农村社会养老保险发展进程与模式选择分析

摘要：在世界范围内，农村社会养老保险制度历经几十年的探索发展已日趋完善。基于国际比较的视角，梳理了典型国家农村社会养老保险制度的发展进程，归纳了所采取的多种制度模式并进行了比较分析，结论显示由于国情不同，各国在发展进程和制度模式选择上存在很大差异，同时给出了对于我国农村社会养老保险制度建设的一些启示。

关键词：

社会养老保险；农村；国际比较F2

文献标识码：A

文章编号：16723198（2013）17003003

工业革命以来，随着工业化和城市化的不断深入发展，大规模的人口迁移使人口不断向城市集聚，从而导致农村人口不断萎缩。同时，伴随着人口城市化而来的是人口的快速老龄化。19世纪60年代后期，法国65岁及以上人口超过人口总数的7%，成为世界上第一个老年型国家，20世纪上半叶欧美工业化国家也相继成为老年型国家。21世纪初，发展中国家人口老龄化问题也显现出来。在全世界6.6亿左右的老年人口中，发展中地区老年人口占62.55%。“银色浪潮”已开始席卷全球。据联合国有关机构预测，2050年年底老年人口将增至20亿人，而发展中国家的老年人口将增加4倍。在未来的50年中，以发展中国家的加速老龄化且未富先老的状况，与发达国家的渐进老龄化且先富后老的状况相比，前者将同时面临人口老化问题和最严峻的资源挑战。

人口老龄化必然带来养老保障问题。和城市相比，由于农村青壮年劳动力迁移所带来的老年抚养比升高，其所面临的养老保障形势异常严峻，老龄化程度甚至超过了城市，这在发展中国家表现得尤为突出。国际社会保障协会顾问詹金斯（Jenkins， Michel）曾指出，“最难解决的问题就是非工薪职员群体的社会保障问题，在此之前农村的农业从业人员以及其他非正规行业的劳动者不能得到社会保障的有效保护事例有很多，尤其是发展中国家”。人口迁移不仅带来了农村老年抚养比的升高，还削弱了家庭保障和土地保障的在农村养老保障体系中的传统地位。在西方发达资本主义国家，社会保障项目尤其是作为其核心的社会保险在第二次世界大战后不断扩大其覆盖对象，乃至惠及乡村居民。世界162个国家和地区社会养老保险制度看，其中70个国家和地区包含农村，其保障对象为全部农村人口或农民。

1农村社会养老保险制度发展的进程

从各国社会保障制度的发展历程来看，有一个共同的特点就是社会保障制度从工业延伸到农业，从城市延展到乡村，一般都经历了漫长的过程，存在一个很长的时间差。现代社会保障制度诞生的基础条件是现代大工业生产方式的广泛应用，大工业生产方式一方面将劳动力与资本剥离产生了无产阶级与资产阶级的对立，另一方面又创造了大量的剩余价值为建立社会保障制度实现再分配创造了物质条件。现代生产方式首先在城市产生并得到充分发展，这也是社会保障制度之所以在城市产生的根本原因。事实上，正是阶级矛盾的激化和当局为安抚劳工情绪以稳固统治地位的需要才促使现代社会保障制度的诞生，而伴随着社会保障制度在城市发展成熟所带来的公民社会保障权益观念深入人心和政府财政能力的增强，社会保障制度才开始在农村建立。

1.1城市和乡村之间存在很大的时间差

德国1883年就颁布了《疾病保险法》，然而直到1957年才建立针对农场主的社会养老保险制度，其间相隔68年；日本1941年开办厚生年金，到1977年建立覆盖全民的国民年金制度，其农村社会养老保险制度建立的时间也比城市晚了30年。表1统计了部分国家建立农村社会养老保险的时间和经济发展水平，我们可以发现所有的国家城市与农村之间存在着很大的时间差。毋庸置疑，经济发展水平是影响各国建立农村社会养老保险制度进程的重要因素。然而，经济发展水平的影响在各国之间存在很大的差异。从表1可以看出，不同国家建立农村社会养老保险时经济发展水平差异明显，最高者如加拿大为21842美元，最低者如斯里兰卡为369美元；丹麦、芬兰和波兰均是在1977年建立农村社会养老保险制度，而三国的人均GDP分别为10985美元（1978年数据）、7132美元（1978年数据）和1822美元。因此，从各国建立农村社会养老保险制度的进程看，经济发展水平是决定性而非唯一因素，各国的社会保障思想与传统也起着很大的影响作用。以美国为例，美国是一个移民国家，崇尚自由、勤劳和自我创造精神，反映在社会保障领域，就是强调个人和家庭的责任，权利与义务相统一，主张给付与收入挂钩。尽管在20世纪末美国已经成为全球最大的工业化国家，然而直到1935年才开始建立社会保障制度；二战以后，美国更是进入经济发展的快车道，20世纪90年代初人均GDP已达到20000美元，成为全球最富裕的国家之一，然而直到此时美国才建立农村社会养老保险制度。

资料来源：吕学静主编：《社会保障国际比较》，首都经济贸易大学出版社，2007年，第277页。

1.2建立农村社会养老保险时农业部门的发展都面临困境

表2统计了部分国家建立农村社会养老保险制度时农业部门产值占GDP的份额和劳动力结构份额。大部分国家建立农村社会养老保险时农业部门产值对GDP的贡献已经相当低，一般位于10%以下，尤其是在发达资本主义国家，这一特征非常明显，如日本和美国，建立农村社会养老保险制度时，农业部门产值占GDP的份额分别为6.0%和2.0%。同时，农业部门中的劳动力占整个国家的份额也很低，丹麦是一个传统的农业大国，然而在1997年建立农村社会养老保险制度时，丹麦农业部门劳动力结构份额已下降到8.2%。在西方发达资本主义国家，经过大规模的工业化和城市化后，伴随着大量农村劳动力向城镇迁移，农业生产部门开始呈现出劳动力短缺、生产效率难以提高、增产增收难度加大等困境。然而，农业生产部门是国民经济体系的基础，因此，必需通过调整政策以维持和保护农业生产能力，其中建立农村社会养老保险制度，尽量消除农村和城市在社会保障方面的差距成为了其中的一项重要措施。农业部门面临了比较严重的问题，建立农村社会养老保险制度，也是工业反哺农业的项目之一。

资料来源：杨翠迎：《中国农村社会保障制度研究》，中国农业出版社，2003年，第68页。

尽管各国建立农村社会养老保险制度的时间各不相同，受到经济发展水平、社会保障思想和传统以及农村社会发展阶段等诸多因素的影响，但都呈现出了先城市后农村的特点且根据各国的具体国情选择不同的发展时机，这一客观发展规律和经验对我国农村社会养老保险制度的发展有一定的借鉴意义。

2对农村社会养老保险制度模式的选择

各国农村社会养老保险制度模式与其本国的保障传统以及在城市率先实行的社会养老保险制度特征有着密切的联系。从世界范围来看，建立农村社会养老保险的国家主要采取五种制度模式，即“保险型”、“福利型”、“储蓄型”、“国家型”和“救助型”。五种制度模式各有其特点。

2.1“保险型”农村社会养老保险模式

“保险型”农村社会养老保险模式的特点：强调个人责任和选择性，个人和家庭在个人养老中起到基础性作用，政府是最后的责任主体；主张给付与收入挂钩，个人应该承担一定的缴费责任；认为社会保障的目的在于通过保障使保障对象获得参与竞争的机会，而不是让其“不劳而获”，在保障之下丧失勤奋工作和继续创造的动力；在制度设计中突出体现社会保障中权利与义务的关系，注重效率，正如曾任德国总理的艾哈德所说的，“社会政策绝不能损害国民经济的生产率，即使间接的有所损害也绝不能跟市场经济制度的原则背道而驰”。反映在农村社会养老保险制度设计中，则体现在以下几个方面：（1）保障项目比较有限，保障水平不高，鼓励参保者在政府强制性养老保障计划基础上选择其他的养老保障计划作为补充；（2）经费来源上坚持个人、企业和政府的合理分担，既体现政府的责任，又减轻政府财政负担；（3）待遇给付上与参保缴费状况挂钩，获得保险待遇给付的资格门槛较高，参保者所获得的养老保险待遇差别较大，取决于所交保险费和劳动年限的长短；（4）国家只对确实无力改变现状的贫穷阶层提供“无私”的援助。市场经济发达的资本主义国家大多采取“保险型”社会养老保险制度模式，如德国、美国、日本等国。然而与德国和美国不同的是，日本建立了有统有分的多层次农村养老保险制度，包括“基础养老金”制度、“国民养老金基金”制度和“农民养老金基金”制度，其中“基础养老金”（也称国民养老金）覆盖全民，为全国统一的养老保险制度，而德国1957年颁布《农村老年救济法》所建立起来农村社会养老保险制度却是一项独立的制度，也不存在对农民实行多层次保障的概念。实行“保险型”农村社会养老保险模式的国家在筹资模式上大多采用现收现付制与基金积累制相结合。

2.2“福利型”农村社会养老保险模式

“福利性”农村社会养老保险制度模式的特点：强调公民权平等，贯彻普遍性原则，口号是“收入均等化、就业充分化、福利普遍化、福利设施体系化”；国家起绝对的主导作用，个人不承担缴费责任，保障项目的开支全部来源于国家税收，坚持普惠制，以消除贫困为目标；认为任何福利保障计划设计的出发点是平等地向居民分配福利，推崇公平而不惜以牺牲效率为代价。实行“福利型”社会养老保险模式的国家主要有最先建立福利国家的英国和后来居上并有“福利国家橱窗”之称的瑞典等北欧发达资本主义国家，这些国家在面向农村的养老保障模式的选择上也基本遵循了自己的养老保障传统。具体表现在：（1）实行现收现付制筹资模式，所有经费开支来源于国家税收，个人不承担缴费责任；（2）政府在保障政策的实施和管理上起绝对的主导作用并承担完全的责任；（3）保障标准统一，保障水平较高，基本上能保证养老金领取者过上比较体面的生活；（4）直接将城市的养老保障项目推广并覆盖到农村，建立全国统一的社会养老保险制度。

2.3“储蓄型”农村社会养老保险制度模式

“储蓄型”农村社会养老保险制度模式的特点：明确个人自我保障的责任，认为个人在自我养老保障中是第一责任人；推崇效率至上，坚持社会养老保障不应成为国家的负担；养老待遇给付与个人缴费关联度很高，政府负责规则的制定、政策的实施和制度监管并解决无力进行储蓄积累的贫困阶层的养老保障问题。“储蓄型”社会养老保险制度模式在新加坡和智利两个国家获得充分的发展，但二者不同的是前者实行中央公积金制（Central Provident Fund，简称CPF），后者实行完全基金积累制，随后一些南亚和南美洲国家纷纷效仿，如马来西亚、印度、印度尼西亚等。“储蓄型”农村社会养老保险制度在筹资模式上实行基金积累制，国家不承担直接的缴费责任但对贫困者进行缴费补贴，同时国家对基金承担最低收益率担保的兜底责任；国家根据各国的实际情况决定对基金投资运营的介入程度，但都承担了基金运营的监管责任。

2.4“国家型”农村社会养老保险制度模式

“国家型”农村社会养老保险制度模式主要产生在社会主义国家当中，如前苏联，该制度模式在国民经济公有制和改革背景下建立，由国家统包统揽，资金来源于国有企业的转移支付和集体经济投入，个人不承担直接的缴费责任；保障范围广，差别小，但保障水平有限；待遇给付一般以各集体单位人员满足规定的劳动年限为资格条件；这种“大国家保障”思想所建立起来的农村社会养老保险制度一般与城镇的制度结合在一起，制度架构一致，但待遇有所差别。

2.5“救助型”农村社会养老保险制度模式

“救助型”农村社会养老保险制度模式在发展中国家以及其他一些经济落后地区比较常见，如哥斯达尼加、毛里求斯、博茨瓦纳、巴西等。严格来讲，其并不是一项真正意义上的社会养老保险制度，而更像是一项最低保障金制度或者贫困救济制度，只不过其保障对象是该国满足相关资格条件的农村老人。“救助型”农村社会养老保险制度建立的目的主要是反贫困，缓解农村老年人的贫困问题；囿于国家的经济能力有限，该模式尽管覆盖面较广，但保障水平非常低，仅能满足农村老年人最基本的生活；该制度模式实行现收现付制筹资机制，由于贫困群体收入低，缴费能力有限，保障项目的资金收入几乎全部来源于法定的转移资金和国家财政收入；而且由于这些发展中国家容易发生经济波动影响国家的财政收入和农村养老保障资金的筹集，从而导致不得不调整待遇给付标准和领取资格，制度易受政策波动影响，稳定性较差。

五种制度模式都是根据各国的经济基础以及社会保障传统所做出的选择。制度本身是中性的，没有好坏优劣之分，只不过是有没有适合其生存的土壤以发挥其应有的效用。值得一提的是，随着两次石油危机之后的社会保障改革“私有化”的浪潮，各国都对本国的社会保障制度进行了改革，一个重要的趋势是由单一支柱向多支柱转变，私营部门不断介入社会保障资金的投资运营。总而言之，对农村社会保障模式的选择需要“因地制宜”，根据本国的经济发展情况选择合理的范围合适的规模，同时要随着外部环境的变化进行不断改革和完善。

3结语及启示

从国际上看，农民养老保险问题并不是一个孤立的、单一的问题，而是涉及国家工业化、城市化进程，涉及农业产业政策的一个综合性问题。一些国家把农民养老保险政策与农业政策搭配的做法，值得我们借鉴。目前，我国还处在工业化和快速城市化阶段，农村人口的比重还比较大，农业生产碎片化、农业产出低等问题还很突出。要从根本上解决“三农”问题，必须大力推进城市化，消除制约农民城市化的各种体制与政策障碍，推进土地资源的适度集中和集体规模经营，而这些又与多方面的农村社会保障政策息息相关。如今当务之急就必须彻底解决被征地农民的社会保障问题，抓紧解决农民的养老保险问题，进行农民土地承包经营权和宅基地使用权换城镇社保的探索，为城镇化过程中的农民融入城市创造条件。

从各国农村养老保险制度建设的实践来看，没有公共财政的大量投入，农民养老保险制度是不可能建立并正常运行的。在我国长达50余年的经济建设中，农业和农民通过工业和国民经济发展做出了巨大贡献，现在理应加大财政投入建立具体的农村养老保障机制等来反哺农业和农民，以促进更大范围的社会公平，促进社会经济在城乡之间、工业与农业之间、不同群体之间的协调发展。

通过国际比较，我们得到的另一点启示就是，一国农民养老保险制度的选择，取决于多方面的因素，需要各国根据本国国情自主决定，并没有一个统一的模式可以因循。我国目前还处于农村社会养老保险的建立初期，建立什么样的农民养老保障制度问题还没有最终形成一个统一性的观念。因此必须大力推进新农保试点和推进工作以指导实践，以促进我国农村养老保障制度的未来建设与长远发展。

参考文献

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