行政行为范文
时间：2023-02-23 06:52:19
行政行为范文第1篇
[关键词]抽象行政行为；具体行政行为；分类；意义
中图分类号：D922.1；D925.3 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2014）41-0138-01
一. 抽象行政行为与具体行政行为概述
1. 抽象行政行为
抽象行政行为是指以不特定的人或事为管理对象，制定具有普遍约束力的规范性文件的行为。行政主体实施抽象行政行为的结果，就是导致行政法规的出现。抽象行政行为分为：（1）羁束行为，即法律、法规对实施行政行为的条件、程序和手续等作了详细具体的规定，行政主体只能严格按照这些规定实施行政行为。（2）自由裁量行为，即法律法规对如何实施行政行为只作了原则性或留有余地的规定，行政主体在实施行政行为时除遵守这些规定外，还必须根据自己意见来决定的行政行为。（3）要式行政行为，即符合法律特定方式才能成立的行政行为。（4）不要式行政行为，即无须以特定的方式就可成立的行政行为。
2. 具体行政行为
具体行政行为是指国家行政机关、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织以及这些组织中的工作人员，在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。具体行政行为可以分为：（1）行政处罚。即特定的国家行政机关对有违法行为尚未构成犯罪的违法者所给予的一种法律制裁。如行政拘留、罚款、吊销营业执照、没收等。（2）行政检查。即行政主体依法对行政管理相对人守法情况作单方面了解的行政行为。如海关检查、税务检查、卫生防疫检查等。（3）行政许可。即行政机关根据相对人的申请，依法赋予相对人从事某种法律所一般性允许的活动的权利和资格。如颁发许可证或执照。（4）行政强制执行。即行政机关依法强制行政管理相对人履行一定义务的行政行为。如查封、扣押、冻结等。
二. 抽象行政行为与具体行政行为的划分标准
1. 行为对象标准说
该说认为，抽象和具体行政行为划分的根本标志在于行政行为所针对的对象是否特定。如果行政行为是针对特定对象作出的，则是抽象行政行为。可以说以行政行为对象是否特定来划分抽象与具体行政行为已经成为理论界的主流标准说。该标准虽然强调一行为对象是否特定是划分抽象行政行为与具体行政行为的关键，但却未从本质上区分何为特定何谓不特定即特定与不特定的具体界定，只是通过行政行为的外在表现形式及其实施结果来对抽象行政行为与具体行政行为进行了划分。
2. 职权性质标准说
此说认为，任何行政行为都是来源于法律赋予的行政职权，如果法律、法规授予行政机关制定规范性文件的职权，那么行政机关据此法律授权所制定的规范性文件就是抽象行政行为；而无法律、法规授权所制定的规范性文件，行政机关的行为属于具体行政行为。
3. 行为方式与内容划分标准说
此标准说认为，抽象行政行为是指行政主体以某一类管理对象的普遍特征为标准进行的制定法律规范文件的行为，是行政主体为了实施对某一类管理对象的规范性管理，依据该类对象的普遍性、共同性的本质特征，以理论方式作出的具有普遍约束力的观念形态的行政行为；而具体行政行为则是指行政主体针对个别的人和事所为的具体管理，依据该对象的特征、性质和状况，以硬性事实的方式作出的具体行政处理行为，所以，抽象行政行为是以理性方式表现出来的，具体行政行为则是以感性方式作出的，这是行为方式的差别；而在内容上，抽象行政行为反映的是某一类事物的普遍性、一般性，具体行政行为反映的是个别事物的特殊性、个体性。
4. 主体身份特征说
该说认为，行为对象主体固有的身份特征才是主体特定化、个别化的根本所在。此主体之所以区别于彼主体，完全是由于此主体自身固有的属性、特征。此种行为与适用对象固有个别特征的联系，使该行为成为了所谓的具体行政行政行为；而行政行为与所适用的对象之间，没有这种与个别特征的联系而只有类别特征联系的时候，该行政行为的适用对象就是具有或符合类别特征的一类或全部主体，构成抽象行政行为。
三. 抽象行政行为和具体行政行为的划分意义
1. 客观上已经指导并推动了立法实践的发展
目前在我国，尽管可诉行政行为的范围还比较窄，司法审查行政行为的范围还有待进一步扩大。在我国目前的行政诉讼中尽管法院还不能直接审查政府的抽象行政行为，但行政诉讼开创的这种‘以权制权’的审查模式，至少在观念上为中国违宪审查制度的早日出台奠定了基础。理论只能源于实践并超前于实践才能更有力地指导实践，而实践的发展必将推动理论的进一步发展。正是由于具体与抽象两种行政行为的划分，才得以在立法实践中有了《行政诉讼法》中关于人民法院可对行政主体的具体行政行为做出审查的规定，也才有了《行政复议法》中关于具体行政行为和部分抽象行政行为进行行政复议的规定。
2. 正推动着我国司法审查体制逐步发展以至完善
很多人认为我国行政诉讼目前受案范围过窄，不应当将对抽象行政行为的审查排除在外。尽管在应将抽象行政行为的一部分还是全部纳入司法审查这一点上认识有所不同，但至少都认为应将抽象行政行为纳入八司法审查范围，并都从不同角度对此做出论证。这种划分客观上已经大大推动了行政法治的进程，而又进一步引发了司法审查范围扩大的理论思考，客观上正推动着我国司法审查体制的发展，而同时也促进着这种划分自身理论体系在实践中日渐成熟与完善。这种划分足以引起人们对其划分存在价值之探讨和争论，这本身就证明了其存在的巨大价值。
3. 对司法体制的日臻成熟与完善有巨大推动作用
随着行政法治实践的发展和观念的日益深入，有不少人设想司法审查体制的日趋完善会是这样的轨迹：（就行政诉讼而言）先是对具体行政行为的审查；而后又加入一部分抽象行政行为；最后到全部抽象行为一并纳入审查范围。到我国司法审查体制较完善之时，人们会对当初将具体与抽象行为划分理论引入中国并发展之的行政法学界的学者们和实践者的良苦用心和远见卓识肃然起敬的。
四、结语
总而言之，通过近段时间查阅资料，我对抽象和具体两种行政行为的含义，分类标准以及划分的意义有粗略的学习。虽然，这种划分方法目前还存在着很大的争议，甚至有不少学者认为这种划分没有必要，但我认为是有必要的。首先，二者存在明显差异就说明了其分类的必要性，正是二者的鲜明差异让二者互补共同组成行政行为。其次，这种划分引起了学者们的热烈讨论，加深了大家对该领域的进一步思考和探究，这无疑推动了法治进程。最后，在实践中，我们确实看到了该分类带来的立法上和司法上的进步。
参考文献
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[2] 方世荣；论具体行政行为；武汉：武汉大学出版社，1996年版.
[3] 姜明安；行政法与行政诉讼法；北京：法律出版社，2003年版.
[4] 王养庆；行政诉讼受案范围之研究[D]；郑州大学；2002年
行政行为范文第2篇
关键词:瑕疵行政行为 瑕疵 微小缺陷 补救
瑕疵行政行为作为一种特殊的行政行为,在理论和有关法律规定上都存在有许多不同的看法,尤其是我国现行法治对瑕疵行政行为还没有统一而明确的规定,使得在行政法学理论以及行政实践上对什么是瑕疵行政行为,如何确定瑕疵行政行为等问题存有较大分歧,这就有必要对借鉴国内外有关行政法学理论以及实践经验对瑕疵行政行为进行分析。
一、各国对于瑕疵行政行为的界说
德国的瑕疵行政行为是指行政行为与当时的有效法律不一致。【1】在德国《联邦行政程序法》中,违法的和瑕疵的行政行为的概念是交叉使用的。瑕疵行政行为可被分为:无效的行政行为、一般违法的行政行为、部分违法的行政行为、不正确的行政行为、不合目的行政行为。
在日本,将各种违法性或不当性的行政行为称为行政行为的瑕疵。【2】行政行为的瑕疵有应予撤销的瑕疵与无效的瑕疵之区别。【3】
在我国,许多学者认为,违反合法性原则的行政行为是行政违法行为,违反合理性原则的行政行为是行政不当行为,行政违法与行政不当构成行政瑕疵。【4】叶必丰教授则直接将行政行为的瑕疵界定为违法:按违法(瑕疵)的程度,具体行政行为的违法(瑕疵)可以分为明显、轻微的违法(瑕疵)、一般的违法(瑕疵)和重大而明显的违法(瑕疵)三类。【5】我国台湾学者陈新民教授则认为:“瑕疵的行政行为是指一个行政行为没有明显与重大的瑕疵造成无效的后果,虽然构成违法,而且在多数情形是在形式或程序上没有完全符合法令的规定。但是这种违法性是属于瑕疵,也是属于极小的瑕疵,因此,可以利用补救的方法,来修正违法之处,让此行为重新获得合法性。”【6】
从以上对国内外有关瑕疵行政行为的介绍来看,笔者认为:陈新民教授有关瑕疵行政行为的界定有一定的借鉴意义,其他学者们都或多或少将违法行政行为也纳入到瑕疵行政行为的范围之内。
二、瑕疵行政行为新界说
对于瑕疵行政行为的界定,似乎更应当从“瑕疵”二字入手。所谓瑕疵,是指微小的缺点,着力于微小而言,也就是说,瑕疵行政行为应当定位在“行政微小的缺点”上,是处在合法的边缘,在形式上、程序上和程度上没有完全符合法律精神及原则要求或条件,可以采取补救的方式来完善的一种行政行为。这就有别于严重、明显的违法行政行为,一般违法行政行为。无论是严重、明显还是一般违法,皆是已经违反了法律,在法治社会强调法律至上的今天,都已经违反了法律了,那似乎应该是顶天的大事了,岂能将其定位于微小的缺点。因而,瑕疵行政行为不应当也也不能够将严重、明显的违法行政行为和一般的违法行政行为囊括在内的,应该是与其二者相并列的一种有轻微或微小缺点的行政行为。对于瑕疵行政行为是可以通过补救的发式来予以救济的,而严重、明显的违法行政行为是无效的行政行为,一般违法的行政行为是不具有合法性的可撤销的行政行为。
既然,我们将瑕疵行政行为已经界定为有微小的缺点行政行为,那么该行政行为的理论在多大范围内可以适用,对于哪些行政行为中是会存在有瑕疵行政行为所谓瑕疵的呢?笔者认为:对于瑕疵的界定不能从一般意义上所谓微小的缺点来界定,而应将其纳入到行政法学范畴的特有语境来理解,就是将其纳入到行政法律关系中来界定,从保护行政相对人的利益为中心、从有利于相对人的角度来界定。对于“剥夺与限制行政相对人权益或要求行政相对人履行负担型义务的行为”也就是通常所谓的不利益行政行为或侵益型行政行为而言,无论其缺点程度有多少,一律不将其缺陷纳入到瑕疵之列。只要是行政侵益行为有任何一点的缺陷至少应该将其定位为一般违法。因为,不利益行政行为通常是由行政机关依职权作出的,已经是对相对人的权益造成了一定程度上不利益了,其就应该在做出该不利益行政行为时本着审慎、仔细的态度,确保其作出的行政行为是在作出之时完全符合有关合法、合理性要件的,确保无误。若是这种不利益行政行为产生了任何的一点缺陷就不能算作是瑕疵了。而对于授予行政相对人权利或是使相对人获得利益的授益型行政行为中存在的微小缺点才能允许其存在于瑕疵行政行为之列。这样将瑕疵行政行为界定在一个最小的范围内,能够在最大限度的保护行政相对人的利益,防止行政权力对相对人的任意侵犯,并且能够在一定程度上有利于依法行政的推行,控制行政权力的任意扩张,提高行政效率,防止行政机关任意将有关错位的行政行为以行政瑕疵的名义予以规避法律责任,警醒行政机关在作出行政行为时应当以必要为前提,作出的行政行为应当符合成立要件,不能任意而为。防止任意而为作出的侵益性行政行为存在缺陷时,可以通过宣称其为瑕疵行政行为通过补救来规避其法律责任。
综上所述:瑕疵行政行为应当是一种从整体上看符合法律的相关规定,而在不影响其合法有效成立的一些细节方面存在有未能完全符合法律精神及原则要求或条件的情形,但这些情形都使能通过补救的方式来完善的一种行政行为。并且瑕疵行政行为的微小缺陷仅存在于能够有利于行政相对人或是给行政相对人授予利益的行政法律关系领域。
作者简介:
黄睿(1987-),男,汉族,江西乐平人,南昌大学法学院宪法学与行政法学专业硕士生,主要研究方向:宪法学、行政法学。
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[3][日]盐野宏. 行政法[M].杨建顺,译.北京:法律出版社,2001年:113页.
[4]胡建淼.行政法学[M].北京:法律出版社,1998年:478页.
[5]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京:北京大学出版社,高等教育出版社,2005年:235页.
行政行为范文第3篇
关键词：行政；抽象行为；可诉性
目前，我国抽象行政行为的可诉性范围比较窄，这可以充分反映出我国行政权比较强，我国司法权相对来说比较薄弱。所以，为了平衡我国司法和行政权利的分工，需建立行政权与司法权相互结合的机制，以完善我国社会主义法律制度的建设。具体的做法是对行政诉讼法进行修订，将抽象行政行为纳入到行政诉讼法的可诉讼范围之内并建立对抽象行政行为的有效监督机制以弥补我国司法监督机制的缺陷与不足。
1 我国抽象行政行为不可诉性存在的不足
1.1 合法权益难以得到真正的保护
我国抽象行政行为的不可诉性使得我国实际享有了司法豁免权，法院没有权利否定违法的抽象行政行为。这样就会助长行政机关的肆意性，甚至行政机关，，或者为了某一群体或者是个人的利益制定出损害我国大众利益的的行政决定、命令等文件，而法院却没权利对这些抽象行政行为提起的诉讼，从而使我国处于弱势地位的行政相对人合法权益难以得到保护，这样不仅不利于我国相对人合法权益，也不符合我国依法治国的方针、战略要求。
1.2 法院不能有效行使监督权利
我国行政诉讼法规范了具体行政行为的可诉性，法院可以按照行政诉讼法的规定对不合理、违法、过当等具体的行政行为进行纠偏，从司法上对行政机关进行监督。但是对于一些抽象的行政行为司法机关却不能行使司法的监督权利。抽象行政行为是行政机关对行政相对人做出具体行政行为的依据，而违法的抽象行政行为会导致行政机关还会针对不同的行政相对人做出同样违法的具体行政行为。显而易见，一个违法、不合理的抽象行政行为的负面影响远远大于一个具体的行政行为，其危害性更深。对于行政诉讼法的修改只有在基于对现实因素以及理论知识的研究上，才能有效推动我国抽象行为可诉性的稳定性、专业性以及高效率的发展方法。如果法院不能对于地方政府出台的政府行政文件的合法性进行审查，这样不能从根本上消除我国错误的具体行政行为产生的根源，从而直接导致我国司法进行监督权利不能充分发挥出真正作用。
1.3 违反了我国司法最终解决问题的法治原则
在一个法治比较完善的国家，司法权是非常神圣的，行政权在不具备宪法上的行政时，必须要接受司法的最终审查与处理。司法高于行政已经成为我国法治国家的一项重要原则。但是对于我国现行的行政诉讼制度明显达不到现代法治的原则。
1.4 对社会秩序以及政府公信力造成一定的影响
我国《行政诉讼法》将抽象行为排除在受案范围之外的做法，这样不仅与国际发展的趋势不相吻合，而且在实际的工作中还会带来一系列的弊端。首先，抽象行政行为是针对不特定管理对象实施的制定法规、规章和有普遍约束力的决定、命令等行政规则的行为，其行为的对象的不特定性、行为的约束力导致了一个错误的抽象行为会损害不特定的利益主体，如果错误的抽象行为不予及时的纠正，极有可能引起群众性事件并对正常的司法秩序造成巨大的冲击；其次，抽象行政行为不可诉性会严重损害行政机关的公信力。抽象行政行为制定的主体、范围等性质决定了抽象行政行为数量大，与人们的日常生活息息相关，这就使得错误的抽象行为现实地侵害的相对人的合法权益具有广泛性和严重性的特征。而随着法治观念的不断深入人心，人们的维权意识、民主意识日益提高，对于错误的抽象行政救济途径的不畅，将会激烈地碰撞人们的法治意识，这将在一定程度上损害了政府在人民群众中的公信力。
2 对我国抽象行政行为实行司法审查的建议
我国行政机关制定并具有约束力的规范性文件的抽象行政行为纳入审查的范围之内是非常有必要的，那么使行政诉讼权逐渐完善，并赋予法院对抽象行政行为的审查权就显得非常重要。具体建议如下：
（1）扩大主体的范围。对于抽象行政行为提起的诉讼，原告应该来自两部分，其一是人民检察院。当抽象行政行为可能或者已经发生错误，就会严重侵害公民或者其他组织。为了及时纠正行政机关的错误，由人民检察院进行行政诉讼。其二是受抽象行政行为侵害的公民或者其他组织的联合体。抽象行政行为具有普遍约束力，所以对于抽象形象行为提起的诉讼，原告不应该是公民或者其他组织，而应该是公民与其他组织的联合体。如果是公民或者其他组织，将会在实践中增加诉讼成本，不利于案件及时的解决。
（2）扩大抽象行政行为诉讼的范围。修改目前的《抽象行政行为诉讼法》，把行政机关制定具有普遍约束力的决定纳入受案的范围，同时还应该废除我国行政行为诉讼法第十二条第二款中的“制定并具有约束力决定”的有关条款。
（3）对于不服抽象行政行为的行政诉讼管辖，应该按照上级法院管辖下级行政机关作出的抽象行政行为的案件进行确定。主要表现为：不服县以下的行政机关作出的抽象行政行为所提起的诉讼，应该由基层人民法院进行管制。而不服县级以上行政机关作出的抽象行政行为提起的诉讼应该有地方中级人民法院进行管辖。
（4）修改、完善有关行政行为条款。主要将我国抽象行政行为诉讼法的第二条、第五条、第十一条、第七条、第三十二条等条中的“具有抽象行政行为”修改成“行政行为”，并且通过法院进行解释，将“行政行为”主要定义成行政机关作出的具有行政行为以及具有约束力的行为。总之，只有修改与完善我国有关行政行为条款，才能使我国抽象行政行为充分发挥其主导作用。
3 结语
经上述论证，目前，我国将抽象行为纳入行政诉讼受案的范围之内，已经成为现实要求与行政抽象行为可诉性的发展趋势。然而对于行政诉讼法的修改只有在基本对现实因素以及理论知识的研究上，才能有效推动我国抽象行为可诉性等的稳定性、专业性以及高效率的发展方法。总之，只有建立具有我国特色社会主义的抽象行政行为诉讼制度，才能有效建立、完善我国司法体制，才能使依法行政的最终目标得到实现。
参考文献
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[2] 周福元；李志铿；王钢；李海锋；；；用智慧敲响法槌——论行政诉讼中其他规范性文件的选择适用[A]；全国法院系统第二十二届学术讨论会论文集[C]；2011年
[3] 李海锋；；行政公益诉讼：研究现状与发展趋势[A]；中国行政法之回顾与展望——“中国行政法二十年”博鳌论坛暨中国法学会行政法学研究会2005年年会论文集[C]；2009年
[4]徐孟洲；徐阳光；；论财政转移支付立法理念与制度设计——对制定《中华人民共和国财政转移支付法》的若干建议[A]；城市经济与微区位研究——全国城市经济地理与微区位学术研讨会论文集[C]；2010年
行政行为范文第4篇
行政行为是指行政主体行使行政权力，产生法律效果，以实现国家行政管理目的的行为。最主要的特征是单方性、强制性和政策性。行政不作为是指行政主体负有积极实施法定行政作为的义务，并且能够履行而未履行的行政行为状态。本人认为，公安消防队不但不是行政主体，而且实施的火灾扑救行为也不是行政行为。根据《消防法》的规定，承担火灾扑救工作的消防队，包括公安消防队、专职消防队、义务消防队等多种组织形式。主体具有多样性、社会性。消防队实施火灾扑救是社会公益救助行为。
在《消防法》中，同时存在着“公安消防队”和“公安消防机构”是两个不同的主体概念。公安消防机构作为政府的职能部门，依法承担监督检查、行政许可、行政处罚等行政管理职权。做出的相应行为是行政行为。而公安消防队却有所区别。公安消防队不是行政机关，而是现役制部队，是国家军事力量的组成部分，一般称谓是“中国人民武装警察部队某某消防总队、消防支（大、中）队，”在火灾扑救、训练、值勤备战当中，执行军事法规。其次，火灾扑救与行政管理职权无任何关联，没有强制性、政策性、商业性和契约性，不具有行政行为的特征。第三，火灾扑救不具有单方性，《消防法》规定，任何单位、成年公民都有参加有组织灭火工作的义务，发生火灾的单位应当立即组织火灾扑救，邻近单位应当予以支援，火灾扑救是起火人、消防队和社会多方共同实施的行为。所以，公安消防队不具备行政机关的主体身份，火灾扑救行为也不是行政行为。因此，公安消防队在火灾扑救当中出现的不作为，不是行政不作为，可依据部队条例、条令，对有关责任人员进行惩罚，按照国家现行法律规定，不属于《国家赔偿法》规定的行政赔偿范围，这是符合国际惯例的，。
从长远发展看，今后也不宜人为地将火灾扑救的不作为纳入国家赔偿范围。我国的消防工作相对经济发展，落后很多，据统计，全国应建消防站2655个，实际建成使用的只有1548个，"欠账"41.7%；应配备消防战斗车8734辆，实有6893辆，"欠账"21.1%， 有的县至今没有消防队和消防车。这样的实力，要实现有警必接，闻警必出、快速反应，需要克服很大的困难。消防工作作为一项投入很大的事业，在国家努力弥补“欠账”的同时，却要为“欠账”付出国家赔偿的代价，很显然是不现实的。
作者简介：曹刚， 辽宁省消防局法规处
联系地址：辽宁省沈阳市皇姑区松花江街8号
邮政编码：110032 联系电话：024-86200119转3522
行政行为范文第5篇
假行政行为在行政法学上又称为假象行政行为（Scheinverwaltungsakt）或行政行为的不存在（Nichtvorhandensein）。「[1]参见翁岳生：《法治国家之行政法与司法》，台湾省月旦出版社有限公司，1997年版，第24页；胡建淼主编：《行政法教程》，法律出版社，1996年版，第207页。有关假行政行为的问题，已引起国内外行政法学者的重视。我国台湾省学者翁岳生教授认为，“行政处分之不存在是指无代表国家权能者，所为外表上徒有行政处分之假象，但原则上不具有任何实体法上或程序法上效力之行为。”「[2]前引翁岳生书，第24页。我们认为，这一界定在逻辑上并不周延。具有行政权能的行政机关所作的行为，并不一定都是行政行为，也有可能是假行政行为。大陆学者认为，“假象行政行为，是指尽量（疑为‘尽管’──本文作者）从外观上看疑似行政行为，但实质上行政行为根本就没有成立，不具备行政行为的构成要素，因而不是行政行为的行为。”「[3]前引胡建淼书，第207页。我们同意大陆学者的观点，认为假行政行为是指不具备行政行为的成立要件，但具有行政行为的某些类似特征的非行政行为。
假行政行为不是行政行为，即非行政行为。要区分行政行为与非行政行为，就要看该行为是否具备行政行为的成立要件。具备行政行为成立要件的行为属于行政行为，否则就是非行政行为。行政行为的成立要件，不同于行政行为的合法要件。大陆学者认为，行政行为的成立要件有四个，即合法行政主体、行政主体的意思表示、客观行为和行为功能。「[4]方世荣：《论具体行政行为》，武汉大学出版社，1996年版，第26页以下；罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社，第125－126页以下。我们认为，行为主体的合法与否，一般说来只能决定行政行为的合法与否，并不决定一个行为是否属于行政行为。例如，一个只能以所在行政机关名义实施行政行为的行政机构，以自己名义实施了行政行为，构成了主体资格上的欠缺或违法，同时构成了行为的违法性，但该行为却仍属于行政行为。又如，身份上不合法的公务员代表行政主体实施行政行为，也属于主体资格上的不合法，但所作的行为却仍然是行政行为。《德国联邦公务员法》第14条规定，任命无效时，在被任命者遭禁止执行职务前，其所为之职务行为，视同其为公务员所为之有效行为。只有当行为主体存在着不具备行政权能的违法性时，所作的行为才不属于行政行为。因此，我们认为，行政行为的成立要件应当是以下四个，即行政权能的存在、行政权的实际运用、行政法律效果的存在和表示行为的存在。只要同时具备这四个要件的行为，就属于行政行为，否则就是非行政行为。
一般说来，行政行为与非行政行为之间的界限是清楚的，本不属于行政法学的研究对象。但是，有些非行政行为却具有行政行为的某些类似特征或假象，即具备行政行为的某些成立要件或与该要件具有密切类似性。这样，就容易将非行政行为误认为行政行为。我们将这种非行政行为称为假行政行为，并有必要纳入行政法学研究的范围，以便正确认定行为性质、准确适用法律。
二、假行政行为的形态
在法国行政法学上，将假行政行为即行政行为的不存在分为物质上的不存在和法律上的不存在两种形态。前者主要是指不具备行政权能的组织或个人所作的假行政行为；后者主要是指没有运用行政权所作的假行政行为。「[5]王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社，1989年版，第166页。我国台湾学者林纪东将假行政行为，分为无行政权能的假行政行为、无表示行为的假行政行为和未受领的假行政行为三种形态。「[6]林纪东：《行政法》，台湾省三民书局，1988年版，第328页。我国大陆学者将假行政行为分为不具有行政主体资格的个人或组织的行为、行政主体内部的意思表示、行政主体的非权力行为和已经消灭的行政行为四种表现形态。「[7]前引胡建淼书，第209－210页。我们认为，行政行为的受领和失效与否，只是行政行为的一种生效和失效规则，而不是判别行政行为与假行政行为的标准。判别行政行为与假行政行为的标准是行政行为的成立要件。根据行政行为的四个成立要件，假行政行为的形态有以下四种：
第一，不具备行政权能的行为。权能不同于权限。权能指的是权利能力，往往与组织的成立同时产生，决定着行为的性质，即是行政行为还是非行政行为。权限则是指行为能力，既可以随组织的成立而产生也可以在组织成立后而赋予，决定着行为的合法性。在我国，行政权一般属于行政机关，企事业单位原则上不具有行政权能，个人更不具有行政权能。因此，不具有行政权能的组织或个人实施的强制，或者假冒行政机关及其公务员所作的行为，「[8]据《中国商报》1997年10月17日报道，北京明日经济发展公司假冒国家珠宝玉石质量检测中心，伪造宝石检测报告2000份。都是假行政行为。
第二，没有运用行政权的行为。行政权的享有者即行政机关和其他社会组织，没有运用行政权，而基于其他权利所作的行为，不是行政行为。尽管当代部分大陆法系行政法学者认为，行政机关和国有企事业单位所作的民事法律行为属于行政私法行为，但并未得到立法和判例的普遍承认。这种权利和行政权统一于同一机关和组织所作的行为，如行政机关因建造办公楼所作的征地、拆迁行为，在主体上就具有行政行为的假象，是一种假行政行为。
第三，不存在行政法律效果的行为。拥有行政权的行政主体运用行政权所作的行为，如果并没有设定、变更或消灭，以及确认和证明相对人的权利义务，也不是行政行为。例如，在现有行政行为的基础上，行政主体运用行政权所作的第二次行为，如果没有新的法律效果，就不属于行政行为。「[9]前引[印]赛夫书，第80页；翁岳生：《行政法与现代法治国家》，台湾省详新印刷公司，1979年版，第16－17页。行政主体运用行政权所作的事实行为，也不是行政行为。但是，它们都具有行政行为的假象，是假行政行为。
第四，不存在表示行为的主观意志。行政行为是行政主体的一种意思表示。行政主体只要将自己的意志通过语言、文字、符号或行动等表示出来，并且使相对人知悉，才能构成一个行政行为。如果行政主体的意志还没有表现出来，或者还没有告知相 对人，就应视为行政行为不存在。「[10]参见《日本行政法》，吴徽译，载《行政法学研究》，1993年第3期；张载宇：《行政法要论》，汉林出版社，1977年版，第354页；前引胡建淼书，第210页。
三、假行政行为与违法行政行为
假行政行为不同于违法行政行为。假行政行为不是行政权的作用，不是行政行为。对假行政行为，任何人都没有表示尊重和承认的义务。依通说，假行政行为也不能作为行政诉讼的标的，「[11]参见[日]室井力：《日本现代行政法》，吴徽译，中国政法大学出版社，1995年版，第124页；翁岳生：《法治国家之行政法与司法》，台湾省月旦出版社有限公司，1997年版，第24页；胡建淼主编：《行政法教程》，法律出版社，1996年版，第209页。而应作为民事诉讼的标的。但是，王名扬教授认为，假行政行为在法国可以成为行政诉讼的标的。他说：“对于不存在的行为，当事人可以不提讼而不遵守，也可以在任何时候向任何法院（行政法院或普通法院──本文作者）主张其无效，不受时间的限制。普通法院有权审查这类行为的合法性。行政法院任何时候可以在越权之诉中宣告这类行为无效，不受撤销时间的限制。不存在的行为，和一般的违法行为不一样，不因为时间的经过而成为不受直接攻击的行为。”「[12]前引王名扬书，第166页。
违法行政行为是一种具备行政行为的成立要件，但不具备行政行为的合法要件的行为。违法行政行为尽管是违法的，但与合法行政行为一样，具备了行政行为的成立要件，是一种行政行为。受民法学上民事法律行为界定的影响，姜明安教授曾主张将合法性作为行政行为的界定标准之一，认为行政机关“超越职权的行为不是行政行为”，“行政机关的违法行为不具有法律效力，不是我们所研究的行政行为”。「[13]姜明安：《行政法和行政诉讼》，中国卓越出版公司，1990年版，第236页。对这一主张，我国理论和实务界并未接受和认同，姜明安教授本人在后来的论著中也并未再予坚持。他在1997年主编和出版的《行政法和行政诉讼法》中指出：行政行为并不意味着合法行为或行政主体在职权范围内作出的行为，行政违法侵权行为和越权行为同样都是行政行为，在依法撤销前“该行为不仅仍应视为‘行政行为’，而且还应该视之为有效的行政行为”。「[14][14]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，高等教育出版社，1997年版，第58页。实际上，国内外行政法学的通说，是把行政行为作为合法行政行为和违法行政行为的上位属概念。一个行为只要具备了行政行为的成立要件就属于行政行为，不论该行为是否具备合法要件。尽管行政行为不具备合法要件即违法，在违法行政行为被依法消灭以前，不仅相对人应受其拘束，而且对任何国家机关、社会组织和个人都具有公定力。正因为这样，才需要行政复议和行政诉讼机制来审查行政行为的合法性，并解除违法行政行为的法律效力。如果将行政行为与合法行政行为等同，那么也就不需要行政复议和行政诉讼了。
有时，人们为了强调无效行政行为在违法程度上的严重性并否认其法律效力，可能说“一个无效的行政行为绝不是行政行为”或“自始没有存在”。「[15]前引[印]赛夫书，第104页；前引王名扬书，第165页。但是，无效行政行为只是一种违法行政行为，而并不是假行政行为。行政行为的无效，只是不具备内部效力，而仍然具有外部效力；只是没有法律效力，而仍然存在行政行为的形式。行政行为的无效需要有权国家机关的宣告，无效行政行为的效力需要一定的法律机制予以解除，无效行政行为的形式也需要按一定的法律程序予以消灭。因此，它仍然是行政复议和行政诉讼的标的。「[16]前引翁岳生书第15页，前引王名扬书第166页。
四、假行政行为判解
「判例11996年12月14日，出于好奇，北京大学学生何海波穿过北京园明园结冰的湖面，进入北京万春园高级别墅区，被该公司保安处以罚款10元。何海波不服，向法院提讼。法院认为，“万春园公司作为企业，无法律授权范围内的行政处罚权，故该公司仅根据其内部规定对何海波处以罚款的行为，没有法律依据，万春园公司对何海波的罚款应予返还；何海波未经万春园公司许可，擅自进入该公司，影响了该公司正常的工作秩序，亦应予以批评。”法院遂于1997年4月16日作出判决：北京万春园有限公司返还何海波人民币10元。「[17]《四个月官司讨回十元罚款》，载《报刊文摘》，1997年5月19日。
「判例2原告穆棱风筒厂系工商行政管理部门批准成立的集体所有制企业，上级主管部门为穆棱煤矿材料科。1994年3月，穆棱煤矿材料科决定更换原告的法定代表人，因交接工作双方发生争执。接着，被告穆棱煤矿保卫科就查封了原告的生产车间、仓库、车库和 办公室，并派经济警察看管。实际查封期间为9日，因停产而造成原告职工工资损失2300.67元。原告不服，向鸡西市梨树区人民法院提起行政诉讼。法院认为，根据1985年3月23日公安部的《机关、团体、企业、事业单位保卫组织工作细则（试行）》的规定，国家机关和企事业单位的保卫组织既是各单位的内部机构，又是公安机关的基层组织，主要职责和任务是维持内部治安秩序，执行公安机关授权侦破的案件，保卫企业要害部位的安全，对违反治安管理的人予以裁决等。“企业保卫组织既执行公安机关授权的司法职能，同时又具有一定的行政职权，它在独立地以自己名义行使公安机关授权的行政权力时所作出的行政行为具有法律效力，也就具有了诉讼权利能力，具备了行政主体资格。被告穆棱矿保卫科根据本企业单位行政领导的指派，对本企业所属的法人单位安全防范而采取的查封强制措施，属行政强制措施的范畴。但根据《机关、团体、企业、事业单位保卫组织工作细则（试行）》及单位内部治安防范有关规定，没有授予其在安全防范以外实施查封的行政权限。……因此，被告对原告采取的行政强制措施，已超越了职权范围”，于1994年6月20日作出下列判决：“一、撤销被告穆棱煤矿保卫科1994年3月14日查封原告鸡西市穆棱风筒厂的强制措施。二、由被告穆棱煤矿保卫科赔偿查封原告企业期间职工应得工资2300.67元。三、案件受理费500元由被告承担。”「[18] 柳福华主编：《国家赔偿名案点评》，人民法院出版社，1997年版，第205页以下。
「析解在上述两个判例中，引起争执的行为都是企业保卫组织对外所作的强制，但两个法院却作出了不同的认定和判决。
（一）关于行为的性质
行为的性质，首先取决于行为主体是否具有行政权能。在大陆法系国家，国有企事业单位具有行政权能，对内部员工所作的行为属于行政行为；对外部公民、法人或社会组织所作的民事法律行为，20世纪以来的部分大陆法系行政法学者认为是一种行政私法行为并应受行政法的约束，因为它具有事实上或潜在的强制性。「[19]参见[印]赛夫：《德国行政法》，周伟译，台湾省五南图书出版有限公司，1991年版，第136页；许宗力：《法与国家权力》，台湾省月旦出版社有限公司，1993年版，第2页以下；陈新民：《行政法学总论》，台湾省三民书局，1995年版，第27页以下。但是，行政私法行为学说，并未得到立法和判例的承认。
判例1中的行为在我国具有典型性。例如，许多商店里都写着“偷一罚十”的标语，许多住宅区也写着“小摊小贩不得进入叫卖”的文字。然而在我国，企业并不具有当然的行政权能，除非具有法律法规的授权。法院认为，企业保安部门及所在企业未得到法律、法规的授权，不具有行政权能，不具有行政主体资格，因而其所作的罚款是一个假行政行为而不是行政行为。我们认为，法院的这一认定是正确的。当然，如果法院在判决中将“无法律授权范围内的行政处罚权”一语，改为“无法律授予的行政权”，则更为准确。
在判例2中，法院认为企业保卫组织具有行政权能，具有行政主体资格。我们不同意法院的这一认定。因为，根据《机关、团体、企业、事业单位保卫组织工作细则（试行）》的规定，企业保卫组织的职能仅限于内部保卫工作，这种职能应基于公安机关的“授权”即委托，这里的企业保卫组织也仅限于特定的大型厂矿企业所设的保卫组织。但判例2中的被告都不具备这些条件。因此，穆棱煤矿保卫科的查封行为也是假行政行为。
与判例1、2相关的一个问题是，企业行政对员工的强制的性质问题。例如，根据《企业职工奖惩条例》的规定，企业行政可以对员工实施行政处分或经济处罚（罚款或扣工资等）；根据《国营企业辞退违纪职工暂行规定》，企业行政可以辞退职工，等等。从我国现行立法上看，企业行政方的这种权利，并不是国家行政权，而是一种劳动指挥权；企业行政方是劳动法关系的主体，而不是行政主体；这种强制性单方行为是劳动法上的行为，即民法上的单方法律行为，而不是行政行为。但这种行为也具有行政行为的假象。
与判例1、2相关的另一个问题是，企事业单位经行政主体批准或许可所作的行为性质问题。例如，某物业公司将若干楼房出售给各单位后，又从物价局取得了收费许可证，对进入该公司院内各单位办事的车辆予以收费管理。我们认为，该公司的行为仍然是一个民事法律行为。物价局的许可即行政行为，并不是行政法上的授权，而只是设定了该公司从事民事法律行为的权利；是收费这一民事法律行为合法成立的条件，而并没有使该公司的收费行为成为一种行政行为。当然，如果有关当事人要否定该民事法律行为，就应先否定行政许可行为。院内的有关单位和进入办事的当事人，尽管不是行政许可行为的相对人，却是该行为的第三人，有权申请行政复议或提起行政诉讼。因此，企事业单位经行政主体批准或许可所作的行为，也是一种假行政行为。
（二）关于行为的效果
如前所述，假行政行为不具有行政行为所具有的法律效果，对假行政行为所引起的纠纷应通过民事诉讼等途径解决。法院在判例1中，没有将假行政罚款行为作为行政诉讼的标的，没有适用《行政诉讼法》作出行政判决，而是按民事诉讼作出了民事判决。这是符合学理上的通说的。法院在判例2中的错误，也与假行政行为能否作为行政诉讼的标的问题有关。这一点在一名法官对该案的点评中可以看出。该法官认为：“穆棱煤矿保卫科对穆棱风筒厂采取查封措施属于。”“正是因为属于，使原本并不具有被告主体资格的穆棱煤矿保卫科在本案中必须居于被告的位置。若不如此，则无以保护原告的合法权益。”「[20]前引柳福华书，第208页。但是，我们认为将假行政行为作为行政诉讼的标的的观点，在我国现行实定法上是不能成立的。第一，按照这一观点，被告资格的法律要求就没有任何意义了，甚至假冒公务员招摇撞骗的人也可以被认定为行政主体。第二，按照这一观点，行政行为与非行政行为之间的界限不存在了，假行政行为将取得行政行为的 法律效力即公定力、确定力、拘束力和执行力。假行政行为在被消灭以前，将被推定为合法有效。第三，按照这一观点，国家将为假行政行为承担法律责任。国家承担违法行政行为的行政赔偿责任，但不承担假行政行为的法律责任。但是，将非行政主体认定为行政主体，将假行政行为认定为行政行为的结果，是使国家承担不应当承担的法律责任。事实上，法院对穆棱风筒厂诉穆棱煤矿保卫科案是作为国家赔偿案件来审理的，人们是将其作为“国家赔偿名案”来介绍的。我们认为，要保护原告的合法权益，不仅可以通过行政诉讼机制来实现，也可以通过民事诉讼机制来实现，还可以通过行政途径来实现（如请求有关行政主体履行保护财产权的法定职责，追究实施假行政行为者的法律责任等）。
行政行为范文第6篇
一、准行政行为的概念及特征
学术界对准行政行为概念的定义不一：有观点认为，“准行政行为，是指符合行政行为的特征，包含行政行为的某些基本构成要素，但又因欠缺某些或某个要素，而不同于一般行政行为的一类行为。”[1]还有观点认为，“准行政行为是国家行政机关单方面作出的,自身不直接产生特定的法律效果,但对行政行为有直接影响,并间接地产生法律效果的行为”[2]。我国台湾地区的学者将准行政行为定义为：“行政机关就某种具体事实所作的判断、认识,以观念表示的精神作为构成要素,依法发生法律效果的行政活动,又称观念行为、表明行为”。[3]日本有学者认为，准行政行为是“根据行政厅的意思表示以外的判断或认识的表示,由法律将一定的法律效果结合起来形成的行政行为”[4]
在这些定义中，第一种观点注意到准行政行为的特殊规定性，将准行政行为与行政法律行为区别开来，但作为一种表述尚未概括其本质属性。第二种观点、第三种观点试图对准行政行为本质进行概括，其观点分属学术界争论已久的“间接法律效果说”“观念表示说”。第四种观点总体上可归属于“观念表示说”，但认为准行政行为法律效果的产生只与法律规定有关，排除其它事实对准行政行为法律效果的影响，尚不全面。虽然存在上述差别，但这些差别主要是定义者叙述和角度的差别，尚未构成根本对立。因此，融合“间接法律效果说”和“观念表示说”渐成通说。较有代表性的定义：“准行政行为是行政主体运用行政权以观念表示的方式作出的间接产生行政法律效果的行政行为。”[5]我们认为，准行政行为必须同时具备“观念表示”与“间接法律效果”二个要素，其中，“观念表示”是准行政行为成立的根本前提，“间接法律效果”是“观念表示”的必然产物。
根据通说的定义，准行政行为具有下列特征：
1、准行政行为的实施主体为行政机关和法律、法规授权的组织。准行政行为首先是行政行为，必须具有行政行为的主体要素，即行为者为行政主体，不具有国家行政职权的机关和组织所实施的行为不是行政行为，亦不可能是准行政行为，掌握这个特征有助于我们区分准行政行为与准行政主体行为，两者的区别其后详述。
2、准行政行为是行政主体以观念表示的方式作出的行政行为。观念表示不同于意思表示，后者是指行政主体把进行某一行政法律行为的内心意思,以一定的方式表达于外部的行为，目的是为了改变相对人权利义务。譬如，公安机关以书面形式对相对人作出处罚决定，交通警察以手势指挥交通，以实现对相对人的规制。而观念表示仅是行政主体就具体事实作出判断后表明观念的行为，这种表态并不为相对人设定任何权利义务。譬如，工商机关告知相对人对其办理营业执照申请的受理，税务机关催促办理纳税申报的通知等，其意图仅是告诉相对人关于某种事实或状态的信息，并不涉及相对人权利义务的取得、丧失或变更。
3、准行政行为是不直接产生法律效果的行为。准行政行为一定要产生法律效果，否则无法区别于事实行为。但是准行政行为的法律效果并不具直接性。行政主体虽然作出准行政行为，但要对相对人的权利义务发生法律效果，必须依赖有关法律的规定或新的事实。“准行政行为本身并不产生必然的、确定的、即刻的法律效果，只有当新的事实出现时，或者其他主体作出与该事实相关的行为时，处于休眠状态的的效果意思才表现出其“对外”的法律效果特性”。[6]譬如，工商机关的受理相对人申请颁发营业执照的行为并不与最后决定颁发执照有必然联系，受理行为仅通过最后结果才对相对人的权利义务产生现实影响。此外，准行政行为产生法律效果还依赖法律的规定，行政主体的观念表示或判断要产生法律效果，离不开实定法。“饮酒后驾驶机动车辆之所以是一个违章行为或事实，而饮水后驾驶机动车辆之所以不是一个违章行为或事实，正是由于法律的规定不同。”[7]在交通事故责任认定中，行政机关如果仅对事故原因进行分析并作出判断是一种事实性认定，将交通事故与违章行为联系起来，分出是非责任，并对相对人产生法律效果，《道路交通事故处理办法》无疑起决定作用。
4、准行政行为具有行政行为的预备性、中间性、阶段性特征。国内有学者注意到行政行为的过程性，认为“行政行为不是一个个
单一、孤立、静止的行为,而是一系列不断运动、相互关联具有承接性的过程;这些过程又构成一个个多层次的、极为复杂的系统”[8]根据有关研究，行政行为大致可分为三个阶段，即调查取证阶段、作出决定阶段和宣告送达阶段。在这三个阶段中，可能存在行政机关的事实行为、准行政行为以及程序行政行为等独立的行政行为。但是，从行政行为完成的整个过程看，这些行为又具有相对性，仅仅可能是构成行政行为若干链中的一环。譬如，受理行为和通知行为，可能存在于行政行为的调查取证阶段或者宣告送达阶段，成为一个行政行为的组成部分。由于该行为不是行政机关的最终行为，缺乏完整行政法律行为的效果要素，所以对相对人不产生确定的法律规制效果。再如，行政机关的某些咨询、请示、答复等行为，由于正处于行政行为运转过程中，行政机关的意思表示尚未外化，法律效果尚未形成，被称为不成熟的行政行为。这些行为都属于准行政行为范畴。可以认为，相当多的准行政行为都是行政行为过程性的体现。
二、准行政行为与相关行政行为的区别及意义
（一）准行政行为与行政法律行为
行政法律行为又称法律性行政行为，指行政主体实施的行为是以改变相对人的权利义务为目的，且实施该行为时有明确的意思表示，从后果看对相对人能产生羁束力的行为。行政法律行为具有完整的法律效果，作出后即产生拘束力、执行力、确定力，表现形式如行政处罚、行政许可、行政命令等。准行政行为非以意思表示而以观念表示为构成要素，依赖法律规定或法律事实而对相对人发生法律效果。准行政行为只产生行政法律行为的某些法律效果，如拘束力、确定力。譬如，行政机关确认某种关系是否存在，某个主体是否具备某种资质。还有某些证明行为，只是证明某种事实状态。这些行为具有确定力，但并不像行政法律行为那样具有执行力。总之，可以认为，准行政行为与行政法律行为的主要区别在于准行政行为在法律效果上欠缺行政法律行为完整要素，这主要由观念表示和意思表示的差异性所决定。
（二）准行政行为与事实行为
“事实行为是行政机关所实施的本身不直接或间接引起相对人权利义务的得丧变更等法律后果的行为”[9]。行政事实行为和准行政行为在主体和权力属性上一样，都是行政主体实施的与职权有关的行为。关键区别在于是否具有法律效果。“这种法律效果既包括主观上是否以设定、变更或消灭相对人权利义务为目的，又包括客观上能否为相对人设定、变更或消灭一定的权利义务”。[10]这种法律效果有别于不以人意志为转移而客观存在的法律后果，行政事实行为不产生法律效果但可以产生法律后果，该法律后果可能导致司法审查（如行政赔偿）。而准行政行为以追求一定行政法律效果为目的，尽管这种效果是间接的，但不并妨碍行为的客观效果与行为人的主观追求的一致性。譬如，工商机关受理相对人颁发营业执照的申请，尽管并不必然导致执照的颁发，但受理行为已表明工商机关将通过是否颁发营业执照的行为来影响相对人的权利义务。而行政机关的事实行为无论从主观上还是客观效果上都不可能构成对相对人权利义务的影响。因此，行政主体的例行检查、调查等行为（行政处罚程序中的检查、调查行为除外）以及行政指导行为都属于事实行为而非准行政行为。
（三）准行政行为与程序行政行为
程序行政行为是与实体行政行为相对应的一个概念。代表性观点：“程序行政行为指由法律设定的，规制行政主体行使行政职权的方式、形式与步骤的一系列补充性、辅措施的总称”；[11]学术界对程序行政行为的法律属性看法不一，有的认为程序行政行为是事实行为，有的认为程序行政行为就是准行政行为。我们认为，事实行为属于不产生法律效果的行为范畴，程序行政行为只有在极少数情况下不产生法律效果（例如某些例行检查、调查行为）。一般而言，完整行政行为是一个程序和实体的统一体，因而程序行政行为与实体行政行为一样应当产生法律效果。“在一定情况下，程序行政行为实施所产生的物质后果（如调查所得到的资料）会对行政实体行为产生影响，并间接作用于行政相对一方的实体权利与义务，从而对行政实体法律关系产生间接的后果。” [12]可见，程序行政行为并不直接产生法律效果，行政主体通过程序行政行为，辅助并保障实体行政行为作出，从而间接作用于行政相对一方的实体权利与义务。从这个意义上讲，程序行政行为与准行政行为具有同一性，某些准行政行为如告知、通知，实际上是行政行为的一个程序步骤，但亦具有自身独立的价值。但是，虽然某些程序行政行为可以归属于准行政行为，却不可以推说准行政行为就是程序行政行为。因为许多行政主体的观念表示行为并不都具程序性，譬如规划管理机关确认违章建筑，工商管理机关出具企业登记情况说明等，这些行为并非辅、补充性的程序性措施，不是程序行政行为，但属于准行政行为。由此，我们认为，程序行政行为与准行政行为之间存在交叉关系：程序行政行为的一部分属于准行政行为（尚有部分属于事实行为），准行政行为的一部分是程序行政行为。
（四）准行政行为与准行政主体的行为
行政主体指能以自己名义行使国家行政管理职权并独立承担法律责任的机关和组织，包括根据组织法授权行使行政职权的行政机关，也包括根据法律、法规授权对某一具体事项行使管理权的社会组织。准行政主体不是严格的法律概念，泛指那些形式上具备行政主体的某些特征，或属于法律、法规授权的潜在对象的机构和组织，准行政主体不是行政主体。只有行政主体实施的行为才是行政行为，只有行政主体以观念表示方式作出的对相对人权利义务产生间接法律效果的行为才是准行政行为。准行政主体的行为不是行政行为，亦不可能是准行政行为。实践中，有人把准行政行为的“准”理解为行为主体意义的“准”，将没有取得授权的组织所为的行为也纳入准行政行为范畴。譬如，有人认为学校对学生的教育管理行为是一种准行政行为。根据有关法律规定，学校具有代表国家向毕业学生颁发毕业证、学位证的资格，其颁发毕业证、学位证的行为因授权而成为一种行政法律行为，此时并不因为学 校较其它行政主体的特殊性而改变其行为的行政性质。同样，对于法律授权以外的其它教育管理行为，学校亦不当然成为行政主体，其在自治范围内实施的教育管理行为非行政行为，更不能算准行政行为。此外，对于某些体育社团，本属于半官方民间自治组织，不能因为其拥有较强的管理、制裁权力，俨然以“准行政机关”自居，其行为就是准行政行为。若其获得法律授权，在授权范围内的行为是行政行为，否则，其行为就不是行政行为。因此，从广义上讲，准行政行为与准行政主体的行为本质区别在于前者是行政行为，而后者不是行政行为。
三、准行政行为的表现形态
（一）受理。受理行为指“行政机关或法律法规授权的组织就行政相对人要求准许其享有某种权利或免除某种义务，或对提出的投诉、申请，在程序上作出接受、拒绝表示，或者接受后拖延、退回请求的具体行政行为。”[13]受理可以是书面的，也可以是口头的。行政主体针对相对人的申请，以接受申请或拒绝申请这种观念表示作出的行政行为，将产生这样的法律效果：相对人或者已跨过行政主体设置的程序“门槛”进入实现实体利益的“殿堂”，或者面临程序阻隔，被挡在“门槛”之外，从而彻底丧失进入“殿堂”实现实体利益的可能。从实现相对人实体利益的角度考虑，受理行为无疑是起到间接影响作用。
（二）登记。登记指法定行政机关根据相对人的申请，就其权利享有状态进行审核并将该事实记载于相关簿册的行为。登记行为不包含行政主体的意思表示，没有设定任何行政法上的权利义务，只代表行政主体对客观事实的认知与判断，同样，行政主体的不登记行为也是一种观念表示。“登记机关虽然也可作出不予登记的决定，但是该决定的作出只是在登记机关认为相对人的申请不符合法定条件的情况下所作出的一种观念判断而非意思表示。”[14]有关研究表明，在不动产物权登记中，产生物权法律关系变动的法律效果缘于民事主体的民事交易，并非行政主体的登记导致物权变动。登记行政行为基于法律的规定而非行政机关的意思对相对人产生影响，因为“登记行为中的行政机关的核实、登记等观念作用也只是在相对人的民事权利上叠加了一层官方认可的色彩，而民事权利的取得、变动等效果并未因登记而变化。”[15]
（三）证明。证明指行政主体对特定的法律关系或法律事实证明其存在与否的行为，是行政机关依职权或应申请，对法律上的事实、性质、权利、资格或者关系进行的甄别和认定。公证、鉴定、鉴证、审核验证等都属于证明范畴。证明之所以属于准行政行为，是因为“并不直接创设对相对人发生法律效果的权利和义务，而是对已经形成的权利和义务加以某种形式的认可，增强该行为的确定性。”[16]譬如，司法局颁发律师资格证书、学校颁发毕业证书、公安局给居民办理身份证以及税务局出具完税凭证，无不是对已经存在的某种权利义务关系或者事实加以认可，这种认可来源于法律授权，对相对人能够间接产生行政法上的效果。
（四）确认（认定）。“确认指行政主体对有疑义或有争议的特定法律关系和法律事实进行认定并宣告其存在与否或正确与否的宣告行为。”[17]根据定义，可以得出确认的主要特征：1、行政主体确认的内容可以是事实，也可以是公民、法人或其它组织的权利义务关系。2、确认行为是对事实、关系、地位、权利等这些客观存在的甄别与确定（肯定或否定），并不创设新的事实和法律关系。3、确认行为对于行政行为产生的法律效果不具有直接的联系而只有间接的联系。“行政行为产生的法律效果不是认定行为的内容，而只是在认定行为的基础上、作用下产生的。所以认定行为往往被当作程序性的行为，或者被视为行政行为的一个过程环节。”[18]在现实生活中，确认行为广泛存在。譬如，确认发明专利，确认公民身份，质量体系认证、交通事故责任认定、工伤认定等。
（五）鉴定。鉴定指鉴定人在行政程序中运用自己的专业知识，对专门性问题进行分析、鉴别、判断并得出事实性结论的行为。鉴定是技术分析的形式，虽通过鉴定可能在原法律事实的基础上增加新的内容，但通常并不对当事人的权利义务作出增减得失安排。鉴定结论对当事人主要通过以鉴定结论为依据的行政处理或者在司法诉讼中被采信而发挥影响力。不借助其它事实的发生，鉴定结论无从对当事人的权利义务产生实际影响。因此，鉴定结论的观念性色彩浓重。
（六）通知（公告）。准行政行为意义上的通知，指行政主体将已经作出的行政决定告知相对人。一般说来，在通知行为中，为相对人设定权利义务的是行政决定，将行政决定传递给相对人的通知并不对相对人产生实际影响。通知的作用类似送达，目的是使相对人了解行政行为内容。譬如，交通管理机关向相对人发出《违章通知》，该通知并不是对相对人的处罚，而是要求相对人在规定时间、规定地点接受行政处罚，其意图是告诉相对人关于违章事实或状态的信息，让相对人主动接受行政机关的处罚。公告与通知性质类似，只不过公告的受众比通知更为广泛，告知的内容可能更具普遍性。
（七）答复。准行政行为意义上的答复，指行政主体针对当事人请求事项以书面或口头形式所作出的对当事人权利义务不产生实际影响的回复。在答复行为中，行政主体针对当事人要求处理特定事项的申请，告知其按过去已实施的行政决定办，作为一种观念表示，并没有给当事人增加新的权利义务。譬如，部门对当事人解决历史遗留问题的申请，答复按此前有关部门已作决定办，即属于对当事人不产生实际影响的行为。
（八）咨询（请示）。咨询指行政主体为准备作出行政行为而向有关行政机关、专家学者或上级部门征求可供选择的方案或意见的行为。通常这类行为属于行政主体作出行政行为的一个步骤，有关咨询或请示意见尚停留在行政主体工作人员的观念中，并未付诸实际，在行政行为未最终完成前并不构成对相对人的直接影响，若引讼，通常因属于不成熟的行政行为而被裁定不予受理或驳回。
需要指出的是，本文所列举准行政行为的表现形态并不全面，行政行为的丰富多彩决定了准行政行为的表现形态也应多姿多样，只不过有些准行政行为还不为人们所认识，在司法个案中或可找出蛛丝马迹。此外，已列举的若干表现形态并不为准行政行为所独有，因此，我们使用了诸如“准行政行为意义上的----”措词。因为在一定条件下，行政行为也会有同样的表现形态，只不过该表现形态的意思要素和效果要素已发生质变。譬如，我们说通知行为是准行政行为的一个表现形态，是因为该通知成为行政主体向相对人告知行政决定的一种形式，对相对人产生法律效果的是行政决定而非告知行政决定的通知。但是，如果行政决定与通知成为一个密不可分的整体，尤其是某些授益行政行为，行政机关的行政决定本身就包含“通知”这个环节，如果欠缺“通知”，相对人就不可能从行政行为受益，授益行政行为亦不能成立，不会发生行政机关所期待的任何法律效果。此时，通知已经是一个对相对人权利义务产生实际影响的行政行为，而不再是准行政行为意义上的通知了。
四、准行政行为不可诉的理由与可诉的例外
行政行为是否可诉，决定于是否同时具备以下标准：
第一，主体标准。可诉性行政行为是具有国家行政管理职权的机关、组织或者个人的行为。确立主体标准可以排除下列行为可诉：行政机关以外的国家机关(审判机关、 检察机关、立法机关)的行为；政党以及其它社会团体的行为，但法律法规授权的除外；企事业单位、公司法人所实施的行为，但法律法规授权的除外。
第二，内容标准。可诉性行政行为必须是行使与国家职权有关的行为，包括国家行政行为和公共行政行为。确立内容标准可排除行政机关或法律、法规授权组织以民事主体身份实施的民事行为，以及企事业单位内部的行政管理行为的可诉，这些行为不具有社会公共事务性。
第三，结果标准。可诉的行政行为是对行政管理相对人的权益产生实际影响的行为。所谓实际影响指对行政管理相对人已经造成了损害，其权利义务关系已经发生了变化。或者有的行政行为虽还没有执行，但行政行为已经产生确定力，如果相对人不自动履行，行政机关可以采取相应的强制措施，这也应当认为对当事人的权利义务产生影响。根据结果标准，我们可以排除内部行政行为、不成熟的行政行为和重复处置行为的可诉。
第四，必要性标准。指对行政主体的行政行为如果不通过行政诉讼来救济，相对人就没有其它救济途径了，故必须赋予这类行政行为可诉，才能根本保护公民、法人和其它组织的合法权益。虽然“有权利必有救济”，但不是所有行政主体行使职权的行为都有必要通过行政诉讼来救济，还存在通过其它方式救济的可能。根据有关司法解释，没有行政诉讼“必要性”的行为包括：行政机关调解行为、法律规定的仲裁行为、刑事司法行为、不具有强制力的行政指导行为。
第五，可能性标准。指根据法律、法规的规定，司法机关可以对行政行为的合法性作出明确判断的可能。这类标准具有强烈国家意志色彩，与国家对司法权监督、制约行政权的容许程度系系相关。在我国，目前有几种行为不适宜由司法机关来审查：国家行为、抽象行政行为、内部行为、法律规定行政机关最终裁决的行为。除此之外的其它行政行为，应具有行政诉讼的可能性。
准行政行为是否可诉，须运用行政行为的可诉性标准予以衡量：若同时具备可诉性标准规定的要求，意味着准行政行为与其它可诉行政行为一样，属于人民法院行政案件受案范围，反之，则应排除在受案范围之外。
根据前面对准行政行为的定义，准行政行为是行政主体以观念表示方式作出的具有间接法律效果的行政行为。从主体标准和内容标准看，准行政行为已具备可诉行政行为的某些特征。从可能性标准看，准行政行为亦不在法律、司法解释规定的排除行为之列，具有可诉的实定法基础。在这种情况下，准行政行为是否可诉，关键看结果标准和必要性标准。
前已论及，可诉行政行为要求对相对人产生实际影响，而准行政行为对相对人不产生直接的法律效果，问题在于，实际影响是否等于直接法律效果？不产生直接法律效果是否就是不产生实际影响？结论是否定的。直接法律效果主要指行政行为与相对人权利义务的增减得失存在直接联系，实际影响则指行政行为已经对相对人权益造成损害而言。行政行为的直接法律效果可能产生实际影响，譬如，行政处罚给被处罚人直接设定义务，也因此对被处罚人的人身和财产产生了实际影响。但实际影响并不都是具有直接法律效果的行为产生的，某些行政行为尽管并不直接设定相对人的权利义务，但却可能对相对人的权益产生实际影响，某些涉及准行政行为的行政案件之所以被法院所受理，盖因此由。正如有学者指出：当准行政行为“以‘间接的形式’加强了新的主体对相关事实处分的效果，或者对抗该效果时，就意味着开始对权利义务产生直接的、实质性影响，这时它就具有了可诉性。”[19]
此外，就必要性标准来说，对准行政行为引发的争议，并不排除可以通过民事诉讼、行政监督、内部调整等方式加以解决，这是准行政行为法律效果的间接性，行为方式的预备性、中间性、阶段性特征决定的。“如果部分行为本身不完全具备最终影响时,它们作为一大程序的组成部分,不得单独引起昂贵的法律救济程序”[20]。但是，当间接法律效果转化为对相对人的实际影响，通过民事诉讼无法有效消除这种影响，或者预备性、中间性、阶段性行政行为构成对相对人的实质损害，不对其及时救济可能造成更大损害时，准行政行为亦因此获得可诉的必要性。
由此，我们认为，准行政行为尽管在主体标准、内容标准以及可能性标准方面符合可诉行政行为的某些特征，但在结果标准和必要性标准方面，准行政行为是否可诉，尚需通过对具体案件的考察方能得出结论。因此，在理论上，准行政行为并不具备可诉性标准的所有要求，原则不可诉。在司法实践中，涉及准行政行为的案件人民法院受理的例外取决于准行政行为的具体表现形态，确切地说，取决于该表现形态是否对相对人产生实际影响，且没有其它的救济方式可用。
注：
1、重庆高院为完成最高法院委托调研课题“准行政行为的受理”，撰写的调查报告全文18000余字，本文为其部分内容。
2、马怀德：《行政诉讼范围研究》，检察日报正义网2001年7月21日
3、见《行政法词典》,黎国智主编.
4、见《行政法概要》,张家洋编.
5、见《日本行政法通论》,杨建顺编。
6、孔繁华：《准行政行为》，载《陨阳师范专科学校学报》2000年第2期.
7、同2
8、杨小君：《关于行政认定行为的法律思考》，载于《行政法学研究》1999年第1期.
9、朱维究、胡卫列：《行政行为过程性论纲》，载《中国法学》1998年第4期
10、见《走出低谷的中国行政法学》,张尚鷟主编
11、吴强：《行政事实行为浅论》，载《郧阳师范高等专科学校学报》2001第21卷第4期
12、朱维究、阎尔宝：《程序行政行为初论》，载《政法论坛》1997年第3期
13、同12
14、杨生：《行政受理行为初论》，载于《行政法学研究》2000年第4期
15、阎尔宝：《不动产物权登记、行政许可与国家赔偿责任》。，载于《行政法学研究》1999年第2期
16、 15
17、 2
18、 同6
19、 同8
20、 同2
行政行为范文第7篇
中图分类号：DF36文献标识码：A文章编码：1003-2738（2012）03-0028-02
摘要：行政行为作为行政法学的核心概念，引起了学者广泛的关注与研究。行政法是规制行政主体之行政行为并保障其趋向合法性与合理性的法律及法律学科，因而整个行政法学理论都可从行政行为的基本范畴中寻找到它的渊源与归宿！[1]我国建立了以行政行为理论为核心的行政法学理论，但行政行为的研究一直处于一种薄弱的状态而无改进，尤其是理论界认为法律只能对人设定权利义务，因而行政行为只能针对人。然而，德国的行政法学者在20世纪提出了“对物行政行为”的概念，并规定于《德国联邦行政程序法》中。该概念的提出对行政行为理论和实践的发展具有重大意义。
关键词：行政行为；行政主体；行政处分
一、导论
（一）“道路交通管理中限行措施”引出的问题。
道路交通限行措施在国内外非常普遍。澳大利亚的悉尼市区在海港大桥的高速公路上实行上班期间“四进二出”和下班期间“四出二进”。在美国，90%的市区道路实施单向通行。法国巴黎也有1000多条单行道。我国部分城市也在不同程度上制定和实施了道路交通限行措施，比如北京在奥运期间实施了两个月的机动车单双号限行措施。奥运会结束之后，该市实施五环路内道路机动车按车牌尾号每周停驶一天的措施。广州在亚运会期间于市区内实施“早七晚八”的单双号限行措施。
无论是国外的单向通行限行措施，还是国内的单双号限行措施，都是为了缓解交通拥堵的状况，改善城市的空气质量而实施的，这样一些措施在对城市管理产生良好效果的同时，也对相关人群产生了一定的影响。比如机动车所有人的利益、乘车人的利益、机动车制造商的利益、公民便捷出行的利益等等。
那么，交通道路管理中的限行措施之性质为何？是抽象行政行为亦或是具体行政行为？利益的相关人是否可以从行政诉讼的途径来请求审查该行为？
（二）被学者忽视的概念――对物行政行为。
在我国，行政诉讼的受案范围取决于行政行为的性质，即该行政行为是否为具体行政行为。具体行政行为的两个最基本特征是“特定人，特定事”。按照这样的理解，交通道路管理中的限行措施的利益受影响人就无法提起行政诉讼。
那么，交通道路管理中的限行措施是否属于抽象行政行为呢？这需要从抽象行政行为的概念说起。行诉法解释第三条中规定了抽象行政行为是“针对不特定对象的能反复适用的行政规范性文件”，其特征概括为“不特定人，不特定事，能反复适用”。而交通道路管理中针对某一路段的限行措施对于使用该道路和受到该措施影响的人来说是不确定的，但是该路段却是确定和唯一的，限行措施也是确定的。这类行为的特征在于针对的对象是特定的物，事项也是确定的，但是涉及的人却是不确定的。因此，这类行为也具有具体性。并且，物的特定性使得与物有联系的人也能够确定下来，该行为就具有了具体行政行为的特征。但是按照现行法律的规定，上述行为中受到影响的利益相关人并不能对该行为提起行政诉讼。
这一事实说明，具体行政行为和抽象行政行为的划分方式是有缺陷的，二者之间存在着“灰色地带”，并非具体行政行为之外的其他行为都属于抽象行政行为。那么，如何解决这一缺陷呢？
通过对上述的分析，我们可以发现，该案例中限行措施是特定的，该措施针对的对象是在规定的时段和规定的路段上行驶的机动车辆，据此也可以确定出与该对象相关的人员。因此，该行为具有“特定物，特定事，能反复适用”的特征。这类行为在德国法上被称为对物行政行为。对物行政行为概念的提出对于行政法学理论产生了重要影响，产生了对物行政行为与对人行政行为的范畴。
二、对物行政行为肇始
（一）概念的提出。
在德国，行政行为有具体和抽象的区别。德国将针对范围或数量不特定的事件和公民的抽象、一般的规则称为行政规章和法规命令，而将针对具体事件的行为称为行政处分，不过这里的“具体性”随着实践的发展有了与一开始不同的理解，对物行政行为就是在这种背景下提出来的。[2]
在德国，“行政处分”的概念最早是由奥托・迈耶揭示的，他将行政处分定义为：行政行为在具体情况中决定臣民的权利和义务。[3]目前，德国《联邦行政程序法》将行政处分定义为：“行政机关为规范公法领域的个别情况采取的具有直接对外效力的处分、决定或其他官方措施”。[4]毛雷尔认为，行政处分就是“行政机关对具体事实作出的具有直接外部法律效果的处理行为”。[5]可见，具体性是行政处分的基本特征之一。这一特征将行政处分与行政规章、法规命令区分开来。
《联邦行政程序法》第35条还规定了一般处分（一般命令）的基本概念。该款规定：“一般处分是一类行政行为，它针对依一般特征确定或可确定范围的人，或涉及物的公法性质或公众对该物的使用”。[6]一般命令通过行政行为的特征和其他自己特征得以界定。如同行政行为，一般命令也是行政机关针对特定事件采取的对外产生法律效果的措施。一般命令的特殊性在于处理行为收件人。[7]
《联邦行政程序法》通过之前，通行观点认为一般命令是这样一种行政行为：针对的不是特定的一个人，而是一个特定的或者可以确定的人群。关键在于，处理行为作出时，收件人的范围是客观确定的和可以个别化的――不同于法律规范，适用于尚未确定的人群。[8]德国传统理论在相对人是否特定的判断上采取的是以行政行为“作出时”作为基准点。在行政行为作出时，与具体时间相关联的相对人才能确定和具体化。而在法规命令时，在其规制的范围内，任何人均有成为该法规命令所规定的权利义务的主体。此时，对物行政行为的概念是不存在的，因为仅仅针对物的性质和使用规范所的命令，在时并不能确定相对人的范围。
德国《联邦行政程序法》的通过具有重要意义。它对于传统理论上的“一般处分”理论有所扩张，提出了对物行政行为。
首先，这种扩张体现在对“作出时”基准点的舍弃。传统理论在判断一个行为是行政处分还是法规命令时采取的是以行政行为“作出时”作为观察的基准点。如果在行政行为作出时可以确定相对人的是行政处分，如果在行政行为作出时不能确定相对人的一般认为是抽象的法规命令。比如行政机关禁止相对人进入一栋即将倒塌的楼房, 该行为虽然是针对具体事件所为, 但该行为做出时相对人却是不特定的, 究竟哪些人有进入该楼房的可能性并不能确定, 即相对人的范围是不确定的、开放的, 因此该行为并非一般处分, 而且, 在这种情况下, 由于相对人范围的开放性, 必然形成对当时尚不确定的未来多数事件的规制, 因此由于相对人的不确定性, 该行为也很难说是针对“具体事件”的, 因而更难说是行政处分。[9]但是根据德国《联邦行政程序法》第35条第2款规定，行政行为的相对人无需在行为作出时就具体确定，只要依“一般性特征”能够确定相对人的范围即为一般处分，而不论是在行政行为作出时还是在行为作出之后。上述案例中行政机关禁止相对人进入一栋即将倒塌的楼房的命令是一般处分，因为根据该楼房的所有人、占有人、相邻人及通行人等特征可以确定该命令涉及的相对人范围。
其次，根据《联邦行政程序法》第35条第2款的规定，对物的一般处分分为两种类型，一是规定物的公法性质或法律状态之处分，二是确定物的共同使用之处分。前者比如街道名称或门牌号的变更、步行街的划定、自然保护区的划定等，虽然都只是针对“物”而为之，但也会间接影响到人的权利义务，相对人的范围也会因此而确定。后者比如公共图书馆的使用规则、公共博物馆的参观规则等，该类处分在作出时并不能确定到具体的利用者、参观者，但是可以凭借“物的共同使用”这一特征确定其相对人的范围。
（二）概念的质疑。
对物的行政行为是学理上提出的一个特殊的法律概念，最近才被判决所采用。该行为的概念、理由、适用范围和法律后果在有关对物的行政行为的代表性理论中尚存在争议，在学理上普遍遭到怀疑甚至反对。[10]
始终存在反对对物行政行为的法理观点，因为法律只能对人设立权利义务，因而只能针对人。对物的行政行为使人们认为存在着一种不完全的处理行为，类似于不完全的法律规范，需要针对人的法律规定予以填补和具体化。[11]在未予填补和具体化之前，有关物的行政行为属于法规命令的范畴。
赞成对物行政行为概念的学者认为，对人行政行为和对物行政行为虽然存在着一些客观的区别，但是二者都是针对特定人的行政行为，客观上的区别并不能构成反对对行政行为在法律上予以分别判断和对待的正当理由。如果对物行政行为作为独立的法律概念有自己的法律规则，须将其限制于仅与财产有关的处理行为，以明确其法律属性和法律地位。据此，它只能以物而不能以人为收件人；对人所产生的法律效果只能是“间接的”，即与物有关、必须承受物法上的处理行为后果的人。[12]可见，对物行政行为关注的是通过物的特定性来确定行为的具体性，而非通过物的特定性来确定行为相对人的范围。
三、对物行政行为的内涵
（一）对物行政行为的定义。
沃尔夫等人将对物行政行为界定为：“是指通过认定或者赋予物以特定法律性质的财产法上的状态处理行为，只对人间接产生法律效果”。[13]该表述准确地把握了对物行政行为的基本特征。通俗地说，对物行政行为就是行政主体运用行政职权，通过设立、变更、废止具有公用性的特定物，或者规定特定物的使用规则的单方行政行为。
（二）对物行政行为的特征。
对物行政行为作为行政处分的一种，具有行政处分的基本特性，包括行政性、特定性、对外性、法律效果性和可诉性等。但与其他行政处分尤其是对人行政行为相比，对物行政行为又具有独特的特征。
1.对物行政行为的对象是物本身。这里的物并不关心所有权归谁所有，关键在于通过行政行为作用后的物是否具有公法上的性质，因此，这里的物可以是国家所有的物，集体所有的物，私人所有的物，甚至是无主物。
2.对物行政行为的客体是物的权能。通过行政行为的作用，物的权能发生改变，具有了公法上的性质。
3.相对人是否特定在所不问。对物行政行为关心的是通过物的特定性来确定行为的具体性，而非通过物的特定性来确定行为相对人的范围，因此，对物行政行为并不要求相对人是确定的或者是可以确定的。
（三）对物行政行为与对人行政行为的关系。
对人行政行为与对物行政行为是行政处分领域下的一对范畴，以行政行为受领者不同为划分标准。对人行政行为就是行政主体针对特定事件，以人作为行为的直接受领者，要求相对人为或者不为一定行为的行政行为。对物行政行为是行政主体针对特定的物，以物为行为的直接受领者，通过规定物的公法性质或物的一般使用来影响相对人权利义务的行政行为。
对人行政行为与对物行政行为的联系体现在几个方面。第一，都是行政处分，具有行政处分的全部要件和特征。第二，都具有规范功能，都会对相对人的权利义务或者物的权能产生影响。第三，都会影响到相对人的权利义务。对人行政行为直接对相对人产生影响，对物行政行为通过对物的处分来对相对人产生影响。
对人行政行为与对物行政行为虽然存在一定的联系，但是二者的区别才是主要的，是我们区分两者的意义所在。具体来说，二者的区别主要体现在以下几个方面：
1.行为的受领者不同。对人行政行为的受领者只能是人，对物行政行为的受领者只能是物。
2.主体不同。对人行政行为中的主体包括行政机关和相对人双方，而对物行政行为是单方行政行为，主体只能是行政机关。
3.客体不同。对人行政行为的客体范围比较宽泛，包括人身权、财产权、行为等；而对物行政行为的客体只能是物的权能，包括对物的占有、使用、收益、处分的权利。
4.生效要件不同。对人行政行为以相对人受领为生效要件，而对物行政行为在行为作出时即生效。
四、对物行政行为的研究意义
（一）理论意义。
应松年教授在其著作中写道“行政行为是行政法上最重要、最复杂、最富有实践意义、最有中国特色，又是研究最为薄弱的一环”。[14]其中，对于行政行为分类的科学化程度，又被认定为行政法学研究成熟程度的标志。可见，行政行为分类是行政行为理论中一个非常重要的问题。
目前在国内，学者对行政行为的分类问题进行了深入研究，并取得了不小的成绩。但是，由于分类的方法和标准的差异，学者在行政行为究竟有哪些分类的问题上意见不尽相同。少的主张只保留五六种，多则认为应当保留二十余种。[15]尽管存在如此之多的分类方法，但是行政机关在面对各种事件时究竟应当采取何种行政手段并不是可以确定的，行政机关不会死板地去套用行政行为的分类理论。并且，在实践中新出现的不同于传统行政行为的一些新型行政行为也对现代行政法分类理论造成了冲击。因此，我们需要对行政行为的分类方法重新进行审视。
对人行政行为和对物行政行为是对行政行为的新分类，通过对这对范畴的研究，就可以更好地理解其内涵从而指导实践，同时也引发了对具体行政行为认识的反思，从而对诉讼受案范围的研究、行政救济的研究、行政程序的研究提供新的思路。
（二）实践意义。
行政程序化是法治的核心要素之一。通过行政程序对行政权力进行规范，保障相对人的合法权益，提高行政效率，是政府和公众普遍关注的问题。任何行政行为的作出都要遵循一定的行政程序，因此，行政行为的分类就决定着行政程序的适用。而对人行政行为和对物行政行为这一分类方法对于行政程序的正确适用具有重要的影响。比如，听证和公告对于二者的意义就不同。
对人行政行为和对物行政行为范畴的研究在行政救济法上具有重要的价值。长期以来，我国行政诉讼以行政行为的具体性为前提，使得对物行政行为一直被排除在行政诉讼受案范围之外。对人行政行为与对物行政行为的研究突破了具体行政行为的概念，将对物行政行为也纳入了行政诉讼受案范围的考虑之内，使得行政诉讼受案范围的确定更加合理，为立法机关和司法机关提供了新的思路。此外，这对范畴对于确定行政管辖的原则也具有重要的意义。
参考文献：
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[2]胡建淼.行政行为基本范畴研究[M].第1版.浙江:浙江大学出版社,2005.393.
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[4]应松年.外国行政程序法汇编[M].北京:中国法制出版社,2004.95.
[5][德]哈特穆特・毛雷尔.行政法学总论[M].高家伟,译.北京:法律出版社,2000.182.
[6]应松年.外国行政程序法汇编[M].北京:中国法制出版社,2004.95.
[7][8] [德]哈特穆特・毛雷尔.行政法学总论[M].高家伟,译.北京:法律出版社,2000.196.
[9]陈敏.行政法总论[M].台湾:三民书局,1998.269.
[10][11][12][德]哈特穆特・毛雷尔.行政法学总论[M].高家伟,译.北京:法律出版社,2000.213-214.
[13][德]汉斯・J.沃尔夫,奥托・巴霍夫,罗尔夫・施托贝尔.行政法(第二卷)[M].高家伟,译.北京:商务印书馆,2002.49.
[14]应松年.行政行为法[M].北京:人民出版社,1993.1.
[15]应松年.当代中国行政法[M].北京:中国方正出版社,2005.523.
作者简介：
1.薛致远，男，中国政法大学宪法学与行政法学专业2010级硕士研究生。
行政行为范文第8篇
对于抽象行政行为是否纳入行政复议的范围是理论界、学术界和实际部门均十分关注的问题，从1990年《行政复议条例》的施行到1999年《行政复议法》的颁布实施，在这九年的时间中，许多学人经过了艰苦的探索和激烈的争论，终于使抽象行政行为纳入了行政复议的范围。
一、抽象行政行为的概念、范围
抽象行政行为是行政机关制定行政法规、规章或者行政机关制定、的具有普遍约束力的决定、命令等行政规范性文件的行为。从特征上看，抽象行政行为具有三个特征：一是该行为针对的对象是非特定人而不是某些特定的人；二是其法律效力的发生是在将来而不是过去和现在；三是该规范性文件是可以反复适用的而不是一次性的。纳入行政复议的抽象行政行为的范围在《行政复议法》中有明确的规定，即公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的“规章”以下的“规定”不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该“规定”的审理申请。该“规定”有两层含义：
(一)对哪些“规定”可以提出审查请求。行政机关制定的具有普遍约束力的“规定”的范围很广，包括国务院制定的行政法规、规章以及规章以下的规范性文件。但是，纳入复议审查的只是规章以下的规范性文件，排除了对行政法规和规章的复议审查。这是考虑到行政法规是由国务院制定的，层次较高，对国务院制定的行政法规、决定和命令，只能由全国人大常委会行使撤销权。根据国务院的《法规规章备案规定》，法规和规章都有一套比较严格的备案审查制度，通过备案审查可以解决问题。现在出现问题较多的是规章以下的规范性文件。1因此，《行政复议法》中规定的抽象行政行为的范围指的是“规章以下的规范性文件”，即开篇所列第六条规定的具体内容。本文中的抽象行政行为均指此范围内之行为。
(二)公民、法人或者其他组织认为不合法的，如何提出审查申请。能够提出审查请求的只有受依据该规范性文件作出的具体行政行为影响的公民、法人或者其他组织，这样规定可以避免行政机关陷入不断的纠纷之中。此外，公民、法人或者其他组织还不能单独就规范性文件提出审查请求，必须是在对具体行政行为提出复议申请时，一并提出。
二、为何必须将抽象行为纳入行政复议的范围
(一)从抽象行政行为的性质来说，由于它是针对普通对象作出的，具有层次多、范围广、反复性等特征，所以抽象行政行为产生的影响要远远大于具体行政行为。一旦违法，将会给众多人造成损失。从这个意义上说，抽象行政行为比具体行政行为更具有危险性和破坏力，因此，更有理由将抽象行政行为纳入行政复议范围。
(二)从社会现状来看，目前有些行政机关假借抽象行政行为之手，违法征收、摊派、收费、处罚、等侵犯公民利益的问题非常严重，随意通过抽象行政行为扩张本地区、本部门的权限，导致管理失控，公民的合法权利无法得到保障。既然抽象行政行为可能侵犯公民的合法权益，那就应当给公民一个权利救济的途径，即将抽象性行政行为纳入行政复议范围是必要的。
(三)从行政复议和行政诉讼的关系来说，也应将抽象性行政行为纳入行政复议的受案范围。二者作为对行政行为的监督制度，在宗旨和目的上是相同的，都是为维护和监督行政机关行使职权，保护公民、法人和其他组织的合法权益。但是，它们不是同一制度的重复，二者有个分工和协作问题。行政诉讼作为司法权对行政权的一种监督形式，它受一个国家的政治体制、法律传统和法制观念等诸多因素的影响，司法权监督行政权的广度和深度都受限制。行政复议作为一种行政上的救济制度，它有自己存在的价值，能够弥补司法救济的不足。3因此，将抽象行政行为纳入行政复议法的范围是很有必要的。
对于将抽象行政行为纳入行政复议轨道，不单是我国现状的要求，其他国家和地区等也有类似的规定。例如，美国的《联邦行政程序法》第553条第5项规定：“各行政机关应给予有利害关系的申请人、修改或废除某规章的权利。”意味着公民不服行政机关作出的规章等规范性文件时，有权要求该机关修改或废除规章。法国也有类似的规定：“由于法律或上级条例的出现，而使下级行政机关某项条例的存在成为不合法时，根据行政法院的判例，利害关第三人可以在法律和上级条例公布后两个月内，请求行政机关废除或修改不符合法律情况的条例。”“由于事实情况的重大变迁，因而使某项条例的继续存在丧失合法基础时，根据行政法院的判例，利害关系人也可请求行政机关废除或修改丧失存在根据的条例。”
三、抽象行政行为纳入行政复议后的法律问题
在将抽象行政行为纳入行政复议范围之后，现在，仍存在着一些现实问题和法律问题，这些问题不解决，势必会影响对于抽象行政行为的管理和规范。
(一)复议的条件。首先，复议申请人必须是抽象行政行为的相对人。每项抽象行政行为都是针对一定范围的人作出的，只有可能受到该抽象行政行为影响的人才是抽象行政行为的相对人。其次，相对人申请复议，必须以合法权利受到影响为前提条件。至于何种权利受到影响才能申请复议，则应参照与行政复议法相配套的其他制度的基本原则来确定。最后，抽象行政行为不同于具体行政行为，它是对未来发生法律效力的行为。因此，申请复议的条件就不能等同于具体行政行为申请复议的条件。因抽象行政行为与法律效力之间有个时间差，所以不该以相对人权利已经受到不利影响为条件，而应当以相对人权利可能受到影响为前提。这样可避免不必要的损失。6《行政复议法》中，对《行政复议条例》规定的复议申请期限作了调整，由公民、法人或者其他组织提出行政复议申请的期限由知道情况之日起“十五日内”改为“六十日内”。其主要理由是：1.对于一个老百姓来说，知道自己受到了侵害，往往不知道采取什么方式补救，知道了方式又投诉无门，等到真正找到解决的方法，可能已过了复议申请期了，所以应适当延长申请期限。2.对抽象行政行为的审查，情况更为复杂，多数需要 律师或专家的帮助，所以“六十日”之规定为此创造了条件。3.其他国家和地区大都规定在三十日至六十日之间。这样，在申请期延长的条件下，再加上不能以其人身、财产权已经受到实际影响和侵害为前提，对于申请人的保护会更完整些。
(二)复议的效果。《行政复议法》第29条第1款规定：“申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿，请求行政机关对符合国家赔偿法的有关规定应当给予赔偿的，在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时，应当同时决定被申请人依法给予赔偿。”行政复议中发生的赔偿，要经过以下程序：其一，赔偿请求人向行政复议机关提出赔偿请求；其二，行政复议机关根据请求确认是否存在应予赔偿的情形；其三，作出行政复议决定时，同时也决定申请人履行赔偿责任的具体内容。至于在抽象行政行为生效期间未适用该抽象行政行为的当事人，则无权提出赔偿的请求，因为未适用该抽象行政行为，就意味着他并不具有申请资格，自然无权获得赔偿。
(三)复议的性质。由于《行政复议法》第19条规定不服行政复议的，可向法院提起行政诉讼，那么法院就要审查抽象行政行为本身合法性的问题，这就势必扩大了行政诉讼的受案范围。另外，目前在我国行政诉讼的案件远远超过行政复议，行政复议案件上不来的主要原因之一是人们认为行政机关的裁决有失公正，所以为保证行政复议得到公正的解决，原则必须给其留有诉诸法院的出路，应当允许一切行政争议都可以最终诉诸法院作出裁决。
行政行为范文第9篇
公安机关具有双重职能，一是根据刑事诉讼法产生的刑事侦查职
能，即公安机关有权对其发现的犯罪事实进行立案并采取侦查所需的
强制措施，二是根据有关法律、行政法规产生的行政管理职能。在我
国行政诉讼法律制度下，公安机关上述两种职能分别有不同的法律意
义。在作为行政机关行使行政管理职能时，公安机关行为的合法性可
以受到法院行政审判的司法审查，公民、法人或其他组织如对公安机
关及其工作人员的行政行为不服，可以依法向人民法院提起行政诉讼；
在作为刑事司法机关行使侦查职能时，公安机关所实施的行为则不属
法院行政审判的审查范围，而应由检察机关根据刑事诉讼法的相关规
定进行监督，有关行为相对人也可通过国家赔偿途径使其权益获得救
济。
然而，实践中正确辨识公安机关执法属性却并非易事。首先，公
安机关作为既可以实施行政行为，也可以实施刑事侦查行为的职能统
一体，有时其两种行为会针对同一事件前后发生，使人难以看清其中
的界限所在。
违法与犯罪的界限有时是较难把握的，公安机关行政行为与侦查
行为的临界线自然也就模糊不清。其次，公安机关实施作出的行政强
制[！]、处罚措施往往在外在表现形式上与刑事侦查强制措施较为相象，
比如行政传唤和刑事传唤，行政拘留与刑事拘留，行政没收、罚款、
扣押财物与刑事扣押物证、追缴赃物等，它们对公民、法人或其他组
织所造成的人身、财产影响是较为相象的，自然也令行为相对人难以
区分。再次，少数公安人员故意滥用两种不同性质的职权，对该追究
刑事责任的行为施以行政管理措施，对该施以行政管理措施的则以刑
事侦查的形式进行，或以刑事侦查为名插手经济纠纷，人为地模糊其
行为属性。
那么，对经刑事立案的行为相对人以公安机关侵害其合
法权益为由提起的行政诉讼，法院能否受理？这是一个非常现实而又
突出的问题。
有不少法院同志认为这类案件法院不能立案受理。理由是：根据
行政诉讼法第四十一条关于的规定，原告必须满足“属人民
法院受案范围和受诉法院管辖”这一条件，而关于“法院受案范围”，
根据最高法院的司法解释，公安机关根据刑事诉讼法授权实施的行为
不属人民法院行政受案范围。因此，法院在立案阶段就应该把好关、
不予受理此类案件，如有原告坚持的，裁定不予受理。
不少公安机关同志认为：一旦刑事立案，法院就不应受理由此提
起的所谓行政诉讼。理由是：刑事诉讼法第八十三条规定，公安机关
发现犯罪事实或犯罪嫌疑人，应当按照管辖范围进行立案侦查。该规
定说明刑事诉讼法已赋予了公安机关这样一种自由认定权：只要公安
机关认为有犯罪事实或嫌疑，就有权决定立案并进行实施刑事侦查。
这种自由认定权是公安机关启动刑事侦查工作的动因，也是公安机关
刑事司法职权的组成部分，同样不能成为法院行政审判的审查对象。
如果公安机关因判断失误或是出于刑事侦查以外的目的错立案、乱立
案，不管是嫌疑人客观上是否构成犯罪、公安机关在立案后实施的是
不是真正的刑事侦查行为，一切由此引起的后果都可以由检察机关进
行监督或由国家赔偿法来调整。因此，对公安机关的刑事立案及侦查
已有足够的制约机制和救济途径，根本不需要法院对此进行干预和介
入。
上述两种观点，笔者以为前者显得看问题简单化，后者显得绝对
化。笔者认为，上述此类案件人民法院应予以立案受理。
1．不少情况下公安机关刑事立案目的的合法性及侦查行为的真
实性确实存在着可受怀疑的一面。在立案问题上，根据刑事诉讼法的
有关规定，检察机关对于公安机关的监督主要在于“应当立案而不立
案”，而对公安机关“不应立案而立案的”并无相关实施监督的规定。
这种随意性，有可能会导致公安机关借行使侦查权为名而大量规避法
院对其具体行政行为的审查。因此，仅凭公安机关的刑事立案，不足
以证明公安机关所实施的就是真正的刑事侦查行为，相反有可能是公
安机关的具体行政行为。既然是存在这种可能，有关行为相
对人就有权对该种行为提讼，法院也不应放过对该种行为的审查。
2．实际情况中，公安执法行为相对人通常在罪与非罪问题与公
安机关存在着较大争议时才选择向法院提起行政诉讼。法院立案阶段
一般无法做到对公安被诉行为属性深入、全面地审核，通常情况下惟
有启动行政诉讼程序、 将案件受理进来，使案件经过答辩、举证、质
证、法庭辩论等多个阶段，才能最终客观分析出公安被诉行为的真正
属性。如法院最终认定公安机关的被诉行为系刑事侦查行为再裁定驳
回原告也不迟。这种做法，也体现了对行政诉权的保护。
3．公安执法行为相对人也有权合理选择权益受侵害后的救济方
式。如果行为相对人默认公安机关的行为系不适当的刑事侦查行为而
准备提起国家赔偿，那么根据国家赔偿法关于刑事赔偿的有关规定，
其应先向有赔偿义务的公安机关提出赔偿请求，赔偿义务机关应在收
到赔偿申请之日起两个月内依法给予赔偿，逾期不赔偿或者请求人对
赔偿数额有异议，请求人应自期间届满之日起30日内向上一级机关申
请复议。复议机关应当自收到申请之日起两个月内作出决定，赔偿请
求人如不服复议决定或复议机关逾期不作决定，才可以在最后期间届
满之日起30日内向同级人民法院赔偿委员会申请作出赔偿决定……这
种赔偿义务机关决定前置的原则，复杂、冗长，加之对原先赔偿义务
机关的信任，使得公安行为相对人极少选择国家赔偿这样的权益救济
渠道。相反，如果循着行政诉讼的途径，上述相对人只要对公安机关
的行为心存不服，并且辅之以表面证据简单地证明条件的成立，
就可以提起行政诉讼，而根据行政诉讼法第六十七条的规定，公民、
法人或其他组织认为行政机关的被诉行为侵犯了其合法权益造成损害
的，可以一并提出赔偿请求，法院应予一并审理解决。相比之下，这
显然就避免了单独提出赔偿请求时须先由请求赔偿义务机关开始所面
临的复杂、冗长程序。这种方式，并没有违背有关的法律，也是合理
合情的，法院应予依法保护。
4．法院一旦受理此类案件，在遵循行政审判不审查公安刑事侦
查的原则下，对公安机关的被诉行为进行审查，如审查结果确系刑事
司法行为，则依法裁定驳回原告，体现出法院行政审判对公安刑
事司法权的充分尊重。反之，如审查结果被诉行为系具体行政行为，
则及时再对其合法性进行审查。如被诉行政行为认定事实证据不足、
适用法律法规错误、违反法定程序、超越或，法院则要么依
法判决撤销该行为、要么判决被告重新作出具体行政行为，如行为对
原告合法权益造成损害的，还可判决公安机关作出相应赔偿。以此，
体现出行政审判对权益受害者利益的及时救济，也发挥了行政审判应
有的职能。
因此，法院依法将刑事立案后的公安行为导入行政审判程序进行
合理审查，既保护了原告诉权，又不干涉公安正常的侦查行为，也未
与检察机关的检察权相冲突，还使可能的受害人权益得到及时、有效
地救济。因此，法院对此类的案件的受理是合乎法律及情理的、也是
完全必要的。
行政行为范文第10篇
现代市场经济是有政府干预的市场经济，政府承担着宏观管理的职能，同时政府又以其直接和间接掌握的社会经济资源同企业、消费者一起参与市场经济活动。因此当代市场经济学中的市场经济模式，是包括政府、企业和消费者三个主体的模型。
企业组织对市场组织的替代是企业纵向一体化的结果。这种由处于相关生产阶段或相关产业的专业化的企业之间合并所形成的纵向一体化，降低了市场成本，节约了交易费用，是对市场交易的部分替代，即用企业内部的行政组织机制替代了市场自发的组织机制，尽管这～替代是有一定的边界而不是无限的，但这一替代本身对社会资源配置效率提高是有益的。如果从经济运行的组织机制上看，市场机制、企业与政府组织机制在一定程度上都是组织机制。只不过市场机制是一种自动组织机制，而作为企业与政府组织机制是一种他动组织机制。在整个经济运行过程中，无论是市场组织机制还是政府组织机制，都对经济运行发生影响，只是影响程度不同。在现代企业制度下，政府的行政权力无论在范围和形式方式上都应有所变化。
在西方国家，市场经济体制的形成经过了数百年的磨合而逐步发育、发展并成熟起来，而且是先有市场机制协调而后有政府组织协调。这一方面表现为国家对经济发展的宏观调控，另一方面政府又以市场竞争的主要因素之一进入经济生活，成为市场经济发展的内在变量。但是西方国家政府的介入从没有直接干预企业，也没有对企业实行直接的替代。政府与企业的关系是相当明确的，因而经济运行也是十分有效率的。我国中观决策是政府宏观决策的延伸，决策主体都是政府，只是层级不同而已。而在成熟的市场经济体制中，中观决策是企业化的，决策主体和微观单位属于一个系统，均是由非政府组织来高效率进行的。由此看来在我国传统计划经济体制中，中观决策政府化是我国各种经济体制的弊端所在，是政企不分、政资不分的根源之一。
在市场经济中，政府的职能应该是社会经济的管理者，但是传统体制下存在政府履行社会管理职能与商务困扰的矛盾。由于政府作为公有企业投资的主体，使其成为社会中一部分企业的所有者和管理者，从而使政府失去了对其他类型企业提供服务的公允性，同时也削弱了政府履行社会经济管理职能的能力。地方政府的大量时间和精力被迫用于日常的商务应酬，甚至为企业跑项目。找贷款、搞产品推销、无暇顾及社会经济的管理，致使交通、能源建设严重滞后，城乡建设和城市管理不尽如人意，文教、卫生发展跟不上形势，社会治安紊乱，环境质量下降，政府职能严重错位。
2000年，国务院在《国有大中型企业建立现代企业制度和加强管理的基本规范（试行）》文件中提出了一个方向性的改制思路：今后政府与企业将由行政隶属关系改为产权关系，取消企业行政级别，国有资产实行授权经营。这个变化是多年探索国有资产法人治理结构的一次方向性突破。发展是“十五”的主导思想，因此，取消企业行政级别不仅预示着国有资产结构将面临大刀阔斧的调整，对杜绝干部腐败，遏制数字账目游戏，改革经营者制度，放开工资、保险、就业市场化程度和降低财政信贷风险等都将起到根本性转变作用，也是转换产权关系的重要前提。从更积极的意义上说，改革产权关系就是改革政资不分行为。所以，应从根本上用法律程序规范政府最近提出的三个定位问题，把国有资产按三大类经营方式划分清楚。属于政府垄断的资源，政府不能“缺位”，委托给国有大型企业集团的国有资产，政府不能“越位”，划拨给地方进行改制的国有资产，政府不能“错位”。政府要做到对企业集团既不能撒手不管，又不能管得过死，关键是要找准着力点，同时要掌握好“度”的问题。中国正处于体制转型时期亦即市场化进程的初期，企业集团化还离不开政府推动。其一，只有政府的介入，推动企业集团化，才能弥补和纠正市场发达国家同样面临的单纯市场机制存在的内在缺陷问题，即无法避免的“市场失灵”问题。其二，只有政府的推动，才能实现政府培育市场、推进市场化改革，以克服我国市场力量薄弱、不能实现资源充分有效配置问题，从而可以节省时间，节约交易费用。如果按照市场竞争推动的企业集团化的自然演进，需要很长一个过程，这既不能满足中国经济发展战略目标的要求，也未能满足参与经济一体化的国际竞争的新外部环境的要求。其三，只有政府具有权威和地位，从找国国民经济整体利益出发，打破条块分割与地方割据，协调利益关系，提供资金技术人才支撑等，以解决“小而散”，追求规模效益，避免过度竞争。其四，从国际经验来看，对于企业集团在市场竞争中形成与发展，无论是发展中国家，还是发达国家，政府扶持都起着催化作用。由此时见，目前的中国更需要政府在管理企业集团过程中以社会经济管理的角色发挥其不可或缺的职能。当然，我国政府在推动企业集团化的过程中，存在着若干观念和行为误区。如把企业集团化仅仅看作是拯救危困企业的临时救急措施的“脱困论”，按以强带弱、以优扶劣的思路推进企业集团化，以解决就业债务等问题和实现社会稳定。最典型的表现是近年来出现的纯粹为政府分忧、“帮贫扶困”、转嫁亏损性质的联合，结果是卸掉了政府的财政包袱，却增加了优势企业集团的负担，使优势企业集团效益下降甚至被拖垮，最终又形成了财政负担。而主张由政府取代企业的主体地位，包揽整个企业集团化过程，按照政府的意志和愿望，用行政手段随意进行干预，甚至直接操盘，进行简单的行政捏合，追求数字，在自己的圈内拼凑企业集团，这种观点是传统计划经济思想的体现。“拉郎配”“捆绑夫妻”“空壳重组”的政府行为是其最为典型的表现。依据无为论推进的企业集团化则表现为政府无为，市场有为，政府只能跟着市场走，甚至放任自流。结果在实际操作过程中为图省事只强调鼓励而忽视监督管理，往往满足于搭个架子，挂个牌子，片面求多求大，甚至以流失国有资产为代价换取政绩。
结合中外企业集团化的最新发展趋势，从中国的国情出发，一个适应于社会主义市场经济条件下企业集团化的政府管理模式，要求政府在企业集团自主决策的基础上，通过为企业集团创造良好的宏观环境条件，制定权威的产业发展和规模经营政策，运用财政、金融、税收、投资外贸、利率、汇率、法律法规、必要的行政手段等加以引导，加强组织协调和监督服务，从而促进企业集团化，形成跨地区、跨行业、跨所有制和跨国经营的大企业集团。