农民工市民化与农村土地流转的互动关系研究

摘要：农民工市民化与农村土地流转之间存在着持续的互动关系。一方面，农民工市民化对农村土地流转提出了迫切需求，另一方面，农村土地流转为农民工市民化提供了必要的资本支持。其中，新型城镇化是推进农民工市民化和农村土地流转的最大动力；农业人口有序转移与农村土地资源优化配置则是两个重要的运行机制。农民工市民化进程中的农村土地流转存在一些问题，主要表现为“人口城镇化”与“土地城镇化”不协调、农村土地流转收益不能满足农民工市民化的要求、一些地区的土地制度改革违背了农民的意愿。需要以新型城镇化为动力，推进“人口城镇化”与“土地城镇化”协调发展；以农村土地确权登记颁证为基础，赋予农民更多的土地产权权能，为农民工市民化提供更大的资本支持；改革现行土地征收制度，合理分配农地转用过程中的增值收益。

关键词：农村土地流转；农民工市民化；互动机制；新型城镇化

中图分类号：F301.3 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2016）01-0042-10

DOI：10.13644/31-1112.2016.01.005

近年来，在工业化、城镇化进程不断加快的背景下，我国农民工数量始终保持在较高水平。国家统计局抽样调查结果显示，2010年至2013年，全国农民工总量稳定在2.3亿人至2.7亿人，其中，外出农民工则达到1.5亿人至1.7亿人。虽然农民工市民化意愿十分强烈，但农民工市民化的实际进程却相对缓慢。

农民工市民化进程相对迟缓存在着深刻的微观因素。农民工要完成从农民到市民的身份转变，需要相当大的个体财产支持才能实现。然而，农民财产性收入不足是一个普遍性的事实。土地是农村的重要资源，土地承包经营权则是农户家庭重要的财产权利，如果能够合理处置土地承包经营权，保证土地产权顺畅流转，充分实现土地产权的财产价值，那么农民的财产性收入会大幅度增加。但是，现有的制度安排对农村土地流转施加了多重管制，妨碍了土地价值的充分实现，减少了农民的财产性收入，迟滞了农民工市民化进程。本质上，新型城镇化建设既要实现“土地”从农村向城市的用途转变，更要实现“人”从农民向市民的身份转换，因此，农民工市民化与农村土地流转之间存在着比较紧密的相互促进关系，只有深入研究两者之间的内在联系，才能真正发现农民工市民化的微观基础，通过改革农村土地制度，推进农村土地顺利流转，有序推进农民工市民化。

一、农民工市民化与农村土地流转的互动机理

农民工市民化与农村土地流转之间存在着持续的互动关系：一方面，农村土地多种形式的合理流转，可以充分实现多元化的土地价值，为农民工市民化提供必要的资本支持；另一方面，农民工市民化程度提高，意味着非农就业机会增加并趋于稳定，这就对农村土地流转提出了迫切需求。农民工市民化与农村土地流转的互动机理见图1所示。

首先，农村土地流转可以为农民工市民化提供重要的资本支持。农民工市民化需要巨大的成本支出，这些成本部分由政府公共财政支付，部分需要农民工家庭自己承担。这就意味着，为了顺利实现市民化，农民工家庭需要相当大的财力支持。近年来，虽然农民工工资不断上升，农村居民人均纯收入稳步增加，但是，与巨大的市民化成本相比，农民工家庭的财产数量仍然偏少，需要寻找新的收入来源。土地承包经营权是农户家庭重要的财产权利，如果能够合理处置，实现土地产权资本化，就可以大幅度增加农民的财产性收入，为农民工市民化提供资本支持。产权经济学指出，转让权在产权结构中发挥着关键作用。对农村土地资源而言，在新型城镇化背景下，通过多种形式的土地流转交易，既可以在异质性农户之间实现土地资源的优化配置，也可以合理转换土地用途，还可以经由发展权交易实现土地的多种价值，有效增加农民的财产性收入，为农民工市民化提供重要的资本支持，唤醒未能得到充分利用的“沉睡资本”，在重新配置城乡土地资源基础上，实现农业转移人口向城镇有序转移，协调推进“人口”城镇化与“土地”城镇化。其一，非农就业比较稳定的农民家庭，可以保留土地承包权，流转经营权，获得一定的租金收入。随着国家惠农政策力度不断增强，以及农村土地交易市场逐步完善，土地经营权流转价格将会稳步提高，农民的土地租金收入会不断增加。其二，随着农村土地制度改革的逐步深入，在符合土地规划和用途管制前提下，一部分农用地会改变用途，成为集体建设用地。土地用途改变，会大幅度增加土地价值，产生巨大的增值收益，由农民家庭、农村集体共同分享。其三，国家征用农村土地，需要依法给予一定补偿，在土地发展权视角下，补偿额会不断增加。

其次，农民工市民化对农村土地流转提出了迫切需求。新型城镇化首先是“人口”城镇化，在城镇“拉力”和农村“推力”的共同作用下，农业转移人口不断向城镇集聚，部分人口长期定居下来，从事稳定的非农产业，分享均等的公共服务，逐步融入城市社会，完成从农民向市民的身份转变。与此同时，城市区域不断扩张，使部分农村土地转变为城市土地。在农业转移人口和城乡土地重新配置的共同作用下，一方面，农村的人口与土地比例关系发生变化。随着农村劳动力数量减少，人均经营土地面积相应增加，为土地规模经营创造了条件；另一方面，土地功能发生演化。随着农户经济结构转型，农业收入在农户家庭总收入中所占比例不断下降，土地作为农户维持生计和增加农业收入的功能逐步减弱，而财产功能逐步增强。无论是人地关系改变，还是土地功能演化，都对农村土地流转提出了迫切需求。考虑到农户家庭的人口结构、财产状况、就业特征等具有异质性，农民对土地流转形式的要求必然是多样化的。大部分农民工尚不具备完全市民化的条件，希望通过一定时期的财富积累，在未来逐步实现市民化，愿意在保留承包权的前提下，以合理价格流转土地经营权，既安心从事非农产业，也获取一定的土地流转收益；对于那些已经基本具备市民化条件的农民工家庭而言，其最大愿望就是能够通过合理交易土地，充分实现土地的财产价值，分享土地用途转换或土地征用过程中所产生的增值收益。

在农民工市民化与农村土地流转的互动关系中，新型城镇化是推进农民工市民化和农村土地流转的最大动力；在具体的运行层面上，则表现为农业人口有序转移与农村土地资源优化配置两个重要特征。

（一）动力机制：新型城镇化

中央城镇化工作会议要求，要以人为本，推进以人为核心的城镇化，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。可见，新型城镇化建设首先是要实现“人口”城镇化，即有序推进农业转移人口市民化。新型城镇化建设为农民工市民化提供了有效的动力支持，一方面，新型城镇化建设可以提供更多非农就业机会，促进农民工就业方式从农业向非农产业转变，既增加家庭总收入，也优化收入结构，为农民工家庭在城市立足打下牢固基础；另一方面，新型城镇化建设可以全面提升城市吸引力，提高社会保障、医疗卫生、教育等基本公共服务水平，帮助农民工尽快融入城市，完成生活方式从农村到城镇的转变。与此同时，农民工市民化进程也对我国新型城镇化建设具有重要的促进作用，农民工有序市民化可以从本质上提高新型城镇化质量，保证我国城镇化不仅有量的扩张，而且有质的提升。

在新型城镇化建设过程中，一方面，随着城市经济规模的扩大，大量农业人口从农村向城镇转移，导致农村的人口、土地比例发生变化，推动农村土地流转；另一方面，随着城市区域的扩张，许多农村土地改变用途和性质，由农业用地转变为工商业用地，由农村集体所有土地改变为城市国有土地，农村土地资源得到重新配置，这就对农村土地顺利流转提出了要求。更为重要的是，随着新型城镇化进程不断推进，农民家庭的经济结构发生转型，农业收入在家庭总收入中所占比例持续下降，非农收入所占比例持续上升，相应地，土地功能也从生产性为主向财产性为主逐步转变，这就对土地的快速、有效流转提出了新的要求。同时，农村土地多种方式的有效流转，可以充分实现土地的多元化价值，为农民工市民化提供了重要的资本支持，为新型城镇化建设创造有利条件。

由此可见，新型城镇化建设是推动农民工市民化和农村土地流转良性互动的重要动力，而农民工市民化和农村土地流转的良性互动也积极推动了我国新型城镇化进程。因此，在农民工市民化和农村土地流转良性互动过程中，新型城镇化建设发挥了重要的驱动作用，动力机制见图2所示。

（二）运行机制一：农业人口有序转移

新型城镇化一个重要的运行特征是农业人口有序转移并逐步市民化。大量农业人口向非农产业转移、农村人口向城镇集聚，必然导致农村人地关系改变，人均经营土地面积增加，这就对农村土地流转提出了迫切要求。农村土地合理流转，既有利于农民工完全或部分放弃农业经营、完成从农业向非农产业的就业方式转变，也可以实现农村土地的多元化价值。

农村土地在合理流转过程中，既可以充分实现资源的交易价值，也可以逐步实现土地的财产价值。现阶段，国家支持农业的基本政策取向十分明确，在这一政策预期下，随着农村土地交易市场的建立和完善，土地流转价格必然会逐步提高，土地资源的交易价值将得到充分实现。农村土地合理流转可以保证土地边际产出较小的农户能够将土地转让给土地边际产出较高的农户，提高专业化分工水平和农业生产率。我国人多地少的实际以及城镇化快速推进的现实，都会使农地在非农化过程中产生巨大的增值收益，逐步实现土地的财产价值。农村土地的交易价值和财产价值，可以为农民工家庭带来更多收入，为农民工市民化提供资本支持。

（三）运行机制二：农村土地资源优化配置

新型城镇化的另一个重要运行特征是农村土地资源优化配置。一方面，随着城市区域扩张、工商业用地需求增加，大量农村土地改变性质成为城市土地。在中国城乡二元土地制度安排下，伴随城镇化进程，农村集体土地通过被征收变成国家所有。2005--2011年期间，共有10200平方千米农村土地被征收转变为国有土地，用于城市建设。到2020年，中国城镇化率将达到60%，城镇人口大约为8.5亿，城镇建设用地总量将超过11万平方千米，比2012年增加1万平方千米，其中大部分需要通过征收农村土地转变而来。在农村土地被征收过程中，国家会给予一定的经济补偿，或者给失地农民提供一定的社会保障，为农民工市民化提供资金和政策支持。

另一方面，随着大量农业转移人口进入城镇从事非农产业，农户之间的土地流转趋势增强，所以逐步实现农村土地规模化经营。在农村土地所有权、承包权、经营权三权分离的制度安排下，农业转移人口为了安心从事非农产业，愿意在稳定承包权的基础上，通过转包、转让、出租、股份合作等形式让渡经营权，为农村土地流转市场提供有效供给。同时，专业大户、家庭农场、农民专业合作社等农业新型经营主体则成为农村土地流转市场的有效需求主体，希望流入土地适度规模经营。农村土地合理规范流转、适度规模经营，可以有效提高农业生产率，通过交易和分工效应、组织化效应、抵押效应等提高农民收入，为农民工市民化提供资本支持。

二、农民r市民化进程中的农村土地流转现状

（一）“土地城镇化”内在动力强劲，而“人口城镇化”进展缓慢，两者之间存在着不协调性

改革开放以来，我国城镇化快速推进。按照常住人口计算，1978年全国城镇化率仅为17.92%，2012年则上升为52.57%。与此同时，我国城市区域也迅速扩张，人口密度迅速下降，20世纪80年代城市面积年均增加约600平方千米，90年代年均增加960平方千米，2000年至2009年年均增加1740平方千米，城市区域人口密度从1980年每平方千米1.92万人，下降到2009年的1.02万人。需要指出的是，2012年以户籍人口计算的城镇化率仅为38.0%，这就意味着有约2.34亿农村户籍人口虽然进入城镇，但尚未真正成为城镇居民，不能享受与市民同等的公共服务。郑鑫计算指出，1991年至2003年，中国人口城镇化年均速度为4.33%，土地城镇化年均速度为6.26%，城镇建设年均速度为9.10%；2004年至2012年，中国人口城镇化年均速度为3.47%，土地城镇化年均速度为5.43%，城镇建设年均速度为7.54%。从以上数据资料可以看出，我国“土地城镇化”明显快于“人口城镇化”，两者之间存在着严重的不协调性。

我国特有的户籍制度和土地管理制度等一系列制度安排，造成城市区域扩张成本低廉，而农业转移人口市民化困难重重。其一，我国现有的土地制度安排规定，城市土地由国家所有，农村土地由集体所有，农地非农化必须经由政府征收，将农村集体土地转变为国家所有土地，政府垄断了农地征收一级市场，农地非农化所产生的巨大增值收益大多由地方政府获取，构成了地方财政收入的主要来源，形成了中国特有的“土地财政”现象。在分税制改革框架下，地方政府独享土地出让金及房地产业、建筑业营业税，土地经营性收入成为地方财政收入的主要来源。近年来，土地出让金规模迅速膨胀，从2006年的7000亿元增加到2010年的29400亿元；土地出让金占地方财政收入的比重从2001年的16.6%上升到2009年的48.8%。因此，地方政府有着快速推进“土地城镇化”的内在动力。其二，我国传统的户籍管理制度，实行城乡分离的二元体制安排，在城镇居民与农村居民之间产生了较大的福利差距，加大了农业转移人口市民化的成本。据专家统计，在户籍制度上存在60多种城乡之间的不平等福利；另据新华社统计，农业户口与城镇户口之间的福利差距多达33项，农村居民社保、医保、低保、住房、教育等福利水平较低。在粗放式城镇化背景下，又造成了城镇内部户籍居民与流动人口之间公共服务不平等的新二元分割。无论是农村与城市的老二元结构，还是农民工与城镇居民的新二元分割，都意味着城乡之间的公共服务水平差距巨大，导致农业转移人口市民化成本高昂。由于没有建立有效的农业转移人口市民化成本分摊机制，政府公共财政无法承担巨大的成本，最终导致“人口城镇化”进程缓慢。

（二）农村土地流转市场不发达，农村土地流转收益偏低且分配不合理，不能满足农民工市民化的需求

虽然《土地管理法》等法律明确规定允许农村土地流转，国务院《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》也指出，坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转，但是，由于我国农村土地制度安排存在一些弊端，导致农村土地流转市场不成熟，农村土地流转比例仍然较低。农村土地产权主体模糊、产权残缺是阻碍土地资源优化配置的重要因素。土地产权受到较多限制导致农户缺乏稳定的地权，阻碍了农村土地流转。农业部统计数据显示，2014年6月底，全国农村土地流转面积3.8亿亩，占全国耕地面积的28.8%。

农村土地流转市场化程度偏低，导致土地流转价格受到抑制，土地流转收益偏低。我国农村土地流转市场刚刚建立，相关法律法规仍不完善，政府服务定位尚不准确，硬件、软件等基础设施不够完备，市场的信息提供功能、价格发现功能等没有得到充分发挥，尚未形成良好的土地流转价格市场化机制。我国农地市场处于初级阶段，发展缓慢，具有显著的区域差异性，农地产权残缺则降低了土地流转交易价格⑨。资料显示，浙江省土地流转租金每亩每年400―1000元，黑龙江省土地流转价格每亩每年仅为150―280元；广州市的农村土地转包、出租流转价格在18000―24000元/hm2，农地入股收益每年约27000―33000元/hm2。

由于农村土地产权结构存在缺陷，导致农村土地流转收益在相关经济主体之间的分配不合理。我国农村土地实现集体所有制，由于相关法律对土地所有权主体未能做出明确规定，增加了土地所有权的实施难度，在一定程度上削弱了产权主体的土地权利。我国农地制度改革遵循了交易费用最小化的逻辑，具有明显的路径依赖特征，土地产权存在着较大范围的公共域，处于利益博弈弱势地位的农民家庭，其土地权益常常受到政府等主体的侵害。具体到农村土地流转，尤其是农地非农化所产生的巨大增值收益，政府得到了其中的绝大部分，农民家庭只得到较少部分。资料显示，农村集体土地用途转变增值收益的分配，政府得到60―70%，村经济组织得到25―30%，农民只得到5―10%。相关法律规定，征收土地按照原用途给予补偿，补偿总和不得超过前3年平均年产值的30倍，这就意味着政府垄断了农村土地的发展权收益，农民家庭则失去了土地增值中的发展权对价收益。由此“土地资本化”机制缺失，使土地没有成为农民重要的财产性收入来源，没有为农业转移人口市民化提供必要的资本支持。

（三）部分地区规定农民工市民化必须以放弃土地和宅基地为条件，违背了广大农民的意愿

中央文件明确规定，坚持依法、自愿、有偿原则，以农民为主体，土地经营权流转不得违背农户意愿、不得损害农民权益。然而，在地方利益驱动下，部分地方政府利用行政权力，强制规定农民工市民化必须以放弃土地和宅基地为条件，严重违背了广大农民的意愿。

2006年，江苏无锡开始实施“土地换社保”工程，以农民的农村住宅置换城镇住房，以土地承包经营权置换社会保障。无锡模式由政府主导，通过强制剥夺农民合法的土地权利，交换本来必须由现代政府提供的社会保障。刘守英认为，土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权是法律赋予农民的基本权利；农民工进入城镇，通过就业等方式为城镇做出了贡献，应该得到政府提供的公共服务，这两者是不可以交换的。

2008年，浙江嘉兴推行了农地流转的“两分两换”土地使用制度改革，将农民的承包地与宅基地分开，以土地承包经营权换取社会保障、以宅基地换取集中居住住房。嘉兴模式同样由政府主导，部分基层组织凭借土地所有制代表身份和行政权力，直接充当农地流转主体，搞强制性农地流转，将土地流转演化为政府谋利的工具，违背了部分农民的意愿，侵害了农民正当的土地权益。

2010年，国务院发展研究中心课题组组织了一次大样本问卷调查，选择8省市20多个城镇的农民工，共回收有效问卷6232份。问卷调查表明，大多数农民工不愿以土地置换的方式来获取城镇居民身份，农民工要求对土地具有更大的处置权，获取土地的财产价值。83.6%愿意进城定居的农民工希望保留承包地，2/3的农民工希望保留宅基地和房产。对农户家庭而言，土地仍然具有很强的社会保障功能和市民化进程中的风险规避功能，市民化能力和土地权益认知程度是影响农户土地退出意愿的重要变量。由此可见，一些地方政府的农村土地制度改革尝试，并没有真正尊重农民意愿，没有维护农民家庭正当的土地权益，更没有将土地的财产价值转化为农民工市民化的重要资本。

三、农民T市民化进程中的农村土地制度改革

（一）以新型城镇化为动力，推进“人口城镇化”与“土地城镇化”协调发展

2014年底，按照常住人口计算的中国城镇化率为54.8%，远低于发达国家80%左右的平均水平，也低于与中国发展阶段相近的发展中国家60%左右的平均水平。按照诺瑟姆对城镇化过程三阶段的划分，即初始阶段、加速阶段、成熟阶段，我国城镇化正处于加速阶段中期，到2020年，中国城镇化率将达到60%，2030年将达到70%，仍然低于发达国家的平均水平。如果以户籍人口计算中国的城镇化率，水平将更低。可见，未来一段时期中国城镇化发展空间巨大。2014年3月，《国家新型城镇化规划（2014―2020年）》指出，坚持走中国特色新型城镇化道路，全面提高城镇化质量，加快转变城镇化发展方式，以人的城镇化为核心，有序推进农业转移人口市民化。新型城镇化可以为农业人口转移和农村土地资源优化配置提供强劲动力，协调推进“人口城镇化”与“土地城镇化”。

一要改变传统观念，树立以人为核心的新型城镇化理念。我国传统观念将城镇化简单定性为城市区域的扩张，通过经营城市推动GDP增长，资源利用粗放、环境破坏严重，不具有可持续性。新型城镇化强调城镇化与工业化、信息化和农业现代化同步发展；通过产业结构升级，加快服务业发展，扩大城镇居民和农民工就业渠道；使更多农业人口通过转移就业提高收入，通过转为市民享受更好的公共服务，有效扩大内需，保证国民经济持续健康发展；增强以工促农、以城带乡能力，全面解决农业农村农民问题；推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，有序推进农业转移人口市民化，保证城乡居民公平分享城镇化发展成果。

二是深化综合体制改革，建立“人口城镇化”与“土地城镇化”协调推进机制。（1）构建“人口城镇化”与“土地城镇化”协调性评价指标体系，建立科学的监测预警系统，保证新型城镇化质量。借鉴学习国内外研究成果，合理选择“人口城镇化”、“土地城镇化”评价指标，建立协调性指数模型，实时分析全国及地区协调程度，为科学预警提供可靠依据。（2）改革地方政府官员政绩考核体制，由过去重视经济增长速度、城镇化速度，改变为重视经济发展质量、新型城镇化质量，将农业转移人口市民化程度纳入地方政府政绩考核指标体系，迫使地方政府协调推进“人口城镇化”与“土地城镇化”。（3）深化财税体制改革，弱化地方政府对土地财政的依赖程度。在农地转用过程中，抽取一定比例的土地增值税；同时，引入对商住类房地产征收的财产税，以土地增值税和财产税作为地方政府稳定的税基，改革目前地方财政过于依赖土地出让金的格局，弱化地方政府快速推进“土地城镇化”的内在激励。

（二）以农村土地确权登记颁证为基础，赋予农民更多的土地产权权能，建立完善农村土地流转交易市场，实现土地的多元化价值，为农民工市民化提供更大的资本支持

产权经济理论认为，土地产权安全性提高，会增加产权主体的交易积极性，提高土地价值。农地制度的个人化程度提高，可以增加土地价值，激励农民经由转让土地筹集部分资金供进城长期生活，促进农村劳动力转移。更安全的土地产权可以通过抵押、担保等方式获得更多的贷款。

2009年，农业部开始进行农村土地承包经营权确权登记颁证试点改革，至2015年已在12个省（区）1988个县（市）1.3万个乡镇19.5万个村推进了农地确权改革试点工作，涉及耕地3.3亿亩。试点改革取得了一定成效，在改革的总体设计、路径选择、质量控制、经费支撑、成果应用等方面进行了积极尝试，各地因地制宜创新了多种改革模式，初步探索出农地确权改革的科学程序，发现了改革过程中的难点问题。农地确权是农村土地制度改革的基础性工作，中央高度重视。2013年中央1号文件提出，用5年时间完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。未来的农地确权改革，应在坚持依法规范、保持稳定、民主协商、因地制宜、地方负责的原则下，按照中央的统一部署，建立健全工作机制、强化工作经费保障、确保工作质量，严格遵守农村土地承包法律规定和政策要求，扎实开展改革工作。同时，允许地方政府因地制宜，选择合适的确权模式，在农民重视土地使用权的阶段，实行确权确地；在土地流转的背景下，可以选择确权不确地。

在农地确权基础上，将土地承包经营权属全民落实到农户家庭，赋予农民更加充分而有保障的土地产权权能。（1）稳定土地承包权，放活土地经营权。在坚持农村土地集体所有前提下，实现所有权、承包权、经营权三权分置。通过确权改革，逐步将土地承包权物权化，将其规定为农民拥有的一项基本权利，能够长期持有，并能够据此享有享有的收益。农民可以根据意愿，有偿转让土地经营权，在土地经营权流转过程中，农民可以自主选择流转模式，确定流转价格，获得流转收益。（2）积极探索土地资本化实现方式。积极开展土地经营权抵押、担保试点，逐步赋予符合条件的土地经营权以抵押、担保权能，为土地资本化创造条件，让土地为农民家庭带来更多的财产性收入。

同时，建立完善农村土地流转市场，提高土地市场化交易水平，逐步让市场机制在土地流转交易中发挥主导性作用，充分实现土地的交易价值，提高农民的土地流转收益。充分利用市场机制，实现农民土地“退出权”价值，为农民工市民化提供必要的资本支持。

（三）改革现行土地征收制度，合理分配农地转用过程中的增值收益，保证农民分享土地的财产性收益和发展权收益

现行土地征收制度是在特定历史条件下形成的，对我国传统城镇化建设起了一定的促进作用。然而，在新型城镇化背景下，土地征收制度表现出越来越大的弊端，需要进行改革。

一是改革现行法律，打破地方政府对农地转用市场的双头垄断。我国现行法律规定，国家为了公共利益需要，可以通过行政权力对土地实行征收或者征用并给予补偿。然而，实际情况是，由于“公共利益”范围界定不清，导致许多工商业经营性用地同样经由地方政府征用，从农村集体土地转为国家所有城市土地，地方政府既垄断了土地征用市场，也垄断了土地出让市场，成为典型的双头垄断，产生了一系列社会经济问题，需要进行改革。首先，通过立法形式，明确公共利益范围。借鉴美国等土地征用制度较为完善国家的做法，以清单形式具体规定适用征地的公共利益范围，包括国防、教育、医疗卫生等。凡是没有列入公共利益范围清单的用地项目，均作为一般经营性用地。其次，在公共利益征地过程中，要逐步提高补偿标准，通过引入片区综合地价补偿方法等，使补偿标准逐步接近“公平市场价”。对一般经营性用地，逐步引入谈判机制，由用地主体、农村集体、被征地农民等相关主体直接谈判，决定征地价格等重要事项。再次，在现有改革基础上，积极探索农村集体建设用地直接入市方式，允许农村集体经营性建设用地使用权转让、租赁、股份合作，实现城乡建设用地同权同价。

二是建立合理的土地增值收益分配机制，提高农民收益分配比例。首先，改变传统的土地“涨价归公”观念，树立土地增值收益共享理念。土地价值增加主要是由于经济发展和城镇化，按照“自然公正”法则，其成果应由包括农民在内的所有相关主体共享。农村土地承包经营权是农民作为集体成员所拥有的一项基本财产权利，具有用益物权性质，农民作为产权主体，理应享有一部分土地增值收益。其次，按照利益共享理论，建立农地转用过程中的利益共享机制，保证农民获得正当的土地权益。根据土地增值来源，选择合理的利益分享模式（谈判型、财政参与型、产权参与型等），确定利益分享的广度和深度，并建立利益分享动态调整机制，减少分享偏差。再次，赋予农村集体土地发展权，保证农民能够获得相应的土地发展权对价。本质上，土地发展权内生于土地所有权又可从土地所有权中分离出来。农村土地承包权则是农民作为所有者之一拥有的成员权，是次级所有权。我国可以通过创设农村集体土地发展权，完善农村土地产权结构体系，保证集体所有土地与国家所有土地权利相等，重构农村土地增值收益分配格局，保证农民分享合理的土地增值收益。

值得指出的是，在土地制度改革的同时，要加快户籍制度综合体制改革，按照2014年7月《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》精神，建立城乡统一的户口登记制度，体现户籍制度的人口登记管理功能，稳步推进教育、就业、医疗卫生、社会保障、住房保障等基本公共服务覆盖全部常住人口，逐步消除城乡户籍福利差别，促进农业人口有序转移，实现农民工市民化与农村土地资源优化配置的良性互动。