任双方在面对可选择性小、开放性小、第三方权威制约影响和紧迫性压力等情况下选择的所谓信任，以降低自身风险或达成某种预期；被动压力型信任具有较强的情境性和时效性，一般随着往后的交往经验认识和情境的变化而发生改变。

5 我国非营利组织与政府部门之间的信任产生机制

政府部门的良好声誉往往使非营利组织认同政府部门的行为动机。相反，如果政府部门声誉不佳就会导致相互之间的计算型信任降低。同时，良好的声誉在双方的交往经验中可以产生非常积极的作用，从而也可以增加双方的关系型信任。研究分析表明，非营利组织对某些政府部门的不良印象影响了它们对政府部门的关系型信任和计算型信任。目前，由于中国缺乏相应的非营利组织立法，缺乏完备与有效性的制度，所以许多非营利组织处在“非法存在”的边缘状态。同时，也缺乏约束政府部门与非营利组织相互合作的法律法规，所以目前状态下非营利组织对制度的完备与有效性尽管有所期望，然而期望值较低。但是，在总体上仍存在非营利组织与政府部门关系型信任与制度的完备与有效性呈负相关关系。综上同理分析，笔者认为计算型信任就是声誉、能力、经验、沟通与协调、资源控制性、开放性、公正性与正义性、制度型信任的函数；关系型信任是声誉、能力、经验、沟通与协调、开放性、公正与正义性、完备与有效性、计算型信任和制度型信任的函数；制度型信任是经验、沟通与协调、公正与正义性、完备与有效性的函数；被动压力型信任是可选择性、开放性、第三方权威制约、紧迫性压力的函数。

在通常情况下，信任方和被信任方特征、双方互动经验的探讨可以丰富信任机制的内容。双方互动的条件是，被信任方必须具有相应的胜任能力，具有开放、关怀和可信赖的特质，并且这种信用与善意可以被直接感觉到。俆贵宏（2010）认为，信任形成机制包括四个要素：① 信任方特征； ② 被信任方特征； ③ 双方关系特征； ④ 制度特征。此外，笔者认为信任形成机制还包含了即时情景要素特征。由此，根据以上五个特征要素，我们可以建立一个数学模型：

信任 = F﹛信任方特征，被信任方特征，双方关系特征，制度特征，即时情景特征﹜

其中，信任方特征 = f（规模，区域，价值目标）；被信任方特征 = f（能力，声誉，资源控制性）；双方关系特征 = f（交往经验，开放性，沟通与协调）；制度特征 = f（公正与正义性，完备与有效性）；即时情景特征 = f（可选择性，第三方权威制约，紧迫性压力）。

另外，事实上许多非营利组织与政府部门之间有着千丝万缕的联系。甚至某些非营利组织的负责人曾经担任某些政府部门的负责人，这种复杂的人事关系把两种类型的组织联系起来，明显地表现在他们之间的关系型信任则主要依靠这种关系而建立起来的。这说明了非营利组织与政府部门的关系型信任更多地依靠非制度关系建立和发展起来的。但是，相关法律法规的健全和有效执行仍然是非营利组织运行和发展的普遍需求。

6 我国非营利组织与政府部门之间信任关系的形成机制模型

社会资本理论（科尔曼，1990）认为，信任就是一种社会资本，其重要来源就包括声誉、能力、经验、开放性、公正与正义性、完备与有效性，而这些也是被信任者的特征、双方关系特征和制度特征。而社会认同理论（Tajfel & Turner，1986）认为，如果人们相信处于某个社会类别中，其自我定义和自我概念基础就会呈现出来。信任者对被信任者的信任是基于对被信任者的身份认同，其自身的声誉和能力是被信任者身份特征的重要部分，这种身份特征可以通过双方交往和沟通使对方认可和接受，或通过制度公正与正义性、完备与有效性得以保证。文献研究发现：能力、声誉、经验、沟通和协调、价值目标、公正与正义性、完备有效性与计算型信任、关系型信任以及制度型信任均存在显著或部分相关性。而可选择性、开放性、第三方权威制约、紧迫性压力与被动压力型信任存在显著相关性。计算型信任和关系型信任主要产生于能力、声誉、交往经验、沟通与协调、资源控制性、价值目标、公正与正义性的综合影响之下；制度型信任主要产生于沟通与协调、价值目标、公正与正义性及完备与有效性和综合影响之下。而被动压力型信任主要产生于可选择性小、开放性低、第三方权威制约和紧迫性压力的情况之下。

7 改善非营利组织与政府之间信任关系的策略建议

通过上述分析，笔者发现计算型信任、关系型信任、制度型信任和被动压力型信任的来源，既有相同的原因也有彼此不同的原因。而要提高非营利组织和政府部门之间的信任，就必须从各自的引发原因出发，从而制定出科学合理的对策与建议。

（1） 不断加强非营利组织的能力建设，进一步增强非营利组织的使命意识，实现其社会责任的最大化。提高非营利组织的机构能力和人员能力，不仅要改进非营利组织人员的技能，而且还应改进其成员的态度和知识。虽然不同的非营利组织具有不同的特点、功能和作用，但非营利组织不断加强自身能力建设，特别是提升专业能力和社会公信力，始终是非营利组织最重要的任务。

（2） 政府部门声誉和非营利组织声誉依然是双方相互信任的重要基础。非营利组织在与政府部门交往过程中，如果政府声誉受到很大质疑，这会严重影响非营利组织对政府部门信任关系。同样如果政府发现某个非营利组织的声誉受到严重质疑，就会影响政府部门对非营利组织的信任。因此，政府应该树立和维护法律法规的公平与正义性，提高服务意识和不断提高自身声誉。而非营利组织同样需要不断提高社会公信力，不断扩大自身的影响力和良好信誉。

（3） 在政府部门与非营利组织之间建立平等合作互信的关系。从英美等国的发展历程来看，作为社会服务救助两大主体政府与非营利组织的信任关系始终处于不断调试之中，但这些调试最终形成一个均衡局面，即政府部门与非营利组织的平等合作基础上的互信关系。公共服务需求和多样化是促使政府与非营利组织谋求平等合作互信的动力，以达成相互信任和共同发展。

（4） 科学的定位政府部门与非营利组织的角色。应明确规定政府部门与非营利组织的角色及活动范围，并明确两者之间是平等合作互信的关系。政府有责任资助相关公益性非营利组织，并为非营利组织提供更多的参与机会，尊重其独立性，加强沟通与协调，保持资助的长期性。而非营利组织要合理估算所需资金和评估相关风险，明确自己承担的责任和义务，做到公开透明。在对二者角色明确定位的基础上，政府部门与非营利组织在社会服务中各自发挥所长并互相补充，从而改进社会公共服务水平以及相关社会救助政策的制定，以促进社会的和谐发展。

（5） 在政府和非营利组织之间实现各种资源的共享。根据资源交换理论（布劳，1964），政府与非营利组织不可能拥有其发展的全部资源，而且其拥有的资源优势也不尽相同。所以在一定程度上，信任和合作机制的建立与调整是围绕着资源整合与利用展开的。社会公共服务资源是多样化的，资金、信息、专业人员、场地、政策等均是社会服务的重要资源，未来应十分重视这些资源在社会服务中的作用。

（6） 不断加强非营利组织与政府部门之间的沟通与协调，重视政府部门与非营利组织的友好交往。进一步转变职能和增强服务意识，给双方都留下良好的印象。非营利组织作为连接政府部门与公众的中介组织，能够及时、准确、真实地收集和反映公众意愿、意见和建议，这对于提高政府部门决策的民主化、科学化具有重要的促进作用。因此，政府部门应主动加强与非营利组织之间的沟通，充实非营利组织的社会职能，合理采纳其意见和建议，充分发挥非营利组织上传下达的作用。另外，非营利组织也需要主动与政府部门进行沟通。非营利组织如果要发挥自身更大的作用，实现其独立性与自主性，就应主动加强与政府的沟通，通过加强自身能力建设，承担起更多的社会服务职能，赢得公众的信任和良好声誉，从而获得政府部门更大的信任和支持。

（7） 不断地完善相关法律法规体制，健全法律制度是构建政府部门与非营利组织之间和谐的合作与互信关系的基本保障。做到立法公开公正，并有效地执行法律法规，坚决树立和维护制度的公正与正义性，做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，以增强互信基础。只有建立一套合理而规范的政府部门与非营利组织之间关系的法律体系，完善非营利组织管理的法律制度，合理界定政府部门与非营利组织之间的权利、利益、责任和义务方面的关系，才能将非营利组织发展以及政府部门的管理活动纳入到规范化、法制化的道路上，从而依法促进非营利组织和政府部门的健康发展，更大限度地发挥两者在公共服务事务中的积极作用。

主要参考文献

[1] 布劳. 社会生活中的交换与权力[M]. 李国武，译. 北京：商务印书馆，2008.

[2] 李珍刚. 当代中国政府与非营利组织互动关系研究[M]. 北京：中国社会科学出版社，2004.

[3] 李永旷. 构建我国政府与非营利组织互动合作关系的思考[J]. 经济研究导刊，2007（9）：188-191.

[4] 任慧颖. 对中国非营利组织与政府关系的研究探讨——以中国青基会为个案[J]. 山东社会科学，2005（10）：129-131.

[5] 阮柏荣，宋锦洲. 非营利组织与政府部门的信任机制研究[J]. 中国市场，2012（5）：96-98.

[6] 陶芝兰，王欢. 信任模式的历史变迁——从人际信任到制度信任[J].北京邮电大学学报：社会科学版，2006（2）：20-23.

[7] 田凯. 政府与非营利组织的信任关系研究：一个社会学理性选择理论视角的分析[J]. 学术研究，2005（1）：90-96.

[8] 王名. 中国民间组织30年：走向公民社会（1978-2008）[M]. 北京：社会科学文献出版社，2008.

[9] 王冠. 信任产物和信任建构：中国非营利组织信任研究[J]. 福建行政学院学报，2011（5）：48-52.

[10] 徐贵宏. 非政府组织与中国政府部门间的信任与合作关系实证研究[D]. 成都：西南交通大学，2008.

[11] 徐贵宏. 基于非政府组织视角的信任形成机制实证研究[J]. 华东经济管理，2010（4）：134-139.

[12] 詹姆斯·科尔曼. 社会理论的基础[M]. 北京：社会科学文献出版社，2008.

[13] P M Doney，J P Cannon. An Examination of the Nature and Trust in Buyer-seller Relationships[J]. Journal of marketing，1997，61（2）：35-51.

[14] H Tajfel，J C Turner. The Social Identity Theory of Intergroup Behavior[M]. New York，NY：Psychology Press，2004.

[15] A Zaheer，W McEvily，V Perrone. Does Trust Matter？ Exploring the Effects of Inter-organizational and Interpersonal Trust on Performance[J]. Organization Science，1998（9）：141-59.