我国农村金融可持续发展的困境及对策
时间：2022-03-28 08:38:02
摘要：当前我国农村金融发展呈现出金融需求缺口集中、金融供给结构扭曲、信贷市场风险偏大、金融生态环境脆弱等特点。面临着国家对农信社支农高度依赖和农信社道德风险严重、小农经济金融需求与金融机构商业化运作的矛盾、非正规金融发展与金融风险防范等冲突。农村金融持续发展的关键在于加大金融支农的财政扶持力度，促进农村金融市场的有效竞争和改善农村金融生态环境。
中图分类号：F830，2
文献标识码：A
文章编号：1006-3544(2007)06-0002-02
一、我国农村金融发展的现状分析
1、农村金融需求缺口相对集中。农村金融需求包括农户、农业企业、农村基础设施建设等多个层次，不同层次金融需求的满足程度差异较大。许多调查表明，普通农户的生产资金需求和农业产业化龙头企业的资金需求满足率普遍较高，但贫困农户、种养大户等市场型农户、农村中小企业、农村基础设施建设，以及农户在教育、医疗、住房等消费需求方面的资金需求缺口较大。可见，相当一部分农村金融需求缺口属于高风险、低收益的政策性金融需求和农户消费信贷的范畴。
2、农村金融供给结构明显扭曲。一是农村金融市场高度垄断。随着国有银行特别是农业银行农村业务的收缩，农信社已经成为农村金融的主力军。目前我国农信社涉农贷款占整个县域经济涉农贷款的比例在80％以上，部分地区的正规金融机构甚至只有农信社。二是政策性金融服务大幅萎缩，农业发展银行只提供粮棉油收购贷款，其资金实力、管理水平和人力资本状况难以满足农村发展的金融需求。三是农业保险机构经营举步维艰。农业保险模式与农业生产不相匹配，政策性农业保险发展严重滞后，商业性农业保险缺失，使得农业信贷风险难以转嫁和规避。四是农村金融服务产品比较单一。农信社提供的金融服务主要是传统的储蓄、信贷、汇兑和结算业务，邮政储蓄实际上是一种只存不贷的单边服务机构，而农业银行等国有商业银行基本上不与农户发生业务关系，仅对少数农业龙头企业发放贷款。
3、农村金融市场信贷风险较大。相对于城市信贷市场，农村信贷市场的信息不对称问题更为普遍和严重，放贷金融机构很难监控借款人的资金用途。农村信贷市场缺乏有效的抵押物，因为金融机构与借款人之间对可用于抵押的土地、房屋、农具等估值水平差异很大，而且这些抵押品的处置成本高昂，或者根本无法处置(如土地产权残缺)，不是金融机构愿意接受的抵押物。作为弱质产业，农业受自然灾害影响较大，农户和农村企业获取市场信息不便，使得农村信贷市场面临较高的自然风险、市场风险和交易成本，决定了农村金融市场的信贷风险相对较大。
4、农村金融生态环境比较脆弱。一方面，农村资金流失不断加剧。改革开放以来，通过金融机构流失的农村资金呈上升趋势。据统计，1978-2000年通过各种渠道外流的农村资金达28400亿元，其中，通过金融系统流出的资金占农村外流资金的40.4％，而1994-2000年问经过金融系统流出的农村资金占其总额的49％(张杰等，2006)。另一方面，农民增收缓慢，乡镇企业经营压力加大，农村地区的有效信贷需求难以持续扩大。
二、农村金融可持续发展面临的困境
农村金融可持续发展既面临农村资金的低回报率与高风险，也有转型经济中农村金融开放和金融稳定之间的矛盾冲突，还要考虑农民组织化和市场化程度提高对传统乡镇政权管理模式所带来的冲击。
1、国家对农信社“支农”的高度依赖与农信社道德风险严重的两难冲突。发展中国家在推进工业化的过程中，普遍采取强化金融控制的方式获取农村金融剩余，如限制非正规金融的发展，鼓励符合政府利益导向的正规金融机构拓展市场范围。在中央政府扩展国有银行分支机构动员农村金融储蓄的同时，地方政府也加强了对农信社的控制，农信社逐渐演变成为地方政府获取农村金融剩余的重要工具。可以说，政府对农村金融的过度控制是农信社获取垄断地位的主要原因。政府的过度介入，使得农信社不但没有成为真正的合作金融组织，反而形成了地方政府与农信社管理层共谋的内部人控制模式。更为严重的是，在中央政府由于控制成本大于控制收益而选择退出时，地方政府和农信社的管理者却并不希望完全界定清楚农信社“支农”的业务范围，以便转嫁农信社的经营损失。为促进农村金融市场的有效竞争，尽管中央政府做出了多种努力，比如成立邮政储蓄银行、扩展农业发展银行的业务范围、允许发展小额信贷机构等等，但这些措施对于打破农信社垄断地位需要一个漫长的过程，而目前最有可能对农信社构成市场竞争压力的邮政储蓄银行，也面临人力资源、风险管理能力等多重制约。可以预见，在未来较长的一段时期内，政府对农信社“支农”的依赖程度仍然较高。但将农信社作为“支农”工具又面临严重的道德风险，因为农信社没有破产风险，常常利用“支农”名义向中央银行索取资金补偿，使得农信社经营具有很大的“负外部性”，即农信社经营普遍存在收益内部化和风险外部化的倾向。
2、小农经济金融需求与金融机构商业化运作的两难冲突。在以小规模生产经营为主的农村经济中，金融需求更多地属于政策性金融服务需求和农户的消费信贷需求，这类金融需求业务不具有商业性，也与商业金融机构盈利最大化和风险最小化的经营取向相矛盾，难以支撑商业金融机构的正常运营和可持续发展。从根本上说，农村金融发展取决于农村经济和社会的整体转型，只有农村经济逐步走向城镇化和工业化，才能支撑起以商业金融机构为主体的金融市场活动。否则，只能适应以政策性金融服务为主的金融交易活动。在政策性金融机构严重缺位的情况下，商业性金融机构“支农”的风险大大增加。特别是，在许多欠发达地区，由于公共物品供给严重不足，乡村债务金融化现象比较普遍，农村金融机构事实上承担着财政功能，这种职能错位直接威胁到农村金融的可持续发展。正如谢平、徐忠所指出的，“只有公共财政发挥应有的作用，农村金融才能正常运行，如果金融信贷资金被大量用于非生产性支出，那么农村贷款质量低就无法避免”。从这个意义上说，农村金融机构经营资金的非农化取向其实是现有农村经营环境的一种理性选择，也是当前小农经济金融需求主体地位与商业化金融供给矛盾冲突的现实反映。
3、非正规金融发展与金融风险防范的两难冲突。非正规金融在农村地区广泛存在，能够较好地满足农村微观经济主体的金融需求。相对于正规金融机构，非正规金融一般都是建立在人缘、地缘和血缘关系基础上，具有低成本获得私人信息的优势，其经营方式灵活、手续简单、债务约束硬，能够显著降低农村信贷市场的交易成本和信用风险。特别是，非正规金融发展还是打破农信社垄断地位，促进农村金融市场有效竞争最为现实的路径。但非正规金融经营不规范，存在高息吸收资金的倾向，加上缺乏法律保障和必要的监管，容
易造成金融秩序和社会秩序的混乱，因此，货币和金融监管当局对非正规金融的发展始终心存余悸。
三、实现农村金融可持续发展的政策建议
农村金融可持续发展是一项系统工程，涉及农村经济、社会文化和农民素质等众多层面，短期需要大力推进农村基础设施建设，中期应该着力促进农村金融市场的有效竞争，长期来看，重点在于改善农村金融生态环境，实现农村经济金融的良性互动发展。
1、加大金融支农的财政扶持力度，夯实农村金融可持续发展的经济基础。经济决定金融，农村金融的可持续发展有赖于农村经济的城镇化、工业化和农民科技文化素质的提高。为此，应以社会主义新农村建设为契机，因地制宜地制定和落实农村经济现代化发展规划，稳步推进交通、信息、水电工程、技术培训等关系农村经济长远发展的重大基础建设项目。探索建立以财政资金作为贷款贴息资金、担保资金、支农风险基金的协作机制，引导金融机构加大对农村基础设施建设、农业科技推广和农村综合开发等农业现代化建设项目的信贷支持。可对支农信贷业务实行免征营业税，对乡镇以下金融机构实行零税收政策。同时大力发展农户合作经济组织和技术协会，鼓励兴办农民职业技术学校，组织培训农村劳动力，增强其从事农产品生产、加工、流通、技术服务等方阿的专业技能，提升农户的专业化和市场化水平，夯实农村金融可持续发展的微观基础。
2、打开社会资金进入农村的大门，促进农村金融市场的有效竞争。一方面，引入多种所有制成分，优化农信社产权结构，鼓励农信社开展跨区域经营，增强农信社可持续发展的能力。另一方面，明确非正规金融机构的合法地位，合理疏导非正规金融活动，以促进农村金融市场的有效竞争，满足农村经济不同层面的信贷需求。如引导民间资金参与农信社的改制；允许规模较大的私人钱庄、金融合会以股份制或股份合作制的形式进行注册、登记，使其转变为正规的金融机构；广泛建立小额信贷组织、村镇银行等新型合作金融组织等。
3、改进农村金融管理办法，建立适合农村特点的金融管理机制。针对农业生产特点，制定与其相适应的贷款管理办法，贷款期限按照生产周期确定。完善“三农”信贷风险责任评估机制，因市场因素、价格波动、自然灾害等客观原因形成的贷款风险应免除信贷员责任。积极发展大额农户贷款，探索以相关农业资源(如林权、订单，仓单)和设备作为抵押或质押的新途径。扩大农户消费型贷款，探索通过“银联卡”额度授信，先消费、后偿还模式发放农户消费型贷款。进一步简化贷款发放手续，探索建立对农户和农业企业“一站式”金融服务窗口，提高放贷效率。
4、建立农村金融信贷风险分担机制，着力改善农村金融生态环境。一是建立农业信用担保机构和农业担保基金，引导商业担保机构积极开展农业担保业务。二是建立农业中小企业、农户信用等级评级机构和农村动产、不动产价值评估机构，改进抵押担保方法，着力解决农户和中小企业贷款担保难和抵押难的问题。三是明确政策性金融业务的范围，将农村地区高风险、低收益的金融需求全部纳入政策性金融服务的范畴，为农村金融机构商业化运作创造条件。四是健全农村金融法律法规，完善农村金融监管体系。加快制定《农村金融服务促进法》、《社区银行法》、《农业保险法》、《地方法人金融机构破产法》等，为农村金融体系的健康运行提供有力的法律保障；将省联社改组为地方存款保险公司，负责地方法人金融机构的日常监管，金融机构的市场准入仍由银监部门负责，实现农村金融监管机构责、权、利的统一。
