行政复议法论文范文

行政复议法论文范文第1篇

《行政复议法》第7条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的国务院部门的规定、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定、乡、镇人民政府的规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查请求。针对第7条规定的审查请求，《行政复议法》第26条相应地作出处理规定。这一对“规定”审查制度的建立，对我国的行政法制建设具有十分重大的意义。本文就这一新制度在性质、意义方面的特点以及由此产生的制度创设课题作一探讨，为深入研究和完善这一新制度起抛砖引玉的作用。

一、性质：对“规定”的审查制度是一种行政的间接附带审查制

《行政复议法》第7条规定行政复议申请人在就具体行政行为申请复议时，可一并对该行为所依据的规定的合法性提出复议申请。从该制度在行政复议制度整体中的定位而言，可以认为对“规定”的审查是一种行政的间接附带审查制。

所谓间接审查，是指复议机关在对具体行政行为进行审查时，不能根据复议程序直接对“规定”进行审查。《行政复议法》第26条规定了对“规定”进行审理的最为基本的处理程序，即申请人在申请行政复议时，一并提出对本法第7条所列有关规定的审查申请：①行政复议机关对该“规定”有权处理的，应在30日内依法处理；②无权处理的，应当在7日内按照法定程序转送有权处理的行政机关依法处理。其中，按照②转送程序处理的，在经转送后开始的对“规定”处理，其处理权限和程序，自然是与复议机关的复议审查权限和程序相分离的。而①的处理程序中，处理权限和复议审查权限的主体是同一的，但是，由于对“规定”的处理权限和程序与“规定”的制定权限和程序不属于同一体系，即使对“规定”的处理权限主体与复议审查主体是同一的情况下，对“规定”的处理程序也不直接适用《行政复议法》所规定的程序。

所谓附带审查，是指复议机关或者其他机关对“规定”的审查是以对具体行政行为的审查为前提的，即不能单独依据《行政复议法》对“规定”是否合法进行审查。同样，复议申请人也不能单独仅就“规定”的合法性向行政复议机关提出复议申请。《行政复议法》第7条中的“规定”是行政复议审查对象具体行政行为的行为依据，只有当具体行政行为成为行政复议对象时，申请人才可一并向行政复议机关提出对该“规定”的审查申请，此时作为依据的“规定”才可成为被审查对象。

二、意义：扩大利害关系人可参与监督的行政领域以及强化监督功能

（一）对“规定”的审查制度将相当大范围的行政规范纳入了利害关系人可以参与的监督体系

行政规范体系日益庞大化和复杂化是世界各国伴随行政领域的扩大、委任立法制度的建立和发展而生的普遍现象。我国也面临同样情况。为了确定对“规定”审查的制度在处理这一社会现象时的意义，有必要首先对“规定”在行政规范体系中的地位进行确定。

1、“规定”是无名规范

我国的行政规范体系就整体而言，从是否由《宪法》和法律确定地位的角度出发，可以将行政规范分为两大部分：一是由宪法和法律确定其地位的，被称为行政立法的部分，即由《宪法》第89条第1项和90条第2款规定的国务院制定的行政法规和国务院各部委制定的规章，以及由《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第60条规定的地方人民政府规章。二是上述行政法规和规章之外的其他未被宪法或法律在法体系中予以定位和规定名称的行政规范。前者因在法体系中被规定了地位和名称，可以称之为“有名规范”，并且通常被认为是法的渊源（在《行政诉讼法》、《行政复议条例》以及《行政复议法》中均只将有名规范作为裁判规范成为审查活动的依据）。与此相对应，后者则可称为“无名规范”。

《行政复议法》第7条所确立的对“规定”复议审查的制度，所规范的对象为公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的国务院部门的规定、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定、乡、镇人民政府的规定，同时该条第2款还明确排除了行政法规和规章作为规范对象。因此可以明显地看出，《行政复议法》第7条使得除了有名规范（行政法规和规章）之外的行政规范-无名规范都可以成为审查对象。

2、审查以利害关系人的参与为前提

在我国行政管理过程中，作为无名规范的“规定”具有以下特点：

①数量庞大。在我国庞大的行政规范体系中，除了有宪法和法律规定的数量有限的行政法规、规章之外，行政活动所需的其他行政规范基本由无名规范提供。

②体系复杂。虽然行政规范的地位和性质在形式层级方面应该附随于行政的序列等级，但在实质内容方面却并不受制于行政的形式要求，例如，国务院直属机构所的规定，在事实上被视为同国务院部委规章具有同样效力。

③具有替代法规范的功能。行政规范，无论其被定位于行政序列的那一层级，均具有执行法律、解释法律的功能。在法制发达国家中，随着福利制度的不断完善，行政对社会干预范围的扩展，即使原本仅仅具有行政组织内部规范作用的行政规则也在一定程序上突破了行政内和外的界限而事实上拥有了法的功能。我国的无名规范除了这一法的替代功能之外，由于只有作为有名规范的行政法规和规章才被认为是法，但有名规范是受行政管辖所限制的，仅依靠有名规范难以为许多行政活动提供现实有效的行政规范，由此，在有名规范之外的广大行政领域，无名规范事实上在相当大的程度上替代了法应有的作用。例如，无权制定地方规章的地区，只能以无名规范的方式制定行政规范，而这些无名规范的作用在事实上与地方规章，甚至与法律在功能方面并无差异。

《行政复议法》第7条和第26条所建立的对“规定”的审查制度是一种以利害关系人的申请权为基础的行政审查制度。即只要复议申请人主观上认为作为具体行政行为根据的“规定”不合法时即可对此一并提出审查申请，在程序上行政机关对该申请无需经过受理阶段即应该进入实体审查并有义务将该审查进行完毕。这种由利害关系人在程序的开始阶段直接参与的对“规定”的合法性进行行政审查的制度，在我国具有首创性，其有别于《行政复议条例》中存在职权审查制度（注：1990年12月国务院颁布的《行政复议条例》第43条规定，行政复议机关审理具体行政行为时，发现具体行政行为所依据的规章或者具有普遍约束力的决定、命令与法律、法规或者其他规章和具有普遍约束力的决定、命令相抵触的，在其职权范围内依法予以撤销或者改变。复议机关认为具体行政行为所依据的规章或者具有普遍约束力的决定、命令与法律、法规或者其他规章和具有普遍约束力的决定、命令相抵触，而行政复议机关又无权处理的，向其上级行政机关报告。上级行政机关有权处理的，依法予以处理；上级行政机关无权处理的，提请有权机关依法处理。这是一种职权审查制度，其中该审查程序的发动也是由职权决定。而《行政复议法》第7条和第26条所创设的对“规定”的审查制度，其中该审查程序的发动也是由职权决定。而《行政复议法》第7条和第26条所创设的对“规定”的审查制度，其程序的发动者为行政复议的申请人，相关机关遵循该程序履行的是审查的义务（职责）。这是两者的根本区别。

在《行政复议法》中，对具体行政行为依据的职权审查制度也依然存在，第27条规定行政复议机关在对被申请人作出的具体行政行为进行审查时，认为其依据不合法，本机关有权处理的，应当在30日内依法处理；无权处理的，应当在7日内按照法定程序转送有权处理的国家机关依法处理。

值得注意的是，在实际的制度运作中，由于行政当局缺乏审查的内在动力和具体实施程序，使得这种职权审查制度实际上形同虚设，没有可行性。参见于安前揭论文。）。

（二）对“规定”的审查制度使《行政复议法》的合法性监督功能更为强化

《行政复议条例》于1990年建立了对具体行政行为的行政审查制度，《行政复议法》更加肯定和强化了这一对行政活动的合法性监督制度。在第7条中，《行政复议法》将对行政活动合法性的监督范围扩展到具体行政行为的依据-“规定”的领域。这一制度所适用领域的扩展使得《行政复议法》较之《行政复议条例》在内和外两个方面的监督功能更为强化。

（1）使权益保护更加具有实质意义。《行政复议法》所审查的直接对象是具体行政行为。但在行政活动中，利害关系人的权利所受到的分割虽然是具体行政行为所致，但该行为往往本身的构成要件方面并不违法，只是其所适用的依据-“规定”违法，即因具体行政行为继承了“规定”的违法性才导致对利害关系人权利的侵害。在这种情况下，具体行政行为本身在形式上并无违法之处。因此，单纯对具体行政行为进行审查无法有效保护和救济利害关系人的权益。由此可见，《行政复议法》所创立的对“规定”的审查制度显然从阻断具体行政行为与其行为依据之间的违法性继承出发，为权益保护和权利救济提供了制度保证。

（2）使具体行政行为的合法性更加得到保障。由于《行政复议法》中建立了对规定的间接附带审查制度，改变了行政机关在作出具体行政行为时只需在形式上保证适用依据正确而无需对该依据是否合法进行认定的认识方法。《行政复议法》要求行政机关在作出具体行政行为时，除了在形式意义上有义务做到适用依据正确外，同时也要求行政机关对依据本身是否合法进行预先认定，否则后一项责任也很可能由作出行为的行政机关承担。由此，在《行政复议法》中判断具体行政行为是否合法的要件之一的“适用依据正确”（《行政复议法》第28条第1款第1项）便具有了形式和实质两层内涵：一是适用本身正确，即“适用依据（的）正确”；二是依据自身正确，即“适用（的）依据正确”。

2、外在的制度创设功能功能强化。

外在功能是指对法律制度整体的作用。《行政复议法》建立了对“规定”的审查制度，为我国法律制度建设，尤其是在以下两个方面的行政法制建设提供卫个十分重要的发展新基点。

（1）对行政诉讼制度改革和发展起了促进作用。无论从制度建设的角度还是理论认识的角度而言，行政诉讼制度较之行政复议制度更应全面和有效地对行政活动进行监督。然而10年前颁布的《行政诉讼法》中缺少《行政复议法》具有的对“规定”的审查制度，对此不得不承认在这一方面行政诉讼法显然是落伍了。因此，加快法制改革的步伐，使行政诉讼制度更加充实和完善以适应法制发展的需要，已经成为当务之急，特别是在仅仅以行为所依据的“规定”不合法为理由请求法院撤消具体行政行为时，权益保护和权利救济对司法审查制度的要求理所当然不能依然停留在仅对具体行政行为的依据是否正确作形式性审查的层面上了。

（2）为行政立法体制的改革提供了一个契机。我国目前的行政立法是以行政机关在行政体系中所居的层级为依据确定自身的地位（效力高低）和性质（是否属于法渊源）的。如国务院颁布的行政规范为行政法规，国务院部委颁布的则为规章，等等。而《行政复议法》第7条中的“规定”使利害关系人的权益受到侵害，可见该“规定”具有外部规范性，而是否具有外部规范性是法所拥有的特性和功能。因此对同样具有规范性的规定，如何在行政立法的框架内重新予以组合并建立有效的监督体系则为行政制度建设中的必然话题。

三、课题：运作层面上应有的制度创设

前文中已经提到，《行政复议法》的第7条和第26条建立了对“规定”的行政审查制度。但是严格而言，这两条只是制度建设的起步，其内容所提供的也仅仅是这一制度的基本雏形，即行政复议申请人对“规定”违法审查的附带申请权和相关行政机关对应于该申请所产生的对“规定”的“处理”义务。然而申请之后的行政程序，例如如何对待申请，需否设置受理环节以及对“规定”如何处理等等，尤其针对对“规定”的处理，在运作层面上应如何进行制度创设，都关系到这一制度是否能够真正具有实际的效果。因此，仅在对被申请审查“规定”的“处理”方面，以下几个方面的制度创设课题值得进一步深入研究：

1、“处理”的效力。对“规定”审查后作出“处理”，该“处理”行为的效力是普遍的还有个别的，值得研究。

对“规定”进行审查后，首先自然是应该对被审查的“规定”是否合法作出确认。当“规定”被确认为合法时，“规定”的效力以及在行政规范体中的地位得以维持现状，“处理”的效力为“规定”原本所具的效力所吸收。但值得注意的是，当“规定”被确认为违法时，对“处理”的制度设计至少可以有两种选择：

①该项“处理”的效力是仅对依据该“规定”作出的，正在行政复议程序中被审查的具体行政行为有效（个别效力）；

②该项“处理”不仅限于个别效力，“规定”本身也将因此被宣告无效、被撤消或者被变更（普遍效力），即“规定”作为具体行政行为的可依据性本身被否定，由此“处理”的效力涉及到将来，所有依据该“规定”作出的具体行政行为已经被预定为违法，遇时，在一定情况下，对已经以此为依据作出的具体行政行为也发生溯及力。

①的选择是以《行政复议法》的主观权利救济目的为认识基点，将对“规定”的审查和“处理”设置为复议程序中对具体行政行为审查的整个过程的一部分或者延伸。“处理”是解决已经在审查中的具体行政行为的依据合法问题，因此，“处理”的效力也仅仅限于对该具体行政行为发生效力。而②的选择是以维护行政秩序的合法性为目的的，“处理”程序本身与行政复议中对具体行政行为的审查制度是相分离的，即对“规定”的审查申请仅仅是在起发动程序开始的作用，而一旦“处理”程序开始后便不受原复议申请的拘束。显然，两种选择在对权利救济的效果和对既存行政秩序的影响方面有着很大的不同，制度运作的成本也有相当大的差异。我国在进行对“规定”审查的“处理”制度创设上，应充分考虑各种制度的和社会的因素，慎重为之。

2、“处理”的范围。“处理”是以“规定”为对象进行的行政审查活动。该审查是以“规定”的整体为审查对象还是仅以直接作为具体行政行为依据为审查对象，即假如一项作为依据的“规定”有10条组成，而直接作为具体行政行为依据的只是其中的1条时，是以整个10条（该“规定”整体），还是仅以所依据的具体条款作为“处理”对象，这也是制度创设中不可回避的问题。

如选择以“规定”的整体为审查对象，“处理”程序便与行政复议申请相分离，其结果可能会有确认合法、整体违法和部分违法等种类，而这种确认尤其是违法确认会广泛地涉及到不特定多数利害关系人的权益。因此作此制度选择时应一并考虑如何保障行政秩序的安定性（包括行政的可信赖性）和不特定多数人的权益保障问题。

如将对“规定”的“处理”程序理解为行政复议程序中对利害关系人权利救济的一个前提环节，那么对“规定”的审查便仅限于该“规定”因违法而导致侵害利害关系人权益的范围之内，“处理”的效力便自然只及于具体行政行业所直接依据的条款而非“规定”整体。

3、“处理”的第三人效力。行政活动的效果时常会在事实上影响到除行政法律关系的相对人之外的社会主体，行政法学中将这种影响称为第三人效力。

行政复议法论文范文第2篇

1、联社耕地占用税。《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》第9条规定：“耕地占用税由财政机关负责征收”。1987年6月20日财政部《关于耕地占用税征收管理问题的通知》明确规定“耕地占用税由被占用耕地所在地乡财政机关负责征收。”根据《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》第15条“本条例由财政部负责解释”的授权规定，财政部的解释属于有权解释。各级财政机关在征收耕地占用税时应当遵守，而不能违反规定擅自改变征收机关，擅自改变的不具有法律效力。

2、xx社房屋租赁。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》和《城市房屋租赁管理办法》规定，市、县人民政府房地产行政主管部门主管本行政区内的城市房屋租赁管理工作。也就是说，城市房屋租赁行为应当由城市房地产管理部门来管理和规范。任何法律、行政法规都没有授权工商行政管理部门管理城市房屋管理工作，在没有法律、法规明确授权的情况下，被告插手城市房屋租赁行为，属于严重的超越职权。

3、根据《契税暂行条例》及实施细则的规定，契税的征收机关是地方财政机关或地方税务机关，而《河南省契税实施办法》第十六条已进一步明确规定“契税的征收管理机关为土地、房屋所在地的财政机关”，因此，结合实际情况，契税的征收机关应该为xx县财政局，而不是xx县房产管理局。

二、超越职权

1、xx社国税处罚案。被上诉人对上诉人作出的处罚发生在2001年5月1日前，应当适用原《税收征收管理法》，而原《税收征收管理法》只授予税务机关对税款的强制执行权，并未授予其对罚款的强制执行权，被上诉人对罚款采取行政强制措施的行为，超越了法律的授权，属于越权行为。

2、联社物价局处罚案。行政机关行使行政职权，必须有法律、法规和规章的明确授权，没有法律、法规和规章明确授权的事项，行政机关无权插手和处罚，这是行政法的基本常识。

《中华人民共和国价格法》第三十三条规定：“县级以上地方各级人民政府价格主管部门，依法对价格活动进行监督检查，并依照本法的规定对价格违法行为实施行政处罚”；该法第二条规定：“本法所称价格包括商品价格和服务价格”。因此，价格法授权被告管理的范围只能是商品价格和服务价格的违法行为，而不包括经营性收费行为。

《国家计委关于价格监督检查证办法使用管理范围》第四条明确规定：“价格监督检查证适用于监督检查在我国境内发生的商品价格、服务价格和国家机关收费行为”，对原告收取的凭证工本费不在价格监督检查证使用的范围之内，被告人员持价格监督检查证对原告收取凭证工本费的行为进行所谓的监督检查，明显超越了法定职权。

《河南省物价监督检查条例》第二条规定：“价格监督的范围包括政府定价、政府指导价、行政事业性收费及政府健身的居民基本生活必需品和服务价格”，很明显，凭证工本费不属于行政事业性收费及政府健身的居民基本生活必需品和服务价格，那么凭证工本费是否属于政府定价、政府指导价呢？答案也是否定的。首先，被告没有提供凭证工本费属于中央定价或者地方定价的证据，应当视为对凭证工本费是否属于政府定价、政府指导价没有证据予以证明；其次，被告在行政处罚决定书没有认定金融机构凭证工本费属于政府定价或者政府指导价，庭审中即使如此辩解也不能作为其具体行政行为合法性的依据；再者，国家发展计划委员会2001年7月4日的《国家计委和国务院有关部门定价目录》明确排除了金融机构凭证工本费；第四，即使被告现在提供了包括金融机构凭证工本费的地方定价目录，也因超出了行政诉讼的举证时限和该地方定价目录违反《中华人民共和国价格法》第十八条而无效。因此《河南省价格监督检查条例》没有授权被告对金融机构凭证工本费进行监督检查，被告依据该条例进行的监督检查和行政处罚均属于超越职权。

三、行政处罚对象

1、xx社工商处罚案。xx县城市信用合作社由于体制改革原因，已于2001年3月30日经被告登记更名为xx县xx农村信用合作社，但被告在2001年4月16日做出行政处罚时，被处罚人仍然是xx县城市信用合作社，被告自己为原告办理的变更登记，被告不可能不知道xx县城市信用合作社已经不存在了。连最基本的被处罚人都没有搞清楚，就匆忙作出处罚决定，可见被告的处罚是何等的草率和不负责任！

2、xx社统计处罚案。申请人不存在屡次迟报统计资料的行为，被申请人对xx县xx城市信用合作社（以下简称道南社）的行为对申请人做出行政处罚，属于处罚主体错误。申请人与道南社在法律上没有利害关系，被申请人认定两者之间存在隶属关系没有事实和法律上的根据。

四、执法程序

1、xx社工商处罚案。被告送达行政处罚告知书的程序违法。根据规定，受送达人是单位的，法律文书应当由单位负责收发的部门或其法定代人签收，原告没有负责收发的部门，被告应当直接送达原告法定代表人。被告送达原告副主任李xx的行为，依法不具有送达的法律效力，应视为没有送达。

2、xx社统计处罚案。根据《行政处罚法》及《民事诉讼法》的规定，送达法律文书，受送达人是法人的，应当由法人的法定代表人或者该法人负责收件的人签收。申请人没有办公室等专门负责收件的机构或人，因此，被申请人应当将文书直接送达申请人的法定代表人，但申请人的前任及现任法定代表人均没有接到被申请人送达的任何文书，被申请人的送达违反了法律规定，属于程序违法。

3、xx社统计处罚案。根据法律规定，行政处罚告知书的处罚内容应当与行政处罚决定书一致。不一致的，行政机关应当再次告知听证权利。被申请人在处罚决定书与告知书内容不一致的情况下，没有履行再次告知义务。

4、xx社工商处罚案。被告行政处罚决定书适用《中华人民共和国企业法人登记条例实施细则》第63条第1款第4项，而行政处罚告知书告知的法律条款为该细则的第66条第1款第4项。法律适用属于行政处罚的重要事项，被告改变行政处罚的法律适用，应当履行重新告知义务，被告没有履行这一义务，根据行政处罚法的规定，没有告知的行政处罚决定不能成立。

5、xx社国税处罚案。被上诉人通过金融机构扣划款项时，应当附送行政处罚决定书副本但没有附送，属于程序违法。根据《税收征收管理法》第40条、《税收征收管理法》第51条及银发（1998）312号的规定，被上诉人在采取行政强制措施之前应事先向上诉人送达“催缴税款通知书”，而被上诉人未履行该义务，具体行政行为违法。被上诉人扣划罚款应当直接上缴国库，但宝丰农行营业部提供的扣款传票却表明，被上诉人将该款转入自己设置的帐户，然后才上缴国库，被上诉人擅自增加扣款程序，违反了法律规定。

五、处罚额度和规章罚款设定权限

《国务院关于贯彻实施的通知》第二部分规定：“国务院各部门制定的规章对非

经营活动中的违法行为设定罚款不得超过1000元”，因此针对迟报统计报表这一非经营活动中的违法行为，处罚限额最高为1000元。被申请人处罚20000元，属于处罚明显失当。

六、适用法律错误

1、xx社国税处罚案。被上诉人对上诉人2000年1月1日至2000年12月31日所谓的偷税行为进行处罚，应当适用上诉人行为时的有效法律，而不能适用2001年5月1日才开始实施的《税收征收管理法》，根据法律不溯及既往的原则，被上诉人的行为属于适用法律错误。

2、xx社统计处罚案：《统计法》第33条条规定：“国家统计局根据本法制定实施细则，报国务院批准施行.”明确规定了制定统计法实施细则的机关是国家统计局，而不是包括各省人大及其常委会在内的其他机关，因此本案应当依照《统计法》和《统计法实施细则》进行处理，而不是依照《河南省统计管理条例》。

3、xx社工商处罚案：“通知”和“答复”是被告上级部门发给下级部门的内部文件，没有对外，根据行政处罚法的规定，没有对外公布的规范性文件，不得作为行政处罚的依据。根据行政诉讼法的规定，人民法院审理行政案件依据的是法律、行政法规和地方性法规，参照规章，“通知”和“答复”不是规章，不具有参照效力，当然不能作为定案的依据。

“通知”的制定依据为《中华人民共和国房地产管理法》、《中华人民共和国经济合同法》、《中华人民共和国企业法人登记条例》和《中华人民共和国企业法人登记条例实施细则》，但上述法律、法规和规章任何条、款、项都没有授权工商行政管理部门管理房屋租赁事宜，《中华人民共和国房地产管理法》倒是很明确的规定，由城市房地产管理部门管理房屋租赁行为，工商行政管理部门要管理房屋租赁，就必须有法律、法规和规章的明确授权，“通知”引用的依据中恰恰没有，因此，该“通知”属于没有法律、法规和规章依据的无效规范性文件。

《城市公有房屋管理规定》和《城市房屋租赁管理办法》明确规定了由市、县人民政府房地产管理部门主管本行政区域内的城市房屋租赁管理工作，该规定和办法均为规章，“通知”和“答复”与上述规章明显存在冲突，根据《中华人民共和国立法法》的规定，这一冲突应当由国务院作出决定或者由两部门联合发文，国家工商行政管理局无权单独作出规定。

4、联社耕地占用税案：联社现使用土地1995年之前由宝丰县化肥厂占用从事非农业建设，后由县国有资产经营公司补办划拨手续用于工业生产，之后将该土地转让给联社。很明显，联社不是占用该地块进行非农业建设的首次使用者。《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》第4条明确规定：“耕地占用税以纳税人实际占用的耕地面积计税，按照规定税额一次性征收。”根据该条规定，一个地块只需缴纳一次耕地占用税，也就是说首次占用该地块从事非农业建设的单位和个人，应当缴纳耕地占用税，而不是今后通过转让取得该地块从事非农业建设权利的单位都需缴纳耕地占用税；如果都需要缴纳耕地占用税，就违反了《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》第4条一次性征收的规定，形成了重复纳税。

七、法律时效

1、《中华人民共和国税收征收管理法》第52条规定了因税务机关和纳税人失误，税款的追征时效为3年，最长为5年。退一万步讲，即使联社依法应当缴纳耕地占用税，从1995年11月28日计算，也已经超出了3年或5年的追征时效，纳税人也依法免除了纳税义务，而不需再缴纳税款。

行政复议法论文范文第3篇

行政复议，是指公民、法人或者其他组织认为行政主体的具体行政行为违法或不当侵犯其合法权益，依法向主管行政机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的一种法律制度。

司法行政复议具有行政行为的基本法律特征。认识和确定行政复议的性质，有助于发展和完善行政复议制度，保障行政复议职能的正确发挥和行政复议活动的正确运行。笔者认为，行政复议在形式上是一种具体行政行为；在本质上是一种行政监督法律制度；在方法上是一种行政救济的法律途径；在程序上是一种按行政司法程序运行的程序规则。本文将重点论述司法行政机关行政复议的范围、管辖以及程序。

关键词：司法行政复议特征范围管辖程序

司法行政复议是指司法行政相对人（公民、法人和其他组织）不服司法行政机关的具体行政行为，依法向行政复议机关提出申请，请求重新审查并纠正原具体行政行为，行政复议机关据此对原具体行政行为是否合法、适当进行审查并做出决定的法律制度。司法行政复议的目的是为了纠正司法行政主体做出的违法或者不当的具体行政行为，以保护行政相对人的合法权益。

一、司法行政复议的特征

1、司法行政复议是司法行政机关的活动

司法行政机关是行使司法行政权力，执行国家司法行政法律、法规、规章，管理国家司法行政事务的机关。司法行政机关在司法行政复议过程中运用了行政机关的工作原则和方法，这是它的行政性。然而，司法行政机关在进行司法行政复议过程中，又拥有准司法职权。这表明，司法行政复议是集行政性和司法性于一体的。

2、司法行政复议是司法行政机关处理司法行政争议的活动

司法行政部门的行为既有行政行为，也有民事行为，两种行为产生的争议表现为行政争议和民事争议。司法行政争议主要指行政主体在行政管理过程中因实施具体行政行为而与相对人发生的争议，这种争议的核心是该具体行政行为是否合法、适当。司法行政复议是司法行政机关处理司法行政争议的活动，如果司法行政主体实施解决民事争议的具体行为，这种行为即不是行政复议，而是行政调解或行政裁决。

3、司法行政复议是司法行政机关按照法定程序和要求解决司法行政争议的活动

行政复议是行政机关作为第三方解决行政争议纠纷的活动。行政复议的这一特性要求司法行政复议机关和做出行政行为的司法行政机关必须分开，同时也要求司法行政复议必须按法定程序进行，这就是司法行政复议程序的准司法性。司法行政复议的准司法性使司法行政复议和人民法院审判一样，有许多制度贯穿其中。如申请制度、管辖制度、移送制度、回避制度等。《司法行政机关行政复议应诉工作规定》第11条规定：“办理行政复议案件的法制工作机构人员与申请人有利害关系的，可以提出自行回避，申请人也有权申请其回避，但应说明理由”。司法行政复议程序的特点又体现在行政性方面。如复议机关自收到复议申请书至做出决定止，时间最长不超过六十日，司法行政复议作为行政活动，必须充分体现行政的效率原则，复议组织可以利用这些特点，迅速查清事实、解决司法行政争议。所以，就解决司法行政争议而言，司法行政复议程序比行政诉讼程序更经济、更具有效率。

4、司法行政复议是上级司法行政机关对下级司法行政机关进行的一种层级行政监督

司法行政监督可以在司法行政行为实施过程中进行，也可以在司法行政行为完成之后进行；可以是上级司法行政机关主动实施，也可以由利害关系人请求做出具体司法行政行为机关的上级司法行政机关实施，司法行政复议就是有权的上级司法行政机关依据利害关系人的请求，复查原具体行政行为的一种司法行政监督措施。通过司法行政复议，上级司法行政机关可以及时发现并纠正下级司法行政机关违法或不当的具体行政行为；同时也可以发现具体司法行政行为所依据的司法行政规范性文件，是否与法律、法规和规章相抵触。

5、司法行政复议主要采用书面审查的方式，必要时也可以采取听证的方式审理

《行政复议法》第22条规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见”。司法行政复议采用书面审查的方式的目的，在于确保司法行政复议必要的行政效率。这一点显然不同于司法审查制度。

二、司法行政复议的范围

对行政相对人来说是申请行政复议的范围，而对司法行政机关而言是受理行政复议的范围。行政相对人包括公民①、法人②或者其他组织以及外国人、无国籍人③。

根据《中华人民共和国行政复议法》、《司法行政机关行政复议应诉工作规定》，公民、法人或者其他组织对下列具体行政行为可以向司法行政机关申请行政复议。

1、认为符合法定条件，申请司法行政机关办理颁发资格证书、执业证、许可证手续，司法行政机关拒绝办理或者在法定期限内没有依法办理。

2、对司法行政机关做出警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停止执业、吊销执业证等行政处罚决定不服的。司法行政机关实施行政处罚，必须在其职权范围内严格依照《中华人民共和国行政处罚法》的规定以及有关法律、法规、规章的规定进行，坚持以事实为依据、以法律为准绳，坚持责任与处罚相当的原则，充分保障当事人的陈述权、申辩权等权利的行使。当事人对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

3、认为符合法定条件，申请司法行政机关办理审批、审核、公告、登记的有关事项，司法行政机关不予上报申办材料、拒绝办理或者法定期限内没有依法办理。

4、认为符合法定条件，申请司法行政机关注册执业证，司法行政机关未出示书面通知说明理由，注册执业证期满六个月内不予注册。

5、认为符合条件，申请司法行政机关参加资格考试，司法行政机关没有依法办理。

6、认为司法行政机关违法收费或者违法要求履行义务的。

7、对司法行政机关做出的撤销、变更或者维护公证机构关于公证书的决定不服。

8、对司法行政机关做出的留场就业决定或根据授权做出的延长劳动教养的期限决定不服的。

9、对司法行政机关做出的关于行政赔偿、刑事赔偿决定不服的。

10、认为司法行政机关做出的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。

另外，根据我国《行政复议法》等的规定，抽象的行政行为和国家行为不属于司法行政复议的范围。抽象行政行为的特点在于它的普遍约束力和往后拘束力，司法行政相对人“对行政法规、规章或者具体普遍约束力的决定、命令不服的”，不能单独申请行政复议。我国《行政复议法》第8条规定：“不服行政机关对民事纠纷做出的调解或者其他处理的，依法申请仲裁或者向人民法院提讼”。综上说明，下列行为不属于司法行政复议范围：

1、执行刑罚的行为

2、执行劳动教养决定的行为

3、司法助理员对民间纠纷做出的调解或者其他处理的

4、资格考试成绩评判行为

5、法律、法规规定的其他不能申请行政复议的行为

三、司法行政复议的管辖

司法行政复议的管辖，是指各级司法行政复议机关对行政复议案件在受理上的具体分工。即司法行政相对人在提起行政复议之后，应当由哪一级行政复议机关来行使行政复议权。根据我国现行的法律、法规，司法行政复议的管辖如下：

1、对县级以上地方各级司法行政机关的具体行政行为不服的，向司法行政机关申请行政复议，由上一级司法行政机关管辖。为促进司法行政机关依法行政水平，保障行政管理相对人的合法权益，规范司法行政机关行政处罚程序，根据《中华人民共和国行政处罚法》和有关法律、法规的规定，司法部于1997年2月13日了《司法行政机关行政处罚程序规定》。该规定第8条规定：“司法行政机关处罚案件，由违法行为发生地的司法行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外”。对同一违法行为，两个以上的司法行政机关都有管辖权的，由先立案的司法行政机关管辖，司法行政机关对管辖权有争议的，由共同的上级司法行政机关指定管辖。如《公证程序规则》第58条第2款规定：“申诉人、公证处或者其他当事人对前款决定不服的，可以在规定期限内向有管辖权的司法行政机关申请行政复议”。

2、对监狱机关、劳动教养机关的具体行政行为不服，向司法行政机关申请行政复议，由其主管的司法行政机关管辖。

3、对司法部的具体行政行为不服而向司法行政机关申请行政复议，由司法部管辖。申请人对司法部行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼，也可向国务院申请裁决。

对县级以上地方各级司法行政机关的具体行政行为不服直接向人民法院提起的行政诉讼，由做出具体行政行为的司法行政机关应诉。经行政复议的行政诉讼，行政复议机关决定维持原具体行政行为的，由做出原具体行政行为的司法行政机关应诉；行政复议机关改变原具体行政行为，由行政复议机关应诉。但公民、法人或者其他组织申请行政复议，行政复议机关已经依法受理的，或者法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议，对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，在法定行政复议期限内不得向人民法院提讼。因为我国《行政复议法》第16条第2款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议。”

四、司法行政复议的程序

司法行政复议的程序，是指司法行政复议案件所应遵循的步骤。它性质上属于行政程序。根据我国《行政复议法》等法律、法规的规定，司法行政复议的程序大体上依次经过四个阶段，即申请、受理、审理和决定。

1、司法行政复议的申请

由于司法行政复议是一种依申请的行政行为，即司法行政复议机关根据司法行政相对人的申请，在审查被申请的行政行为是否合法、适当的基础上，依法做出的一种行政行为。因此，没有司法行政相对人的申请，则不能启动司法行政机关受理、审查的程序，司法行政复议作为监控司法行政权的一种法律制度就不可能发挥其功能。

司法行政复议的申请是指司法行政相对人不服司法行政机关的具体行政行为而向复议机关提出要求撤销或变更具体行政行为的请求。司法行政复议申请应当符合以下条件：①申请人是认为司法行政机关具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。这里的“认为”是指申请人主观上认为自己的合法权益受到具体行政行为的侵害，至于在客观上是否受到侵害，则需要通过审理才能确定；②有明确的被申请人。没有明确的被申请人，复议机关无法进行审理，申请人的请求也无法实现；③有具体的复议请求和事实根据。复议请求是申请人复议时向复议机关提出的具体要求；④属于司法行政复议的范围，否则复议机关不予受理；⑤法律、法规规定的其他条件。如申请人向有管辖权的行政机关申请复议，应当在知道具体行政行为之日起60日内提出。因不可抗力或者其他特殊情况的应在障碍消除后的10日内申请延长期限；申请人向人民法院的，人民法院已经受理的，不得申请司法行政复议。

申请人申请行政复议，可以书面申请，也可以口头申请。书面申请的申请书应当包括：①申请人的姓名、性别、年龄、职业和住所、法人或者其他组织的名称、住所和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务；②被申请人的名称、住址；③申请复议的理由；④申请的年、月、日。口头申请的，行政复议机关应当当场记录申请人的基本情况、行政复议请求、申请行政复议的主要事实、理由和时间，并由申请人签字。

2、司法行政复议的受理

司法行政复议机关自收到行政复议申请书之日起5日内，对行政复议申请做出如下处理：

①行政复议申请符合法定受理条件并属于《司法行政机关行政复议应诉工作规定》所规定的受案范围的应予受理。

②行政复议申请不符合法定受理条件的，不予受理并书面通知申请人。

③行政复议申请符合法定受理条件的，但不属于本机关受理的，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。

除不符合行政复议的法定受理条件或者不属于本机关受理的行政复议申请外，行政复议申请自行复议机关负责法制工作的机构收到之日即为受理。做出具体行政行为的司法行政机关自收到行政复议机关发送的行政复议申请书副本或申请笔录复印件后，应书面做出答复，并将做出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，在10日内提交行政复议机关。超级秘书网

3、司法行政复议的审理

司法行政复议的审理是对复议案件的事实、证据、法律适用及争执的焦点进行审查的过程。审理是司法行政复议中的最实质性阶段。通过审理，查清事实，为适用法律即做出决定打下夯实的基础。

①审理的方式。司法行政机关行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关认为有必要时可以向有关组织和人员进行调查，听取申请人、被申请人和第三人的意见。采取书面审理较为简便，具有较高的效率，符合行政效率的要求；采取调查的方式适用于较为复杂、影响较大的司法行政复议案件。

②审理的依据。根据我国《行政复议法》等法律、法规规定，司法行政复议机关审理复议案件，以法律、行政法规、地方性法规、规章，以及上级司法行政机关依法制定和的具有普遍约束力的决定、命令为依据。司法行政复议机关认为被申请人做出的具体行政行为依据的规定不合法，本机关有权处理，应当在30日内依法处理；无权处理的，应当在7日内按机关文件送达程序转送有权处理的国家机关依法处理。处理期间，中止对具体行政行为的审查。

③审查的内容。司法行政复议机关依法对具体行政行为是否合法和适当进行审查，复议机关既有权审查具体行政行为是否合法，也有权审查行政行为是否适当。

4、司法行政复议的决定

司法行政复议机关通过对复议案件的审理，最后做出决定。根据我国《行政复议法》等法律、法规的规定，司法行政复议机关应当自受理案件之日起60日内做出行政复议决定。如遇有因不可抗力延误机关文件抵达的，有重大疑难情况的，需要与其他机关相协调的，需要对具体行政行为依据的规定进行审查的，以及其他经行政复议机关负责人批准需要延长复议期限等情况的，司法行政复议机关不能在规定期限内做出行政复议决定的，经行政复议机关负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人，但延长期限最多不超过30日。司法行政复议决定有以下五种：

①维持决定。是指司法行政复议机关做出的维持具体行政行为的决定，对被申请的具体行政行为，司法行政复议相关认为事实清楚，证据确凿，适用法律、法规、规章和具有普遍约束力的决定、命令正确，符合法定程序和内容适当的，应当做出维持该具体行政行为的复议决定。

②履行决定。指司法行政复议机关责令被申请人履行某种法定职责的决定。

③补正决定。指司法行政复议机关做出的责令被申请人补正具体行政行为的决定。如果具体行政行为适用法律、法规、规章和具有普遍约束力的决定、命令正确，事实清楚，符合法定权限，而只是程序上有些不足，司法行政复议机关可做出责令被申请人补正的决定。

④撤销或变更决定。指司法行政复议机关做出的撤销或变更具体行政行为的决定。司法行政的具体行政行为事实不清、证据不足的，适用依据错误的，违反法定程序的，超越或者的，具体行政行为明显不当的，司法行政复议机关可以决定撤销或变更。

⑤重作决定。指司法行政复议机关责令申请人重新做出具体行政行为的决定。司法行政复议机关在依法做出撤销决定后，有时尚需被申请人重新做出具体行政行为，在这种情况下，司法行政复议机关可决定责令被申请人重新做出具体行政行为。

此外，申请人在申请司法行政复议时一并提出行政赔偿请求，依据有关法律、法规、规章的规定应当给予赔偿的，司法行政复议机关在决定撤销、变更具体行政行为或者确认行政行为违法时，应当同时决定被申请人依法赔偿。申请人在申请行政复议时没有提出赔偿要求的，司法行政复议机关在依法决定撤销或者变更罚款，没收违法所得以及没收非法财物等具体行政行为时，应当同时责令被申请人返还财物或者赔偿相应的价款。

参考文献资料：

1、姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社，1999年。

行政复议法论文范文第4篇

目前我国关于行政复议的立法仍存在着一些不足之处，主要表现为以下几点：

1、行政复议范围当中规定的被申请人范围狭窄

行政复议法设定行政复议范围都是“行政机关”的行政行为，而我国还有大量事业单位或者特殊的企业也可以作出行政行为，如果按照行政复议法的规定，申请人对事业单位或者特殊企业作出的具体行政行为不服就不在行政复议范围之内。

2、“具体行政行为”的内涵和外延不清楚

在行政复议法第六条第十一项当中，出现“具体行政行为”的专业法律术语，但法律上并未对其内涵和外延加以界定，没有公认的法定标准，有些行政行为还难以纳入行政复议范围，如交通事故责任的认定。

3、“具体行政行为”与“抽象行政行为”界线不清楚

在实际工作中，有的行政机关规避法律、法规规定，作出的具体行政行为没有明确写明特定的当事人，但所指对象明确，这样的行政行为是属于具体行政行为还是抽象行政行为难以确定。

4、“人事处理决定”的内涵和外延不清楚

行政复议法第八条第一款规定，不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的，依照有关法律、行政法规的规定提出申诉。这里的其他人事处理指的是什么，是行政机关的内部人事处理还是外部的人事处理或者是全部的人事处理，是对人身权的处理还是对财产权的处理，都没有明确的规定。

二、行政复议范围存在问题的主要成因

1、行政复议法自身的缺陷

行政复议范围存在的问题也是行政复议法存在问题的集中体现，根本原因在于行政复议法原则性强、操作性差，导致行政复议范围看似有一个固定范围，但实际范围并不明确，严重制约了行政复议工作的深入开展和行政复议制度整体效能的发挥。

2、行政复议工作指导不利

按照立法的规定，只有立法机关才有权对法律作出解释。从实际工作情况看，有些有争议的行政行为能否纳入行政复议范围法律规定并不明确，需要立法机关的及时指导，对有些法律规定不明确的内容予以明确，而从现实的情况看，到目前为止，立法机关并没有对行政复议工作的请示作出具体的指导性的批复，而从其他渠道指导的情况看，作出的请示批复不符合行政复议法的立法宗旨，不利于行政复议的发展。

3、行政复议理论研究缺乏有价值的理论成果

与行政复议工作密切相关的理论研究尚未形成规模，导致现实中的理论问题长期得不到有效解决，制约了行政复议的发展。

4、法律引导错误

法律除了具有强制、惩罚功能以外，还有教育、引导功能，从而为人们的行为提供一个合理的心理预期。但从行政复议法规定的情况看，申请人申请行政复议没有什么法定的标准，只要申请人认为行政行为与其有联系，侵害了其合法权益就可以申请行政复议，这是行政复议法给人们提供的法定信息。这样的信息带来的结果是，大量与行政行为没有利害关系的人到行政复议机关申请复议，行政复议机关却不予受理，既增加了行政成本，也造成行政资源的浪费，还影响行政机关的形象。

三、完善行政复议范围法律制度的对策

1、扩大被申请人的范围

从行政复议法和行政复议议法实施条例规定的情况看，涉及被申请人的表述都是行政机关，这样的规定将大量可以作出行政行为的事业单位或特殊的企业排除在行政复议范围之外，因此，必须对行政复议范围重新界定。应当将行政复议法和行政复议法实施条例中规定的“行政机关”重新界定为“行使国家行政权力的机关、组织或单位”更符合实际需要。

2、明确界定“具体行政行为”和“抽象行政行为”的内涵和外延

必须在理论研究的基础上,将其内涵和外延界定清楚。否则理论上的争鸣不可避免地带到行政复议工作实际中来，影响行政复议工作健康可持续发展。无论是哪种行政行为，都要包括以下几个方面的构成要素：第一，实施行政行为的主体，应当是行使国家行政权力的机关组织或单位，既包括行政机关，也包括法律、法规授权的事业组织和企业；第二，实施行政行为针对的客体,即管理相对人，包括公民、法人或其他组织；第三，行政行为处理内容，是授益行为还是赋予义务行为，即对权利客体的权益的影响。

3、明确界定“人事处理决定”的内涵和外延

在市场经济条件下，人事处理除了具有传统意义上的人事处理外，还包括人员隶属关系不明确、身份不确定情况下的外部人事处理行为。对于传统的内部人事处理不属于行政复议范围，实践中基本没有争议。但对于外部的人事处理，应当纳入行政复议范围。

4、将抽象行政行为应当被纳入行政复议范围

由于立法排除了对抽象行政行为的复议监督，其他监督机制又跟不上，致使抽象行政行为违法问题日趋严重。有些行政机关，特别是某些基层行政机关，习惯于使用抽象行政行为违法征收财物、乱收费用。还有一些行政机关为了争夺收费权、处罚权、许可权，推卸职责义务，不顾法律权限和分工，随意通过抽象行政行为扩张本地区、本部门的权限，导致规章冲突、重复和管理失控。对于这些问题，因立法明确排除对抽象行政行为的复议，其他监督机制又难以奏效，于是便形成了对抽象行政行为监督的真空地带。因此，有必要将抽象行政行为纳入行政复议的范围。

参考文献：

[1]王秋泓著.行政复议范围研究[D].延边大学硕士研究生论文，2002年3月

[2]方世荣著.论具体行政行为[J].武汉大学出版社，1996年

[3]杜春 方志 赵建基 那淑伟.司法部法制司课题组.司法行政机关行政复议范围研究[J].北京

[4]缪世淮著.论行政复议的范围和管辖[J].四川警官高等专科学校学报，2000年3月

[5]应松年著.行政行为法[J].人民出版社，1992年

行政复议法论文范文第5篇

【论文摘要】行政复议在实现行政机关内部自我监督的同时，更成为行政相对人可选的争议解决方式之一。然而由于立法技术的不成熟，我国的行政复议制度无论是在机关设置、法律责任承担、审理程序还是在与司法的衔接问题上都存在诸多不足。本文将在具体分析这些缺失后提出几点完善建议。

一、我国行政复议制度的发展现状

我国的行政复议制度正式建立于1990年，当时为了适应和配合《行政诉讼法》的执行，国务院遂颁布了《行政复议条例》，使行政复议真正实现了实施过程中的法律保障，有力地促进了该制度的发展。接着，1999年4月29日第九届全国人大常委会第九次会议又制定通过了《中华人民共和国行政复议法》，它的颁布标志着我国行政复议制度进入了进一步完善的新阶段。

首先，行政复议制度的功能定位力求凸显它的救济功能。《行政复议法》开篇提到“防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益”，可以看出立法机关开始更为准确的对待行政复议制度。

其次，行政复议的管辖体制从原先的“条条管辖”【1】转变为现行的“条块结合管辖”，即《行政复议法》第12条规定的相对人既可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。同时，国务院“最终裁决权”的出现不仅拓宽了相对人不服省部级机关行政复议决定的救济渠道，而且还强化了国务院对其所属各部门及省级人民政府的监督。

第三，行政复议的受案范围大大拓宽《行政复议法》以概括加列举的方式明确除法律排除的以外，一切侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的具体行政行为都属于行政复议的受案范围，并首次将部分抽象行政行为纳入其中。

第四，行政复议在申请和审理上的相关规定都更加完备。《行政复议法》延长了相对人提请行政复议的申请期限(从15日延长至60日)，并引入了书面和口头相结合的申请方式，而对于行政复议机关的受案审查期限却相应的缩短了(从1O日缩短为5日)。此外，在审理程序上，《行政复议法》在《行政复议条例》书面审查的基础上增加了言词审理的方式，并首次明确了被申请机关的举证责任问题。

最后，《行政复议法》强化了复议的法律责任。原《行政复议条例》虽然也有类似规定，但由于过于笼统故而缺乏有效性。现行的行政复议制度对此进行了完善，在责任主体、责任形式以及适用情形上都做出了新的较为具体的规定。

二、我国现行行政复议制度的不足

第一，从行政复议机关和机构上说，现行的行政复议制度并未赋予行政复议机构独立的法律地位，进而在一定程度上影响了行政复议结果的公正性。《行政复议法》第3条规定“依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。”根据此项条文，行政复议机构并非独立的法人实体，而需依附于所在的行政机关。这样，由于行政复议结论加盖的是本级行政机关的公章，是以本级行政机关的名义对外承担法律责任，因此行政复议机构的工作就难免要受其左右，有时甚至要根据某种指示来办事。此种行政复议机构不能自主表达最终意见的现象，即它的非独立地位，将会使复议结果的公正性大打折扣。

第二，从行政复议的审理方式上说，现行的行政复议制度未能完全引入听证程序，而确立以书面审查为主的审理方式，不但限制了行政相对人的知情杈和申辩权，也使得行政复议过程缺乏公开性和透明性。《行政复议法》第22条规定“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”这种审理方式固然能提高行政复议的效率，但是它的弊端也不容忽视：减少了行政相对人的参与机会；增加了暗箱操作的可能性；有时还无法核实证据的真实性。

第三，从行政复议的审理制度上说，由于“非司法化”的性质定位，现行的行政复议制度遗漏了许多有价值的内容，使行政相对人的合法权益不能得到更好的保护。行政复议作为一种争议解决机制自然无可避免地会带上行政性和司法性的双重特性。然而“非司法化”的定位却使它不得不放弃一些带有司法味道的审理制度，包括：行政复议工作人员因与所处理的事务有利害关系而得回避的制度；行政相对人有权委托律师代为参加行政复议的律师制度：包括证据种类、各方当事人举证范围和具体事项以及行政复议机关对证据的调取、收集及审查等更为完备的证据制度：在复议决定做出后应当告知复议申请人如果不服有权向特定的法院提起行政诉讼的告知制度等。

第四，从行政复议机关的法律责任上说，《行政复议法》虽细化了其内部法律责任的承担，但对它外部法律责任依《行政诉讼法》规定的默认，却仍容易使复议机关在审理行政复议案件时疏于尽职而一律做出维持决定。《行政诉讼法》第25条第2款规定，经行政复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告：复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。有数据为证：根据调查统计，1999年全国各级行政复议机关对所受理的行政复议案件做出维持决定的比率为51％，而2000年和2001年的该比率分别为52％和53.7％。[2】行政复议机关这种只顾自身利益的做法，不但使行政复议机制流于形式，与其设立宗旨背道而驰，更是极大地增加了行政相对人的不信任感而不得不另寻他径。

第五，从司法对行政复议的监督上说，现有法律的不完善将使得部分行政复议案件因无法被提起行政诉讼而游离于司法监督领域之外。“司法最终原则”是现代行政的发展趋势，然而在我国司法和行政复议之间的不完全衔接，使得三类行政复议案件仍然无法接受司法的监督。其一，国务院对部分复议案件的“最终裁决权”虽确有益处，可是它始终是行政机关，“最终裁决”的规定还是背离了司法最终原则。其二，行政诉讼只能针对那些涉及行政相对人人身和财产权益的纠纷，因此超出诉讼范畴的行政复议案件仍旧无缘司法。其三，行政复议决定可以涉及复议案件的合法性和合理性，遗憾的是行政诉讼却对后者无能为力，因此与合理性相关的复议案件同样也只能由复议机关说了算。

三、完善我国行政复议制度的几点建议

第一，在全国范围建立统一的行政复议委员会。统一行政复议委员会在我国是完全可行的，它不但能解决现有制度下机构臃肿、秩序混乱、人员庞杂的问题，还可以使复议审理者获得独立的法人地位，解决原审理机构依附于复议行政机关的问题。笔者对此的设想是行政复议委员会在全国范围内可设四级：即县级政府设立的行政复议委员会、市级政府设立的行政复议委员会、省级政府设立的行政复议委员会、国务院设立的行政复议委员会。这些复议委员会在管辖复议案件权限上的分工是：对县级政府各工作部门、乡(镇)级人民政府以及县级人民政府的派出机关作出的具体行政行为不服而提出复议的，由县级政府设立的行政复议委员会管辖：对市级政府各工作部门和县级人民政府作出的具体行政行为不服而提出复议的，由市级政府设立的行政复议委员会管辖：对省级政府的各工作部门、市级人民政府以及省级人民政府的派出机关作出的具体行政行为不服而提出复议的，由省级政府设立的行政复议委员会管辖，对国务院各部门和省级人民政府作出的具体行政行为不服而提出复议的，由国务院设立的行政复议委员会管辖。

第二，确立以听证为原则以书面为辅的复议审理方式。听证程序最大的优势在于它能使双方当事人积极参与其中，增加审理的公开性和透明性。对于以独任审理进行的非正式听证，听证官可以选择在自己的办公室内进行。他只需简单的对当事人进行讯问，当事人之间不进行交叉询问，因此通常一件不太复杂的案件的听证只需十几分钟。[3]如此，在确立以听证为原则的复议审理方式时，我们还可以根据复议案件的复杂性和它对行政相对人权利影响的大小程度进一步明确正式听证和非正式听证的各自适用范围。这样既可以发挥正式听证形式对复议申请人的权利保护功能，又可以发挥非正式听证的便民与效率优势。【4】当然，如果复议申请人要求或是复议机关提出并在征得申请人同意的情况下，复议也可以使用书面审查的形式。采用此种方式在他国早已有先例，如在澳大利亚就有此规定：裁判所只有在当事人同意时才能不经听审而直接依据向其提交的材料裁决案件。[5】此外，笔者认为复议审理在程序上的完善还应增加回避制度、律师制度、完备的证据制度和告知制度。尤其是回避和告知制度，它们是更为人性化考虑的一种体现。超级秘书网

第三，增加行政复议机关成为可能发生的行政诉讼之被告的情况。如前所述，居高不下的行政复议案件维持率其实是源于法律自身规定的欠妥善，相关条款无异于在鼓励行政复议机关不要轻易对原具体行政行为做出改变。因此，增加行政复议机关成为被告的情况就势在必行。笔者认为现有条文可以如此更改．经行政复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告复议机关决定维持原具体行政行为的，复议机关和作出原具体行政行为的行政机关是共同被告。这是因为：首先，当原具体行政行为被复议机关改变时，如果行政相对人有异议，那么由于他针对的是改变后的新决定所以理应由复议机关作为行政诉讼的被告其次，对原具体行政行为的不改变表明复议机关对此持许可态度，此时虽然复议机关并未直接对行政相对人作出争议涉及的具体行为，但正是在原行政机关和行政复议机关的共同决定下，行政相对人才不得不承担该项义务，所以此时他若有异议，复议机关就理应成为共同被告。

行政复议法论文范文第6篇

【论文摘要】行政复议在实现行政机关内部自我监督的同时，更成为行政相对人可选的争议解决方式之一。然而由于立法技术的不成熟，我国的行政复议制度无论是在机关设置、法律责任承担、审理程序还是在与司法的衔接问题上都存在诸多不足。本文将在具体分析这些缺失后提出几点完善建议。

一、我国行政复议制度的发展现状

我国的行政复议制度正式建立于1990年，当时为了适应和配合《行政诉讼法》的执行，国务院遂颁布了《行政复议条例》，使行政复议真正实现了实施过程中的法律保障，有力地促进了该制度的发展。接着，1999年4月29日第九届全国人大常委会第九次会议又制定通过了《中华人民共和国行政复议法》，它的颁布标志着我国行政复议制度进入了进一步完善的新阶段。

首先，行政复议制度的功能定位力求凸显它的救济功能。《行政复议法》开篇提到“防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益”，可以看出立法机关开始更为准确的对待行政复议制度。

其次，行政复议的管辖体制从原先的“条条管辖”【1】转变为现行的“条块结合管辖”，即《行政复议法》第12条规定的相对人既可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。同时，国务院“最终裁决权”的出现不仅拓宽了相对人不服省部级机关行政复议决定的救济渠道，而且还强化了国务院对其所属各部门及省级人民政府的监督。

第三，行政复议的受案范围大大拓宽《行政复议法》以概括加列举的方式明确除法律排除的以外，一切侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的具体行政行为都属于行政复议的受案范围，并首次将部分抽象行政行为纳入其中。

第四，行政复议在申请和审理上的相关规定都更加完备。《行政复议法》延长了相对人提请行政复议的申请期限(从15日延长至60日)，并引入了书面和口头相结合的申请方式，而对于行政复议机关的受案审查期限却相应的缩短了(从1o日缩短为5日)。此外，在审理程序上，《行政复议法》在《行政复议条例》书面审查的基础上增加了言词审理的方式，并首次明确了被申请机关的举证责任问题。

最后，《行政复议法》强化了复议的法律责任。原《行政复议条例》虽然也有类似规定，但由于过于笼统故而缺乏有效性。现行的行政复议制度对此进行了完善，在责任主体、责任形式以及适用情形上都做出了新的较为具体的规定。

二、我国现行行政复议制度的不足

第一，从行政复议机关和机构上说，现行的行政复议制度并未赋予行政复议机构独立的法律地位，进而在一定程度上影响了行政复议结果的公正性。《行政复议法》第3条规定“依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。”根据此项条文，行政复议机构并非独立的法人实体，而需依附于所在的行政机关。这样，由于行政复议结论加盖的是本级行政机关的公章，是以本级行政机关的名义对外承担法律责任，因此行政复议机构的工作就难免要受其左右，有时甚至要根据某种指示来办事。此种行政复议机构不能自主表达最终意见的现象，即它的非独立地位，将会使复议结果的公正性大打折扣。

第二，从行政复议的审理方式上说，现行的行政复议制度未能完全引入听证程序，而确立以书面审查为主的审理方式，不但限制了行政相对人的知情杈和申辩权，也使得行政复议过程缺乏公开性和透明性。《行政复议法》第22条规定“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”这种审理方式固然能提高行政复议的效率，但是它的弊端也不容忽视：减少了行政相对人的参与机会；增加了暗箱操作的可能性；有时还无法核实证据的真实性。

第三，从行政复议的审理制度上说，由于“非司法化”的性质定位，现行的行政复议制度遗漏了许多有价值的内容，使行政相对人的合法权益不能得到更好的保护。行政复议作为一种争议解决机制自然无可避免地会带上行政性和司法性的双重特性。然而“非司法化”的定位却使它不得不放弃一些带有司法味道的审理制度，包括：行政复议工作人员因与所处理的事务有利害关系而得回避的制度；行政相对人有权委托律师代为参加行政复议的律师制度：包括证据种类、各方当事人举证范围和具体事项以及行政复议机关对证据的调取、收集及审查等更为完备的证据制度：在复议决定做出后应当告知复议申请人如果不服有权向特定的法院提起行政诉讼的告知制度等。

第四，从行政复议机关的法律责任上说，《行政复议法》虽细化了其内部法律责任的承担，但对它外部法律责任依《行政诉讼法》规定的默认，却仍容易使复议机关在审理行政复议案件时疏于尽职而一律做出维持决定。《行政诉讼法》第25条第2款规定，经行政复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告：复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。有数据为证：根据调查统计，1999年全国各级行政复议机关对所受理的行政复议案件做出维持决定的比率为51％，而2000年和2001年的该比率分别为52％和53.7％。[2】行政复议机关这种只顾自身利益的做法，不但使行政复议机制流于形式，与其设立宗旨背道而驰，更是极大地增加了行政相对人的不信任感而不得不另寻他径。

第五，从司法对行政复议的监督上说，现有法律的不完善将使得部分行政复议案件因无法被提起行政诉讼而游离于司法监督领域之外。“司法最终原则”是现代行政的发展趋势，然而在我国司法和行政复议之间的不完全衔接，使得三类行政复议案件仍然无法接受司法的监督。其一，国务院对部分复议案件的“最终裁决权”虽确有益处，可是它始终是行政机关，“最终裁决”的规定还是背离了司法最终原则。其二，行政诉讼只能针对那些涉及行政相对人人身和财产权益的纠纷，因此超出诉讼范畴的行政复议案件仍旧无缘司法。其三，行政复议决定可以涉及复议案件的合法性和合理性，遗憾的是行政诉讼却对后者无能为力，因此与合理性相关的复议案件同样也只能由复议机关说了算。

三、完善我国行政复议制度的几点建议

第一，在全国范围建立统一的行政复议委员会。统一行政复议委员会在我国是完全可行的，它不但能解决现有制度下机构臃肿、秩序混乱、人员庞杂的问题，还可以使复议审理者获得独立的法人地位，解决原审理机构依附于复议行政机关的问题。笔者对此的设想是行政复议委员会在全国范围内可设四级：即县级政府设立的行政复议委员会、市级政府设立的行政复议委员会、省级政府设立的行政复议委员会、国务院设立的行政复议委员会。这些复议委员会在管辖复议案件权限上的分工是：对县级政府各工作部门、乡(镇)级人民政府以及县级人民政府的派出机关作出的具体行政行为不服而提出复议的，由县级政府设立的行政复议委员会管辖：对市级政府各工作部门和县级人民政府作出的具体行政行为不服而提出复议的，由市级政府设立的行政复议委员会管辖：对省级政府的各工作部门、市级人民政府以及省级人民政府的派出机关作出的具体行政行为不服而提出复议的，由省级政府设立的行政复议委员会管辖，对国务院各部门和省级人民政府作出的具体行政行为不服而提出复议的，由国务院设立的行政复议委员会管辖。

第二，确立以听证为原则以书面为辅的复议审理方式。听证程序最大的优势在于它能使双方当事人积极参与其中，增加审理的公开性和透明性。对于以独任审理进行的非正式听证，听证官可以选择在自己的办公室内进行。他只需简单的对当事人进行讯问，当事人之间不进行交叉询问，因此通常一件不太复杂的案件的听证只需十几分钟。[3]如此，在确立以听证为原则的复议审理方式时，我们还可以根据复议案件的复杂性和它对行政相对人权利影响的大小程度进一步明确正式听证和非正式听证的各自适用范围。这样既可以发挥正式听证形式对复议申请人的权利保护功能，又可以发挥非正式听证的便民与效率优势。【4】当然，如果复议申请人要求或是复议机关提出并在征得申请人同意的情况下，复议也可以使用书面审查的形式。采用此种方式在他国早已有先例，如在澳大利亚就有此规定：裁判所只有在当事人同意时才能不经听审而直接依据向其提交的材料裁决案件。[5】此外，笔者认为复议审理在程序上的完善还应增加回避制度、律师制度、完备的证据制度和告知制度。尤其是回避和告知制度，它们是更为人性化考虑的一种体现。

第三，增加行政复议机关成为可能发生的行政诉讼之被告的情况。如前所述，居高不下的行政复议案件维持率其实是源于法律自身规定的欠妥善，相关条款无异于在鼓励行政复议机关不要轻易对原具体行政行为做出改变。因此，增加行政复议机关成为被告的情况就势在必行。笔者认为现有条文可以如此更改．经行政复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告复议机关决定维持原具体行政行为的，复议机关和作出原具体行政行为的行政机关是共同被告。这是因为：首先，当原具体行政行为被复议机关改变时，如果行政相对人有异议，那么由于他针对的是改变后的新决定所以理应由复议机关作为行政诉讼的被告其次，对原具体行政行为的不改变表明复议机关对此持许可态度，此时虽然复议机关并未直接对行政相对人作出争议涉及的具体行为，但正是在原行政机关和行政复议机关的共同决定下，行政相对人才不得不承担该项义务，所以此时他若有异议，复议机关就理应成为共同被告。

行政复议法论文范文第7篇

《行政复议法》第7条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的国务院部门的规定、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定、乡、镇人民政府的规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查请求。针对第7条规定的审查请求，《行政复议法》第26条相应地作出处理规定。这一对“规定”审查制度的建立，对我国的行政法制建设具有十分重大的意义。本文就这一新制度在性质、意义方面的特点以及由此产生的制度创设课题作一探讨，为深入研究和完善这一新制度起抛砖引玉的作用。

一、性质：对“规定”的审查制度是一种行政的间接附带审查制

《行政复议法》第7条规定行政复议申请人在就具体行政行为申请复议时，可一并对该行为所依据的规定的合法性提出复议申请。从该制度在行政复议制度整体中的定位而言，可以认为对“规定”的审查是一种行政的间接附带审查制。

所谓间接审查，是指复议机关在对具体行政行为进行审查时，不能根据复议程序直接对“规定”进行审查。《行政复议法》第26条规定了对“规定”进行审理的最为基本的处理程序，即申请人在申请行政复议时，一并提出对本法第7条所列有关规定的审查申请：①行政复议机关对该“规定”有权处理的，应在30日内依法处理；②无权处理的，应当在7日内按照法定程序转送有权处理的行政机关依法处理。其中，按照②转送程序处理的，在经转送后开始的对“规定”处理，其处理权限和程序，自然是与复议机关的复议审查权限和程序相分离的。而①的处理程序中，处理权限和复议审查权限的主体是同一的，但是，由于对“规定”的处理权限和程序与“规定”的制定权限和程序不属于同一体系，即使对“规定”的处理权限主体与复议审查主体是同一的情况下，对“规定”的处理程序也不直接适用《行政复议法》所规定的程序。

所谓附带审查，是指复议机关或者其他机关对“规定”的审查是以对具体行政行为的审查为前提的，即不能单独依据《行政复议法》对“规定”是否合法进行审查。同样，复议申请人也不能单独仅就“规定”的合法性向行政复议机关提出复议申请。《行政复议法》第7条中的“规定”是行政复议审查对象具体行政行为的行为依据，只有当具体行政行为成为行政复议对象时，申请人才可一并向行政复议机关提出对该“规定”的审查申请，此时作为依据的“规定”才可成为被审查对象。

二、意义：扩大利害关系人可参与监督的行政领域以及强化监督功能

（一）对“规定”的审查制度将相当大范围的行政规范纳入了利害关系人可以参与的监督体系

行政规范体系日益庞大化和复杂化是世界各国伴随行政领域的扩大、委任立法制度的建立和发展而生的普遍现象。我国也面临同样情况。为了确定对“规定”审查的制度在处理这一社会现象时的意义，有必要首先对“规定”在行政规范体系中的地位进行确定。

1、“规定”是无名规范

我国的行政规范体系就整体而言，从是否由《宪法》和法律确定地位的角度出发，可以将行政规范分为两大部分：一是由宪法和法律确定其地位的，被称为行政立法的部分，即由《宪法》第89条第1项和90条第2款规定的国务院制定的行政法规和国务院各部委制定的规章，以及由《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第60条规定的地方人民政府规章。二是上述行政法规和规章之外的其他未被宪法或法律在法体系中予以定位和规定名称的行政规范。前者因在法体系中被规定了地位和名称，可以称之为“有名规范”，并且通常被认为是法的渊源（在《行政诉讼法》、《行政复议条例》以及《行政复议法》中均只将有名规范作为裁判规范成为审查活动的依据）。与此相对应，后者则可称为“无名规范”。

《行政复议法》第7条所确立的对“规定”复议审查的制度，所规范的对象为公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的国务院部门的规定、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定、乡、镇人民政府的规定，同时该条第2款还明确排除了行政法规和规章作为规范对象。因此可以明显地看出，《行政复议法》第7条使得除了有名规范（行政法规和规章）之外的行政规范——无名规范都可以成为审查对象。

2、审查以利害关系人的参与为前提

在我国行政管理过程中，作为无名规范的“规定”具有以下特点：

①数量庞大。在我国庞大的行政规范体系中，除了有宪法和法律规定的数量有限的行政法规、规章之外，行政活动所需的其他行政规范基本由无名规范提供。

②体系复杂。虽然行政规范的地位和性质在形式层级方面应该附随于行政的序列等级，但在实质内容方面却并不受制于行政的形式要求，例如，国务院直属机构所的规定，在事实上被视为同国务院部委规章具有同样效力。

③具有替代法规范的功能。行政规范，无论其被定位于行政序列的那一层级，均具有执行法律、解释法律的功能。在法制发达国家中，随着福利制度的不断完善，行政对社会干预范围的扩展，即使原本仅仅具有行政组织内部规范作用的行政规则也在一定程序上突破了行政内和外的界限而事实上拥有了法的功能。我国的无名规范除了这一法的替代功能之外，由于只有作为有名规范的行政法规和规章才被认为是法，但有名规范是受行政管辖所限制的，仅依靠有名规范难以为许多行政活动提供现实有效的行政规范，由此，在有名规范之外的广大行政领域，无名规范事实上在相当大的程度上替代了法应有的作用。例如，无权制定地方规章的地区，只能以无名规范的方式制定行政规范，而这些无名规范的作用在事实上与地方规章，甚至与法律在功能方面并无差异。

《行政复议法》第7条和第26条所建立的对“规定”的审查制度是一种以利害关系人的申请权为基础的行政审查制度。即只要复议申请人主观上认为作为具体行政行为根据的“规定”不合法时即可对此一并提出审查申请，在程序上行政机关对该申请无需经过受理阶段即应该进入实体审查并有义务将该审查进行完毕。这种由利害关系人在程序的开始阶段直接参与的对“规定”的合法性进行行政审查的制度，在我国具有首创性，其有别于《行政复议条例》中存在职权审查制度（注：1990年12月国务院颁布的《行政复议条例》第43条规定，行政复议机关审理具体行政行为时，发现具体行政行为所依据的规章或者具有普遍约束力的决定、命令与法律、法规或者其他规章和具有普遍约束力的决定、命令相抵触的，在其职权范围内依法予以撤销或者改变。复议机关认为具体行政行为所依据的规章或者具有普遍约束力的决定、命令与法律、法规或者其他规章和具有普遍约束力的决定、命令相抵触，而行政复议机关又无权处理的，向其上级行政机关报告。上级行政机关有权处理的，依法予以处理；上级行政机关无权处理的，提请有权机关依法处理。这是一种职权审查制度，其中该审查程序的发动也是由职权决定。而《行政复议法》第7条和第26条所创设的对“规定”的审查制度，其中该审查程序的发动也是由职权决定。而《行政复议法》第7条和第26条所创设的对“规定”的审查制度，其程序的发动者为行政复议的申请人，相关机关遵循该程序履行的是审查的义务（职责）。这是两者的根本区别。

在《行政复议法》中，对具体行政行为依据的职权审查制度也依然存在，第27条规定行政复议机关在对被申请人作出的具体行政行为进行审查时，认为其依据不合法，本机关有权处理的，应当在30日内依法处理；无权处理的，应当在7日内按照法定程序转送有权处理的国家机关依法处理。

值得注意的是，在实际的制度运作中，由于行政当局缺乏审查的内在动力和具体实施程序，使得这种职权审查制度实际上形同虚设，没有可行性。参见于安前揭论文。）。

（二）对“规定”的审查制度使《行政复议法》的合法性监督功能更为强化

《行政复议条例》于1990年建立了对具体行政行为的行政审查制度，《行政复议法》更加肯定和强化了这一对行政活动的合法性监督制度。在第7条中，《行政复议法》将对行政活动合法性的监督范围扩展到具体行政行为的依据——“规定”的领域。这一制度所适用领域的扩展使得《行政复议法》较之《行政复议条例》在内和外两个方面的监督功能更为强化。

（1）使权益保护更加具有实质意义。《行政复议法》所审查的直接对象是具体行政行为。但在行政活动中，利害关系人的权利所受到的分割虽然是具体行政行为所致，但该行为往往本身的构成要件方面并不违法，只是其所适用的依据——“规定”违法，即因具体行政行为继承了“规定”的违法性才导致对利害关系人权利的侵害。在这种情况下，具体行政行为本身在形式上并无违法之处。因此，单纯对具体行政行为进行审查无法有效保护和救济利害关系人的权益。由此可见，《行政复议法》所创立的对“规定”的审查制度显然从阻断具体行政行为与其行为依据之间的违法性继承出发，为权益保护和权利救济提供了制度保证。

（2）使具体行政行为的合法性更加得到保障。由于《行政复议法》中建立了对规定的间接附带审查制度，改变了行政机关在作出具体行政行为时只需在形式上保证适用依据正确而无需对该依据是否合法进行认定的认识方法。《行政复议法》要求行政机关在作出具体行政行为时，除了在形式意义上有义务做到适用依据正确外，同时也要求行政机关对依据本身是否合法进行预先认定，否则后一项责任也很可能由作出行为的行政机关承担。由此，在《行政复议法》中判断具体行政行为是否合法的要件之一的“适用依据正确”（《行政复议法》第28条第1款第1项）便具有了形式和实质两层内涵：一是适用本身正确，即“适用依据（的）正确”；二是依据自身正确，即“适用（的）依据正确”。

2、外在的制度创设功能功能强化。

外在功能是指对法律制度整体的作用。《行政复议法》建立了对“规定”的审查制度，为我国法律制度建设，尤其是在以下两个方面的行政法制建设提供卫个十分重要的发展新基点。

（1）对行政诉讼制度改革和发展起了促进作用。无论从制度建设的角度还是理论认识的角度而言，行政诉讼制度较之行政复议制度更应全面和有效地对行政活动进行监督。然而10年前颁布的《行政诉讼法》中缺少《行政复议法》具有的对“规定”的审查制度，对此不得不承认在这一方面行政诉讼法显然是落伍了。因此，加快法制改革的步伐，使行政诉讼制度更加充实和完善以适应法制发展的需要，已经成为当务之急，特别是在仅仅以行为所依据的“规定”不合法为理由请求法院撤消具体行政行为时，权益保护和权利救济对司法审查制度的要求理所当然不能依然停留在仅对具体行政行为的依据是否正确作形式性审查的层面上了。

（2）为行政立法体制的改革提供了一个契机。我国目前的行政立法是以行政机关在行政体系中所居的层级为依据确定自身的地位（效力高低）和性质（是否属于法渊源）的。如国务院颁布的行政规范为行政法规，国务院部委颁布的则为规章，等等。而《行政复议法》第7条中的“规定”使利害关系人的权益受到侵害，可见该“规定”具有外部规范性，而是否具有外部规范性是法所拥有的特性和功能。因此对同样具有规范性的规定，如何在行政立法的框架内重新予以组合并建立有效的监督体系则为行政制度建设中的必然话题。

三、课题：运作层面上应有的制度创设

前文中已经提到，《行政复议法》的第7条和第26条建立了对“规定”的行政审查制度。但是严格而言，这两条只是制度建设的起步，其内容所提供的也仅仅是这一制度的基本雏形，即行政复议申请人对“规定”违法审查的附带申请权和相关行政机关对应于该申请所产生的对“规定”的“处理”义务。然而申请之后的行政程序，例如如何对待申请，需否设置受理环节以及对“规定”如何处理等等，尤其针对对“规定”的处理，在运作层面上应如何进行制度创设，都关系到这一制度是否能够真正具有实际的效果。因此，仅在对被申请审查“规定”的“处理”方面，以下几个方面的制度创设课题值得进一步深入研究：

1、“处理”的效力。对“规定”审查后作出“处理”，该“处理”行为的效力是普遍的还有个别的，值得研究。

对“规定”进行审查后，首先自然是应该对被审查的“规定”是否合法作出确认。当“规定”被确认为合法时，“规定”的效力以及在行政规范体中的地位得以维持现状，“处理”的效力为“规定”原本所具的效力所吸收。但值得注意的是，当“规定”被确认为违法时，对“处理”的制度设计至少可以有两种选择：

①该项“处理”的效力是仅对依据该“规定”作出的，正在行政复议程序中被审查的具体行政行为有效（个别效力）；

②该项“处理”不仅限于个别效力，“规定”本身也将因此被宣告无效、被撤消或者被变更（普遍效力），即“规定”作为具体行政行为的可依据性本身被否定，由此“处理”的效力涉及到将来，所有依据该“规定”作出的具体行政行为已经被预定为违法，遇时，在一定情况下，对已经以此为依据作出的具体行政行为也发生溯及力。

①的选择是以《行政复议法》的主观权利救济目的为认识基点，将对“规定”的审查和“处理”设置为复议程序中对具体行政行为审查的整个过程的一部分或者延伸。“处理”是解决已经在审查中的具体行政行为的依据合法问题，因此，“处理”的效力也仅仅限于对该具体行政行为发生效力。而②的选择是以维护行政秩序的合法性为目的的，“处理”程序本身与行政复议中对具体行政行为的审查制度是相分离的，即对“规定”的审查申请仅仅是在起发动程序开始的作用，而一旦“处理”程序开始后便不受原复议申请的拘束。显然，两种选择在对权利救济的效果和对既存行政秩序的影响方面有着很大的不同，制度运作的成本也有相当大的差异。我国在进行对“规定”审查的“处理”制度创设上，应充分考虑各种制度的和社会的因素，慎重为之。

2、“处理”的范围。“处理”是以“规定”为对象进行的行政审查活动。该审查是以“规定”的整体为审查对象还是仅以直接作为具体行政行为依据为审查对象，即假如一项作为依据的“规定”有10条组成，而直接作为具体行政行为依据的只是其中的1条时，是以整个10条（该“规定”整体），还是仅以所依据的具体条款作为“处理”对象，这也是制度创设中不可回避的问题。

如选择以“规定”的整体为审查对象，“处理”程序便与行政复议申请相分离，其结果可能会有确认合法、整体违法和部分违法等种类，而这种确认尤其是违法确认会广泛地涉及到不特定多数利害关系人的权益。因此作此制度选择时应一并考虑如何保障行政秩序的安定性（包括行政的可信赖性）和不特定多数人的权益保障问题。

如将对“规定”的“处理”程序理解为行政复议程序中对利害关系人权利救济的一个前提环节，那么对“规定”的审查便仅限于该“规定”因违法而导致侵害利害关系人权益的范围之内，“处理”的效力便自然只及于具体行政行业所直接依据的条款而非“规定”整体。

3、“处理”的第三人效力。行政活动的效果时常会在事实上影响到除行政法律关系的相对人之外的社会主体，行政法学中将这种影响称为第三人效力。

第三人效力的产生是与现代行政管理对象在利益方面的纷繁复杂性紧密相关的。在现代国家中，行政除了作为公益、行政秩序的维护者之外，往往作为各种相互冲突利益的调整者进行活动。行政复议中对“规定”的“处理”自然也会涉及到多种相互冲突利益，尤其在涉及到环境保护、城市规划等领域更是如此。当“处理”具有第三人效力时，如仅仅停留在形式上确认“规定”违法或合法，往往会导致在维护了行政相对人的权益的同时损害了利益相反的第三人的权益或损害了公益。因此是否能够真正从法的目的出发，以维护和协调各个社会主体的利益为思考基点，如何在对“规定”的“处理”制度中引入利益衡量机制，应该成为制度创设时考虑的课题。

2、“处理”的范围。“处理”是以“规定”为对象进行的行政审查活动。该审查是以“规定”的整体为审查对象还是仅以直接作为具体行政行为依据为审查对象，即假如一项作为依据的“规定”有10条组成，而直接作为具体行政行为依据的只是其中的1条时，是以整个10条（该“规定”整体），还是仅以所依据的具体条款作为“处理”对象，这也是制度创设中不可回避的问题。

如选择以“规定”的整体为审查对象，“处理”程序便与行政复议申请相分离，其结果可能会有确认合法、整体违法和部分违法等种类，而这种确认尤其是违法确认会广泛地涉及到不特定多数利害关系人的权益。因此作此制度选择时应一并考虑如何保障行政秩序的安定性（包括行政的可信赖性）和不特定多数人的权益保障问题。

如将对“规定”的“处理”程序理解为行政复议程序中对利害关系人权利救济的一个前提环节，那么对“规定”的审查便仅限于该“规定”因违法而导致侵害利害关系人权益的范围之内，“处理”的效力便自然只及于具体行政行业所直接依据的条款而非“规定”整体。

3、“处理”的第三人效力。行政活动的效果时常会在事实上影响到除行政法律关系的相对人之外的社会主体，行政法学中将这种影响称为第三人效力。

行政复议法论文范文第8篇

一、改革完善现行行政复议管辖体制的必要性

现行行政复议管辖体制存在的弊端和新形势对行政复议工作提出的新任务、新要求，迫切需要改革行政复议管辖体制。

（一）现行行政复议管辖体制存在的弊端

《行政复议法》确立行政复议管辖体制的一个基本依据是行政机关的行政领导权和业务指导权，依此设定了“条块分割”的行政复议管辖体制。这种管辖体制的设定从理论上可以讲通，但因实际工作和情况的复杂性，赋予“条条”管辖权的制度设计很难使行政复议制度在化解行政争议，解决社会矛盾中发挥主渠道作用。

一是条条管辖很难发挥行政复议救济和监督功效。从现实情况看，系统上下级之间的部门利益和部门保护情况还很普遍，从部门利益出发在行政复议活动中一味维持下级机关具体行政行为的情况时有发生。从政府和部门办理复议案件结果可以看出这样的结论：从__市的行政复议实践看，部门复议的案件，维持率较高，达到 %，而政府复议的维持率占%， 这在一定程度上也反映出部门保护主义和官官相护问题的存在。同时，由于上级工作部门对下级部门仅有业务指导权，制约力度不够，上级部门复议时，也不愿因此得罪下级部门，这也是出现维持率过高的因素之一。

二是条条管辖的行政复议案件办理质量不够专业。行政复议是一项非常专业的法律审查机制，需要复议人员对行政复议制度和行政法原理以及法律适用很熟悉，政府的复议机构中的内设复议机构是专业从事这项工作的，办理案件的经验多，对行政复议法律和行政法研究相对较深。而部门行政复议工作在部门法制机构，一般其法制机构中很少有专门办理行政复议案件的，同时，由于案件办理过少，也使其工作经验不足，严重影响案件办理质量，挫伤了申请人的积极性。

三是条条管辖的行政复议决定执行力度较弱。由于上下级行政部门之间没有领导关系（垂直领导机关除外），在行政复议过程中往往出现下级行政部门不执行或拖延执行上级主管部门行政复议决定，而上级主管部门无法处理的情况，导致行政复议效果不明显，行政复议申请人的合法权益得不到有效救济。

四是条条管辖增加行政成本和申请人负担。在地市级以上政府中，作为行政复议机关的部门多则数十个，少则十几个，无论有案无案都配置行政复议人员编制和人员。而政府专业从事行政复议人员还不能适应工作的需要。这种多个行政复议机关并存的现状，扩大了行政编制，增大了行政成本。不符合机构设置的原则，也不符合行政管理体制改革的方向和要求。同时，上级行政主管部门与行政复议申请人往往不在同一地区，复议申请人需要异地提出申请，复议机关需要异地调查，异地审理，给行政管理相对人参加行政复议活动以及行政复议机关调查取证增加了负担，影响了复议效率。

五是条条管辖与个别机构设置不对应。地方组织法并未要求上下级政府必须对口设置工作部门，实践中随着行政机构改革的进行，政府工作部门设置上下不对口的情况越来越多，从而使条条复议模式有很多部门中难以运作。

六是条块复议在操作中易造成复议结论不一情况。在一个具体行政行为涉及多个行政管理相对人的案件中，有的申请人向政府提出复议，有的申请人向上级主管部门提出复议，实践中存在政府和上级主管部门对于同类执法活动作出不同复议决定的情况，出现复议决定“打架”的情况，不仅被申请人无法适从，申请人之间的矛盾也难以消除，复议定纷止争作用无从体现。

（二）行政管理体制改革的趋势和要求

行政复议制度确立以来，纠正了一大批违法或者不当的具体行政行为，实现了将行政争议化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政系统内部的要求，密切了政府同人民群众的关系，维护了政府的形象。复议实践证明，行政复议制度在构建社会主义和谐社会过程中发挥了巨大的作用，行政复议已经成为依法解决行政争议、化解社会矛盾的重要法定渠道，但是复议制度自身在体制机制方面还存在一些问题。为此，党中央在《全面构建社会主义和谐社会的决定》中提出要完善行政复议制度的要求，中共十七届二中全会对行政管理体制改提出了明确要求。新形势和新任务迫切要求对行政复议体制和机制创新。

可以说，多年的实践让我们感到，将行政复议权集中到政府，实现全面集中行政复议权是新形势、新任务的迫切要求，是充分发挥行政复议在化解行政争议，解决社会矛盾主渠道作用的必然选择。

二、全面集中行政复议权的模式设想

行政复议管辖体制改革的设计应当充分考虑如下因素：一是公正，树立行政复议的公信力，这是行政复议生命力所在，为此行政复议机构和人员应当更加专业，行政复议案件审理方式和工作运行模式应当从体制机构上保证公正性的要求；二是便民，更加方便群众表达诉求，降低群众诉求成本；三是将争议和矛盾尽量化解在基层，通过行政复议管辖体制的改革，发挥基层行政复议机构作用；四是整合行政复议资源，提高行政效率，降低行政成本，体现行政管理体制改革的要求。根据上述原则要求，全面集中行政复议权主要应当有以下两种模式。我们将这两种主要选择的模式进行细化并对其优缺点进行分析评价。

模式一：直接集中的行政复议管辖模式

模式设计：在省以下实行省、市、县（区）三级政府复议管辖，取消政府部门行政复议管辖权，行政相对人对乡镇、县（区）、市政府作出的具体行政行为不服提出的复议请求，由上一级政府管辖；对政府工作部门作出的具体行政行为不服提出的复议请求，由该部门的本级政府管辖，政府工作部门对依法设立的派出机构的行政复议管辖权也一并收到政府工作部门的本级政府，统一由本级政府管辖。为进一步提高政府行政复议机构办案质量，保障政府行政复议的公正性，建议改变以往的行政复议工作组织形式和工作运行方式，在政府建立以法律专家为主、各界广泛参与的行政复议委员会，实行行政复议调查权与议决权相分离，委员会办公室与政府法制机构合署办公，具体办理案件调查等事项，案件决策权由委员会案件议决会议行使，委员会委员以少数服从多数的表 决形式议决行政复议决定。在这一模式下，由于政府行政复议工作量的增大，应当在法制机构增配专门分管行政复议工作的领导（按合署办公配置），为政府法制机构配备、充实、调剂行政复议人员，增加内部办案机构。 在与行政诉讼和国家赔偿制度衔接上，按照行政诉讼法和国家赔偿法的规定办理。即对于复议维持原具体行政行为，当事人不服的，按照《行政诉讼法》的规定向作出原具体行政行为的机关所在地法院提起行政诉讼；对于复议改变原具体行政行为，当事人不服的，可以选择向作出原具体行政行为的机关所在地法院提起行政诉讼，也可以选择向复议机关所在地法院提起行政诉讼。

模式评价：直接集中模式的优点是：一是模式设计简单明了，易于操作，不涉及与政府工作部门复杂的内部程序处理，避免与政府工作部门因对案件处理产生的分岐；二是便于将纠纷和矛盾化解在基层，也会提高基层解决矛盾的能力，也加强了基层法制机构建设；三是与诉讼和国家赔偿的衔接不存在问题；四是有利于精简人员，强化机构，使行政复议队伍更加专业化，提高行政复议案件的办理质量；五是方便申请人提出行政复议申请，降低复议机关办案成本，提高行政复议效率，发挥出行政复议便民、高效的制度优势。这一模式的缺点是：突破了《行政复议法》关于行政复议选择管辖的框架规定。

模式二：间接集中的行政复议管辖模式

模式设计：省、市、县（区）三级地方人民政府分别设置行政复议委员会，复议委员会实行复议案件立案、调查与议决相分离制度，复议案件由政府复议委员会集中受理，统一议决，案件调查工作由法定复议机关（政府或者部门具体完成，复议决定以各法定复议机关（政府或者政府部门）名义制发。试点成熟后，提请人大对《行政复议法》的相关规定进行修改，取消部门复议权，实现行政复议权统一由政府行使的目的。这一模式下，复议委员会下设复议案件受理办公室和复议委员会办公室，案件受理办公室负责统一受理本级政府和本级政府部门作复议机关的案件，复议委员会办公室负责调查处理本级政府作复议机关的案件。案件受理办公室受理申请人，对于本级政府作复议机关的案件，交由复议委员会办公室调查处理；对于本级政府工作部门作复议机关的案件，交由有关政府工作部门的法制机构调查处理，复议委员会办公室和政府部门法制机构调查处理的复议案件统一报复议委员会议决。

模式评价：优点：一是在《行政复议法》的框架内实现行政复议权的实质集中，有利于维护人大和法律的权威；二是不改变部门复议机构的设置和人员配置，有利于发挥部门在复议中的专业和技术优势。缺点：一是没有实现复议管辖的根本性改革，政府决策、执行和监督三项权力相分离的要求落实的不彻底；二是可能导致县（区）政府受理的复议案件数量减少，不符合将矛盾化解在基层的要求。

综合分析：鉴于直接集中的复议管辖模式可以彻底解决条条管辖的体制弊端，符合决策、执行、监督三项权力相分离的行政管理体制改革要求，并有利于精简人员和复议队伍的专业化建设，方便申请人申请复议。因此，我们倾向于采取模式一：直接集中的行政复议管辖模式。

行政复议法论文范文第9篇

摘要：在《行政复议条例》和《行政复议法》实施过程中，暴露出了很多问题，直接影响了行政救济的落实，并使行政执法活动引起的大量争议无法得到公正、及时、有效的解决，既不利于保护公民的合法权利，树立政府权威，也影响到社会的稳定。因此，必须完善我国的行政复议制度。

关键词：行政复议制度；行政诉讼；复议委员会

1行政复议制度存在的问题及原因分析

1.1对行政复议的性质定位不明确

行政复议的性质关系到行政复议立法的价值取向，也关系到整个行政复议制度的构架，以及行政复议工作的发展方向。因此，对行政复议正确定性非常重要。一直以来，对行政复议的性质定位主要存在两种观点：一种观点认为行政复议制度，是行政机关内部上级对下级的层级监督和纠错机制，称为“监督说”；另一种观点认为，行政复议制度是一种行政救济制度，是行政管理相对人对行政机关所作的具体行政行为有异议时，申请复查及纠正的救济制度，属于通常所说的“民告官”的范围，称为“救济说”。虽然二者并不对立，但层级监督是行政机关的内部行为，在性质上以行政手段为主导；而“救济”是外部行为，独立于行政执法机关之外，在性质上以司法手段为主导，理论上二者不能共存。

1.2行政复议范围还需完善

随着社会生活的发展，出现了一些新情况，有些界限需要进一步明确，特别是有些热点、难点问题。如:《行政复议法》没有将内部行政行为纳入行政复议范围，因而导致公务员合法权益受到侵犯时，不能得到及时、有效的救济。保护公务员的合法权益与保护普通公民的合法权益一样，两者都应该有充分的救济途径和救济手段。国家公务员虽然可以通过行政申诉来维护自己的合法权益，但申诉与行政复议制度的功能不可同日而语，后者的救济更加有效。《行政复议法》将公务员合法权益的救济排除于复议之外，这是我国行政复议制度的一大缺陷。随着我国加入WTO，在司法行政方面也相应的出现了一些新问题，这也迫切要求我们完善《行政复议法》，与国际接轨。

1.3行政组织机构设置不合理，工作机制不顺畅，且缺乏独立性

按照复议法规定，我国的行政复议机构是各级行政复议机关的法制工作机构。从表面上看，法制工作机构不同于行政机关内部的其他执法机构，较之其他业务机构相对独立，从而在复议审查过程中主持人与执法者身份相分离，从而体现法律审查中的自然公证法则。但从行政组织结构上看，它在组织关系上与其他内设机构并无太大区别，因而在承办具体复议事项时难免由于行政机关内部的上下级领导关系而受部门利益或偏私的影响，其复议活动实际上无法独立进行，从而无法保证在复议审查中的公证、中立的立场。而这种设置上的缺陷，直接导致的结果就是复议工作机制的不顺畅。

1.4行政复议与行政诉讼衔接不畅，增加累诉

《行政复议法》与《行政诉讼法》是相互衔接相互配套的法律制度，行政裁决——行政复议——行政诉讼是完整的行政及救济的程序，行政管理相对人在合法权益受到侵害时，可以选择先申请行政复议，寻求行政救济；对行政复议结果不服，再向法院，寻求司法救济；也可以直接向人民法院，除法律规定复议前置的以外。但在实际情况中，两者并没有衔接好，主要体现在：①行政复议申请范围与行政诉讼的受理范围没有衔接好；②对行政复议机关作出的“不予受理决定”该不该提讼问题没有衔接好；③在对具体行政行为的合理性审查上相互矛盾。

2对行政复议制度改革的思考

行政复议制度是适应社会主义市场经济发展、寄寓于社会主义政治的法律规范，在社会全面进步和我国加入WTO的新形势下，必须本着与时俱进的科学态度，在总结过去的经验与不足的基础上，借鉴国外相关制度的成功典范，结合我过的国情，顺应现代行政法的发展方向，进行必要的改革，全面加强行政复议建设，以此推进依法行政的进程，维护法律公正统一。

2.1在性质上，要对行政复议制度作准确和明确的定性

对行政复议制度的准确且明确的定性是行政复议制度发挥作用的前提。从理论看，首先，行政复议从性质上分析，政复议都是作为法院司法救济以外的一种行政救济制度存在；其次，行政复议的启动应以申请人提出申请为前提,不告不理,是被动的监督；再次,从行政复议表现形式看,它是一种居中裁决行为,是行政复议机关在申请人和被申请人两个平等当事人之间进行居中裁决的司法行为,而不是行政机关内部的单向监督行为。从实践看,行政复议实行全面审查原则,通过对案件的审理,纠正行政机关的违法或不当的行政行为,是行政复议的职责所在。将行政复议定性为行政救济制度,也并非一定走全盘司法化道路,行政复议不必通过搬用司法机关办案程序来体现救济性质,完全可以有自己的特色,但必须坚持机构的独立并有严格的程序。

2.2适应新形势的需要，从实体上适当扩大行政复议的受案和审查范围

行政复议法通过概括、列举、排除三者结合的方式确定行政复议的范围并将部分抽象行政行为纳入可复议的范围之中,这是我国行政复议制度的重大创新与进步,但随着我国加入世贸组织后目前我国行政复议的范围仍然较窄,需要进一步扩展。行政复议领域的拓宽可能会涉及两个比较大的方面,一是申请人资格的标准需要大大放宽,只要是受行政机关行政行为影响的个人、企业或其他团体、组织,都可以提出行政复议申请;二是行政行为的范围也要放宽，不但具体行政行为可以提起行政复议申请,抽象行政行为也应当可以提起行政复议申请。同时我国行政复议法把内部行政行为排除在行政复议的范围之外,这种做法容易导致公务员合法权益受到侵犯时得不到行政复议的救济,也与现代行政法治的平等精神相背驰。因此,有必要把内部行政行为纳入行政复议的范围。

2.3建立行政复议的回避制度和听证制度

为了加强对行政复议行为本身实行有效的监督，首先要建立行政复议的回避制度，如果行政复议人员是当事人或当事人的近亲属或有其他的利害关系，可能影响行政复议的公正性，当事人有权要求其回避，或其应当自行回避。其次要建立行政复议的听证制度，对于案情重大、复杂，涉及利益面广影响力较大的行政复议案件必须适用听证程序。听证一般应公开进行，但如果涉及到国家秘密、商业秘密、个人隐私的案件，听证可以不公开进行，但听证内容必须以笔录的形式保存下来。

2.4理顺行政复议制度与行政诉讼制度的关系

行政复议法论文范文第10篇

论文关键词 行政复议 复议范围 复议机构 复议程序

行政复议是行政机关依照复议程序受理和处理行政争议案件的制度。行政复议机关根据层级监督关系或法律的规定,通过审查具体行政行为的合法性和正当性,为受到行政行为侵权的公民、法人和其他组织提供法律救济。行政复议作为行政机关的所为的行为,具有司法机关所无可比拟的优点,如:行政机关本身具有很强的专业知识、机关效率较高,处理及时。然而,这些优点也伴生出了相当多的不足之处如:复议过程缺乏独立性,透明度低,往往有失公正、程序规定过于简单,缺乏可操作性等。而这些缺陷在现有规定之下都是其自身难以克服的,因此必须加以全面的修改和完善。

一、行政复议制度定位错误及其重塑

认清事物的定位是深入探讨其他相关问题的前提。行政复议与是现代法治社会中解决行政争议的方法之一,它与行政诉讼、行政赔偿同属行政救济,是行政相对人保护自身合法权益的基本法律制度之一。《行政复议条例》第1条规定:“为了维护和监督行政机关依法行使职权,防止和纠正违法或者不当的具体的行政行为,保护公民、法人和其他组织的合法权益,根据宪法和有关法律,制定本条例。从中我们可以看出,我们首先强调的是该制度的内部监督和纠错功能,而所谓的对公民法人和其他组织合法权益的救济只是在监督和纠错过程中的次生功能,实为本末倒置。此外,在《行政复议法》的立法过程中,起草者对行政复议制度的定位也出现了重大的认识偏差。国务院法制办公室代表国务院向全国人大常委会就《行政复议法》所作的立法起草说明中就表明了该法起草的指导思想,即“体现行政复议作为行政机关内部监督的特点,不宜、也不必搬用司法机关办案的程序,使行政复议‘司法化’。这种定位上的根本性错误直接导致了复议机关的设置、复议程序等各个方面都紧紧围绕内部监督功能这个核心来展开,其结果必然囿于这种“内部性”使得行政复议制度变成走过场,导致复议机关领导不重视、复议程序不透明,不公正,复议制度本身的功能得不到发挥、公民的权利得不到救济。这一点从我国行政复议居高不下的维持率就可以看出来。而无救济就无权利,面对强大的行政权,公民必须有相应的救济制度才能维护自身的合法权益,人类的权利必须始终与救济相联系,才能得到保障。

此外,上述国务院法制办向全国人大所作的立法说明中片面强调避免行政复议的司法化。笔者认为,对“行政化”亦或是“司法化”做严格的区分其实意义不大。因为无论是行政化还是司法化,都是一种手段,其最终都是为实现该制度的目的服务的,而决定一项制度目的的是该制度的定位,而不是手段。由于我国行政复议制度定位的错误,导致片面强调其行政化,盲目拒绝作为最低限度的程序正义的保障,使得行政复议本身的功能发挥大打折扣,大量争议法外解决。因此,当务之急是扭转观念,重新定位。

行政复议制度是出于解决行政争议的现实需要而产生的,在这个过程中,复议机关应当作为一个中立的裁判者,客观的对行政主体和行政相对人之间的争议进行裁决,并作出最终的处理决定。也就是说,只有行政相对人对行政主体的行政行为有异议,然后依程序向复议机关提出申请,行政复议程序才得以启动。所以,如果没有纠纷,如果公民的权利无需救济,那么这种制度也就没有存在的意义了。因此,对该制度的定位必须是以维护公民、法人和其他组织的合法权益为目标,在这个过程中次生出内部监督的功能。

二、增强复议机构的独立性,引入行政复议委员会

一个机构是否能够独立处理事务直接决定了其做出决定的权威性和公正性。这种独立包括经费保障、人事任免、奖惩考核等各方面的独立。《行政复议法》第三条规定:“行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。”从该规定中可以看出,负责复议工作的仅仅是各级政府及其工作部门内设的法制机构,这些机构不仅没有独立的地位,甚至连复议结果也要听命于所属机关及其首长。在这种情况下,又怎能保证复议结果的公正呢?况且,这些机构在日常工作中,不仅仅要处理复议案件,还担任着起草法律文件、进行法制宣传、执法等多项法律相关的工作,加上现实中经常出现这样的情况,那就是负责法律事务的很多都是“非法”出身,缺乏基本的法律知识和素养。在复议机构不独立、人员匮乏、职能繁多、专业知识及经验不足的情况下,行政复议案件的处理情况就可想而知了。此外,与这种异常繁忙的状况相对应的是,有些机关每年审理的复议案件屈指可数,还不到两位数,这严重影响了相对人权益的救济。基于以上这些情况,《国务院关于加强法治政府建设的意见》提出,“探索、开展相对集中行政复议审理工作,进行行政复议委员会试点。

(一)“探索、开展相对集中行政复议审理工作”

以县级以上人民政府为基本单位,设立行政复议委员会,统一将本辖区内的行政复议案各件交由其管理。各级政府职能部门不再单独设立复议机构,以符合机构精简的原则,提高办事效率和专业性。同时,行政复议委员会实行经费独立,单独列入各级

财政预算,不得被挪用挤占,从财政上保证委员会的独立性。实行垂直领导的部门,由于其行政事务涉及较强的专业性,因此应在其内部设立复议委员会,专门负责本系统的复议案件,但应明确规定,部门首长必须对复议结果予以尊重,不得进行不正当的干预和否认。

(二)加强行政复议委员会委员的专业性建设

明确规定复议委员会人员的任职资格,打造出高素质的职业化的行政复议机构。如:规定必须是法科出身的才可以担任,或者必须具备一定年限的法律工作经验,通过国家司法考试等。在人员组成方面,可以效仿我国台湾地区的做法,除了配备一定的专职人员之外,吸收适当比例的法学专家、技术专家参与进来,建立专家库,以备更加专业和公正的审理复议案件。

因此,只有保证复议机构独立的对复议案件进行审理,保证一批具有专业素养的人员参与审理,才能使复议结果更加公正和可接受。

三、复议范围过窄及其完善

行政复议范围,是指行政相对人可以依法向行政复议机关请求重新审查的行政行为的范围。复议范围的宽窄直接影响行政相对人权益的保障范围,影响社会矛盾解决的范围。众所周知,现代社会中人与人之间的关系极其复杂,这种情况之下,各种冲突也随之产生。在20世纪以前,受亚当·斯密的自由经济理论的影响,人们普遍认为,管的最少的政府才是最好的政府,因此,政府只是在消极的充当着“守夜人”的角色。而20世纪之后,伴随着一场世界范围内的经济大萧条,凯恩斯的国家干预经济理论逐渐取代了自由经济理论占据主导地位,各国为挽救本国的危机,政府纷纷从幕后走到台前,开始对个人和社会的生产生活进行全面干预,国家权力重心从议会转向政府,行政权达到了前所未有的扩张。在个人与政府打交道的过程中,由于之间地位的不对等性,政府这一明显的强势方也经常有意无意的、不可避免的会侵害到弱势方的权利,而这些侵害可能涉及各个方面,并且多种多样。因此,出于更加全面的保护公民权益的目的,应当尽可能赋予公民更大范围的救济。而当前,我国《行政复议法》规定的复议范围过窄,显然与实际的需求是不符的。如:

1.第六条的第8、9、10三项仅列举了部分行政机关的不作为行为,但在现实生活中,行政事务异常复杂,倘若行政机关对于公民、法人和其他组织提出的法条所列举事项以外的请求束之高阁,那么势必会影响相对人的合法权益,而由于法律规定的疏漏,相对人似乎也无法得到救济。因此,应当将行政机关普遍的不作为的具体行政行为纳入到复议范围中来,做概括规定即可。同时也有助于扭转行政机关的作风,改变行政机关不作为甚至借机敲诈勒索的“坏习惯”。

2.第七条规定了可审查的抽象行政行为的范围。规定可以对国务院部门的规定、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定、乡镇人民政府的规定提出审查申请,但是只能在对具体行政行为申请行政复议时一并提出,不可单独提出。抽象行政行为因其具有普遍适用性即适用对象的不确定性因而会影响到相当大的范围内的公共利益,而具体行政行为则是针对特定的相对人作出的,影响到的是特定的公民、法人和组织的利益。既然具体行政行为这种影响“小利”的行为可以提起行政复议,那么抽象行政行为这种影响范围更大的行为就更加有理由被单独纳入复议范围了。更重要是的,就行政规定的审查制度而言,我国目前的法制在很多时候基本属于虚置状态,而这也直接导致大量违法的“红头文件”成为行政机关作出具体行政行为的依据。因此,将抽象行政行为单独纳入行政复议范围还可以加强公众对抽象行政行为的监督,更加有利于保护公共利益。

3.第八条规定:“不服行政机关作出的行政处分或者其它人事决定[！]的,依照有关法律、行政法规的规定提出申诉。”本条明确将内部行政行为排除于行政复议之外,笔者认为缺乏合理性,不利于对公务员的救济。我国将公务员的救济排除于行政复议和行政诉讼之外是受到大陆法系的“特别权力关系”的理论影响。但是,第二次世界大战之后,特别权力关系在德国的根基开始动摇,传统特别权力关系下的若干行政争议开始进入了行政诉讼程序。如:将公务员中的任命、退休、免职等归类于行政处分。在深受德国影响的日本,公务员对于人事院的人事裁定也是可以走司法程序,提起撤销之诉的。因此笔者认为,为了更好的保护公务员的权利,给予其救济,我们也应当突出重围,将内部行政行为纳入行政复议范围。

4.目前的行政主体理论将没有法律法规授权但又具有公共管理职能的组织排除于主体范围之外,其做出的行为不被纳入复议范围。传统行政法认为,行政行为必须由公权力来实施。然而,“基于现代行政需求之复杂、多样及其专门技术性之要求,此等生活照顾任务之提供,由受严格预算会计制度及僵化认识制度制约之国家机关为之,并不合适。将之委由国家或地方公共团体以外之公社、公团、事业团等独立于国家机关之外并受国家一定程度监督之特殊法人来执行之倾向,已成为各国共通之现象。”这种发展趋势使得各种行业组织自治组织等“私”主体越来越多的介入到行政活动中来,如“治安责任协议”、委托公司拖吊违规车辆等。“这种以私法实现行政目的的方式目前还是游走于公、私法的边缘,成为公、私法都不能尽心照顾的“流浪儿”,因此,立法机关在立法时应当将在这类行政活动中引起的争议通过立法纳入行政救济的范围,以防止行政“遁入私法”而失去监督。”

四、行政复议程序规则的不健全及其细化

美国杰克逊大法官曾经说过:“程序的公平性和稳定性是自由的不可或缺的要素。只要程序适用公平,不偏不倚,严厉的实体法也可以忍受。”然而现代行政程序是源于西方的,在长期追求实用主义和维稳不维权的我国并未很好的生根发芽。例如在实践中的强拆工作,行政机关往往“效率极高”,效果立竿见影。然而这种片面追求行政活动目的的扫荡式执法不仅侵害了民众的合法权益,更严重伤害了民众的感情,加深了民众和政府之间的矛盾和仇恨。这些后果,都是实用主义本身所难以克服的,因此,必须通过一个正当的程序来解决上述问题。正如有学者所说:“人民一旦参加程序,就很难抗拒程序所带来的后果,除非程序的进行明显不公。”

我国的行政复议程序由于立法之初刻意规避司法化而导致过于行政化,因此太过简单,居然缺失基本的能够保证过程透明和结果公正的规定。如:

1.《行政复议法》第二十二条规定:“行政复议原则上 采取书面审查的办法,但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时,可以向有关组织和人员调查情况,听取申请人、被申请人和第三人的意见。”书面审查主要是通过当事人提交的书面材料审查具体行政行为,并在此基础上做出复议决定。这种方式被有些学者称为闭门式审查,这是这种有失透明的审查方式使得现实中的复议审查被称为后台戏,甚至连过场都不走。而这种审查方式也给了行政机关领导们干涉复议过程的机会,影响案件的公正。因此,应当引入司法程序中的直接言辞原则,给予当事双方充分的说理机会以及当面辩论的机会,使复议机关能够充分听取双方意见,而且这个过程除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的除外,均应当公开,允许公众旁听。既保证了复议过程的公开透明,也有利于加强公众对复议过程的监督,增强复议结果的公正性和可接受性。

2.《行政复议法》未规定回避制度。回避制度是确保行政公正原则的一项至关重要的制度。英国普通法上自然公正原则派生出的一条规则是:“任何人都不得在与自己有关的案件中担任法官。”也就是说,裁判者必须处于中立的状态,任何有可能导致结果有失公正的利害关系的存在都应当成为裁判者回避的理由。在中国这个人情社会,人们基于各种各样的情感纽带如:老乡、同学、亲属等联系在一起,使得工作上利用特权和特殊关系相互照应成为常态。这种状况之下,通过设立严格的回避制度来保障公正就显得尤为重要。因此,应当在《行政复议法》中明确规定回避制度,细化回避程序,包括:回避的缘由和范围,该条可参照民事诉讼法的规定,同时做进一步的细化,对回避情形加以列举;回避的程序,即应当分为行政机关工作人员自行回避和当事人申请回避,以及提出回避的过程;明确违反回避规定所作出的复议决定的效力,笔者认为,应当将违反回避制度的复议决定列为可撤销行为,行政相对人可以以此为理由请求撤销该复议决定。