电子政务的基本内容范文

电子政务的基本内容篇1

关键词：电子政务，顶层设计，地方政府，前台-后台服务体系

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一、背景?

近两年来，有关电子政务或信息化的“顶层设计”这个概念用得非常频繁；但是，时至今日，人们对此却仍然没有一个权威的定义与说法。其实，简单地说，所谓顶层设计即是就某个对象进行全面系统的规划与设计。从起源上看，顶层设计这个概念最初来自自然科学或大型技术工程领域，如人类基因组工程研究、航天工程研究等。例如，中国航天科技集团总经理王礼恒院士在谈到我国载人航天与绕月探测工程时，就先后多次提到要进行顶层设计，“加强航天发展的顶层设计，从国家和全局的高度来统筹安排航天发展”（王礼恒：“载人航天绕月探测同步推进时机成熟”，phoenixtv.com/home/news/Inland/200403/08/214153.html。）。中国国防科工委副主任、国家航天局局长栾恩杰曾在2003年6月11日表示，中国航天需要政府从国家战略的高度出发，做好顶层设计和整体规划，调整结构、整合资源（“专家认为：中国航天需政府做好顶层设计和整体规划”，http://news.xinh?uanet.com/st/2003-06/12/content_917436.htm。）。再比如，《中国的航天》白皮书（国务院新闻办公室，《中国的航天》白皮书，people.com.cn/GB/channel1/10/20001122/322455.html。）提到“建设新一代运载火箭型谱化系列”，其中的“型谱”即是产品设计方面的顶层设计。从这些自然科学与大型技术工程领域的案例来看，顶层设计的基本内容是指，为完成某一大型科技项目，必须实现理论上一致、功能上协调、结构上统一、资源共享、部件标准化。?

但是，就电子政务来说，要“实现理论上一致、功能上协调、结构上统一、资源共享、部件标准化”，却不是件那么容易和简单的事情，因为科技项目与工程的顶层设计与作为政策体系的电子政务顶层设计毕竟存在着很大的差异。从基本内容来看，电子政务的顶层设计应该是就电子政务建设的基本问题进行总体的、全面的设计，不仅应该包括网络建设、安全管理、信息资源建设等诸多技术层面的内容，也应该包括行政管理体制、政府职能、政府绩效管理及具体业务类型之间的关系。?

时至今日，尚没有哪个国家以顶层设计来命名自己的电子政务政策或文件。不过，就基本内容来看，美国联邦政府的“联邦政府组织架构（FEA）”和英国政府的“电子政务互操作模型（e-GIF）”可以看作是他们本国的电子政务顶层设计。例如，就FEA来说，美国政府将电子政务的主要问题都纳入其五个参考模型，即绩效参考模型（PRM）、业务参考模型（BRM）、服务构件参考模型（SRM）、数据参考模型（DRM）、技术参考模型（TRM），从而使其对电子政务的管理由原先的注重具体项目、业务细节与资金配给的特别管理转向基于绩效评估、业务规范与技术标准的制度化的例行管理。可见，顶层设计正在成为一些国家电子政务建设的重要方向。?

 

二、我国地方电子政务顶层设计的基本内容是建立“电子政务前台-后台服务体系”?

由于信息化发展水平的差异，国外进行电子政务顶层设计的方法显然不能直接应用于我国的电子政务顶层设计。但是，尽管如此，它们却为我们提供了顶层设计的基本思路，而且其中的一些具体的过程、工具和手段，更是可以直接地应用到我们的顶层设计当中。所以，在电子政务顶层设计的具体构建过程当中，一方面，必须充分考虑到我国的政治、经济发展现实；另一方面，也必须借鉴其他国家在进行电子政务顶层设计时所采用的科学合理的思路与方法，以使我国电子政务更能发挥提高行政管理效率、实现资源共享、减少重复建设的目的。?

根据对国外有关国家的电子政务顶层设计的分析，结合我国行政管理体制特点及电子政务发展实际，笔者就作为一级地方政府的电子政务顶层设计构造一套结构模型，并将其称为“电子政务前台-后台服务体系”模型。?

该模型包含两部分。第一部分是基本模型，主要包括模型的骨干架构，基本内容可以概括为四个流程主体、三项业务要求（如图1、图2所示）。四个流程主体为各政府部门（以及由其业务网络所构成的内部网）、行政服务中心、政府门户网站、公众（及其服务界面）；三种基本业务要求为集中、整合以及互动。第二部分是扩展模型，是在基本模型基础之上的业务扩展。从图中可以看出，该模型本身就是一个系统流程，电子政务建设的几乎全部内容均能涵盖其中。?

“电子政务前台-后台服务体系”具有如下特点：?

1.与目前我国政府管理特点相契合。电子政务通常要求对业务流程和组织机构进行调整，因而在实际执行过程中容易让某些部门产生抵触情绪，协调起来存在一定的困难。所以，在上述模型中，内网（局域网）及其网上办公业务是在统一规划下由各部门根据自身业务需要分别建设的，一些相应的后台业务仍然需要本部门去解决，这样可以充分地调动各政府部门开展电子政务的积极性。?

图1  电子政务前台-后台服务体系基本模型?

 

图2  电子政务前台-后台服务体系扩展模型?

 

2.体现了信息技术对政府行政管理体制改革的要求与影响。这主要表现在三个方面：一是对行政业务、信息资源与政府财务管理的大集中；二是行政服务中心在整个一级政府的电子政务建设中的枢纽地位，为信息时代的政府机构调整提出了改革的方向；三是突出强调了政府门户网站在整个系统流程中的重要地位，体现了电子政务发展的基本要求。?

3.明确了电子政务所存在的三层“前台-后台”关系。第一层是公众（企业和公民）与政府门户网站之间的“前台-后台”关系，第二层是政府门户网站与行政服务中心之间的“前台-后台”关系，第三层是行政服务中心与各政府部门之间的业务关系。其实，在不同的信息化和电子政务发展水平下，“前台-后台”层级关系数量及其密切程度都会存在很大的差异。在电子政务发展水平较低的情况下，层级数量较少，其密切程度也较低；随着发展水平的提高，层级数量应逐渐增加，其密切程度也会相应地增加。?

4.模型具有较大的伸缩性能。该模型只是从逻辑上表示一级政府的电子政务服务体系结构，因而能够包容很多实际操作过程与建设方式。如就行政服务中心而言，本身可以是地域分布性的，能够满足管辖范围较大的一级政府对分片管理的要求；另外，行政服务中心是一种综合性管理机构的总称，可以表示行政审批中心、办证中心、市民服务中心等机构。不过，尽管其名称可以不一致，但是与政府门户网站的唯一的“前台-后台”关系却是必须坚持的，政府不应该就每一种所谓的中心单建一套信息化系统，这样是与信息化的大集中特性相违背的，也是没有效益的。?

5.能够容纳顶层设计与政府行政管理体制创新的诸多技术与方法。这里可以举几个具体的例子。?

例子一，就政府绩效管理与评估而言，由于各政府部门是单独地向行政服务中心提供自己的网上对外办公事务，政府信息公开以及行政业务网上办理情况都能分别地加以考察。?

例子二，行政服务中心在整合相关的行政业务时，可以采用美国政府在FEA中所采用的业务系统规划法（BSP）遴选一些共性的业务内容。?

例子三，由于行政服务中心承接来自各政府部门的业务并要求对其进行整合，因此知识管理技术与客户关系管理技术等技术方法，能够极大地提高政府服务于公民和企业的能力与效益。与此同时，由于行政服务中心直接管理政府门户网站，与政府各部门密切联系，因此它也能处理很多通过手机、电话等非互联网业务，仍然继续发挥传统手段下的政府服务管理内容与形式，以适应当前信息化过渡期内群众信息化应用水平不高的实际情况。?

 

三、地方政府电子政务顶层设计的政策建议?

目前，不少地方政府（特别是地级市政府）已经或正在进行自己的电子政务顶层设计。不过，从顶层设计的角度来看，其内容仍然显得不够全面，对一些比较重要的问题没能进行详细的讨论和分析。作者认为，图2的“电子政务前台-后台服务体系”可以作为构建地方电子政务顶层设计的基础，即围绕该模型并从政府绩效管理、网络、业务、信息资源、组织结构等诸多方面进行各地的电子政务总体设计。因此，作者提出以下的政策建议。?

（一）建立科学规范的地方政府电子政务绩效管理与评估模型?

绩效参考模型是美国FEA的核心内容，是决定其他四个参考模型的基础，而且美国政府在实施电子政务战略的24个总统优先项目时，同样也是以此为考核依据的。实际上，我国一些地方也在建立政府绩效管理制度，并提出了建立责任型政府的要求，但是从具体内容来看，电子政务尚未纳入政府绩效管理制度范畴。为此，今后各地方政府可以采取以下政策措施：?

1.明确电子政务的绩效考核单位及其各自的电子政务发展的具体目标。通过图2的“电子政务前台-后台服务体系”，我们能够实现这样一种双重的目标：既能单独地对各部门进行绩效考核，又能实现跨部门的业务整合。为便于对各部门的电子政务开展情况进行分别地考核，必须科学合理地设计电子政务前台-后台服务体系流程，即在进入行政服务中心之前，各部门是独立完成自己的电子政务业务设计与管理的。为此，地方政府首先必须针对各政府部门的业务情况制定详细的信息化发展计划，明确地为各部门订立电子政务发展的具体的阶段目标。?

确立发展目标是电子政务发展的出发点。但是在确立发展目标时，必须充分地考虑本地方电子政务的发展阶段，从与自身发展实际相符的条件出发来制定各部门的电子政务业务发展目标。在确立具体方法时，应该选择合适的方法，如目标管理法、记分平衡卡法等。由于记分平衡卡法相对复杂，因而建议采用目标管理法来确立各部门的电子政务业务发展目标。?

2.根据地方电子政务发展实际，构建自己的“绩效参考模型”。具体工作包括两个方面：一是明确可以具体考核的业务内容及其考核指标。“绩效参考模型”所包括的内容和指标其实非常广泛，就地方电子政务来说，难以完全地按照该模型来进行绩效考核，为此必须就实际情况选择业务流程及其绩效考核指标。在这方面，可以考虑挑选经济综合部门以及社会综合服务部门进行试点，通过试点并获得经验后再逐步地全面推广。二是绩效评估方法与方式的选择。根据不同的分类标准，绩效评估方法可以有内评估、外评估、事前评估、事后评估等多种。建议采取两种评估方式，一是由纪律检查委员会、监察局和信息化办公室一道进行内评估，就政府各部门的信息化绩效进行考核；二是聘请独立的中介机构对政府各部门的电子政务业务成效进行评估。值得注意的是，如果进行全面评估有难度、或者为配合专项工作的需要，也可就具体某项业务进行单独评估。?

（二）根据政府职能设计电子政务业务参考模型?

在1988年的国务院机构改革过程当中，我们明确地提出了“转变政府职能”的概念。此后，政府职能转变成为我国关于政府行政体制改革的理论基础，因此在讨论电子政务顶层设计时，首先必须从政府职能的角度来设计电子政务的业务参考模型，遵循目前“三定方案”的基本原则来规划政府机构的电子政务业务。但是，从FEA的业务参考模型来看，我们是看不到政府职能的思路的，美国政府在设计该模型时采取的是业务例举法。?

根据行政管理理论，政府职能是分层次的，如图3所示。考虑到具体情况，我们认为将电子政务的业务划分为图4的四级结构比较适合我国这些年来对政府行政管理改革的要求（李广乾，“电子政务与政府职能转换”，国务院发展研究中心中青年课题，2005年。）。为此，图4就基本职能的“政治职能”的“政府管理”的内容进行了比较详细的划分。值得注意的是，目前尚无权威的资料对政府职能层次及其明细结构进行全面的界定。因此，就地方政府的电子政务业务参考模型来说，其余的具体内容还必须在针对整个政府的业务情况、根据图4的基本结构进行充分的业务调研之后才能具体地确定。

图3  电子政务的政府职能的层次性?

 

图4  电子政务的政府职能的划分?

 

根据图2，必须由行政服务中心对上述业务内容进行流程整合，在整合后通过门户网站向公众统一提供跨部门的服务。为此，地方政府必须对行政服务中心加以授权，赋予其相应的职能、机构与编制，使之能协调各相关部门的业务流程。?

（三）根据业务需要构造电子政务管理模块体系?

为使业务模型能够发挥有效的作用，必须建立一些能够重复利用政府行政业务流程并提高跨部门的业务协调能力的服务构件和模块。这既是FEA模型的初衷，也是开展电子政务的必需。从SRM来看，其中包含了很多服务构件，其中的一些构件对我们目前的电子政务来说，往往是超前的或不合适的。因此，我们在参考使用这些服务构件时，应该从实际出发借鉴切合地方电子政务业务发展需要的那些构件。?

在采用服务构件时，必须注意以下几个方面的问题：?

一是必须考虑服务构件的应用范围。不同的服务构件，其适用性存在着较大的差异，有的可以适用于整个一级政府及各政府部门（如财政管理系统等），而有的则只能在专业性政府部门使用。?

二是整合已有的业务应用系统。由于很多政府部门开展信息化应用已经很久了，且各部门是分别进行的，因此就存在着重复使用或不兼容的问题。因此，在建立电子政务管理模块体系时，必须充分地考虑这个现实问题。?

三是加紧在行政服务中心推广使用CRM、知识管理等构件。这些内容将有力地促进地方政府服务企业和老百姓的能力，例如，就CRM的服务类型来说，就包括呼叫中心管理、客户分析、产品销售与市场营销、产品管理、品牌管理、客户账户管理、日常往来管理、合作关系管理、客户反馈、信息统计等构件。?

（四）整合政府信息资源服务平台，构建数据与信息参考模型?

在构建数据与信息参考模型方面，一方面可以参考国外进行电子政务信息资源管理的基本技术方法，另一方面也必须结合前面所介绍的对政府职能层次划分的理论方法，通过政府职能四级明细划分来建立相应的数据分类、数据交换机制及数据结构。?

（五）设计电子政务业务互操作模型?

电子政务的基本内容篇2

【关键词】电子政务；政府；服务与管理；公众利益；法律规制

一、电子政务的国内外产生与发展简述

（一）国外的产生与发展

新加坡是全世界最早推行政务信息化的国家之一，也是全球公认的电子政府发展展最为领先的国家之一。在著名咨询公司埃森哲针对电子政务的调研中，新加坡连续5年名列全球前3名，与加拿大、美国一道被评为全球电子政府的“创新领先型国家”。新加坡于1980年就推出了《全国电脑化计划》，经过多次改革，时至今日，已经实现了100%的政务服务电子化。

加拿大电子政务建设的宗旨是以民众为核心，提供有责任心、更好更有效地服务，在同样的埃森哲针对电子政务的调研中，加拿大也是一直名列前茅，目前，加拿大政府网站通过资源整合，已建立了一个统一对外的服务窗口（政府综合门户网站），连接了360个政府网站。加拿大每个月有400万人浏览政府网站，每天有600万E一mail与政府沟通，每天有10万人通过政府网站找工作，10.6万个职位在网上流动。2002年，有2600万人在网上交税。加拿大的电子政府是世界上最为先进的电子政府之一，除提供双语的门户外，还提供了大量的、友好用户的高效服务。

美国和日本也分别在上个世纪90年代启动了电子政务在内的信息化运动，据统计，美国共颁布了包括《信息自由法》、《隐私法》、《阳光政府法》、《电子基金转帐法》、《统一电子交易法》、《电子政府法》、《电子签名法》、《网络安全研究和发展法》、《公平信用交易法》、《信息技术管理改革法和联邦采购改革法》等在内的40多部与电子政务有关的法律法规；日本也颁布了包括《电信行业法》、《电子署名及认证业务法》、《行政机关信息公开法》、《信息技术基本法》、《电子商务准则》、《促进政府部门利用信息技术计划》、《电子投票法》、《个人信息保护法》等与电子政务相关的的30多项法律。

同时欧盟在在成员国级别和欧盟级别上也制定了相应的电子政务法，推进了区域之间电子政务的交流与合作。

总体上来看，国外的电子政务的发展大致经历了四个阶段：（1）起步阶段：政府在网上信息，主要是法律法规、办事程序、机构设置情况、服务内容介绍、联络方法与政府相关的各种静态信息；（2）政府与用户的单向沟通阶段：政府除了在网上与政府服务项目有关的动态信息之外，还向用户提供某种形式的服务，如表格下载、建立投诉或调查统计系统等；（3）政府与用户的双向互动阶段：此时政府可以进行全面的网上办公，纳税、认证、投票、各种证照办理等业务都可以通过政府网站直接进行，政府部门间也可以实现网上公文流转，信息查询等；（4）政务全面变革、整合与创新阶段：目前这被认为是电子政务发展的最高阶段，其目标是通过业务和机构的整合，政府提供所有业务的“一站式”服务。

（二）国内的产生与发展

我国的电子政务的发展状况基本是与政府信息化历程是同步的，大体可分为三个阶段：“第一阶段（20世纪80年代中期一90年代初期）办公自动化（0A）工程。中央和地方党政机关所开展的办公自动化工程，在国内兴起一小股办公自动化热，政府机构的一些部门使用计算机进行办公，而且建立了一些信息中心，重点是政府各部门内部局域网和条线上专网的建设。第二阶段（20世纪9 0年代中期一9 0年代后期）管理部门的电子化工程。如1993年底启动的金桥、金关和金卡等三“金”工程。“金”字系列工程是中央政府主导的以政府信息化为特征的系统工程，重点是建设信息化的基础设施，为重点行业和部门传输数据和信息。第三阶段（20世纪90年代末至今）政府上网工程。20世纪90年代后期，由于网络技术的快速发展和信息基础设施的不断完善，电子政务的发展进入快车道。1999年正式启动的政府上网工程标志着电子政务的起步”

（三）总结

国内电子政务发展是在技术发展的基础上，随着政策的发展而发展，呈现出一种政策性、工程性的特征，而国外的电子政务的发展，是基于信息技术，根据其本身所发挥的作用而划分阶段。总体上看，电子政务的发展，实际上是观念、科技和制度的更新同时作用的，电子政务工作系统的建立，是以计算机的普及与网络的覆盖为基础，所以，电子政务的发展是伴随着科技产生，也伴随科技的发展而发展。而与此同时，对于传统行政观念：政府主要职能是管理、行政方式上传下达要经过多重审查、一定要在白纸黑字上级盖章才能有效等等观念与制度的更新与进步，是推进电子政务的重要措施。

二、电子政务内涵的探究

要想对电子政务进行规制，就要对电子政务的参与主体、主要解决问题、其本身的缺陷有必要的认识，在这之前，先要了解一下电子政务的内涵。

国务院电子政务示范工程总体专家组成员、北京大学博士生导师、被称为中国电子政务的启蒙大师的汪玉凯教授认为电子政务应该包括三层含义：第一是电子政务必须借助信息技术和网络技术和办公自动化技术，这是它的技术基础；第二是电子政务处理的是与公共权利相联系的公共事务；第三是电子政务是要对现有的行政组织、运行、流程进行改造，才能够发展成为完整的电子政务。本人比倾向这个表述，电子政务的三个要素：技术基础、内容、主体对象。

（一）电子政务的参与主体

电子政务的发展，从单纯的信息公开到政府到公众的单向信息公开，到政府与公众的双向沟通，再到功能的完善，不仅是政府行政手段和方式的变化，也是政府角色的转化，直白地说，依然是行政主体与行政对象之前的关系。所以说，电子政务中的参与主体，基本的两方：行政主体和行政对象。行政主体指的就是行政机关和法律、法规授权的行政组织，行政相对人就是行政行为所指向的对象――不仅仅指的是自然人，也包括一些组织，如企业法人、非法人组织、社会团体等等。但是这里要说明的是，因为我国计算机的普及率和网络的覆盖率问题，再加上公共中仍有一部分是对计算机技术持懵懂态度，所以，电子政务的相对人应该是那些懂得利用计算机网络的人，至于那些不懂计算机的公众，尤其是老年人，或是依然运用传统的行政方式、或是在社区内进行计算机教育，或是为其指定网络信息的传达人，总之，电子政务的相对人应该是易于接收到网络信息、能够运用基本网络的公众，对于达不到这个程度的，传统的行政方式依然是主导。

还会涉及的主体：行政相关人、行政行为的监督处罚部门（如司法部门）、行政行为的强制执行时涉及到的拍卖、司法援助部门等。因为在网上的许多行政行为都省去了路程的麻烦、部分的人为疏忽，所以电子政务通常会比较高效快速。

（二）电子政务所要解决的问题

电子政务开始之初，就是单纯的信息公布的功能，到现在功能的逐渐完善，总结来说，作为即将要普及的电子政务，应能够应对如下问题：

1. 信息公布，公布的信息是与公用利益、公共权利相关的信息，如政府想要征地，征地补偿的标准，政府制定政策、召开听证会、政府建造基础设施的资金支出、政府税收财政收入等等。

2. 完成部分行政行为，如行政许可、行政处罚、行政复议申请、行政赔偿等等具体行政行为。

3. 缩短行政行为通知、申请的路程、时间等的限制，简化行政程序，提高行政效率。

4. 电子化行政，节省行政人力资源、纸质资源。不过这个资源节省一定不是在开端能够节省的，甚至在开端时，是要投入一大笔资金以进行基础网络、硬件设施的建设。但是随着时间的增长，很多行政决定、裁决等都是通过电子版公布，档案、申请表也不是大规模盲目印发，长远的来看，还是节省了相当一批人力、资金投入的。

5. 加强对行政主体的监督。电子政务跨越区域，就算在一个人在北方，也能看到南方某个市的使得公平、公开成为一种常态，灰色、黑暗地带躲无可躲。

（三）电子政务的问题

这个方面，笔者有如下忧虑：

1. 隐私权的问题。如行政主体做出具体行政行为，涉及到行政相对人的具体信息，那此时，应当如何做才能又保证信息的公布、又保障公民的隐私权？

2. 在计算机还没有普及、网络还没有覆盖的地方，无法实现地方与地方的联网，有些跨区域的行政行为就无法完成。电子信息产品本身容易死机、卡机，而且如果遇上不能供电的状况，一些基层的信息服务系统便无法正常服务工作，并且一个网页在大量点击量进去的时候，系统会很容易出现无法进入甚至崩溃的状态，也即网络拥堵，个人认为这是无法避免的。除了不断提高信息技术之外，还要做好所有信息文档的备份。不过目前，大多数的电子信息设备已经有了断电备份的功能。

3. 电子政务下电子行政行为的法律效力问题、网上行政行为的合法要件问题、电子政务的技术标准化问题、电子政务与其他法律的冲突等等，都是亟需解决的问题。这里先就这几个问题做些许的阐述。首先，电子行政行为的法律效力问题。按照目前对电子行政的叙述，电子行政行为是包括具体行政行为和抽象行政行为的，那通过电子政务做出的行政行为关于效力的规定能不能适用现实世界中关于行政行为效力的规定？抽象行政行为，包括行政立法和行政主体制定行政文件等行为，网络在这个问题上只能起到公开信息的作用，具体做出该抽象行政行为的，还是网络背后的行政主体。对于具体行政行为，那就不能同日而语了，因为可以根据系统的设定做出，比如交通超速违规罚单就可以通过摄像头拍摄然后系统根据摄像头判断是否违规超速，继而决定是否做出处罚决定，这个时候，做出决定的就不是类似于交警这样的行政主体了，而是计算机系统，那关于这种具体行政行为的效力，怎么确定呢？行政主体是否合法，系统出现错误如何纠正和避免带来的影响等问题都是需要考虑的。其次，电子政务的技术标准化，其实就是一个标准的问题。电子系统在什么样的标准下会做出行政行为以及达到何种技术水平的系统可以做出有效行政行为，也是一个等待商榷的问题。还有一个漏洞，也是互联网技术存在的一个普遍问题：网络欺诈与冒充。大致情况就是行政机关在互联网上开通一个官网，继而会有其他行政机关以外的人员冒充政府部门另外开通一个与官网类似的网站，以获取非法利益和行政相对人的信息等等。对于一些容易疏忽和粗心的民众，很容易上当以致利益受损。

以上是列举了现在电子政务容易遇到的技术问题与法律问题，因为电子政务在我国发展还是处于初级阶段，很多问题还没有凸显出来，目前我们所遇见和预见的，也许只是冰山一角。

三、电子政务立法――电子政务法

（一）目前我国对电子政务方面的立法有

1. 法律法规：近2 0 年来，我国先后颁布了《计算机软件保护条例》、《计算机系统安全保护条例》、《电信条例》、《无线电管理条例》、《互联网服务管理办法》以及《关于维护互联网安全的决定》等一系列法律法规，初步建立起了电信行业管理法律体系、互联网网络管理法律体系、信息产业促进政策体系以及网络知识产权保护法律体系。2004 年8 月28 日，全国人大常委会颁布《电子签名法》，为规范电子签名行为，确立电子签名的法律效力，维护有关各方的合法权益奠定了坚实的基础。

2. 法律条款：2004年的《行政许可法》第二十九条规定，行政许可申请可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出。第三十三条明确规定，行政机关应当建立和完善有关制度，推行电子政务，在行政机关的网站上公布行政许可事项，方便申请人采取数据电文等方式提出行政许可申请；应当与其他行政机关共享有关行政许可信息，提高办事效率。

但是，尽管我国有了一系列的关于规范电子政务的法律法规，还有行政许可法的明令规定，仍然掩盖不了一个很严峻的事实：没有一部完备的电子政务法来完整、系统的规定电子政务行为。一些不规范的、滥用电子政务、有条件却为私利而拒绝建立电子政务系统等等的行为得不到规范。

（二）电子政务法之拙见

1. 电子政务法秉持的基本原则，除了行政合理、行政合法、行政责任这几个基本的行政原则之外，还要秉持保护公民隐私的原则。同时一定要结合现在的技术发展情况，并且要照顾到还未建立电子政务系统的区域，因为有的行政行为是跨区域的。

2. 有的学者认为电子政务法要坚持全球一体化的原则，个人对这个观点持保留态度。只能认为，在涉外行政行为或者涉外的官方贸易、政府资金流动时全球一体化原则，借用国外的标准，是比较能发挥作用的，而在基本国内行政事务方面再去说全球一体化，难逃生搬硬套之嫌疑，中外的文化差别难以使得标准难以统一，吸取其合理性才是最重要的。

3. 立法体系的问题。是分别立法还是制定统一的法典。国外电子政务创新国家基本上是分别立法的模式，我国虽然有上述的电信条例、计算机条例等等，但是电子政务还没有发展到国外那种专业化分工如此分明的地步，运用分别立法容易缺乏统一的标准，而且很容易导致各个法律规范之间相互冲突，颁布时间、机关不同，适用效力之间也会有冲突。所以，采用统一法典形式、内部对不同部分用分篇形式即可。

4. 电子政务法的基本规定，必须对主体、对象、调整范围、电子系统建立、行政方式、行政处罚等这些基本方面做出明确规定。同时，对于与其他法律的冲突问题，要么在电子政务法里重新做出规定，要么对其他法律进行修改。

电子政务法专家建议稿的制定，我国正式电子政务法的出台带来了希望，也给出了蓝本，当然也有很多不完善和需要修改的地方。路漫漫其修远兮，立法道路还很漫长，但是法律始终会越来越完善的。

参考文献

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电子政务的基本内容篇3

关键词：电子政务管理创新约束理论

近年来，随着计算机网络和信息技术的迅猛发展，人们的工作与生活方式都发生了深刻改变。为了迎接信息社会的挑战，利用当今先进的计算机网络和信息技术来改造政府、重塑政府、构建电子化政府、实施电子政务，已成为世界各国所普遍追求的战略目标。从传统政府转变为电子政府，将是一次极为深刻和艰巨的变革。同时，作为一项系统工程，电子政府、电子政务建设所涉及的已不仅仅是计算机网络与信息技术同政府管理的结合问题，而应建立一整套全新的政府管理体制和政务管理模式的问题。

本文将就这一问题做初步的探讨，从系统思维的角度，提出运用约束理论这一现代管理理论与方法来考察电子政务建设的全过程，通过管理模式上的创新，从而实现电子政务加约束理论的政府公共管理信息化新境界。

电子政务及其主要内容

当前，世界各发达国家借助于先进的计算机网络与信息技术争相进行的电子政务建设，已经成为国际公共行政改革的一个新亮点或者说新动向。电子政府或者电子政务，已成为新世纪国际公共行政管理改革和衡量国家竞争力的显著标志之一。

根据美国IBM/Lotus公司技术白皮书中的描述：“电子政务（e-Government，即电子政府），是电子商务（e-Commerce/e-Business）应用体系中，基于网络的符合Internet技术标准的面向政府机关内部、其它政府机关、企业以及社会公众的信息服务和信息处理系统”。电子政务是政府办公自动化系统在深度和广度的延伸，即从内部办公延伸到对外服务，从内部网（Intranet）延伸到政府机关间交换网（Extranet）乃至因特网(Internet)。电子政务能够使网络在发挥政府职能和政府管理方面起到更加积极的作用，从而带来巨大的社会效益和经济效益。同时也给全社会的各个层面带来良好的发展机遇和前景。

电子政务系统主要由两部分构成，即信息交换系统与协同工作系统。

（一）信息交换系统的主要内容

第一，办公自动化子系统，包括办公套件、多媒体处理工具、网络应用工具以及各种政务专用软件。这些软件运行在办公业务网和办公业务资源网上，处理来自政府公众信息网、办公业务网、办公业务资源网的信息，输出的信息存储到电子信息资源库。第二，数据共享子系统，包括数据集成软件、应用集成软件、电子政务专用中间件等。由于电子政务系统数据资源开放、信息共享等特点，使得在传统等级森严的层次管理中所形成的“信息孤岛”的联合得以实现，从而为电子政务所体现的“扁平式管理”提供了可能性。第三，电子政务协同办公专用软件子系统，包括数据标准化软件、业务映像软件以及协同工作调度软件。由于原有的各类办公软件只是对单个政府职能部门政务流程的映像，缺乏协同工作机制，因此需要电子政务协同办公专用软件子系统将各个不同政府职能部门的政务流程映像为一个统一的软件模型，并将其在网络中实现。

（二）协同工作系统的主要内容

第一，政务数据集成与挖掘系统。数据挖掘就是在一些事实或观察数据的集合中寻找模式的决策支持过程。根据不同的数据挖掘对象，数据挖掘分为内容挖掘、结构挖掘以及用法挖掘等三个部分。第二，政务决策支持系统。电子政务协同工作平台借助于资讯工程技术、集成化思想，构筑了智能型、交互式、集成化的决策支持系统，并为决策层开发了主管信息系统与主管支持系统。这需要系统平台的支持，更依赖于多源数据的采集、建库、维护、更新，及最终对资料的管理、统计、分析。因此，可围绕网络环境中政府信息的采集、处理、管理和服务等应用为内容，建立基于数据库基础上的政府信息资源应用系统。第三，应用集成技术系统。由于多年来各政府部门各自为战形成的信息孤岛，已不能满足日益增长的信息处理和协同工作的要求，必须通过集成技术在系统中架设数据和应用的“桥梁”，使整个系统能够具备信息交换和协同工作能力，才能满足新经济时代的信息化要求。第四，安全保障系统。这是电子政务中的重要环节，整个系统安全的设计，必须从物理安全、网络安全、信息安全以及安全管理等全方位来考虑。

约束理论内涵

约束理论（TheoryofConstraints，简称TOC）是在优化生产技术(OptimizedProductionTechnology，简称OPT)的基础之上，由美籍以色列裔物理学家、企业管理顾问Dr．EliyahuM·Goldratt和Cox等人于1986年在其所著的《目标——简单而有效的常识管理》一书中最早提出的。按照美国生产及库存管理协会（APICS）下属的“约束管理”研究小组（CMSIG）给出的定义，约束理论（TOC）“可以被看作是一套管理理念与管理工具的集合”。它“把企业在实现其目标的过程中现存的或者潜伏的制约因素称为‘约束’（Constraints），通过逐个识别和消除这些‘约束’，使得企业的改进方向与策略明确化，从而达到帮助企业更有效地实现其目标的目的”。

E·M·Goldratt认为，（营利性）企业的目标即在于“能够在现在和将来持续地赚钱”。并在此基础上，发展提出了关于产销率、库存和运营成本的评价指标、TOC的九条基本原则（FundamentalPrinciples）、五个核心步骤（FocusingSteps）以及包含六棵逻辑树的思维流程（ThinkingProcess）等等，作为一整套的技术方法和工具，从而为TOC的具体实施提供了保障。

需要指出的是，虽然是产生于生产制造业的环境下，但作为一种整体性、联系性和发展演化性的系统观的具体体现，尤其是随着其理论体系的不断完善与发展，TOC的应用范围已经从单纯的生产经营管理扩展到了包括政府、教育、医疗等一些非营利性组织在内的更广泛领域。例如，H·WilliamDettmer曾明确提出，对于诸如政府、国防、医疗和教育等这样的非营利性组织机构来说，他们的目标则在于“通过改善自身的性能来为社会提供尽量多的服务”。这为运用约束理论的基本方法和技术工具分析研究电子政务环境下的政府管理模式创新问题提供了理论上的依据。

基于约束理论的电子政务建设与政府管理模式创新

我国学者刘惠军（2001）曾详细阐述了电子政务在促使政府主动适应社会变革的需要、提高政府办公和决策效率、推进政务公开、整合政府职能规范行政行为、提高公务员科技素质、推动全社会的信息化建设等方面的重要意义，并从技术系统建设、应用与体制创新等各方面给出了电子政务建设的目标。本文认为，所有这些，归根到底都应服从于政府的职能的发挥这一中心任务来展开，即“通过改善自身的性能来为社会提供尽量多的服务”。因此说，所有相关的工作，都应服从或服务于这一核心的目的。而检验电子政务建设是否有效，也应以此作为标准。

围绕政府职能这一总的目标，将TOC的基本思想方法运用于电子政务建设，就是要将TOC的一整套基本的技术方法和工具应用于整个电子政务建设全过程，并将强调整体性、联系性和发展变化性的系统观来起总的指导思想，通过识别发现和提升其中所存在的“瓶颈”环节，来使得“政府服务于公众”这一目标得到最大化地实现。就是要认识到，电子政务建设绝不仅仅是单纯地将“政务信息资源数字化，内部办公过程无纸化，对外管理服务网络化”作为根本目的，不是简单地实现政府“公共管理电子化”，而是在整个电子政务建设过程中，随着这种外部环境电子化、信息化的变化，必然要伴随着政府运作管理中的“潜规则”变化，伴随着政府管理理念的更新、管理流程的革新与管理模式的创新。

电子政务环境下，政府公共管理的模式需要体现以下几个方面的特征：

技术支撑。网络技术是电子政务管理模式的核心，包括计算机辅助办公系统、管理信息系统、决策支持系统、办公信息系统、智能管理系统等在内的网络技术与其他信息技术的融合，共同实现了电子政务管理的程序化、网络化、自动化、智能化。

整合。在网络管理模式下，政府机构的每一个部门，由网络连接起来协同工作，打破了原有的地域、层级、部门上的限制，减少了部门之间的冲突，促使政府组织和职能的整合，让政府部门之间的信息能够流通、共享，使公众享受到无组织边界的政府服务。

服务。服务的理念是电子政务的主要管理理念。在这种理念下，公众和企业等团体组织是政府管理机构的客户，政府要确定服务标准，向客户作出承诺。这使得政府的职能由控制型转向控制—服务型。

交互。在电子政务的管理模式下，公众和企业等团体组织利用网络与政府打交道，将改变必须通过一定的组织结构层次进行书面审核的工作方式，任何个人、企业和团体组织，都可以直接通过交互式的技术手段表达和传递信息，政府与公众和企业等团体组织可以直接的交流沟通。同时政府也可以通过网络直接行使政府的职能和权力，政策信息，也可通过网络收集、分析反映社会状况以及公众和企业等团体组织需求、意见的数据资料，为政府决策提供更可靠、更客观的科学依据。

开放。开放的特征一是指在法律允许范围内政府信息的公开和可获得性，让社会和公众容易获得政府信息，为公众获得政府信息提供便利。二是指管理和沟通的渠道公开，便于公众办事和监督。

知识化。与传统的以日常事务为主的不同，在电子政务的管理模式中贯穿着一种知识的理念和创新的精神。

综上所述，本文简要介绍了电子政务的基本概念及其主要内容，并在此基础上引入作为当代管理理论之一的约束理论，提出将其应用于指导电子政务建设的具体实践，通过政府管理模式上的创新，来实现电子政务建设实施的核心目的，以更有效地发挥政府服务公众的职能。但限于篇幅，这里尚没有涉及具体方案的设计与实施问题，这将成为笔者今后进一步工作的方向。

参考文献：

1.寿志勤等.中国电子政务发展综述[J].预测,2002.21(6)

2.孙毅.电子政务系统构建研究[J].财经问题研究,2003.8

3.GoldrattEM,CoxJ.著.齐若兰译.目标—简单而有效的常识管理[M].上海三联书店,1999

4.王玉荣.瓶颈管理[M].机械工业出版社,1999

5.曹凌,耿鹏.电子政务模式探析[J].西安电子科技大学学报（社会科学版）,2001.11(9)

6.蒋达峰,李立明.从公共管理角度看电子政务和政府创新[J].城市管理与科技,2002.4

电子政务的基本内容篇4

关键词：电子政务 管理创新 约束理论

近年来，随着计算机网络和信息技术的迅猛发展，人们的工作与生活方式都发生了深刻改变。为了迎接信息社会的挑战，利用当今先进的计算机网络和信息技术来改造政府、重塑政府、构建电子化政府、实施电子政务，已成为世界各国所普遍追求的战略目标。从传统政府转变为电子政府，将是一次极为深刻和艰巨的变革。同时，作为一项系统工程，电子政府、电子政务建设所涉及的已不仅仅是计算机网络与信息技术同政府管理的结合问题，而应建立一整套全新的政府管理体制和政务管理模式的问题。

本文将就这一问题做初步的探讨，从系统思维的角度，提出运用约束理论这一现代管理理论与方法来考察电子政务建设的全过程，通过管理模式上的创新，从而实现电子政务加约束理论的政府公共管理信息化新境界。

电子政务及其主要内容

当前，世界各发达国家借助于先进的计算机网络与信息技术争相进行的电子政务建设，已经成为国际公共行政改革的一个新亮点或者说新动向。电子政府或者电子政务，已成为新世纪国际公共行政管理改革和衡量国家竞争力的显著标志之一。

根据美国ibm/lotus公司技术白皮书中的描述：“电子政务（e-government，即电子政府），是电子商务（e-commerce/ e-business）应用体系中，基于网络的符合internet技术标准的面向政府机关内部、其它政府机关、企业以及社会公众的信息服务和信息处理系统”。电子政务是政府办公自动化系统在深度和广度的延伸，即从内部办公延伸到对外服务，从内部网（intranet）延伸到政府机关间交换网（extranet）乃至因特网(internet)。电子政务能够使网络在发挥政府职能和政府管理方面起到更加积极的作用，从而带来巨大的社会效益和经济效益。同时也给全社会的各个层面带来良好的发展机遇和前景。

电子政务系统主要由两部分构成，即信息交换系统与协同工作系统。

（一）信息交换系统的主要内容

第一，办公自动化子系统，包括办公套件、多媒体处理工具、网络应用工具以及各种政务专用软件。这些软件运行在办公业务网和办公业务资源网上，处理来自政府公众信息网、办公业务网、办公业务资源网的信息，输出的信息存储到电子信息资源库。第二，数据共享子系统，包括数据集成软件、应用集成软件、电子政务专用中间件等。由于电子政务系统数据资源开放、信息共享等特点，使得在传统等级森严的层次管理中所形成的“信息孤岛”的联合得以实现，从而为电子政务所体现的“扁平式管理”提供了可能性。第三，电子政务协同办公专用软件子系统，包括数据标准化软件、业务映像软件以及协同工作调度软件。由于原有的各类办公软件只是对单个政府职能部门政务流程的映像，缺乏协同工作机制，因此需要电子政务协同办公专用软件子系统将各个不同政府职能部门的政务流程映像为一个统一的软件模型，并将其在网络中实现。

（二）协同工作系统的主要内容

第一，政务数据集成与挖掘系统。数据挖掘就是在一些事实或观察数据的集合中寻找模式的决策支持过程。根据不同的数据挖掘对象，数据挖掘分为内容挖掘、结构挖掘以及用法挖掘等三个部分。第二，政务决策支持系统。电子政务协同工作平台借助于资讯工程技术、集成化思想，构筑了智能型、交互式、集成化的决策支持系统，并为决策层开发了主管信息系统与主管支持系统。这需要系统平台的支持，更依赖于多源数据的采集、建库、维护、更新，及最终对资料的管理、统计、分析。因此，可围绕网络环境中政府信息的采集、处理、管理和服务等应用为内容，建立基于数据库基础上的政府信息资源应用系统。第三，应用集成技术系统。由于多年来各政府部门各自为战形成的信息孤岛，已不能满足日益增长的信息处理和协同工作的要求，必须通过集成技术在系统中架设数据和应用的“桥梁”，使整个系统能够具备信息交换和协同工作能力，才能满足新经济时代的信息化要求。第四，安全保障系统。这是电子政务中的重要环节，整个系统安全的设计，必须从物理安全、网络安全、信息安全以及安全管理等全方位来考虑。

约束理论内涵

约束理论（theory of constraints，简称toc）是在优化生产技术(optimized production technology，简称opt)的基础之上，由美籍以色列裔物理学家、企业管理顾问dr．eliyahu m·goldratt和cox等人于1986年在其所著的《目标——简单而有效的常识管理》一书中最早提出的。按照美国生产及库存管理协会（apics）下属的“约束管理”研究小组（cmsig）给出的定义，约束理论（toc）“可以被看作是一套管理理念与管理工具的集合”。它“把企业在实现其目标的过程中现存的或者潜伏的制约因素称为‘约束’（constraints），通过逐个识别和消除这些‘约束’，使得企业的改进方向与策略明确化，从而达到帮助企业更有效地实现其目标的目的”。

e·m·goldratt认为，（营利性）企业的目标即在于“能够在现在和将来持续地赚钱”。并在此基础上，发展提出了关于产销率、库存和运营成本的评价指标、toc的九条基本原则（fundamental principles）、五个核心步骤（focusing steps）以及包含六棵逻辑树的思维流程（thinking process）等等，作为一整套的技术方法和工具，从而为toc的具体实施提供了保障。

需要指出的是，虽然是产生于生产制造业的环境下，但作为一种整体性、联系性和发展演化性的系统观的具体体现，尤其是随着其理论体系的不断完善与发展，toc的应用范围已经从单纯的生产经营管理扩展到了包括政府、教育、医疗等一些非营利性组织在内的更广泛领域。例如，h·william dettmer曾明确提出，对于诸如政府、国防、医疗和教育等这样的非营利性组织机构来说，他们的目标则在于“通过改善自身的性能来为社会提供尽量多的服务”。这为运用约束理论的基本方法和技术工具分析研究电子政务环境下的政府管理模式创新问题提供了理论上的依据。

基于约束理论的电子政务建设与政府管理模式创新

我国学者刘惠军（2001）曾详细阐述了电子政务在促使政府主动适应社会变革的需要、提高政府办公和决策效率、推进政务公开、整合政府职能规范行政行为、提高公务员科技素质、推动全社会的信息化建设等方面的重要意义，并从技术系统建设、应用与体制创新等各方面给出了电子政务建设的目标。本文认为，所有这些，归根到底都应服从于政府的职能的发挥这一中心任务来展开，即“通过改善自身的性能来为社会提供尽量多的服务”。因此说，所有相关的工作，都应服从或服务于这一核心的目的。而检验电子政务建设是否有效，也应以此作为标准。

围绕政府职能这一总的目标，将toc的基本思想方法运用于电子政务建设，就是要将toc的一整套基本的技术方法和工具应用于整个电子政务建设全过程，并将强调整体性、联系性和发展变化性的系统观来起总的指导思想，通过识别发现和提升其中所存在的“瓶颈”环节，来使得“政府服务于公众”这一目标得到最大化地实现。就是要认识到，电子政务建设绝不仅仅是单纯地将“政务信息资源数字化，内部办公过程无纸化，对外管理服务网络化”作为根本目的，不是简单地实现政府“公共管理电子化”，而是在整个电子政务建设过程中，随着这种外部环境电子化、信息化的变化，必然要伴随着政府运作管理中的“潜规则”变化，伴随着政府管理理念的更新、管理流程的革新与管理模式的创新。

电子政务环境下，政府公共管理的模式需要体现以下几个方面的特征：

技术支撑。网络技术是电子政务管理模式的核心，包括计算机辅助办公系统、管理信息系统、决策支持系统、办公信息系统、智能管理系统等在内的网络技术与其他信息技术的融合，共同实现了电子政务管理的程序化、网络化、自动化、智能化。

整合。在网络管理模式下，政府机构的每一个部门，由网络连接起来协同工作，打破了原有的地域、层级、部门上的限制，减少了部门之间的冲突，促使政府组织和职能的整合，让政府部门之间的信息能够流通、共享，使公众享受到无组织边界的政府服务。

服务。服务的理念是电子政务的主要管理理念。在这种理念下，公众和企业等团体组织是政府管理机构的客户，政府要确定服务标准，向客户作出承诺。这使得政府的职能由控制型转向控制—服务型。

交互。在电子政务的管理模式下，公众和企业等团体组织利用网络与政府打交道，将改变必须通过一定的组织结构层次进行书面审核的工作方式，任何个人、企业和团体组织，都可以直接通过交互式的技术手段表达和传递信息，政府与公众和企业等团体组织可以直接的交流沟通。同时政府也可以通过网络直接行使政府的职能和权力，政策信息，也可通过网络收集、分析反映社会状况以及公众和企业等团体组织需求、意见的数据资料，为政府决策提供更可靠、更客观的科学依据。

开放。开放的特征一是指在法律允许范围内政府信息的公开和可获得性，让社会和公众容易获得政府信息，为公众获得政府信息提供便利。二是指管理和沟通的渠道公开，便于公众办事和监督。

知识化。与传统的以日常事务为主的政务活动不同，在电子政务的管理模式中贯穿着一种知识的理念和创新的精神。

综上所述，本文简要介绍了电子政务的基本概念及其主要内容，并在此基础上引入作为当代管理理论之一的约束理论，提出将其应用于指导电子政务建设的具体实践，通过政府管理模式上的创新，来实现电子政务建设实施的核心目的，以更有效地发挥政府服务公众的职能。但限于篇幅，这里尚没有涉及具体方案的设计与实施问题，这将成为笔者今后进一步工作的方向。

参考文献：

电子政务的基本内容篇5

任锦华,中联部信息办副主任。从1996年起,他以普通文秘人员身份从事机关内网信息系统的规划、设计与建设工作。2006年,中联部《政党外交信息化工程一期项目》作为国家发改委批复并作为国家电子政务工程系统国产化示范项目,由任锦华作为责任人负责该项目的规划、设计、组织实施以及成果全面投入应用,目前项目正在进行终验。此项目的最大特点是实现了电子政务国产化。

本期介绍“三棵树”的信息资源分类体系。下期将介绍电子政务的业务模型设计。

分类信息资源

在电子政务系统总体规划中,统一的机构用户树体系、统一的权限分配策略树体系和统一的信息资源分类树体系(简称“三棵树”)是电子政务系统中三大共性基础支撑体系,实际上也是电子政务管理控制中心。

其中“信息资源树分类体系”作为整个电子政务系统的三大基础支撑体系之一,对电子政务涉及的所有信息从宏观层面进行划分: 横向按信息资源性质划分,所有电子政务信息资源可以分为“共性办公与个性职能业务信息”和“行政事务管理信息”二类; 纵向按信息资源的实体构成和关系划分,所有电子政务信息资源又可分为“办公与业务信息资源”、“政务基础信息资源”和“系统支撑信息资源”三类。

横向信息分类是对一个机关内所有部门以工作性质划分的一种方式,所以说清楚了较易认同。而纵向信息资源分类,是一个从系统建设初期的简单模仿实现、全面实践应用到科学归纳、提炼、总结与创新的思维过程,涉及理清信息资源的分类、构成和相互之间的关系。合理并科学地进行纵向信息资源分类,是信息化系统建设并提取基础支撑信息资源体系的关键。

划分为三大系统

图1对电子政务相关系统进行了简要分类。

从图中可以看出,笔者第一步首先将电子政务总体上分成两部分: 政务信息和事务信息,第二步将政务信息再划分为“政务基础办公系统”(以下简称“办公系统”)与 “政务职能业务系统”(以下简称“业务系统”),以及由职能业务系统衍生出多部门间的协同办公业务信息系统。前者是所有单位都将使用的日常政务办公系统,后者是各部委办局所分管的个性化职能业务。“行政事务信息管理系统”(以下简称“行管系统”)没有进行再分类。三大系统下面是各相关“子系统”。从三大系统中再提炼出共性的统一机构人员树、统一信息资源分类树和统一权限分配策略树(简称“三棵树”),作为电子政务的“基础支撑平台系统”。

三个系统之间的工作关系

第一,相当一部分单位的业务系统与办公系统完全重合或有较大交叉; 第二,业务系统与行管系统中的信息内容在运转过程中在最终环节会转为办公系统中的内容,如形成请示、报告、总结和各种统计文件等; 第三,业务与行管系统中的所有信息跨年度后会全部移交到办公系统中的档案子系统中。因此,办公系统是电子政务的共性的、基础的应用系统。

三个系统与其他软件的技术关系

在电子政务信息系统建设中,还需将“办公系统”、“业务系统”和“行管系统”中共性部分,即“统一的机构人员树、统一的信息资源分类树、统一的权限分配策略树”归纳、提炼合并建设成“‘三棵树’基础支撑平台系统”。

将“三大系统”中可重复使用的功能提炼成“可重复使用的组件”,加上政务系统中起支撑与保障作用的“工具支撑类软件”、“认证加密类软件”、“安全防御类软件”,“操作系统与数据库”,共同组成电子政务全系列软件体系。

详解信息资源作用

对电子政务所涉及的信息资源进行de简要分类。

办公与业务信息资源

办公与业务信息资源,是电子政务系统应用的信息资源实体,是信息系统中各办公、业务与行管应用系统中的信息资源内容。

办公与业务信息资源由系统支撑信息资源所支撑构成,并共享政务基础信息资源中的内容。“辅助决策支持”、“应用指挥系统”与“政务有限公开”所处理的信息内容是“办公与业务信息资源”中的一部分。

辅助决策支持系统所查询的结果供各级领导与业务人员在各种决策过程中辅助参考。因此,建设成功的“辅助决策支持系统”的基本前提是各类办公、职能业务与行管应用系统全部按统一标准建设成功,各种密级的、所有相关信息内容全部录入各类信息应用系统并安全可靠运行。

应急指挥系统与政务办公系统即有联系又有相对的独立性,其功能与政府各级应急预案相对应,侧重于信息和指挥调度。

政务基础信息资源

政务基础信息资源,是由系统在办公与业务信息资源应用系统中进行归纳而产生的公共性应用支撑的信息资源应用系统。

政务基础信息资源有些是从办公信息资源中已经归纳而独立出来的信息资源,有些政务基础信息资源本身也是办公与业务信息资源应用系统中的内容,只是作为公共应用支撑各类信息资源应用系统,供其他办公与业务应用系统共享利用。

这些信息资源在不同的部门具体内容不同,各单位的基础数据系统应根据本单的需要确定。

系统支撑信息资源

系统支撑信息资源,主要包括支撑整个系统构成的“系统配置信息”资源、从各类信息资源中归纳出的“系统共性代码”信息资源和对整个系统应用起组织、展示、控制作用的“信息资源分类目录。

系统支撑信息资源是整个电子政务系统的信息资源共性基础,是系统构成和业务应用构成的基础。其主要是通过电子政务系统设计产生的配置信息资源、系统共性基础代码集、系统资源分类信息目录和通过具体应用办公与业务信息资源归纳产生的公用代码信息资源、主题词信息资源等。

“三棵树”是整个电子政务系统全系列国产化软件产品的共性技术支撑,“统一机构人员树、统一信息资源分类树和统一权限分配策略树”三大共性技术需求的统一实现,为系统全系列各层国产化软件产品提供了最基础和最重要的共性支撑保障,避免各软件产品重复建设相同的内容模块,从而为统一各类标准提供了具体的技术实现方案。

编者后记

电子政务的基本内容篇6

【关键词】民政；电子政务；建设现状

中图分类号：D62文献标识码A文章编号1006-0278（2015）10-057-01

民政部门作为主管有关社会行政事务的政府组成部门，行使着国家管理的多重要职能，事关改革、发展、稳定的大局，民政信息化程度的高低决定着民政工作的效率和质量，决定着民政事业发展的速度和水平，影响着民政部门在管理国家有关社会行政事务中作用的发挥。顺应时代湖流，满足全国民政工作可持续发展的要求，进一步加快民政电子政务的建设步伐是民政工作的当务之急。

一、民政电子政务建设现状

基础网络与硬件建设取得了突破性的进展，至今为止，民政内、外网及政府专网已建成，办公人员计算机已全面到位，内、专网的安全物理隔离设备已安装，两台防火墙已安装应用。两台应用服务器也上架正为后期电子政务系统的网络与硬件打好了基础，部门业务应用也上了个新的台阶，从没有网络业务系统到民政网络业务管理系统已全面开始启用，和社保、就业实现信息共享。业务数据基础库已基本形成。部门内部办公自动化进一步发展，部门OA系统已投入使用，实现了内部工作效率提高和工作方式的转变。视频终端系统配置及视频会议室布置完成，实现全省民政系统的远程会议。电子政务规章制度不断健全。目前已下发了民政局网络运行管理条例、业务系统操作规范、网站维护条例，逐步保障人员的操作规范及信息安全。为电子政力的其它规章制度打好了基础。正版网络版杀素软件的实施应用，有力地保护了计算机信息及系统的安全。

但是，民政部门的由于电子政务还处在初期阶段，存在不少问题，主要是业务系统利用率不高，部分业务功能还待完善，信息化业务应用需要形成和提出比较慢，人员信息化应用水平还待提高，应用系统开发商支持力度不够。

二、民政电子政务建设发展

（一）系统框架

按照《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》提出的“统一规划，加强领导；需求主导，突出重点；统一标准，保障安全”的指导思想，并参照电子政务规划和民政电子政务建设方案，提出民政电子政务系统的总体框架。在系统建设涵盖4个层面的内容：即统一的硬件支撑平台、统一的数据中心、统一的业务支撑平台及统一的民政电子政务综合办公平台。

（二）分层逻辑模型

根据民政电子政务的建设内容，可以分为4个层次来进行，即基础设施层、数据资源层、业务支撑层和业务应用层。通过对民政电子政务建设内容的分层划分，使整个电子政务的建设能够在明确接口定义的基础上进行并发建设，避免重复投资。同时，在接口保持不变的前提下，分层结构还能够保证电子政务系统对各层基础技术的发展具有良好的适应性，并能较好地体现以数据获取和整合为核心、以信息安全为基础、面向决策支持、面向公众服务的建设原则。⒈基础设施层基础设施层构成系统体系架构的硬件支撑环境，包括网络系统、主机系统和安全设备。网络系统基于电子政务外网；主机系统包括服务器、存储设备、备份设备等；安全设备包括防火墙、入侵检测系统、网络防病毒等。⒉数据资源层。数据资源层是信息系统的枢纽，它为系统中数据资源的获取、保存、备份以及对外的数据资源的交换共享提供支持。数据资源层存放了基础数据库、各部门共享数据库和信息资源数据库等数据内容，并提供信息共享与交换所需的一系列机制和技术实现。⒊业务支撑层。业务支撑层为业务系统提供有效的集成，实现业务系统的单点登录、统一用户管理和用户身份认证等。主要实现以下功能：⑴业务系统组装及管理，主要是将不同时期开发的不同应用整合到民政综合办公系统中，并为各应用系统提供统一的界面整合，便于用户使用；⑵统一用户和权限管理，主要是为各个整合到平台内的业务系统提供一套完整、通用的用户管理和权限管理机制，可以解决原系统的多点登录问题；⑶业务系统间的数据交互；⑷平台公共服务，提供单点登陆，日志记录等公共的服务。⒋业务应用层。业务应用层主要是在业务支撑层所提供的电子政务服务框架的基础上，加载和运行的一系列政务业务应用系统，是电子政务系统面向最终用户的层面。民政业务综合办公平台是电子政务系统在应用层面的体现，该平台通过建设厅机关内部门户网站来集成OA系统、内部各类通知公告的、最新文件的、各类文件资料的查询及各类业务管理系统。民政业务综合办公平台将成为民政厅机关工作人员办公的统一工作界面。

（三）业务系统的部署方式

民政业务系统的部署，根据业务的差异和数据结构的特点分为省集中和分级式两种方式。省集中方式：该方式是将民政业务直接集中到省级服务器进行数据处理，各级用户直接访问全省统一的业务系统进行操作。分级式的省级数据一般通过数据抽取来实现。数据抽取是分级式业务数据模型进行数据交互的核心环节，影响数据抽取的因素包括分级方式和数据结构标准。

三、结语

民政电子政务系统是电子政务建设的重要组成部分。本文提出构建以“统一网络系统、统一数据中心、统一业务支撑平台、统一民政业务综合办公平台”为主要内容的省级民政电子政务系统，实现应用系统之间的互联互通、信息资源共享、协同办公和政务公开，进一步提高民政电子政务整体发展水平。

参考文献：

[1]梁玲夫.电子政务助推杭州民政发展[J].信息化建设，2013（1）： 44-45.

[2]杨婷婷，贾树文.海南省民政厅电子政务信息安全平台研究[J].软件导刊（教育技术），2013，12（6）：89-90.

电子政务的基本内容篇7

关键词：农村；电子政务；政务职能

中图分类号：F204 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2013）21-5354-04

Studies on the Role and Construction of Rural E-Government

XIA Lu

（School of Management， Hubei University of Technology/Rural Social Management Innovation Research Center of Hubei Province，

Wuhan 430068，China）

Abstract： Through analyzing the functions of and the realizability of the construction of rural E-Government， the specific functions of providing agricultural information， promoting democracy at the grass-roots level and coordinating economic development of rural society were demonstrated. Based on this， the construction content of E-Government was put forward from the hardware， the platform， the information to the service， including opening up the last door of E-Government on the basis of facilities， making the top-level design， constructing the electronic platform of rural government affairs， strengthening government function， defining rural E-Government service scope and emphasizing the service-oriented work so as to promote E-Government service step by step.

Key words： rural areas； E-Government； administrative functions

1 农村电子政务现状

据2010年第六次中国人口普查资料，中国农村人口6.7亿，占总人口数的50.32%；农村占地面积远远高于城市，占国土面积的94.8%。农村行政村大多区域广阔，被大量山川河流分割，农村人口居住相对分散，生活物理距离远、地理环境迥异，且农村各地经济、文化、基础设施条件，农民素养及接受能力差异大，客观上需要有针对性、有地域特色的农村电子政务的畅通信息和便捷的基层公共服务来弥补农村资源分散的缺陷。

然而，中国农村电子政务除东部少数经济发达地区外，大部分农村信息化处于电子政务的边缘。表现为：①硬件设施建设落后。电子政务基础设施和信息接入点建设不足，虽然政府为改善农村信息基础设施状况采取了一些措施，硬件建设得到了改观，但是农民获取信息仍然难度大、费用高；②农村信息资源贫乏。在网站的总数中，农业网站及乡镇农村网站所占的比例非常小，全国3.4万乡镇中，有独立政府域名的不到10%，各种农业数据库信息分散、内容不充分、更新不及时、数据重复率高，甚至登录不上[1]；③缺乏定位服务导向。农村电子政务提供的网络服务不能适应客观需要，很多乡镇政府门户网站信息还停留在乡镇简介、领导简况、发展目标和机构设置上，公布的信息缺乏实质性内容，缺乏动态的和经过加工处理的信息，“三农”问题的在线服务尚未得到充分重视，资料表明，农业信息系统普及程度为69.2%，而农业气象系统、农业土地资源管理系统、农业防灾救助系统的普及率都还不到10%；④深层次应用基本上是空白。越是基层政府，公众服务的需求越多，但是电子政务应用能力却越弱，据中国软件测评中心、人民网、中国经济网“2009年中国政府网站绩效评估”结果显示，仅2.8%的受访者对县级及以下政府部门网站表示满意。

农业是人类衣食之源、生存之本，是一切生产的首要条件。信息化背景下，信息闭塞会增加农村发展成本，市场信息不对称将影响农业整体战略性结构调整，从这一意义上看，农村电子政务是推进现代农业建设的重要手段，是以信息化带动农业现代化的有效措施。2012年5月，国务院常委会通过《关于大力推进信息化发展和切实保障信息安全的若干意见》，提出“加快电子政务服务向街道、社区和农村延伸，提高社会管理和城市运行信息化水平；推进农业农村信息化，重点提高农业生产经营信息化水平，完善农业农村综合信息服务体系。”为中国农村电子政务建设提供了指导。中国农业处于由传统农业向现代农业转变的重要时期，是农业信息化和农业现代化的叠加阶段，在这一历史发展机遇中，围绕农业和农村经济工作的中心任务，充分认识农村电子政务的功能，厘清其建设内容，是推进农村电子政务服务于现代农业的重要研究课题。

2 农村电子政务的功能

农村电子政务具有变革办公环境、提高政府执政能力、推进“一站式”服务的一般功能。此外，由于农村电子政务功能的提供者（政府涉农部门、乡镇一级党政机构、具有农业管理职能的事业单位、乡村一级自治机构）和服务对象（农村、农业、农民）的特殊性，农村电子政务还具有促进农业信息应用、丰富农村生活内容、推动基层民主、推进农村发展等特有功能。

2.1 促进农业信息在农村全面渗透与应用

农村电子政务关注经济发展不平衡所造成的城乡之间的“数字鸿沟”，通过政务网络将闭塞、分散、偏远的乡村与政府直接联系，加强涉农信息在农村社会生活和经济领域的渗透与应用。表现为：凭借组织、人力和智力优势，贴近农民生产生活，提供与“三农”问题密切相关的国家法律法规与地方政策、农业技术、农产品市场等实用信息，方便农民在信息畅通的条件下对生产要素的获取和利用，增强农民的农业生产与经营能力；依靠信息技术优势，农村电子政务创设主体——各乡镇政府及其涉农部门，向农民提供方便查询的与“三农”相关的文化教育、公共卫生、科技、医疗救助、社会保障、减灾救灾、森林防火预警等公共服务信息，避免农民由于获取信息不畅而误事，推动农村电子政务的发展，使其真正惠及农民[2]。

2.2 丰富农村文化和农民生活

农村休闲娱乐选择较少，农民业余生活相对单调，农村电子政务的硬件建设和软件应用能够引导农村生活。表现为：网络基础设施建设有利于大众信息的传播与普及，惠民政策能够引导农村家用电器的广泛使用，可极大地提高农民的生活质量和丰富其生活内容；电子政务作为政府主导建设的专业信息系统平台，与其他互联网渠道信息相比，更具有可靠性，通过电子政务平台窗口的海量网络信息，引导农民了解国内外权威资讯，开阔视野，使农民的思想观念、价值观念、消费观念和生活方式等因此发生改变；电子政务网站信息引导社会主义先进文化在农村的渗透，推动乡风文明，使科学的理论、正确的舆论、高尚的精神文化传播成为农村文化的主流，引导农民生活向多样性、高层次、个性化发展。

2.3 加强民主参与和基层民主建设

传统上中国广大农村地区农民民主参与手段单一，参与热情低。农村电子政务创新了农民民主参与手段，拓宽了农村社情民意的表达渠道，提高了农民思想文化素质。表现为：电子政务“农村政务管理系统”将公开信息具体传达到各村镇，方便农民了解，增加农民的知情权，提升农民民主地位；电子政务提供的交流平台推进乡村政务公开和村务公开，以行政村为单位，通过村级局域网平台畅通的信息功能，实现民主事务的网上投票、表决与协商，降低民主参与成本，扩大农村基层民主的范围，也使政府与农民间的距离缩减，农民对国家政治、国际时事的关注程度提高，参政能力增强；电子政务系统中，农民可以借助信息反馈模块直接将诉求传达到政府，政府有机会在第一时间获取民意动向，了解农村地区的社情民意，促进村民自治和民主管理等基层民主的实现。目前，政府主导的农村电子政务成为基层民主不可或缺的载体，在农村基层民主建设中，农民越来越主动地参与到民主决策、民主管理和民主监督中来[3]。

2.4 推进农村经济与社会跨越式发展

市场信息畅通与否是农村经济社会能否发展的关键，中国广大农村有着丰富的自然资源、富足的农副产品和剩余劳动力，在信息不畅的情况下，交叉优势资源不为人知，更不可能吸引到投资，造成资源的巨大浪费。农村电子政务通过信息加大农村与外界的联系与沟通，促进农村经济社会的发展。表现为：通过网络宣传本地特色与优势，并通过农业主管部门和基层政府为农民提供农产品市场信息和服务，通过政府主导网站与市场双重调控，使农民能及时获取畅通的农产品销售渠道，农村资源得到有效配置，效益得以最大化；通过农村电子政务网络平台，农民可以获取外地务工信息，实现农村剩余劳动力合理有效的转移；同时，政府承担着科技兴农的职责，通过农村电子政务网站为农民提供国家科技政策和时效性农业科技信息，将农村发展与科技进步有效接轨，帮助农民提高农业生产技能，改变农民传统落后的农业生产方式，促进农村经济社会的发展。

3 农村电子政务的建设内容

如上分析，农村电子政务具有促进经济、社会、文化发展的诸多功能，然而，受制于农村社会文化基础和物质条件的限制，其有益功能常常无法施展。现代农业的发展有赖于电子政务的推进，而农村电子政务的健康发展，要在充分认识和把握其建设内容的基础上才能有序开展。

3.1 以设施为基础，打通电子政务“最后一公里”

农村电子政务建设首先要确保有足够的财力、物力和技术支持农村信息基础设施建设，创造有利于农村电子政务发展的硬件条件，降低农村电子政务入门门槛。

中国农村发展程度不均衡，东部、南部经济发达，农村信息化水平较高，中西部落后，“最后一公里”问题长期存在。农村东、中西部存在差异，同一地域各村情况也不同，农村电子政务信息基础设施很难有统一的建设方案，然而，毋庸置疑的是都要解决好“最后一公里”问题，建成城乡网络一体化和农村信息化基础设施[4]。针对农村信息化基础和农民切实需要，信息基础设施包括电信网络、广电网络、计算机互联网络在内的信息网络以及各种信息化设备。以农村信息基础设施建设为契机，联合文体、广电及电信等部门，本着可持续、整体布局和应用合理来铺设基础电信网络，用“村村通”工程和“中国农业信息网”建设工程来推进；以农村信息体验中心（站、点）及农村信息化示范村为先导，推动电话、电脑、电视等进村入户，提高农村电话、电脑的普及率，提供上网设备，降低上网费用，降低农民接触电子政务的硬件门槛；在科技信息化发达地区设立卫星宽带互联网接入点、宽带服务中心、农村信息服务站点等。

3.2 做好顶层设计，建设农村电子政务运行平台

注重农村电子政务主体职能协调，面向农村建立由两个并轨的信息平台组成的综合性农村电子政务运行平台，即农业部门和地方政府的农业信息服务平台，在目标明确的基础上统一宏观规划平台建设，做好顶层设计。具体包括：

1）国家农业信息资源服务平台。涉农政府部门从宏观上协调农业内部各层次、各产业间的比例关系，引导农业生产、经营的大方向，并按照这些内容，在电子政务网上信息，组织、引导农民参与到农村整体发展中。这一过程中，重要的是做好网站兼容性设计、网站导航、链接与动态更新。网站系统要做到既与部门内部兼容，又与村务办公系统兼容，避免横向信息传递不畅；电子政务平台搜索引擎、菜单栏、网站地图要方便农民搜索、阅览和信息，网站导航指示明了才能更好地实现导航性；涉农部门要做好网站链接，并及时更新信息，保证农业信息内容的时效性[5]。

2）农村地方农业信息资源服务平台。根据本地资源特征和优势制定农业发展战略与政策，依据相应规划，突出农村区位特点，收集分析农业信息，建立覆盖乡村的地方农业信息资源和服务平台。为了方便农民使用，可借助子网站群做法，即一个主站集合若干分门别类的子网站。输入政府综合门户网站网址，再点击进入农村频道主页面，即可浏览各村网站或本地特色农业产业网，使其具备提供一站式服务的优点。村级网站内容涉及村级首页、通知通告、村务公开、本村动态、本村风采、农事指南、党建工作等，展现村庄环境、乡村风土人情和自产农产品；特色网站包括粮食网、瓜果蔬菜网、畜禽网、水产养殖网、花卉茶叶网、乡村旅游网等，平台设置为了方便为不同农业资源提供相应的信息化管理与科技服务，帮助农民找方向、抓机遇、避风险。

3.3 强化政务职能，厘清农村电子政务业务范围

以信息手段优化政务职能，把惠民措施及其实施执行作为农村电子政务的业务重点，参与到农村建设的各项工作中，保证农村电子政务成为农民办理业务的重要渠道，成为农民和政府交流互动的重要平台。具体业务包括：

1）农资相关业务。结合实际，提供农产品和生产资料市场监测、质量监管、产品追溯、产权交易和公共资源市场化改革等网上业务的受理与办理；提供粮食主产区的植被物候变化、生态环境保护、气象监测预报、重大自然灾害防范预警和植物病虫害监测等网上专家智能服务；提供农产品期货、现货市场行情信息。将农资相关政务业务落实到乡村基层，发挥农村电子政务在经济结构调整和农民增收中的作用。

2）社会保障业务。关注农村医疗保险等公共事务，推进城乡一体化的社会保障信息服务体系。包括：扩大新型农村合作医疗管理和服务信息系统覆盖范围，在经济发展水平较高、医疗资源相对有保障的地区，建立面向乡镇卫生院、村卫生站的远程医学教育和远程会诊系统；在地方病集中的地区建立农民数字健康档案及面向农村疫情和突发公共卫生事件的疫情控制业务系统；建立全面覆盖农村的养老保险、最低生活保障、减灾救灾、社会赈济等的农村社会保障体系。

3）相关扩展业务。电子政务具有公益性强、社会效益突出的特点，对超出政府业务范围的农民个体需求，如农产品交易、宅基地申报、纠纷投诉等，通过网络链接，推荐有资质的社会力量，直接面向农村进行业务办理。社会或者商业组织是信息服务的业务主体，政府仅扮演组织推动和监督管理者的角色，将政府推动、引导和市场机制有机结合，作为农村政务业务的延伸。

此外，应拓展业务参与的途径和渠道。从政府角度改变为农民提供业务的不合理过程，实现农业部门和乡镇基层政府电子政务平台从协同办公平台向集约化和一站式变革，网上完成公文传输签办，行政审批、目的督办、信息交流、任务协作等，继而实现政务流程再造，集成信息、功能、部门和任务流程，提高业务沟通能力和办理效率。沟通环节上，在网站或网页中设置BBS、社区论坛或留言板，在网页设置基层政府的公共邮箱、公开政府主要领导电子信箱地址，便于农民参与。

3.4 强调服务导向，分步推进政务服务

农村电子政务建设目标是对农村人口政务服务的最大化和效率化，其服务对象——农民，主要关心的是能否通过政务系统获得准确及时的科技、市场与公共服务信息，两者目标一致。

现阶段农村建设，农民个体更关心的是生产收益，其次才是公共服务、民主政治等，因而，在农村电子政务建设初期，突出重点、分步推动将具有更好的效果。首先，在管理、经济、文化共建的总体框架下，从农业技术信息、招商引资、生态旅游宣传等经济服务上着手，尽快让农民接触信息化，并从中得到实惠；其次，借助政务平台提供“一站式”服务，改变仅从政府管理角度的网上政务信息，主动适应农民、农业、农村发展需要，提供与其生产生活息息相关的农产品市场、农业科技等实际信息服务；再次，对信息进行更深层次的加工，预测市场行情，农产品市场供求情况和趋势分析信息，如良种、种苗、农药、肥料、饲料等农资产品及市场信息，加强对农民的引导，将现代科技与农业相结合，增强农业综合生产建设能力；最后，在经济服务取得一定效果后，经济社会发展也为电子政务建设筹措到更多资金，再开展政治服务、文化服务方面的农村电子政务建设[6]。

4 小结

综上所述，国家信息化战略实施和信息技术运用为农村提供了新的发展机遇，建设农村电子政务是惠及“三农”的系统工程，是一项毋庸置疑的战略举措。对农村电子政务功能与建设内容研究，旨在进一步结合中国农村经济、政治、文化现状，将农村政务信息资源作为整体，以服务为导向，以期最大化地发挥农村电子政务功能，并实现电子政务在农村的协调和可持续发展。然而，理论上和实践中农村电子政务的建设都不可能一蹴而就，要根据各地实际，确立电子政务建设的阶段重点内容，有目标、有计划地推进。

参考文献：

[1] 白 毅.新农村建设中电子政务的价值——基于农村地区“四位一体”发展的分析[J].电子政务，2011（12）：110-113.

[2] 刘 辉，巴晨锋.电子政务与物联网技术[J].河北省科学院学报，2011（9）：83-86.

[3] 高万林，李 桢，张港红.农村电子政务应走“三位一体”发展之路[J].中国农村科技，2012（6）：46-48.

[4] 刘邦凡，王 燕，施永福.生态理论视域下的中国农村电子政务建设[J].中国行政管理，2009（10）：102-104.

[5] 王宏禹.新农村电子村务的构建[J].江西农业大学学报，2009（6）：72-75.

电子政务的基本内容篇8

一、电子政务与政府职能的内在关联:两者的交叉域和契合度

电子政务与政府职能的内在关联源于两者的内涵，表现在两者之间的交叉域和契合度。政府职能通常被认为是国家行政机关在一定时期内，依据国家和社会发展需要，依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能，也有人简言之是指政府的行为方向和基本任务［1］，电子政务的内涵是各级政务部门以信息网络为平台，综合运用信息技术，在对传统政务进行持续不断的革新和改善的基础上，实现组织结构和工作流程的重组优化，将其管理和服务职能进行集成，超越时间、空间的界限，打破部门分隔的制约，全方位地向社会提供优质、规范、透明、符合国际标准的管理和服务，实现公务、政务、商务、事务的电子化、网络化和一体化管理和运行。［2］围绕政务部门内部、部门之间和部门与公众之间这三条主线，政府的电子政务包括部门内部的办公自动化、部门之间的资源共享和协同办公、部门面向公众提供信息服务、网上办事与互动交流等组成部分。由此可以得出以下结论:

首先，电子政务和政府职能两者的交叉域体现在:其一，政府职能是电子政务的依据和内容。电子政务的主体是国家各级政府和部门，客体是与公共权力行使相关的公共事务，所实现的内容是现实政府的公务、政务、商务和事务，实施的范围是在既有的政府职能的框架之内，并不是新增加的职能。其二，电子政务是履行政府职能的新的形式。就实现手段而言，传统政府职能是通过书面文件、打字机、电报、电话和办公自动化系统履行的，电子政务使政府职能通过共享的信息系统和网络得以实现，这一实现形式具有规范性、公正性、透明性等特点，体现了信息时代的政府职能运行的基本特征。其三，政府职能与电子政务都以社会职能为主要职能。政府职能的内容体系主要取决于基本的政治制度和经济社会发展水平，在现代国家，社会职能成为政府的主要职能，表现为经济和社会建设。同样，对于公共事务的管理和服务是电子政务的主要内容，强调公共性和服务性是电子政务不断追求的目标。

其次，电子政务和政府职能两者的契合度在于，电子政务与政府职能之间呈现出不断变化的互动关系:其一，电子政务随政府职能的改变而改变。政府职能转变是行政管理改革的永恒主题，其在不同的历史发展阶段或同一历史发展阶段的不同时期的重点、内容、范围和行使方式都是不同的。电子政务作为电子与政务的结合，是政府职能的电子化、网络化实现，政府职能一旦改变，电子政务的内容、形式和流程必将随之改变。其二，电子政务建设与政府职能转变皆为促进公共行政改革。

政府职能转变涉及众多内容，在整个政府管理变革中处于核心的地位，起着决定性的作用。电子政务建设是为适应行政网络环境需要，对现有的政务进行革新完善，对组织结构和业务流程进行重组优化，为此，电子政务建设过程成为运用信息技术改革政府的过程。作为公共行政改革体系中的两个重要引擎，电子政务建设与政府职能转变发挥着重要作用。其三，电子政务建设与政府职能转变并不总能同步发展，在应然与实然之间时常存在着矛盾冲突。虽然这些矛盾冲突会造成两者之间发展的不协调甚至造成两者之间的相互牵制，但是，两者最终会从对立趋向统一，这种趋向源于它们之间互相依存的关系。

二、电子政务(建设)和政府职能(转变)的主从关系:两者的遵从性与优先级

探讨电子政务(建设)和政府职能(转变)的主从关系，可以为明确两对事物的遵从性进而确定其优先级提供助益。

首先，就内涵而言，电子政务和政府职能的本质属性，决定了政府职能是目的，电子政务是手段，后者是为前者服务的，两者之间存在着明确的主从关系。如果把两者递推至电子政务建设和政府职能转变，那么后两者之间仍存在这样的主从关系。当初美国构建电子政府的初衷是促进行政管理改革，以及各国电子政务建设成功与否都取决于其行政职能转变是否到位等，都证实了厘清后两者之间的主从关系对于后两者健康有序、协同发展的重大意义。然而，我们发现，后两者之间的主从关系在很多时候表现出向相反的方向转化，即政府部门常常把电子政务建设作为目的，针对电子政务建设中提出的需求再辅以相应的政府职能转变，这种做法看似颠倒了主从位序，但如果使用适当，却有助力政府实现行政管理改革的目的的功效。况且由于实现政府职能转变的主旨并未改变，后两者之间主从关系的逆转只是暂时性的，并没有从根本上动摇这两者之间的位序，这足以证明无论是电子政务(建设)和政府职能(转变)这对事物之间在逻辑上的理想的、原则性的主从关系，还是电子政务建设和政府职能转变之间在实践中的暂时性、策略性的主从关系逆转，政府职能(转变)在电子政务(建设)中的主导地位都是不可变更的，这有助于使政府体认到只有政府职能转变能到位电子政务才能起好的作用，否则，就只能起坏的作用。所以，无论在电子政务建设中出现任何问题，政府都应该先从自己身上找原因，而不应相互推诿，回避责任。

其次，就过程而言，电子政务的开发过程实际上是开发者理解政府职能内容，优化政府职能运作流程，诠释政府职能施用空间、输出对象、生成结果的过程，其实现形式是电子政务系统。电子政务系统需要模拟现有政府职能的内容、流程、施用空间、输出对象和生成结果，虽然这里的模拟并不是完全或严格意义上的模拟，其中有优化和再造的成分，但是，不可否认的是，电子政务对政府职能的遵从是原则，不能随意改变。因为一旦改变了，电子政务就不再是政府的业务，会因违背行政管理规律或超出政府职能范围而遭到政府排斥拒绝导致生命周期结束。实际上，政府职能转变对电子政务建设的滞后性、延迟性遵从，并没有破坏两者主从位序，某个方面或时间段里政府职能适应电子政务的需求所做出的修正和调整，正是政府适应变化了的行政环境而进行的政府职能转变，需要电子政务再次遵从并做出改正。这种政府职能转变具有改革性、创新性和自适应性，成功的电子政务建设计划和失败的电子政务建设计划之间的差别就在于此。应将电子政务(建设)对政府职能(转变)的遵从置于一个变化的场景———两者相互影响，持续变化，彼此促进，螺旋上升，形成一个闭环系统———中来省察。需要指出的是，虽然有时形式上密切关联的两对事物的主从关系会有所变化，但电子政务(建设)对政府职能(转变)的原则性遵从是不会改变的。当然，这种遵从不是绝对的和无条件的，正向遵从的前提应该是该职能具有这样的条件:适应现实环境，流程规范清晰，相关人员的角色、职责和任务定义合理，结果可预知等。由于电子政务涉及各级政府和部门的各个层面和许多环节，并没有建设和实施的固定模式，所以，政府部门在建设时一定要结合行政环境、公众需求、服务型政府目标去实践，在具体操作中要注意实现目标的方法和措施，并对做法进行定期审查，以保证主旨目标的实现。

最后，在决定某项政府职能要实现电子化之后，电子政务建设和政府职能转变两者操作的先后顺序，即两者的优先级问题，常常成为实施中的难题。我们来分析以下几种情况:其一，政府职能和电子政务的主从关系及其两者的遵从方向，决定了率先进行政府职能转变的必要性，所以，在进行电子政务建设之初优先实现政府职能转变是符合行政管理客观规律的，能增强电子政务的生命力，减少电子政务建设中的不确定性，避免电子政务项目的重复建设，延长电子政务系统的生命周期。反之，如果在某个电子政务项目已投入使用后才考虑政府职能转变的话，目标的改变势必导致手段的变化，原来的电子政务系统的生命周期即刻终止，所有前期资源投入的产出归于零，新的电子政务项目还需重新投入资源，重复开发建设。其二，对于某些公众迫切需求并且一段时期内又能保持稳定或相对不变的政府职能，可先省略政府职能转变的步骤，一步跨越到电子政务建设。这种情况并不属于优先级反转，它与第一种情况的优先级顺序保持一致，彼此并不矛盾。其三，当某项职能要实现电子化、网络化而该职能还没有进行转变或转变还没有到位时，政府通常借助强力的政治与行政的手段来推动电子政务建设和政府职能转变齐头并进。双管齐下时似乎不分先后，看起来优先级对等，但实际上，两者的主从关系决定了选择政府职能转变的适度超前对保证电子政务建设的健康有序进行是极为有利的，这种情况下两者的优先级顺序与前两种情况保持一致。由此可见，把政府职能转变放在较高的优先级上是明智的、科学的选择。在具体实施中，由于进行政府职能转变会触及既得利益者的权力和利益关系，涉及改革创新，相对比较艰难，所以，以优先级顺序的确定应对政府部门的消极回避或积极对抗会起到一定的效用。

三、电子政务(建设)和政府职能(转变)的依存关系:两者的稳定性与变化性

研析电子政务(建设)和政府职能(转变)之间的依存关系，有助于理解两对事物之间的相对稳定性与持续变化性，从而在实际操控时把握好动态平衡和适宜尺度。

首先，就本质而言，电子政务是政府职能的电子化、网络化，这种技术实现逻辑，决定了电子政务既是政府职能，又是政府职能的虚拟形式。当电子政务作为政府职能出现时，表现的是它的外部特征，而当电子政务作为政府职能的虚拟形式出现时，表现的是它的内在机制，说明电子政务和政府职能之间存在互为表里的依存关系是不争的事实。

其次，就存在方式而言，政府职能在现实物理空间中实体化运行，目前有一部分且未来将有更多部分的内容以电子化的形式———电子政务在网络空间中虚拟化运行。从形式上，政府职能和电子政务之间看似内容分立，结构分立，功能分立，工作独立，但实质上，两者是内容统一，结构同一，功能同一，其功能系统之间相互依赖，彼此影响，表现为互为条件的依存关系。同理，政府职能转变和电子政务建设之间也存在着这种依存关系，具体体现在:如果政府职能转变了，电子政务必须随之改变，该项电子政务建设也要随之开展;同时，电子政务建设所提供的统一的信息平台、共享的信息资源、有效的工具手段、先进的管理方式和高效的工作协同，使政府职能电子化、网络化、规范化运作成为可能，其结果是以技术的局限性、程序的强制性和过程的透明性等限制了政府职能的扩展并严格地制约了政府职能的规范行使，从而使电子政务成为政府职能运作的技术规制，使电子政务建设成为政府职能转变的实践动力和发展依托，进而使电子政务建设过程成为政府职能转变过程。

最后，就内容而言，电子政务涵盖了政府职能在网络空间中运作过程的所有环节和全部生成结果，而电子政务(建设)和政府职能(转变)的依存关系、主从关系及其遵从性与优先级，决定了电子政务及其过程环节与生成结果的稳定性和变化性取决于政府职能及其过程环节与运作结果的稳定性和变化性。政府职能的转变必然引致电子政务的改变，并且改变是永恒的，不变是暂时的，这意味着政府职能转变和电子政务建设既需要持续变化又需要相对稳定。由于政府职能转变既是促进我国电子政务建设健康发展所迫切需要解决的“瓶颈”问题，同时也是保证我国电子政务建设有序进行所应提供的适宜环境和前提条件，且政府职能转变的力度将最终决定电子政务建设的程度，所以，要保证电子政务建设健康、有序和可持续发展，规范化、标准化、一体化的组织形态、流程、内容和工作模式的达成是基础条件，而这些基础条件的达成需要建筑在其前提条件———政府职能转变的基础之上，为此，政府必须促使电子政务建设过程演变成为政府职能转变过程。正如推行电子政务需要强力的政治推动一样，政府职能转变也同样需要强力的政治推动，甚至要依靠行政改革来保障。如果政府职能转变不能到位，则被电子化、网络化的政府职能就会是落后的和不合时宜的，那么，当社会需要和科技潮流改变时，政府势必面临着政府职能作相应调适的问题，这会增加已经电子化、网络化的那部分政府职能的改革成本，也会为今后的电子政务建设和行政体制改革制造更多障碍。

四、电子政务建设与政府职能转变互动的触发源:环境变化和行政改革

探究环境变化和行政改革对电子政务建设与政府职能转变的触发，旨在为促进两者良性互动寻求动力根源和基本依据。依据博弈论的观点，电子政务建设与政府职能转变的良性互动是平等主体之间动态合作博弈的过程。其一，它是一种合作博弈，即这一互动强调两者基于环境变化和行政改革的压力，能够在行动选择中达成约束性的协议，对两者均起到促进作用，其合作关系的产生具有一种自觉的或者被动服从的可能性。其二，它是一种动态博弈，即两者的互动包含了先后顺序不一的行动，某一方可以依据另一方的行动做出自己的选择，而且，每次互动既是上一次博弈的结果，又是下一次博弈的前提。动态合作博弈的生成和发展，需要一定的动力根源，以及可被遵守的规范或机制，这也被理解为互动的触发源。

首先，对行政环境变化的适应性是自然演进意义上的触发源。从行政生态学的角度，行政生态环境塑造和影响了公共行政，行政生态环境的变化必将引发公共行政的发展变化。作为公共行政改革的重要内容和基本途径，电子政务建设和政府职能转变首先是行政生态环境变化的背景下国家和社会对于新的政府管理的需求导致的结果。政府职能转变是公共行政改革必须首先选择的方面和关键因素，表明了政府在面临全球化、市场化、信息技术革命，以及传统官僚体制失效和新公共管理模式的示范性影响的宏观背景下，对于如何有效履行自身职能的重新思考。电子政务建设则直接是信息技术的广泛应用和新的信息网络环境生成引发的政府管理创新。环境变化的作用对于电子政务建设和政府职能转变而言，涉及不同的领域，有着不同的侧重点，但由于行政生态环境是一个复杂的系统，其各种要素之间相互交叉、相互影响，因此，作为结果的电子政务建设与政府职能转变，必然会基于对环境的适应性而发生着自然的互动。这种互动可以被理解为一种同步性，即在自然演进的层面上，电子政务建设与政府职能转变是相对独立地发生，不存在直接的因果关系，但它们之间的内在联系是绝对的，其各自的发展中必然会在某一时间以某种方式相结合，进而对公共行政发展产生积极的意义。对于当代公共行政而言，由于新的行政网络环境已构成了政府职能履行的新的现实环境，将新的行政网络环境和电子政务的理念和行为逻辑嵌入到政府职能转变之中，又以政府职能转变为行政网络环境下的政府管理和电子政务建设创造必要的条件，成为这一触发源发生作用的助动因素。

其次，基于公共行政改革的融合性是人为建构意义上的触发源。如前所述，在环境变化的促动下，电子政务与政府职能转变之间会发生自然的互动，但由于两者在具体的行动中仍是相对独立的，其自然演进意义上的互动就必然呈现出不稳定和不确定的特征，并常常滞后于政府改革和社会发展的需要，因此，电子政务建设和政府职能转变对公共行政改革的更积极作用的发挥还依赖于政府的主动作为，这就必然涉及两者的互动机制问题。为此，公共管理者需要遵循一些基本的原则，使两者实现必要的融合。其一，电子政务建设与政府职能转变要有共同的目标，这可以被归纳为“提高政府的管理水平和行政效率，规范政府的行政行为，降低政府运行成本，实现公共管理的社会公正”［3］。其二，在电子政务建设与政府职能转变之间应建构合理的交叉域。电子政务建设与政府职能转变都需要遵从于信息技术的进步逻辑和现代公共行政的原则理念。政府职能转变必然要涉及如何适应于行政网络环境和促进信息技术有效运用的问题，电子政务建设所蕴含的网络化、扁平化、分权化、面向公众和实时互动的技术逻辑，也应构成政府职能转变的重要依据。其三，电子政务建设与政府职能转变要统一于公共行政改革的历史进程。当代的公共行政改革日益体现出综合化、系统化的特征，其构成的多个方面只有相互配合，方能完成变革的使命。电子政务建设与政府职能转变也应统一服务于面向信息化和现代化的公共行政改革，并与公共行政改革的其他方面相协同。

最后，环境变化与行政改革的契合性是良性互动的理想状态。电子政务建设与政府职能转变要适应于行政生态环境的变化，同时，也要遵从和统一于公共行政的现代化进程。在这个意义上，电子政务建设与政府职能转变就共同构成了环境变化与行政改革之间的变量。尽管任何一次改革都是环境变化的压力使然，但改革相对于环境变化的滞后性也是一个惯律。如何基于电子政务建设与政府职能转变的互动，实现环境变化与行政改革的契合，是一个现实的课题。当代的行政生态环境变化包含着众多的内容:其一，信息化的发展为行政活动创造了新的环境———行政网络环境，扩展了行政活动的领域，也为政府职能增加了新的内容。其二，全球化、市场化、民主化构成了行政环境变化的宏观环境，从而要求政府职能的定位和结构做出相应的改变。其三，社会结构、公众需求、公共行政的技术工具的改变成为行政环境变化的微观层面，既对运用信息技术创新政府职能的运行方式和实现形式提出了新的要求，也为之创造了有利的条件。就第一个方面而言，要以电子政务建设牵引政府职能的转变。更广泛的信息公开职能、新的信息化管理职能、信息网络安全职能等，都需要在电子政务建设中逐步加以实现。就第二个方面而言，电子政务建设要服从于政府职能转变。因为“如果将一个职能错位、缺位或越位的政府搬到网上，电子政府的优势不但难以发挥，先进的技术反而还会‘助纣为虐’”。［4］从统治到服务的职能重心转移，组织体系和基本的行政流程变革，应作为电子政务建设的前提。就第三个方面而言，电子政务建设与政府职能转变是结合在一起的。当前的电子政务的建设几乎涉及了所有的政府职能领域，电子政务创造的新的公共服务提供方式、互动手段和技术工具，将为政府职能的运行方式和实现形式转变提供基本的依据，而政府职能转变的理念也要内嵌于电子政务建设之中，与之融合，以丰富电子政务建设的内容。

五、电子政务建设与政府职能转变并进的推进器:流程优化和绩效评估

研究电子政务建设与政府职能转变的推进器，是为给具体实践活动提供具有可操作性的推动工具，以促进其协同并进。首先，流程优化是一种系统的、综合的改进作业绩效的方法，它强调根据组织的需要，确定改革的广度和深度。政务流程是指一组为公众提供特定的服务或产品相关的、结构化的活动集合，是政府机关在行使政府职能过程中一系列有计划的行政活动的总和。流程总是以职能为依据，政府职能转变必然涉及流程的优化和重组。在电子政务建设中，政府职能电子化的过程，实质上就是以职能为重心整合业务和再造流程的过程。在这一过程中，由于职能与流程的相互依存和难以剥离，职能电子化实现最终是变职能为流程，即以流程为重心来设计电子政务系统。［5］

由此可见，流程优化是连接电子政务建设与政府职能转变的最有效的工具。基于电子政务建设与政府职能转变良性互动的流程优化应遵循以下几项原则:一是以公众需求为导向，优先选择流程再造项目。在流程再造的选择上，采取不均衡发展战略，一方面对以基础信息系统为代表的，关系国计民生的重大行业领域首先开始再造;另一方面把对公众提供服务作为重点进行再造，主要包括确立政务公开和信息流程，建立政府重大信息制度，提供网上办公流程和建立网上监管流程等。二是按流程的自然先后次序进行再造，实现业务流和信息流的高度重合。流程的改造要面向业务的最终目标和服务对象，打破原有的部门分割、人为分割，建设一站式业务系统，满足公众的个性化需求。三是以结果为目标，系统整合业务流程。以流程为中心构建组织，核心是面向业务的最终目标和服务对象，打破传统政府条块分割、职能分割的职能结构，加强部门内部及之间的协作，实现管理流程为主线的业务整合和公共信息服务为中心的信息整合之间的结合，以保证公众服务单一窗口的实现。

其次，绩效评估作为当代公共治理的通用方法，是促使政府理解和改进其绩效的重要手段。如果说流程优化是电子政务建设与政府职能转变并进的基本途径，绩效评估则是其必要的制度保障和有效工具。绩效评估至少可以为电子政务建设与政府转变提供两个方面的影响:一是确立绩效的导向，即在交叉的领域，电子政务建设与政府职能转变必须以是否有利于绩效的改进为其发展的目标。二是保证对结果的控制。通过评测项目的是否有效，来促进正确的治理，并对偏离的方向加以纠正。为产生这两个方面的有效影响，绩效评估应坚持以下几个方面的原则:其一，要以流程为中心。在宏观的层面上，电子政务建设与政府职能转变的正向关系是不言而喻的，因此，实践意义上的绩效评估应主要关注微观层面，即具体的政务流程是否得到优化和改进。其二，以“用户满意”原则作为绩效评估的尺度。通过网络和信息技术将公民的需求转变成让公众满意的公共服务或产品，是电子政务建设与政府职能转变的共同目标，以公众为中心同样适应于对电子政务建设与政府职能转变互动的评判，也即电子政务建设与政府职能转变结合的领域，要以是否获得了更高的公民满意度作为评测的重要标准。其三，绩效评估存在两个维度:一是电子政务建设是否反映政府职能转变的需求，电子政务的技术手段是否突破了既有行政管理程序的束缚;二是电子政务建设对于政府职能转变的促进作用，信息技术是否用来支撑业务创新，行政网络环境中政府的内外部关系是否得到明显的改进。

结语