过程公平:中国和谐教育公平的时代诉求

时间:2022-08-25 06:39:00

过程公平:中国和谐教育公平的时代诉求

[摘 要] 随着构建社会主义和谐社会进程的推进,教育公平成为社会关注的焦点,和谐教育公平观成为当代教育公平的主旨。教育公平的实现都是从关注机会公平到更加关注过程和结果公平,必然经历一个从“机会公平——过程公平——结果公平”的过程。就中国而言,教育机会公平已经基本实现,发展教育公平的重中之中在于实现教育过程公平。本文通过对中国教育公平发展路径的探讨,针对目前教育公平的实现程度提出相关政策建议。

[关键词] 和谐; 教育; 公平; 起点; 过程; 结果

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2013 . 18. 059

[中图分类号] G521 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194(2013)18- 0102- 03

1 当代中国教育公平的主旨:和谐教育公平观

1.1 确立和谐教育公平观的主导地位

教育公平观是对教育公平的解释,它影响着我们对教育公平的理解与实现。在当前中国国力的发展和教育发展现状下,何种教育公平观是我们应当遵循的是值得探讨的问题,当前主导性教育公平观的模糊化使得教育公平成为了教育的热点与难题之一。已有的研究已经表明,教育公平观的确立是随着经济、社会,乃至政治倾向的不同,而不断变化的。教育公平是一个永远逼近公平的过程,而不是教育发展的结果(王勇鹏,2006)。教育公平又是相对的,是一个动态的、历史的、区域的概念。不同时期,不同地区内教育公平的范畴是不一样的,对于教育公平实现的层次侧重也是不一样的。教育公平的实现是分阶段的,需要渐进的兼顾的前进。教育公平受国家、区域经济、社会发展阶段的约束,有阶段性发展特征,因此要制定阶段性发展目标,在刚开始阶段要集中精力和财力推进教育公平,是因为熊掌和鱼不可能兼得。但是,对于不同国家所处不同的发展阶段,对于教育公平目标的实现程度是有所差异的。就教育公平的不同层次而言,政府的责任侧重又有所不同,无论是教育公平的推广普及还是提高质量都需要时间和过程,要逐级渐进的推进。同时,政府公共政策在教育不同层次不同阶段的不同取向或偏差,往往促进教育平等或加剧现实中的教育不公,相对于缩小历史形成的发展差距而言,通过制度安排和政策调整来兼顾推进教育公平,是更为容易实现的。对于正处于不断变革中的中国而言,我国目前处于构建社会主义和谐社会阶段,实现和谐教育公平,实现教育均衡平稳发展是我国现阶段政府的主要责任,遵循均衡平稳发展为第一公平原则以实现最大化的教育公平。和谐教育公平是我国社会公平价值在教育领域的延伸和体现。作为教育现代化的基本价值,要把和谐教育公平作为我国教育制度和教育政策的基本出发点之一。

1.2 和谐教育公平的发展目标:质量公平

无论是教育的起点、过程还是最终的结果,质量公平贯穿于整个教育过程的始终,渗透在教育公平发展的各个阶段(如图1)。教育的终极目标就是通过实现质量公平而最终达到结果公平,质量公平是教育公平追求的更为高级、更为本质当然也是更为困难的目标,是教育公平的最终价值诉求,也是教育公平的真谛所在。因为没有基本的质量公平,机会公平只能是表面的、暂时的公平;没有质量公平,过程公平也只是空中楼阁;没有质量公平,结果公平只能是虚幻构想,只有教育的质量公平才能确保教育公平原则的真正实施。从理论上来说,教育质量公平意味着受教育者平等地享有高质量的教育。也就是说,必须保证受教育者通过教育能够平等地获得同样的接受再教育机会或获得同样的成功的机会。教育质量公平是教育系统包括学校义不容辞的责任。只有明确了政府和教育系统的各自责任,确立起点公平、过程公平以及结果公平的同时,而更重质量公平的唯物均衡观,因地制宜,因材施教,才能让每一个学生都走向成功。

2 中国教育公平的实现程度分析

当前,我国的教育公平集中体现在义务教育中的公平,义务教育阶段位于我国教育事业发展的初始阶段,在整个国民教育体系中居于举足轻重的地位,只有义务教育首先实现教育公平,才能实现我国整体教育体系的公平。

2.1 中国义务教育起点公平已经基本实现

义务教育不是“精英教育”,而是一种依照法律规定,必须予以保障的带有强制性的国民教育。义务教育是人们接受教育的基本权利,是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育,是国家必须予以保障的公益性事业。中国新《义务教育法》第四条规定:凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年,不分性别、民族、种族、家庭财产状况、等,依法享有平等接受义务教育的权利,并履行接受义务教育的义务。同时为了保障接受义务教育的平等权利,新《义务教育法》还强调了对非户籍所在地,特别是流动人口子女受义务教育的问题,确定了流动人口子女居住地人民政府要为他们提供平等接受义务教育的条件。以上法律条款都为中国义务教育的起点公平提供了法律依据及保障。

就中义务教育起点公平的实践而言,目前,我国城市基本实现义务教育的普及,义务教育起点公平的关键及重点在农村,只要农村义务教育实现起点公平,即实现了中国整体义务教育的起点公平。从国际经验看,对于基础教育的实施应是免费教育,但是,我国目前还处于社会主义初级阶段,就财政能力而言我国还不能来完全承担基础教育的所有费用,不过我国一直在努力实现基础教育阶段的教育机会均等,即达到教育起点公平。如果说通过一个过程分步骤分阶段来实现教育机会公平,那么,首先要实现的目标就是扩大教育机会,在教育机会数量上实现公平。针对扩大教育机会建国以来我国做出很多努力,包括几十年的“双基”目标的实现以及目前针对农村地区实施的“两免一补”政策。2000年我国基本实现“双基”目标。从2001以后每年中央财政均安排资金用于向未普及九年制义务教育的国家扶贫开发工作重点县的农村贫困中小学生免费提供教科书。2005年3月5日总理在十届全国人大三次会议上所作的《政府工作报告》中宣布,从当年起,免除国家扶贫开发工作重点县农村义务教育阶段贫困家庭学生的书本费、杂费,并补助寄宿学生生活费,即“两免一补”。2006年国家十一五规划纲要再次明确“对农村义务教育阶段学生免收学杂费,对其中的贫困家庭学生免费提供课本和补助寄宿生生活费”,我国将用两年时间在农村全面免除义务教育阶段的学杂费。通过“两免一补”政策的实施切实惠及千万家庭,带来了巨大的社会效益,缓解了全国特困群体以及低收入群体子女因贫困而上学难的问题,切实有效的推进了农村义务起点公平的实现。政策实施到目前这个阶段,基本实现小学学龄儿童上学问题,到2011年,小学学龄儿童净入学率达99.79%,比2000年的99.1%提高了0.69个百分点,可以说为我国义务教育已基本实现起点公平,随着我国经济的快速发展、社会的不断进步,教育公平发展中的矛盾焦点也在逐渐变化和转移,广大群众对子女机会均等地接受优质教育的需求越来越高,教育均衡发展问题日益成为人们关注的热点。教育资源的分配、教育均衡发展是对于享受教育权利的保护,要尊重并保护这种权利,就把教育起点公平上升到教育过程公平或教育程序公平。

2.2 中国义务教育处于过程不公平阶段

当前我国义务教育中存在的突出问题是教育资源配置失衡,即教育资源区域差别、教育资源城乡差别以及教育资源校际差别,具体体现在中小学建设标准不统一、硬件设施建设差距不合理、财政教育资金投入不科学,以及师资力量配备不均衡等违背教育过程公平的一系列问题。虽然城乡间资源配置的均衡程度进一步提高,农村义务教育学校办学条件得到改善,但城乡间相关办学条件的差距依然较大,某些方面还进一步扩大,如2010年,全国农村中小学教师中专科及以上学历人数占农村小学专任教师总数比为71.15%,而同期全国城市小学专人教师中专科及以上学历人数占城市小学专任教师总数比为92.43%,其差距达到近百分之二十;全国农村普通初中专任教师中具有本科以上学历人数占农村普通初中专任教师总数的比为54.82%,而同期全国城市普通初中专任教师中具有本科以上学历人数占城市普通初中专任教师总数的82.68%,其差距接近百分之三十。

这种现象的背后有制度性原因也有政策的不同取向或偏差,从而加剧了教育不公的现实。在当前我国城乡二元矛盾仍十分突出,表现在教育资源尤其是义务教育资源上,区域差异不仅存在严重的“马太效应”,而且分配仍然很不均衡,很不合理,我国区域之间的经济发展水平横向比较存在显著差距,并且有逐步拉大的趋势。①区域经济发展的差距导致了地方政府财政收入的差距,地方政府财政收入的差距又导致了义务教育投入的地区差异。在现在优质教育资源稀缺的情况下,要在更大的范围内和程度上实现教育公平,满足社会公众的合理需求,需要通过制度安排和政策调整来增进教育过程公平,加大对国家教育资源分配、城乡分配、区域分配格局的调整力度,把教育资源公平地投放于社会。但是,根据我国的经济实力以及财政能力,还不具备实现教育均等化的能力。因为把教育均等化当作一种“需求”的话,教育均等化的需求又是多层次的、多类型的,从总体上看,它几乎覆盖教育的各个层面和领域,这种整体反映出来的巨大需求是当前我国经济实力难以全面满足的,或更确切地说,是无法全面满足的。同时,自从教育开始诞生的那天起直到现在,教育本身就是一种“ 稀缺资源”,要实现这种“ 稀缺资源”的倍增,其所需的外部资源的投入又是相当巨大的,而外部资源也处于“ 相对稀缺”。那么,在这种资源双重稀缺的情况下,实现教育由一种“ 稀缺资源”向“ 充裕资源”的伟大转变,真正地达到按需分配,想必是个漫长的历史过程,所需的时间甚至可以说是当前无法预计的。但并非说我国政府在教育过程公平实现阶段不能有所作为,可以通过教育政策的指导来向教育均等化方向发展,把促进义务教育均衡发展作为方向性要求而确定下来,为实现教育过程公平提供保障,以缩小我国教育过程不公平的现状,教育过程公平是目前我国教育公平努力的方向和着力点。鉴于教育政策作为一种教育过程公平的调节手段,是实现教育过程公平的基本和重要途径,且教育政策的调整与创新的背后,需要的是可调配的大量资源,而这些资源又是稀缺资源。所以,或许只能通过教育政策的选择重点来确保和实现既定条件下最大质与量的教育过程公平。新《义务教育法》将义务教育的均衡发展纳入了法制的轨道,将均衡教育思想作为新《义务教育法》的根本指导思想。其中的制度安排和政策调整的重点包括义务教育经费保障机制的建立以及全国中小学建设标准的统一,以改善教学条件实现均衡分配。义务教育过程公平的另一制约因素在于同一地区学校之间的差别。二十世纪八十年代以来,我国重新恢复了重点学校制度,虽然在一定程度上取得了快出人才的办学效益,但这与义务教育的“普惠性”本质是相违背的。新《义务教育法》对规范义务教育办学行为出手比较重的,强调了不得将学分为重点学校和非重点学校,学校不得分设重点班和非重点班。

对于教育公平的实现,我们既要看到我国在实践中取得的成绩和进步,又要看到存在的问题,义务教育在教育起点公平方面已经取得了可喜的成绩,现在中国教育公平的重点和难点是推进教育过程公平。教育过程公平是随着社会生产力的发展和社会民主化程度的提高而逐步实现的过程。应根据不同历史时期、不同历史阶段教育过程公平的主要需求来确定教育政策的选择重点,进行教育政策调整与创新。为此,国家必须加大教育的投入,使义务教育学校的办学条件和水平大致相当,使学生普遍接受较高质量的教育。义务教育起点公平向过程公平的过渡与演进,以及实现义务教育过程公平过程中政策的选择体现了教育起点公平、教育过程公平和教育结果公平之间的渐进关系,以及教育公平内涵的历史动态属性,特别是教育公平的理论内涵应与社会发展阶段相匹配的论断。同时,也就容易理解我国当前义务教育正从起点公平向过程公平过渡的时代特征,并且可以预见在我国社会发展更加进步的未来,教育公平理念的研讨重点还将从教育过程公平向教育结果公平过渡,直至实现最终完整意义上的教育公平。

3 中国和谐教育公平发展的政策建议

从某种程度上说,教育不公平现象一方面是由于教育政策本身所造成的,另一方面是由于教育政策的“缺位”所造成的,政策侧重与偏差导致教育公平与否。

3.1 中国和谐教育公平发展政策目标即实现教育过程公平,尤其是义务教育阶段的过程公平

从国际经验看,各国教育公平的实现都是从关注机会公平到更加关注过程和结果公平,必然经历一个从“机会公平——过程公平——结果公平”的过程。目前,有的国家为受教育机会均等所做的努力,有为教育过程公平不断进行的尝试、争论、抑或反复,也有走向更高层次教育公平所带来的美好结果。教育公平不是一个静止不变的目标,而是需要在变革、调整的动态中找到支撑平衡的重心,然而环境的不同也会带来重心的不同。目前,我国义务教育面临着新的发展机遇,也面临着许多新的问题与挑战。义务教育已经由关注教育机会的低水平普及转向了提高教育质量、促进均衡发展的高水平普及阶段,而教育过程公平是实现教育均衡发展的保障。政府责任也由促进教育机会公平进一步延伸到保障教育过程公平,实现教育过程公平是当代教育发展的时代诉求,是中国和谐教育发展的必经之路。在诺齐克看来,结果是过程的产物,因此对公平的关注应当集中在过程公平方面。对教育过程的关注不仅是教育公平发展的要求,也是我国现在完善体制阶段的政府责任,就目前这一时期,我国政府对于教育公平目标的实现程度即为实现教育过程公平。

3.2 实现义务教育阶段过程公平的具体措施

(1) 统一中小学办学标准。中小学建设标准体系的设定是推进义务教育事业发展,促进教育公平和均衡发展的必然要求,有利于改变以往标准不统一,办学条件不规范,中小学建设差距较大的情况。一个城乡统一的中小学建设标准体系的出台将为今后的中小学建设提供一个基本的参照依据,真正实现城乡间教育资源的公平分配。但是,目前由于我国中小学建设缺乏城乡统一的系统标准体系,加之经济社会发展不平衡,社会政策和教育体制的缺陷,以及各级政府在义务教育上不对称的财权、事权,财政教育转移支付制度不健全等,致使不同区域、城乡、甚至同一个城市中学校之间的建设水平差距明显。一方面,一些城市中小学超豪华建设现象严重,另一方面,许多农村学校还未达到基本的办学条件,进而导致学生择校之风日益加重,中小学乱收费屡禁不止。所以,客观上要求统一城乡中小学建设标准体系,最终达到教育公平和均衡发展的目的。

(2) 确保义务教育经费保障机制的有效运行。我国新《义务教育法》把义务教育经费保障机制作为一项明确法律条款规定出来。确保义务教育经费保障机制的有效运行,对于教育的均衡发展、加强贫困地区的教育实现而言都是非常重要的,是推动我国教育公平实现的驱动器。义务教育经费保障机制明确了义务教育经费的“三个增长”;建立农村义务教育经费的分担机制,分项目、按比例分担;义务教育经费预算单列;规范义务教育的专项转移支付;设立义务教育的专项资金。通过这样几个渠道,建立起义务教育比较完善的经费保障机制。

主要参考文献

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[3] 张旺. 城乡教育一体化:教育公平的时代诉求 [J]. 教育研究,2012(8):13-18.

[4] 王勇鹏. 教育公平观:问题和对策[J]. 教育发展研究,2006(10).

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