政策性金融机构的功能范文
时间：2024-02-18 15:47:42
政策性金融机构的功能篇1
如何规范理论认识，充分发掘政策性金融资源配置和金融公平的功能作用。本文拟从政策性金融的理论基础出发，对其原理、功能、制度载体的构建模式、运行方式等问题，展开理论的比较和分析，为政策性金融制度体系的科学构造提供思路、方法；并且从金融协调可持续发展的角度，为金融效率和金融公平的机制融合，为政策性金融的功能重构提供对策建议。
二、文献综述
通过政府信用、政策导向和金融资源配置，政策性金融能以低成本和长期信贷的优势，有力扶持“强位弱势”群体淤的发展。但其在阐释政策性金融的财务可持续性时，往往会强调“牺牲小我，成就大我”，所持的风险补偿观点较难令人信服。相反，主张政策性金融改革的观点，则更关注政策性金融的制度载体———政策性银行的财务可持续性。他们认为政策性金融存在经营机制问题，应改革其传统的委托体制；而开发性金融是政策性金融改革发展的更高阶段，能保证机构经营业绩，且是市场建设的“开路先锋”。本文认为，对于政策性金融的金融功能定位，以及配套公共政策的机制保证，是深化政策性金融制度改革的基础。即在保证政策性金融服务目标、服务宗旨不变的前提下，提高政策性金融自身的经营效率，在实现政策目标，达成金融公平的同时，也实现金融效率的积极提升。下文即从理论基础、功能作用和实践证据等诸方面展开比较分析，以证明政策性金融功能重构的公平、效率目标是必须、必要，并且是可行的，能够共存于政策性金融的理论框架之下。
三、政策性金融的理论基础
政策性金融是一种特殊形式的制度安排，有着充分的理论基础和需求广泛的业务对象群体。目前，我国经济金融的转型升级，遭金融排斥的“强位弱势”群体，小微企业、低收入者和“三农”发展等，无不对政策性金融的资源配置功能提出了内生需求。为何商业性金融业务不构成与政策性金融业务的竞争、替代关系于，而是相互补充、协调合作？为何开放性金融并非政策性金融的高级发展阶段，而只是政策性与商业性金融业务的整合形式？这需要首先对政策性金融的理论背景进行厘清。以金融功能的作用机制为视角，政策性金融的理论基础涉及经济金融、金融风险管理和普惠金融等多个领域。
1政策性金融的经济金融理论基础。政策性金融的服务对象是通常金融业务中的“强位弱势”群体，其所面对的金融市场是非完全竞争市场。金融约束理论认为，非完全竞争市场的市场机制很难发挥作用（Hellmanetal，1997），因此针对市场无效部分，政策性金融在不与商业性金融进行业务竞争的前提下，面向特定群体，提供低息贷款、承担担保保险责任，通过特殊金融安排可发挥资源配置导向的作用。同时也由于缺乏市场机制的作用，以及“强位弱势”群体自身的信用信息不完全，使得“强位弱势”群体更易受到信贷配给的约束（Stiglitsetal，1981；Besteretal，1987）。由于“强位弱势”群体或处于国家战略经济地位，或关乎国计民生重要部门、关乎社会公平，因此其消费的金融产品就不同于“私人产品”，而是具有了“准公共产品”的特征。公共产品的生产存在着市场失灵，其供给难以满足实际需求，这就为政策性金融的进入预留了市场空间。更重要的是，在资源配置目标上政策性金融追求的是社会整体合理性，而不主要是经济有效性，这对商业性金融机构来说，是无意也无力承担的。因此，政策性金融功能是补充而不是取代商业性金融功能，二者的协调合作对我国整体经济来说具有重要意义。
2政策性金融的风险管理。与商业性金融不同的是，人们对政策性金融的研究会较少关注其风险管理问题。但从我国政策性金融机构的实际运营来看，实则不然。政策性金融作为金融业务形式，天生就必然需要面对收益风险的权衡问题。政策性金融机构要发挥其金融功能，发挥宏观金融的资源配置作用，就必须要解决与金融风险管理相关的资金来源、项目选择、风险识别控制，以及自身经营管理机制等问题。更进一步地，政策性金融要发挥金融协调职能，实现金融效率和金融公平的统一，发挥政策性资金的杠杆作用，也必须从风险分担的视角来重新设计其金融实现的内容与形式（贾康，2011）。
3政策性金融与金融普惠。金融普惠增加了金融服务的可得性（低收入或弱势群体更易获得金融资源配置），也增加了社会生产性投资（如教育和创业）的机会。相反，若缺乏金融普惠，则不仅会导致金融不公平，收入贫富差距难以消除，最终也必将拖累经济发展，降低商业性金融的金融效率（Demir原guc-Kuntetal，2013）。我国正处于产业升级和经济转型时期，市场机制仍不完善，经济发展差异大，结构性矛盾多，地区金融发展不均衡，这些都决定了政策性金融在我国必须发挥金融公平与金融协调的资源配置作用，促进金融普惠发展，弥补市场机制的缺陷盂（白钦先等，2010）。
四、政策性金融功能与资源配置目标
政策性金融可以看作是财政与金融的某种结合，但不同于无偿拨付的财政，也有别于利润优先的商业性金融，其对资源配置的回报要求是：有限、有偿。即在基本投资收益的前提下，保证对金融资源的回收。这一有些矛盾的原则要求，往往会让政策性金融陷入资金预算的“软约束”。在改革“转型”时（如政策性银行）又容易矫枉过正，过度追求“市场化”目标，利用政策优势来进行市场竞争。这让政策性金融的功能发生了异化与弱化，偏离了它本来的宗旨及目标。有学者指出，政策性金融功能的核心是对“强位弱势”群体的金融支持，是对社会经济合理性目标的满足；支持战略性、重点项目，实现金融排斥的金融公平。财务盈利并非不重要，但要权衡政策目标的社会价值、项目风险以及对于风险的分担。
1地方政策性金融的经营特点及其功能表现。事实上，如果从地方金融的成效来看，政策性金融的功能作用（包括能力及其效果）仍是较为有限的。以浙江省为例，归纳了省级政策性金融的若干经营特点。可以看到，在地方金融中政策性金融也是以战略性重点项目作为其主要的金融支持对象，政策性银行的经营业绩稳中有升，支持实体经济的能力也不断增强，但相比较其宗旨与目标，仍存在明显差距：（1）虽支持了战略、重点项目，但覆盖面较小，中长期贷款投放的行业占比仍不足20%；（2）支持的项目常常是国家、省、市重点项目，或有国有经济背景，或为行业龙头企业，真正“强位弱势”群体仍难获得政策性金融支持；（3）政策性金融的机构数量（包括机构设置）相对缺乏，资本金和资金来源较为有限，业务上的竞争机制榆更处于“空白”；（4）和商业性金融一样，政策性金融虽创新了各项“债权保障”措施，但针对政策性金融的风险分担机制却仍未形成；（5）“三农”、低收入者和小微经济，仍是金融支持最薄弱的领域，弥补商业金融缺陷的金融公平仍难实现。
2政策性金融的资源配置目标———效率或公平。图1是政策性金融与中长期贷款投放的增长率对比，图中两条增长率曲线的走势变化较为一致，但政策性金融的贷款增长率相对更为平稳，具有一定逆周期、稳经济的宏观调控作用。这一对比说明：（1）政策性金融和商业性金融的资金投放具有较大相似性，二者间存在着竞争关系，其效果要大于两者间的互补关系。（2）政策性金融的中长期贷款在有助金融公平的同时，也有助于长期的金融稳定。从贷款投放地区来看，政策性金融与商业性金融也存在着较大的相关性。将贷款投放地区划分成浙江省的11个地市（顺序为杭州、宁波、温州、嘉兴、湖州、绍兴、金华、衢州、台州、丽水和舟山），以国家开发银行为代表，将政策性金融和商业银行的地区贷款投放进行了对比。中的曲线变化关系说明，二者在贷款投放上具有相似的地区偏好。这也意味着，政策性金融的资源配置完成了与商业金融相接近的职能，在金融资源充沛的地区投放了更多的金融资源。受到金融排斥的“弱势”地区“、弱势”项目和“弱势”群体，实际更难获取政策资金的支持。3政策性金融的金融协调。通过贴息、信用担保、银团贷款，或银政企融资平台等方式，政策金融能吸引商业金融和聚合社会资本，发挥金融协调功能，实现银行资金和民间资本的联合、共赢。其中，“政策引导”与“风险共担”是政策金融制度的关键。然而，限于体制、机制等多方面原因，现有的政策性金融体系实际较难承担起金融协调的职能。比如2011、2012年度，浙江省政策性银行完成的银团贷款金额分别只有8亿和2512亿，占贷款总额的比率也分别只有03%和079%。
五、政策性金融的体系和功能重构
如上文所述，我国政策性金融实现功能重构的关键，在于“制度和体系”，而不在“制度载体”本身。从我国政策性银行的改革实践历程来看，指望几家股份制的企业实体承担起全部的社会金融职能显然并不现实。从金融公平和金融效率的目标出发，本文为我国政策性金融的体系和功能重构提供如下的发展思路：
（一）通过金融合同和融资模式创新，实现政策性金融的风险分担
提倡通过股份制、基金和共同出资等形式，为政策性金融的项目进行融资，或提供金融服务（包括担保、保险、支付结算等）。资金的来源应多元化，由借款人（提供担保）、政府和金融机构共同承担，以此形成激励相容和风险共担的机制。
（二）引入政策性金融业务的竞争机制，打破业务垄断
政策性金融的改革应以政策性金融功能的实现为首要目标，而不是去维护政策或业务的权威。通过招投标等竞争机制，来选择确定最具经营优势和金融效率的业务承担者，打破政策性金融业务的垄断。
（三）鼓励组建地方性的中小金融机构，形成地方金融中的政策性金融体系
推动银行网点、中小银行和信用担保机构的设立。通过社会信用体系建设的政策及条件，为地方金融生态的形成培育成长沃土。通过政策性业务的分账管理、单独核算，整合地方性中小金融机构成为政策性金融体系的一部分，使之不仅能政策性业务，而且能为金融风险的防控提供便利条件和灵活手段。
（四）公共财政支持和地方政府主导
通过制度建设或立法约束，保证公共财政对政策性金融业务的资金支持，向业务经办机构提供直接的贴息、财政贷款或定期的资本金补充。鼓励地方政府在政策性金融业务中发挥积极的主导作用，明确政策目标、筛选监管项目和制定风险补偿的办法。通过发挥政府信用优势，搭建融资合作平台，实现信息共享和业务合作。
（五）由被动选择项目转向主动项目推荐
即赋予金融需求者主动申请政策性金融支持的机会和渠道（通过政府部门或金融机构）。政策性金融体系所需完善的是明确政策、统一标准、减少环节、创造条件，借助政策性金融体系和新金融技术，为受排斥的“强位弱势”群体提供低成本、无差异的政策性金融服务。让金融普惠在效率中产生，让金融公平于政策中实现。
政策性金融机构的功能篇2
【关键词】互联网金融 政策性担保机构 绩效
一、问题的提出
近年来，互联网金融发展虽然暴露出诸多问题，但是随着前海微众银行和网商银行等新型互联网金融机构发展壮大及监管机制的完善，互联网金融将会进入健康稳定发展时期。互联网金融机构突破时空限制的服务能力，虽然能让小微企业融资摆脱地域限制，但是信用风险、流动性风险等传统金融风险依然存在[4]，而且借贷双方空间距离的拉长可能会产生更为严重的信息不对称。为控制风险，阿里小贷等互联网金融机构，或限定服务对象的范围和融资期限，或创设新型担保模式。这些措施虽然有助于控制风险，但是也极大地限制了互联网金融功能的发挥，难以满足小微企业的各种融资需求，甚至还存在法律风险。这表明互联网金融机构向小微企业提供融资虽然拥有诸多优势，但是破解小微企业融资难的问题依然需要政策性担保机构的协助[1]。我国虽然形成了全国政策性担保机构为龙头，地方政策性担保机构为主体的小微企业融资担保体系[5]，但是政策性担保机构的运行均以传统金融体系为依托，且尚未形成有效的沟通协作机制。Riding A. et al.（2007）和Zechini S. et al.（2009）等的研究表明政策性担保机构的运行绩效，不仅受其自身运行机制的影响，而且还受宏观经济特别是金融市场环境的影响。这表明互联网金融的发展和金融市场环境的改变，可能会对我国政策性担保机构的运行绩效产生显著的影响。因此，深入分析互联网金融发展对政策性担保机制运行绩效的影响机理及应对策略，不仅有助于完善我国政策性小微企业融资担保体系提供理论参照，而且还有助于促进互联网金融健康发展。
二、传统金融h境下政策性担保机构的运行绩效
关于政策担保机构的运行绩效及其影响因素，学术界已经开展了大量的研究，但大多是实证研究如Riding A. et al.（2007）和Zechini S. et al.（2009）等，仅有Bourle`s R. et al.（2014）等少数文献运用规范方法研究政策性担保机构运行机理与绩效。因对政策性担保机构运行绩效的评估存在争议及研究对象的差异，实证研究的结果并未取得一致的结果。Bourle`s R. et al.（2014）的理论模型虽然在诸多假设基础上构建的，但是较好地解释了政策性担保机构的运行机制，及其运行绩效的影响因素。基于此，借鉴Bourle`s R. et al.（2014）的建模方法并根据互联网金融发展特点进行适当修正，构建模型，分析互联网金融发展对政策性担保机构运行绩效的影响。为便于对比分析，拟首先分析传统金融环境下政策性担保机构的运行机制与绩效。
（一）模型假设
鉴于小微企业普遍缺乏有价值的抵押品，假设经济中存在一个初始资产为零和风险中性的企业家，拥有投资额为D的项目。如果项目经营成功，总回报为ρD；如果项目经营失败，则没有任何收入。投资回报率ρ受项目特点和企业家努力水平的影响，在区间[ρh，ρ1]之间取值。企业家以利率向金融机构申请借款D（1+rph>pl>0。项目经营成功的概率，虽然受外部环境、项目的特点和企业家努力水平等因素的影响，但是项目的特点为前定变量，外部环境为宏观因素，因此，项目经营成功概率主要受企业家努力水平的影响。为此，假定项目经营成功的概率与企业家的努力水平高度正相关，即企业家选择高努力水平，项目成功概率为ph；选择低努力水平，项目成功概率为p1。企业家选择高努力水平，项目成功概率较高，但是需要支付私人成本Cs；选择低努力水平，项目成功概率较低，但是可获得私人收益φ。根据现代契约理论，在信息不对称条件下，私人成本和私人收益的存在，会对企业家和金融机构的策略选择产生影响。作为委托人的金融机构虽然也追求利润最大化，但是激烈的市场竞争会使利润逐步收敛于零。为使模型简化，假设仅预期企业家选择高努力水平，且贷款的期望利润等于，金融机构才会批准企业家的贷款申请。
（二）单纯市场机制下金融机构的信贷决策分析
为考察政策性担保机构的运行绩效，拟先分析单纯市场机制下企业家和金融机构的策略选择。鉴于企业家的初始资产为零，单纯市场机制条件下，企业家和金融机构的收益完全取决于项目能否经营成功。如果项目经营成功，金融机构能够收回本金和利息，企业家获得剩余的收益，即ρD-（1+r）D；如果项目经营失败，企业家和金融机构的收益均为0。由于企业家的努力水平、私人成本和私人收益等均不能为金融机构观测，因此，作为经济理性人的企业家，只有当选择高努力水平的期望收益大于等于选择低努力水平的期望收益时，才会选择高努力水平，即企业家选择高努力水平的激励相容机制可表示为：
企业家的私人收益和私人成本主要受信息不对称程度影响，短期内不会发生变化。如果努力水平的值也由项目特征和外部环境等因素外生决定，则企业家的策略选择主要受项目经营成功回报率的影响，即企业家选择高努力水平的激励相容机制可表示为：
式（2）表明，企业家选择高努力水平的条件是项目经营成功的收益，不仅能够归还贷款的本息，而且能够弥补选择高努力水平引致的私人成本及因此放弃的私人收益之和。如果考虑声誉机制的影响，只要式（2）中的等式成立，企业家便会选择高努力水平。因此，企业家选择高努力水平的条件可进一步简化为：
由于仅当金融机构预期企业家选择高努力水平，金融机构才会批准其借款申请，金融机构向企业家贷款的期望利润E（π）可以表示为：
根据零期望利润的假设条件，金融机构批准企业家贷款申请的条件可表示为：
将式（5）代入式（3）中，可得企业家选择高努力水平的最低条件：
式（6）表明，企业家的私人收益和私人成本越低，高努力水平的值越大，低努力水平的值越低，企业家贷款申请获得批准的可能性越大。但是在单纯市场机制条件下，企业家的努力水平、私人成本和私人收益等均无法为金融机构所观测，企业家只有通过提供担保或保证等方式表明，选择低努力水平是不理性，才能获得金融机构的信贷支持。无法提供足值担保或保证的小微企业或企业家，将难以获得金融机构的信贷支持。
（三）政策性担保机构对金融机构信贷决策的影响分析
在政策性担保机构介入的条件下，如果项目经营失败，根据担保契约，金融机构能获得一定比例的补偿，企业家依然没有任何收入；如果项目经营成功，金融机构能按时收回本息，企业家获得剩余收益。这表明政策性担保机构的介入，仅对金融机构的期望收益产生影响，对企业家的期望收益没有直接影响。因此，政策性担保机构的介入对企业家的策略选择及其激励相容机制不会产生显著的影响。基于此，下文主要通过分析政策性担保机构对金融机构信贷决策的影响，而考察政策性保机构的运行绩效。传统金融环境下，政策性担保公司、小微企业和金融机构均在同一地区，且拥有地方政府和金融监管机构的大力支持，政策性担保机构与其他担保参人之间的信息不对称程度较低，担保的交易成本也相对较低。为简化分析，假设担保的交易成本为零，担保比率为λ（0
政策性担保机构的介入，虽然降低金融机构的信贷风险，但是金融机构仍需承担部分风险，因此，零期望利润的条件依然有效，即金融机构批准企业家贷款申请的最低条件可表示为：
式（9）表明政策性担保机构的担保，通过分担贷款损失会使金融机构要求的最低利率下降，从而使获担保企业家的融资成本降低。将式（8）代入式（3），可得企业家选择较高努力水平的最低回报率：
因00，有：1-λ（1-ph）
式（11）表明，政策性担保机构的担保，通过降低金融机构要求的最低贷款利率，会使企业家选择高努力水平要求的最低回报率降低。由于项目回报率是连续的，因此，政策性担保机构的担保，会让更多企业家选择高努力水平，进而使得更多企业家贷款申请能够得到金融机构的批准。这表明在传统金融环境下，如果金融机构仅向小微企业提供融资服务，政策性担保机构的介入，不仅能降低获担保小微企业融资成本，而且还能让更多小微企业的融资需求得到满足，即政策性担保机构具有显著的运行绩效。
三、互联网金融对政策性担保机构运行绩效的影响
互联网金融环境下，政策性担保机构分担信贷风险的方式、担保参与人的收益分布等虽然并未发生显著的变化，但是互联网金融机构跨区域经营模式，可能会使小微企业、互联网金融机构和政策性担保机构之间的空间距离显著拉长。如果政策性担保机构之间缺乏协作，空间距离的拉长将显著增加政策性担保机构与互联网金融机构之间的信息不对称程度。根据现代契约理论，政策性担保机构与互联网金融机构之间信息不对称程度的增加，将会使担保契约的签订和监督执行的成本增加，即交易成本增加。政策性担保机构，虽然不以盈利为目的，但是仍需要通过向担保对象收取一定的费用，以弥补担保过程中发生的交易成本。因此，交易成本的增加最终必然会通过利率上升或费用增加等方式，转嫁给申请贷款的企业家。基于此，为简化分析，假定互联网金融机构通过提高利率的方式，将增加的交易成本转嫁给申请贷款的企业家；政策性担保机构的担保比率仍为λ，互联网金融机构要求的贷款利率为rλl，担保的交易成本cD（其中1+rλl
根据零期望利润的条件，互联网金融机构批准企业家贷款申请的最低条件可表示为：
式（14）表明，互联网金融环境下，如果政策性担保机构担保比例不变，互联网金融机构要求的最低贷款利率，会因交易成本的增加而上升。因企业家选择高努力水平的激励相容机制不变，将式（13）代入式（3），可得互联网金融环境下企业家选择高努力水平要求的最低回报率：
式（16）表明，互联网金融环境下，担保交易成本的增加及其引致的贷款利率上升，将会导致企业家选择高努力水平要求项目最低回报率上升。由于项目的回报率是连续分布，这将导致更多企业家选择低努力水平，进而使得更多企业家的贷款申请被金融机构拒绝。这表明互联网金融环境下，如果政策性担保机构之间缺乏协作，空间距离拉长将会增加担保的交易成本增加。这不仅会增加获得担保企业家的融资成本，而且减少获得贷款支持企业家的数量，即互联网金融环境下政策性担保机构的运行绩效可能显著下降。
四、政策建议
上述研究的结果表明，随着互联网金融的深入发展，政策性担保机构运行机制也需要进行改革，才能实现既定的政策目的。我国虽然构建覆盖全国的政策性担保体系，但是运行绩效并不显著，小微企业依然普遍存在融资难融资贵的问题。究其原因虽然有多方面，但是单个机构实力弱小且各自为政、风险分担机制不健全和社会信用环境欠佳等是主要原因。因此，为充分发挥互联网金融的优势破解小微企业融资难的问题，必须要对我国现有政策性担保体系进行改革。根据研究结论及国际成功经验，我国政策性担保体系改革重点要从以下三个方面展开。
（一）设立新型国家政策性再担保机构
科学确定中央政府与地方政府之间的出资比例，构建激励相容的代偿风险分担机制；构建地区分支机构之间的信息共享和业务协作机制，降低空间距离拉长的不利影响；加强与地方政策性担保机构之间的合作，以国家政策性再担保机构为纽带，构建政策性担保机构的协作联盟，形成运行高效的分保、联保、共保等协作机制。
（二）完善担保参与人之间的风险分担机制
依托政策性担保机构协作联盟，密切与金融机构之间的合作关系，完善担保贷款的风险分担机制，构建政策性担保机构和金融机构之间的信息交流机制，形成政府、金融机构和小微企业等参与方共赢的信贷风险分担机制，提高金融机构参与政策性担保机构的积极性。
（三）加强小微企业信用信息数据库的建设
以中国人民银行征信中心为基础，构建全覆盖的小微企业信用信息数据库，创造条件构建担保机构查询申请人信用信息的通道与机制，降低担保人与银行及申请人之间的信息不对称程度。
基金项目：浙江省社科联科研究课题“互联网金融时代中小企业融资担保体系优化研究”（2015B039）。
政策性金融机构的功能篇3
在党的十八届三中全会公布的全面深化改革的六十条决定中，明确提出要深化政策性金融改革。回顾中国政策性金融机构发展的二十年，战略决策上的模糊、理论上的忽左忽右、立法的严重滞后以及实践过程中以利润最大化为导向的思想等种种因素，导致了其在发展过程中出现了政策性金融商业化倾向，即政策性金融的异化。a这些困扰使政策性金融在我国的发展步履维艰、反复多变。此次党的最高决策层决定推进政策性金融改革充分显示了决策层对这个问题的高度重视，也说明了解决这一问题的极端战略重要性与紧迫性;从政策性金融机构自身的发展来看，也是其在发展二十年后必须正名、正身、规范化发展的必然选择和破解当前困境而不得不做出的别无选择的选择。
政策性金融机构的改革首先要求政策性金融理论有所突破，对于政策性金融的定位也需要有与时俱进的新提法。前不久，笔者首次提出政策性金融的公共性本质特征这一重要理论思想问题，并率先在一个国家社科重大课题项目申报材料中进行了初步的阐述。早在三、四年前，笔者及所带领的研究团队在国际信用评级问题的有关报告中阐释了信用评级的特殊公共性问题，0沿着这一思路，2014年年初又将政策性金融的公共性本质特征郑重提出，以“公共性”作为对政策性金融发展的指导思想。这一概括具有以下几点优势：(1)充分吸收了现有理论的发展成果，是建立在对政策性金融本质属性充分认识的基础之上，内涵了以社会效益、国民福利最大化为最终目标的思想，与社会发展客观进程的新需要相适应。(2)“公共性”是多元社会中符合社会整体利益和社会理想正义的一种新型表述,是辩证唯物主义和历史唯物主义在进入新世纪后的新发展，也是中国重新走向世界后与世界思想互动的结果，在哲学思想层面的一次突破。(3)符合当前我国政府职能转变的需求，满足政府由政治统治者、经济建设者向社会管理者角色过渡的要求，也是对公共财政的补充与完善。
二、何谓“公共性”政策性金融是否具有公共性
“公共性”一词的内涵极其丰富，并不是某种固定指称。并且一直处于变动中。它的出现最早可以追溯到古希腊民主制和公民社会，那时的“公共”是指多元协商机制，可见“公共”的最初含义与政治有关。而在近现代社会学与经济学领域,较早使用“公共”一词的是德国哲学家康德，在其所著《论永久和平》一书中他曾指出公共性的属性有二：其一,公共性的准则和目标的实现必须以不影响他人的权利为前提，即非排他性，这是它的否定形式;其二，公共性的实现是有前提条件的，必须以与国家的权力和政治的结合为必要条件，这便是它的肯定形式。
根据上述对公共性的阐述，我们来看政策性金融是否具有公共性本质属性的问题。
首先，政策性金融理论的提出包含了社会多元的假定，承认社会成员利益与诉求的差异性并尊重社会成员差异。具体体现在：(1)其职能是在承认商业性金融功能的基础上对商业性金融功能的补充，现有的政策性金融理论中都一再指出，在多数领域中以商业性金融为主，以政策性金融为辅，而在特定的领域中，特别是那些商业性金融不愿涉足的领域应以政策性金融为主，商业性金融为辅。(2)政策性金融业务对象的选择是建立在各个产业及社会群体具有差异性的基础上，并根据这种差异决定是否提供此种金融服务。
其次，政策性金融功能的发挥并不以牺牲其他社会群体利益为代价，即非排他性：(1)政策性金融的出发点就是以所有社会成员利益最大化为宗旨的，若以牺牲部分社会群体的利益来换取另一部分社会成员的利益是与政策性金融建立的初衷是相违背的。(2)政策性金融在其职能发挥过程中并不影响商业性金融的发挥，其涉足的领域往往投资规模大、资金回笼周期长、经济效益较低、风险性较高、社会效益高，因此在业务对象上与商业性金融的业务对象并不冲突。(3)政策性金融功能的发挥并不以牺牲商业性金融功能的发挥为代价，反而政策性金融功能有效的发挥能够为商业性金融功能的发挥提供某种保障，为商业性金融提供更为广泛的客户群体、更为和谐、协调的经济金融社会环境和更大更多样化的需求，进而也促进了商业性金融更可持续的发展，二者彼此相互促进而不相互替代，相互合作而不相互竞争，是共生共长共繁荣的。
再次，政策性金融服务于国家的战略需求和公共性政策的执行。政策性金融的存在与国家的存在紧密相关，这体现在其资金投向往往是为实现国家某种战略所需要的产业和项目，以我国三家政策性金融机构主要经营的业务来看，国家开发银行致力于国家基础设施重点工程项目的建设，进出口银行为成套机电设备进出口和战略性资源的进口提供融资与担保，农业发展银行则服务“三农”，以支农、促农、富农为其最高宗旨，每个政策性银行都有其明确的服务对象，而这些服务对象往往是我国经济建设中的重中之重或关系民生、民本之大计,可见，政策性金融具有强烈的国家主义色彩，与国家权力、政治政策结合紧密，此为世界各国政策性金融之通例。
最后，政策性金融还享有国家信用。从政策性金融机构成立的资本金构成来看，不论中国还是外国，政策性金融机构的资本金都是国家或政府注资成立，这也就决定了国家或政府对其经营业务的特殊战略与政策要求;另外，其经营性资金主要通过发行债券获得，其发行的债券有国家或政府为其提供担保，进而享有国家主权信用，使其能够以较低的资金成本及时筹集资金，0这也是由政策性金融机构背后有国家和政府为依靠所决定的，它不是一般的工商企业或金融企业，是政府特殊机构。
综上，政策性金融公共性特征强调了它在利益取向上必须追求和实现公共利益，并以此为起点与终点;体现了人民主权、公利、公益、公平与正义;公共性目标或利益的实现必须以与国家权利与政治相结合，国拨资本、主权信用、税赋减免都是国家权力的体现;不以利润最大化为其最高宗旨而以国家经济社会发展战略与政策公共利益为其最高目标，以及相应的特定选择性和准竞争性等，都是由政策性金融公共性这一最核心的本质性特征所决定与制约的。
三、政策性金融公共性和财政公共性的不同
传统的经济理论在涉及“公共性”问题时，主要研究的是财政的公共性问题。财政是以国家为主体的经济行为，是政府集中一部分国民收入用于满足公共需要的收支活动，以达到优化资源配置、公平分配及经济发展稳定和国家安全的目标，其本质是：国家为实现其职能，凭借政治权力参与部分社会产品和国民收入的分配和再分配，实现经济与社会的发展稳定、社会安全与和谐。财政具有公共性是大家普遍接受的共识。
既然政策性金融也具有公共性，那么它和财政的公共性是否是完全相同的呢?
由于政策性金融公共性的提出是近来的事，对其研究与讨论都处于初始阶段，形成的文字成果更是少之又少;即使现有的一些讨论也是在探究财政问题时附带地将其进行评述，例如“合理填充补足财政直接支出和商业性融资之间的‘中间地带’，追求政府财力依托机制的转换及实现效率提升的倍加效应，服务于科学发展观所要求的全面、协调、可持续的统筹发展和某些战略重点上的赶超突破”。6因此，笔者认为，要想使政策性金融的公共性为更多的人所接受，就必须正确梳理政策性金融的公共性与财政的公共性之间的区别与联系。
政策性金融公共性与财政公共性的区别至少有以下三点：
1.政策性金融不具有强制性。强制性是指在一定范围内通过法律、行政法规等强制性手段加以实施的标准，具有法律属性。财政资金的收入与支出都具有明显的强制性特点，如财政资金的收入主要依靠国家对各项经济活动征收一定量的税收，尽管税收的形式多种多样，但都有相关法律根据作为征收的保障，任何形式的抗税都是一种违法行为，因此，强制性是税收的重要特征之一。而财政资金的运用也具有一定的强制性，在财政支出规模和用途的安排中，众多的公民可能会有这样或那样的意见，会有各自不同的利益诉求，但公共支出不是按照某一公民的意见做出决策，而是通过一定的政治程序做出决策并依法强制执行，在民主政治下，财政的强制性体现为财政的民主化和法制化。
与此相对应，政策性金融在实施过程中并没有像财政运行过程中那样的强制性，虽说经营业务范围有特定的选择性，在一定意义上具有“强制”，但其与财政相比是非严格、非全面的。从政策性金融机构资金的收入来看，主要是通过公开发行债券的方式筹集营运资金，而在一级市场和二级市场上的债券购买者来说都具有独立的选择性，并没有像需要纳税那样的义务去购买政策性金融机构发行的债券;而在资金的使用过程中，尽管国家规定了特定政策性金融机构经营的特定范围，但在具体运营过程中，对指定营业范围内的客户政策性金融机构仍具有一定的自我决策能力，贷与不贷、借与不借、借贷双方都是自由地选择，与财政支出相比较少地受到政策方面的直接影响。
2.政策性金融具有有偿性。政策性金融机构在运营过程中尽管能够提供价格低廉的融资担保服务，但归根到底，它仍然是以资金的还本付息为条件的出借行为，在出借与偿还的过程中，价值的流动是双向的，政策性金融机构和获得融资的企业付出与所得是对等的。
而财政资金则具有非直接偿还性的特点，这与其强制性是相一致的，当国家向公民征税时并不负有向纳税人偿还税款的义务;同样在取得政府补助的情况下，企业只要按照取得资金的规定用途使用资金，企业也不需要偿还补助资金。对于每个个体而言，其付出与所得是不对称的，且其所得所支是通过公共财政体系来实现的，因此，财政运行具有非直接偿还性的特点。简而言之，政策性金融资金是双向、有偿借贷，而财政资金的筹集与使用则是无偿的单方面支付。
3.政策性金融与财政运作环境要求也不同。现代高度制度化的政策性金融与财政诞生的时间相距较远。早在原始社会，随着生产力的发展、剩余产品的出现，氏族部落联盟的分配便产生发展起来，这就是原始公共分配，即财政的原始形态。原始财政是以原始公权力为主体，以满足氏族部落和部落联盟的公共需要为目的而进行的集中性分配。国家产生以后，为了维持这种公权力，就需要公民缴纳费用一税款，于是以国家为主体的集中性分配制度一国家财政便正式产生，国家财政产生以后伴随着国家形态的发展变化，先后经历了奴隶制国家财政、封建制国家财政、资本主义国家财政和社会主义国家财政。
而现代制度化的政策性金融的产生在国外不过百余年的历史，而在我国的实践也仅仅经历了二十年。这是由于政策性金融功能的发挥要依托金融自身的发展，需要有强而有力的财政做后盾，有完善的金融制度、金融工具、金融市场、从业人员、法律法规、基础设施等一系列的物质基础和制度保障，因此，政策性金融公共性功能的发挥要晚于财政公共性职能的发挥，是生产力发展到一定水平或是经济金融发展到一定水平后产生的具有公共性职能的机制。
四、政策性金融公共性与财政公共性的统一性
任何紧密相连的两个事物间都具有对立统一的关系，政策性金融公共性与财政公共性内涵上的差异是二者间个性的体现，而二者间的共性又寓于这二者的个性之中，善于从事物的个性中把握共性是马克思主义对立统一规律的灵活应用。在考察政策性金融与财政公共性这一问题时也应采取科学的认识方法，全面地分析这二者的对立统一关系。
政策性金融公共性与财政公共性的统一性至少体现在以下四个方面：
1.正视社会的多元性，承认社会成员间的差异性并尊重这种差异性的存在，让差异性的个体得到合理和正义的共处。政策性金融与财政资金的配置不论是在时间、空间还是在各个产业间都具有一定的结构，这种在不同纬度上对资金配置的不同正是根据资金需求主体个体差异性的客观情况所决定的。通过税率在不同产业与产业间的差异，财政补贴对不同行业的补贴力度，中央与地方财政收支政策的配合等手段可以实现财政资金在空间上的优化配置;而财政政策的扩张和紧缩，财政赤字和盈余可以实现财政资金在时间维度上的优化配置。而政策性金融通过是否对特定行业提供贷款、担保以及贷款利率的确定调整对不同产业、地区的扶植力度，通过浮动利率贷款、固定利率贷款、贷款展期、利息豁免等手段实现对不同时间维度上资金需求主体的扶植。
2.政策性金融和财政都是以社会公共利益最大化为最高宗旨。财政的本质是国家为实现其职能，凭借政治权力参与部分社会产品和国民收入的分配和再分配所形成的一种特殊分配关系，其根本目标不仅仅局限在利润最大化或产出最大化，而是包括但不限于优化资源配置、公平分配及经济与社会发展稳定等目标的综合性目标，简而言之即社会利益最大化。政策性金融亦是如此，它是在一国政府支持下，以国家信用为基础，运用各种特殊的融资手段，严格按照国家法规限定的业务范围、经营对象，以优惠性存贷利率而进行的一种特殊性的、直接或间接的资金融通行为，其最终的落脚点是贯彻、配合国家特定的经济和社会发展政策，也不是利润最大化。
3.与国家权力、政治政府紧密结合。财政本身就是为国家实现其政治、经济、管理等职能而设立的收支机制，其自身的运动就是国家意志的体现，正如恩格斯在谈到征税时曾指出：“纳税原则本质上是纯粹共产主义的原则，因为一切国家的征税权力都是从所谓国家所有制来的……国家有这种权力，国家所有制高于私有制，而国家也就成了真正的主人。”[7政策性金融也一样，它的存在与发展与国家、政治休戚相关，不论是其在资金筹集过程中有国家、政府为其担保、使其享有同国家信用一样的信用级别，还是其在资金使用过程中资金的投向必须服务于国家战略、政治意图，这都表明政策性金融机构与包括商业性金融机构在内的普通工商事业单位在本质上是不一样的，是不以利润最大化的导向的，恰恰是这一点与财政是完全一致的。
五、对当前政策性金融改革的政策建议
党的十八届三中全会提出要全面深化改革，让市场在资源配置中发挥决定性作用，而作为现代市场经济的核心一金融，其自身领域能否切实深入推进改革、使金融的发展更好地服务于实体经济决定着此次全面深化改革全局之成败。金融改革无疑是此次改革的重头戏。此次会议提出的全面深化改革的六十条措施其中之一便是推进政策性金融改革，可见，政策性金融之改革是金融改革的突破口，也是深化改革的排头兵。政策性金融一定要抓住这次历史机遇，乘改革之东风破历史之藩篱，实现自身法制化、规范化发展的同时服务实体经济、为社会主义现代化建设做出应有贡献。基于政策性金融的公共性视角，笔者就当前政策性金融机构改革的一些具体措施谈几点政策建议。
1.加速政策性金融立法，明晰政策性金融、财政、商业性金融的关系。改革开放以来，政策性金融机构在我国产生、发展已有二十年，但关于政策性金融机构立法却进展缓慢，至今没有一部正式颁布实施的法律规范政策性金融的发展，这在世界范围内也是非常罕见的。日本、德国、美国等一些西方发达国家在其成立政策性金融机构前都是以颁布相关法律为先导，确保政策性金融机构的健康有序发展，而在我国政策性金融立法滞后二十余年，这是非常不正常的，也是如今政策性金融机构发展种种乱象的根源所在。如今进一步的改革已是迫在眉睫，首当其冲便是立法工作，由于不同的政策性金融机构往往涉及的领域各不相同，有的领域间彼此差异还非常显著，因此，在尊重个体差异性的前提下“一行一法”更为有效，这也是国际惯例。
此外，在立法过程中也应注重协调政策性金融与财政、商业性金融的关系，在哪些领域财政为主、政策性金融为辅，哪些领域财政为辅、政策性金融为主;哪些领域商业性金融为主、政策性金融为辅;哪些领域商业性金融为辅、政策性金融为主。从法律上划清彼此职能范围是避免当前政策性金融与商业性金融彼此在业务上越界的根本办法，也是避免政策性金融机构间业务覆盖重叠或缺失的有效途径。°8以上原则是建立在承认不同资源配置机制的差异并尊重这种差异的基础之上，是在保障财政功能、商业性金融功能有效发挥前提下政策性金融介入而实现的更高的社会效益，是符合公共性内在要求的。
2.借鉴功能财政收支理论，促进政策性金融机构收支理论的发展。功能财政是指政府在财政方面的积极财政政策，主要是为实现无通货膨胀的充分就业水平。为实现这一目标，当国民收入低于充分就业的收入水平时，政府有义务实行扩张性的财政政策，增加政府支出和减少税收，以实现充分就业。如果起初存在财政盈余，政府有责任减少盈余甚至不惜出现赤字，坚定地实行扩张政策;反之，当存在通货膨胀缺口时，政府有责任减少政府支出，增加税收，如果起初存在财政预算赤字，就应该通过紧缩减少赤字，甚至出现盈余。功能财政思
政策性金融机构的功能篇4
内容提要: 在 经济 日益金融化的今天，金融成为经济的核心。目前，我国农村金融法律体制严重滞后，使得农村现有的各金融机构之间法律属性不明、职责不清。市场经济条件下，应当对农村金融机构的功能和法律地位重新定位。农村金融机构的功能应定位在政策性功能、合作性功能、商业化服务功能等方面；农业 发展 银行、农村信用社、民间金融机构、邮政储蓄机构、农业保险机构的法律地位也应重新明确。
“三农”问题一直是我国政府重点关注的问题，这不仅由于它是社会经济发展中无法回避的问题，而且还因为它直接关系到国家、社会、经济建设根基的稳定问题。在经济日益金融化的今天，金融成为经济的核心，占有金融资源[1]就可以占有实际的经济资源，改善了金融资源配置结构就可以提高实际经济资源配置的效率。[2]农村金融资源的有效配置需要法律制度的保障。反之，健全和完善的农村金融法律制度，能保障农村金融资源配置对发展农村经济发挥极高的效率，从而解决我国农村金融供给与需求之间的平衡。这对构建和谐社会极其重要。[3]
农村金融体系是由各金融机构组成的，农村金融法律制度就是给各金融机构准确定位，以充分发挥它们各自的功能优势，发挥金融资源理论三个层次的整体效应，合理配置现有的金融资源，保证“三农”发展的高效率。本文拟从金融机构功能的角度出发，对农村各金融机构进行法律定位，使它们明确各自的职责，分工合作，以保证其功能的实现。功能是指属于总体活动一部分的某种活动所作的贡献。一种活动之所以持续下来，是因为它对整体生存是必要的。[4]
一、我国农村金融机构的现状
目前，我国农村金融法律体制严重滞后，无法配置现有的金融资源，保障不了农业发展所需的巨额资金。而资金是经济发展的血液，在社会主义新农村的建设过程中，资金问题是首先应当解决的问题。资金缺乏已成为困扰新农村建设的最大难题。据有关部门初步测算，到2020年，新农村建设需要新增资金15万亿元至20万亿元。新农村建设资金需求总量巨大，仅仅依靠国家财政投入显然是远远不够的，其中大部分仍然要由银行等金融机构提供。而银行由于其追本逐利的本质，又无法律制度约束，一般不愿投资于农业这一风险较大的产业。因此，长期以来，制约我国农业和农村经济发展的一个突出因素就是资金投入不足，建设社会主义新农村则对金融业提出了更新、更高、更多样化的要求。因此只有建立健全农村金融法律制度、规范各金融机构的职能、明确其法律定位，使各金融机构之间的功能优势互补、互相配合，这样才能发挥农村金融机构的整体作用，保证农业发展所需资金，为社会主义新农村建设提供有效的支持和推动作用。可见，农村金融问题已不单纯是一个金融问题，而是事关农业发展、农民增收和农村稳定大局的问题。
目前，分布在我国广大农村区域的金融机构有：农业银行、农业发展银行、农村信用社、农村商业银行和农村合作银行、邮政储蓄等。从表面形式看，我国似乎已初步建立了以农业发展银行履行政策性功能、农村信用社承担合作性功能、农业银行承担商业化功能的农村金融体系，但是，由于缺乏法律规范约束以及法律制度的滞后，使得农村现有的各金融机构之间法律属性不明、职责不清，由此导致它们之间的功能或者重叠、或者空缺、又相互隔离的状态，相互之间并没有形成有效的竞争机制。因此，农村金融体制虽屡经变革，但农村金融的基本格局并未发生根本转变，表现在：第一，政府控制农村金融的局面没有根本改变，金融机构的商业化仍然面临政策性贷款和低利率的双重制约；第二，农村金融市场的构成没有根本改变， 中国 农业银行和信用社仍然垄断着农村信贷市场；第三，金融机构的绩效没有根本好转，这与过去20多年整个社会经济特别是农村经济的蓬勃发展极不相称。[5]这些问题严重影响“三农”问题的解决以及新农村的建设。目前农村金融机构的现状并未能解决农村资金问题，造成农村建设所需资金不足的主要原因是由于农村金融法律制度的缺失，金融机构布局不合理使他们各自的法律定位不明、功能错位、业务单一、服务能力减弱，表现在：
（一）农村信用社的法律定位模糊
由于我国没有一部规范的《农村合作金融法》，致使农信社的法律定位不明、服务功能错位。具体表现在：一是产权不明晰。从对农村信用社法律地位的保护角度来看，先天就存在着法律上的保障缺陷，致使农村信用社的股金严重“变质”，异化成为“准存款”，随时随地流动，农村信用社的所有权也随之变动，农村信用社产权因而也无法稳定，不能得到清晰的界定。二是没有形成有效的法人治理结构机制。农村信用社的法人治理结构普遍缺乏权力制衡机制，社员大会、理事会、社主任、监事会这几个组织机构之间的关系一直未得到较好处理。三是农村信用社的市场化 企业 法人的市场定位不清。目前进行的改革是以县联社统一法人组建省联社，在这一改革模式下，农村信用社并未完全摆脱“政企合一”的状况。省联社依然对县联社有较多的行政控制，致使农村信用社不能按照企业的“四自”（自我约束、自我发展、自负盈亏、自担风险）原则进行运作。四是农村信用社的目标定位不准。农村信用社一直定位在以支持农业发展为实现政府目标的主要手段，农村信用社因此承担了大量的信贷支农业务，这就约束了农村信用社企业法人利润最大化的宗旨，而且也损害了农村信用社的独立性和效率。五是农村信用社缺乏有效的市场竞争机制。作为农村金融市场的唯一正规的专业金融服务机构，同时又缺乏有力的竞争对手，基本上处于准垄断地位，在服务农村方面发挥不出应有的作用。
（二）农业银行的商业化改革使其对农业的信贷投资明显减少
近年来，由于没有法律约束且受利润最大化目标的驱动，商业性金融退出农村金融市场步伐的加快，信贷多投向了效益较高的非农领域，而对农业的信贷投入逐渐减少；由于缺乏完善的法律制度体系，地处农村区域的各商业银行只注重追逐利润而不愿承担服务义务，邮政储蓄只吸收农村资金而对农村建设与发展所需无任何注入，农村资金向城市倒流现象愈加严重，使得“三农”发展所需资金严重匮乏。而且农业银行即将上市，上市后对其市场化、商业化的要求将会更高，其对农村金融的服务，政府将无法通过行政手段实施，再让其承担政策职能与其商业化改革现状不符。
（三）调整特殊企业专门法规的缺失使得农业发展银行的政策性服务功能缺乏有力的保证
农业发展银行是我国的政策性银行，理应承担政策性职能；然而，我国对政策性银行这一特殊的企业缺乏法律制度的规范。正是由于没有特殊的《中国农业发展银行法》，使得农业发展银行对自己的调整对象产生偏差，造成其法律定位不明确，服务与业务范围逐渐萎缩，只对粮棉进行收购。国家开发银行主要负责国家大型建设项目的投资，但对职能范围内农业机械设备更新、农用水利基础设施建设、农业科技研发与推广体系在内的与涉农休戚相关的领域则涉足很少。
（四）农村保险机构未能发挥其保险功能
农业保险法律制度的模式是由农业保险的性质决定的。我国正处于市场经济发展初期，农业保险的法律定位在于分散农业面临的 自然 灾害的风险，而增进农民福利则居于次要地位；而往往自然灾害险需要政策性的补贴才能够运行。但现实是，从1982年到现在，我国绝大多数地区进行的是以商业化运作为基础的农业保险。这一制度设计容易导致的结果是：在没有险种发生的时候其融资作用可能难以发挥，但当险种发生，对农民、农村以及农业造成惨重的代价时，又得不到救助。
由以上分析可以看出，建设社会主义新农村，需要大量金融资源的有效配置。而农村金融法律制度体系的严重缺失已无法保证农村现有的金融资源的合理配置，农村金融机构的功能优势更是难以发挥。因此，构建农村金融法律制度体系，确保农村金融机构发挥各自的功能优势，对农业发展所需的多种金融资源进行配置，使各农村金融机构既分工合理、适度竞争，又相互协调，形成一个商业性金融、政策性金融、合作性金融三方的功能优势互补的、分工合理的、多层次的、可持续发展的农村金融市场，共同服务于新农村建设。
二、农村金融机构的功能
农村金融法律制度的创建方向应从保证多功能的、综合性的农村金融服务市场的规范运行出发，从发挥金融资源对农村经济优化配置的角度出发，从为解决农村金融有效供给不足的角度出发，保障农村金融需求与供给同步发展，从而满足农业、农村、农民对农村金融的多功能、多样化需求，促进区域经济发展，以达到共同富裕的目标。
（一）农村金融机构的政策性功能
农村政策性金融的功能定位在于修正“金融市场失灵”，以期达到满足那些不能通过竞争性市场来满足的农村金融需求。我们知道，市场机制本身具有滞后性、自发性以及盲目性的特点，在宏观调控措施滞后的情形下，很容易导致市场失灵。同理，农村金融市场在调节金融资源的配置中，由于金融市场的不充分竞争和金融机构本身的特性，导致不能有效地配置金融资源，也存在着“金融市场失灵”。[6]而完全的市场导向也必然会导致农村金融资源的非均衡化。金融市场出现失灵和非均衡化后，政府就会采取适当的宏观金融措施对金融市场进行干预，以实现社会资源配置的经济有效性和社会合理性的有机统一。[7]
政策性金融是符合WTO协议要求的支持和保护农业的重要手段，其本质是准财政，是财政与金融手段的有效结合。从国际上来看，政策性金融是世界各国普遍运用的基本符合世贸组织协议要求的重要支持手段，已用法律制度的形式加以固化。政策性金融的表现形式是政策性银行。如德国的复兴信贷银行(KFW)、日本的政策投资银行(DBJ)、韩国的产业银行（KDB）等等。政策性银行以国家信用为背景，其稳健运营的基础来自于国家财政强有力的支持。政策性银行依法设立和运营，是自主决策、自主经营、自担风险的独立法人。KFW、DBJ、KDB都单独立法，本国的央行法和商业银行法均不适用于政策性银行。在法律的保障下，三家银行按照法人的框架进行业务操作，在政府支持的产业方向和范围内，在保证财务稳健的前提下自主决策、自主经营。[8]这三个国家的法律对政策性银行一般都规定不亏损原则，要求保持合理盈利水平。如日本的政策投资银行DBJ法就规定：从事贷款、担保、投资、购买公司债等业务，须在确认能盈利的情况下才能进行；贷款利率的确定应该保证以收抵支。
各国都存在着处理政策性目标与盈利性目标的关系问题。政府与政策性银行达成的共识是，政策性目标固然比盈利性目标重要，但盈利性是对一个金融机构的约束。如果盈利性目标完全从属于政策性目标，就很难对政策性银行进行评价，政策性目标也难于实现。政府作为政策性银行的股东，不希望出现亏损，否则就会成为政府的负担。因此，KFW、DBJ、KDB都保持了连续盈利。[9]政策性银行一般都具有较高的专业水平，能积极运用新的金融手段，并能完善和发挥银行功能，防范和控制风险，从而实现政策性目标。
从国内来看，由于我国的国情和农业金融的发展水平以及金融业本身具有的风险性，政府的宏观金融管制与调控措施是必不可少的。政策性金融在农村金融这个大市场环境下，其定位是在市场经济条件下的宏观调控，这就决定了它充当的角色是引导、支持、服务于市场。我们可借鉴以上三个国家关于政策性银行的规定，确立农村金融市场机制与竞争机制，同时针对具体情况，辅之以政府适当的政策及法律的参与，做到既具有全局性又具有针对性，全力支持与服务新农村建设，落实《中国农业发展银行2006—2010年发展规划纲要》。
（二）农村金融的合作性功能
农村合作金融的特殊性在于其具有合作性、地域性的特征，贴近中小企业与农户需求。这一特征是与农村经济的发展相适应的。合作金融本身具有针对性强、活动范围小和业务经营上具有季节性等特点，并能及时解决社区成员的部分资金需求，还可将居民的储蓄留在本社区，为当地经济发展提供服务。
合作性金融较成功的经验是孟加拉乡村银行(GB)模式。[10]其特点有三：一是GB设有层级组织结构。GB运行依赖借款小组和乡村中心。借款小组以每5人自愿组成，每6个小组组成一个乡村中心。GB设总行，各地设分行。各分行下有10～15个支行。每个支行管理120～150个乡村中心，支行在财务上自负盈亏。二是GB的服务对象主要是妇女，实行小组贷款制度，小组成员之间具有连带担保责任。对贷款期限、还款方式、借款上限都进行规定。三是GB业务过程的透明度由中心会议保持。乡村中心定期召开会议，进行集中放款和换代，集体进行培训，便于成员之间互相监督并营造团队精神。在我国广大农村，小额信贷的推行非常重要也是非常必要的。它是为贫困农户提供信贷服务的，与孟加拉乡村银行的小额贷款模式相似，借鉴这一模式的成功经验是十分必要的。
因此，可尝试在经济落后、 交通 不便的偏远山区和乡村，积极发展和推广社区基金或类似的社区性金融机构，建立真正意义上的合作性农村金融组织，满足广大农户对小额、频繁的生活和生产资金的需求。在政策性金融的引导下，社区基金的原始本金可采用由国家扶贫资金、地方政府和捐助性资金共同出资的方式。社区基金由各地政府负责组织实施，实行有偿使用并免除税收。在目前农村金融市场不健全的情况下，农村信用社还应当继续发放小额贷款，发挥农村金融合作性功能。对此，农村信用社要建立良好的法人治理结构和与之相配套的激励和监督机制，发挥基层机构的自主性和积极性。
（三）农村金融的商业化服务功能
在市场经济条件下，市场对资源的配置起基础性作用。在农村的金融市场，同样是市场对金融资源的配置起基础性作用的。为了适应市场经济发展的内在要求，金融资源的配置也应市场化。也就是说解决农业发展所需的资金要靠市场，而不能只依赖政府的财政投入与补贴。农业商业化融资才是解决农业发展资金短缺的有效途径，是与市场经济的客观 规律 相适应的。．商业化银行本身具有盈利性的特征，追本逐利是金融企业的本性。在建设农村金融体系过程中，商业性银行与政策性银行对农村金融资源配置的效率导向是不同的。商业性金融机构更为注重信贷资源的直接配置，而政策性金融机构则更偏向于政策导向。因此，在我国市场经济的大环境下，在政策性金融的引导和支持下，商业金融应当依照市场方向发展、改革农村金融市场、拓宽商业金融的融资渠道，那么农村金融市场存在的农村信用社垄断金融市场、资金外流严重、农村金融供需矛盾、正规金融与民间金融共存、小额贷款难等问题就有可能迎刃而解。
政策性金融与商业性金融互补合作的逐步增强，能扩大对政策性金融支持对象的贷款规模。国际上在这方面有较成熟的经验，我们可吸收借鉴。比如，在美国，农村政策性金融机构提供的贷款是提供一些商业银行和其他贷款机构不愿提供的贷款，在贷款对象上的侧重不同。政策性贷款的贴息、周转资金的短缺或损失，均由国会在年度预算中拨款弥补。在法国，开始时只有一家发放政策性贷款的机构，发放效率不高，但后来，法国政府制定发放政策性贷款的补贴标准，吸引了多家商业性金融机构参与竞争。结果，原来发放贷款的机构没有了怨言，贷款发放者的金融服务水平也提高了。但合作性金融在农村金融体系中所发挥的作用也是不容忽视的。合作性金融在政策性金融的引导下，既能起到解决农村小额贷款的问题，有时还可与商业金融展开竞争。因其本身所具有的操作简单、针对性强、门槛低、及时、便捷等特点都是商业性银行所不具备的。
可见，不管是政策性金融机构还是商业性金融机构以及合作性金融机构，在农村金融市场中，它们的功能与职责范围并非截然分开的，而是一个互相配合、互相联系的统一整体。正是它们的互相依赖、互相调节、分工协作，才能形成功能优势互补的金融生态系统。在这一系统中，各金融组织与其生存环境之间及金融内部组织之间在长期的密切联系和相互作用过程中，通过分工、合作形成了具有一定结构特征并执行一定功能作用的动态平衡系统。[11]它包括金融生态环境、金融生态主体和金融生态调节。金融法律制度的功效就是创建一个金融法制环境，对各金融主体进行法律定位，界定其职能，划分其业务范围；对它们之间形成的金融法律关系进行调整；保证金融生态的动态平衡以达到金融资源配置的最优化目标。
三、农村金融机构的法律定位
在明确了农村金融的功能后，完善农村金融法律制度，规范金融配置机制，按照金融分工原则并依据对农村金融的运营定位、业务划分和职能界定而建构各机构配置方式，这样就可以突破农村地区单一机构、单一工具的金融格局。
我国农村的金融机构有农业银行、农业发展银行、农村信用社、农村商业银行和农村合作银行、邮政储蓄等，它们之间并未形成优势互补、分工合理的金融生态体系。目前真正在农村发挥作用的只有农业发展银行、农村信用社。随着农业发展银行业务范围的不断萎缩，农村信用社的垄断地位越显突出。这不仅不利于农村金融生态的动态平衡，而且更发挥不出农村金融市场对金融资源的配置作用。因此，应正确处理政策性、商业性、合作性金融在支农方面的关系，保证它们之间各有侧重、功能优势互补，形成一种合理分工、良性循环的农村金融生态环境，同时应健全农村金融法律制度，对它们的职能及业务范围进行法律定位。
（一）农业发展银行的法律定位
政策性金融法在整个金融法体系中占有重要的地位，它是为了弥补商业性金融融资的不足而存在的，它在调整政策性金融运作方面能发挥较大作用。农业发展银行是我国的政策性银行，在农村金融体系中承担政策性服务功能，是具有公法人地位的特殊企业。
特殊企业与普通企业是以企业适用法律的性质和范围为标准划分的，普通企业是按《公司法》、《企业法》、“三资企业法”、《合伙企业法》、《乡村集体所有制企业条例》、《城镇集体所有制企业条例》等普通企业法设立和运作的企业；在国外为私法或民商法上的企业，也称商事企业。普通企业通常为营利性经营。[12]特殊企业是依法律、专门法规或行政命令设立和运作的，属于特殊法人范畴，它是公法人。政策性金融机构就是这种特殊的公法人，它们是基于政府的特定政策目标或意图设立的。它们不以盈利为目的，而是以社会整体效益为宗旨。这就决定了政策性金融机构不能像商业性金融机构那样成为自主经营、自负盈亏、自担风险、自求发展的企业法人。在发达国家和地区往往为“一法一企”，即为每个企业单独立法，由某法对某企业的设立、机构和运营等作专门规定及调整，该企业不再适用公司法等普通企业法。如日本国铁等三大公社改革以前的《日本国有铁道公社法》、现行的《日本电信电话株式会社法》，我国香港的《九广铁路公司条例》和《地下铁路公司条例》，新加坡、意大利调整其著名的国有控股公司的法等等。[13]
政策性金融法是为了保证国家发展基础产业、调整产业结构以奠定国民经济的发展基础而制定的，它能起到消除地区差异，实现经济平衡发展的作用。日本是市场经济国家中政策性金融颇为成功的一个实例。二战后的日本为了尽快恢复国民经济，实行“倾斜生产方式”，优先发展基础产业。与此相适应，日本政府通过立法建立了一系列政策性金融机构，运用行政等手段向重点发展部门、领域提供资金支持，先后颁布了《农业渔业金融公库法》(1945年）、《复兴金融公库法》(1947年）、《国民金融公库法》(1949年）、《日本输出银行法》(1950年）、《日本开发银行法》(1953年）等。[14]这些法律的制定与实施扶持了基础产业，调整了产业结构，对日本经济的恢复与发展起到了巨大的推动作用。因此，我们应借鉴日本成功经验，构建我国的政策性金融法律制度，制定特殊的《中国农业发展银行法》，设立特殊的企业法人——中国农业发展银行，明确农业发展银行的法律定位，使农业发展银行切实承担起对农村金融市场的政策性服务功能。农业发展银行的法律定位一般涉及以下几个方面：
1.《中国农业发展银行法》明确设立农业发展银行的目的。《中国农村发展银行法》表明：农业发展银行的设立目的，在于通过设立长期长效的资金，促进农民、农村、农业以及新农村建设的发展，补充并奖励一般的金融机构，构建和谐社会。
2.《中国农业发展银行法》明确农业发展银行的法律属性。《中国农村发展银行法》中明确规定农业发展银行为公法人。农业发展银行在成立之初，根据国家的宏观调控政策只对粮棉进行收购，对社会的稳定发挥了一定的积极作用，但由于我国特殊企业法的严重滞后，出现了政策性业务执行的偏差，满足不了政策扶持的需要。而且，多年来农村各金融机构之间普遍存在法律定位不清、职能模糊的问题，甚至出现了与农业银行抢业务的情形。因此，制定特殊企业法——《中国农业发展银行法》，明确界定农业发展银行的法律定位：农业发展银行是政策性金融机构，是具有公法人性质的特殊企业，具有独立的法律主体资格和平等的法律地位。它根据政府的政策和法规行事，在当前我国农村商业资金融通功能不足的现实条件下，切实充当政府发展农村经济、促进社会和谐进步的工具。
3.《中国农业发展银行法》保证农业发展银行的业务范围与支农对象。
(1)农业发展银行可开展下列业务：贷款、加工贷款和其他贷款；粮棉油的收购、生产、流通、深加工、国家储备、进出口贸易全过程；开办农业综合开发和扶贫贷款；支持农业开发、农村基础设施建设、农业结构调整和产业化经营。
(2)农业发展银行的支农对象涉及：农业、种植业、养殖业、林牧渔副业；支持并保证林业、牧业、渔业、副业等与政策相关的农村基础产业的发展。
政策扶持应该是多方面的、全面的、连贯的、统一的，而不是单一的、片面的、互不相干的、政出多门的。国家将政策扶持的重任交由政策性金融企业一家承担，一定能收到事半功倍的效果。[15]
4.《中国农业发展银行法》保证政策性银行的服务方式直接、具体、细化。农发行的运作涉及与农业生产相关的种子、农药、化肥、抗旱等每一个环节；管理农村开发贷款、扶贫贴息贷款、国外政府和国际组织对我国的涉农贷款业务等政策性贷款；引导和扶持农民发展优质、高产、高效、生态农业，在对产业化龙头企业的支持中发挥政策补贴的功能，把原始的农业与农业向 工业 转化这个链条连接起来，从而真正具体到促进农业产业化发展；偏远山区的农村仍然处在贫困线以下的、老弱病残或鳏寡孤独无最低生活保障的、贫困面积大而民政部门暂时无力予以补偿的仍然应该由农业发展银行发放低息补贴贷款予以直接扶持和帮助。
（二）农村信用社的法律定位
作为我国农村地区资源占有量最大、机构数量最多的金融机构——农村信用社，在农村具有较强的地域功能优势，对其进行股份制改革后，大规模进入城市与各大银行竞争的可能性比较小，农村仍是农信社的主要生存空间。为了使农村信用社这一企业更好地服务于三农，就应使其没有束缚地与其他金融机构展开竞争，以提高农村金融的服务质量和效率；最终达到以商业化提高服务化、以服务化促进商业化，形成功能优势互补的农村金融市场的目的。
改革后的农村信用社，其法律属性属于商业性企业法人，政府不再拥有对信用社企业法人的控制权。为了确保改革的成功，必须确保改革目标内在逻辑的一致性。改革的首要任务是提高农村信用社的经营效益而非支持三农，也就是说，必须在农村信用社自身得到良好的、有效益的、可持续发展的前提下，再考虑让农村信用社支持农业、农村、农民的发展问题。[16]因此，应当对农村信用社重新定位：
1．明确农村信用社的法律属性。改革后的农村信用社是具有商业性质的企业法人。既然是企业，就应当走自我约束、自我发展、自负盈亏、自担风险的“四自”原则的发展道路；因此，农村信用社的改革方向应瞄准市场定位，即它是农村金融市场的一个主体。
2．建立规范的产权制度。产权问题是建立 现代 企业制度的主要内容，也是建立现代法人治理结构的基础。法律应首先明确信用社产权的归属，即委托主体是谁的问题。由前述农村信用社的法律属性可以明确信用社的资金来源主要是以个体产权为主，那么社员代表大会具有委托人的最终决定权。
3．规范农村信用社法人治理机制。规范的法人治理结构机制，是建立现代企业制度的核心。农村信用社法人治理结构的核心就是建立健全信用社社员代表大会、理事会、监事会、主任（经营层）之间的权力制衡和激励机制，从理论上讲，法人治理结构的制度是按照三权分立、相互制衡的原则而设计的，能达到取得良好的绩效的目的。建立有效的法人治理结构就必须明确划分“三会一层”各自的职责权限、议事规则、办事程序和利益机制，从而形成制衡和激励关系。对所有主要业务、重要事项、重大决策必须严格按照规程办理，超越权限或违反程序的行为将受到法律的制裁，从而实现经营管理行为的合理化；农信社社员为了自身的投资收益和获得优质的金融服务，自然会关心信用社的经营、监督信用社的理事会及管理层。这种多层次相互制衡关系，将不同方面的利益关系统一在一个完整的利益机制之中，这正是现代企业制度的核心所在。
4．建立激励、监督、信息反馈机制。我国农村信用社的组织结构以及运作方式与印度尼西亚的人民银行（BRI）很相似，但业绩却相差很大。印尼的人民银行主要是为农村和农业提供金融服务。在1997年的亚洲金融危机中，印尼人民银行的农村小额信贷部始终保持着盈利，其主要原因就是银行本身建立了一整套良好的激励和监督机制以及信息反馈制度。我国农村信用社应借鉴国外合作金融的成功经验，在好的制度激励下，创造出适合小农的经营机制。建立监督机制，尽可能使农信社的运作体系规范化、透明化。
5. 引入竞争机制。就农村金融的需求来看，信用社显然已无法支撑。因此应积极引入竞争机制，提高金融市场资源配置效率，发展多种所有制形式的农村金融机构，突破农信社独家垄断农村金融市场的格局；适当放开市场准入制度，吸收社会资本和外资，鼓励各种所有制的金融主体为“三农”服务。
（三）民间 金融 机构的 法律 定位
民间金融机构属于非正规的金融机构，它是自发形成的，存在于正式的金融体制之外。非正规的传统民间金融是一种落后的、效率低下的融资安排，是 经济 的二元性在金融领域的表现。二元经济结构是指在 发展 中国 家的经济发展过程中，由于部门间生产函数与劳动生产率的差异或区域间、区域内经济发展的不平衡等原因导致的经济两极分化现象。二元经济结构是大多数发展中国家经济领域的一个典型特征。对于我国 农村 金融滞后于农村经济发展的现状来说，民间金融的存在无疑是发挥着“输血”功能。目前农村的一些地区从事民间信贷的民间金融机构（如私人银行、民间基金会）的活动异常活跃，由于其具有设立方便、资金使用灵活、服务于民间等特点，在农村存在着较大的市场，能满足农民的贷款需要，说明民间金融机构在农村有生存的土壤和需求。它的存在一定程度上能满足农业产业化发展的需求，经过农村金融法律制度的改革，其应当成为农村金融的有益补充。但是，多年来，民间金融组织的法律地位一直未被明确，处于“地下组织”的状态，生存于政府不予认可的灰色地带。可见，民间金融与正规金融的关系是紧张的，缺乏一定的互补性，不能形成合力。
目前，小额信贷较成功的经验，在国外是以尤纳斯教授为代表的孟加拉GB模式，这种“又贷又存”的模式可保证农村小额信贷的可持续发展，有效地解决了农村贫困地区小额信贷的需求问题，为我国小额信贷的发展提供了借鉴模式。在国内，“平遥模式”的“只贷不存”的小额信贷机构最近已开始运营，它是由民间融资建立的商业小额信贷公司，由3至5个发起人组建成的一个产权明晰、自主经营、自担风险、自负盈亏、自我发展的商业小额信贷公司，先领取营业执照经营，待发展到一定规模后，再申请金融业务许可证。这一模式在当前运行良好，但从发展的角度看不利于小额信贷组织的长期发展。
因此，可先以《农村民间金融小额信贷暂行条例》的方式来规范，待发展成熟后即可制定《农村民间金融小额信贷法》。民间金融机构的法律定位应涉及以下几点：
1.《农村民间金融小额信贷法》明确民间小额贷款组织的创设目的：通过设立短期资金，解决农民生产和生活所需的小额资金，促进农村地区的经济发展。
2.《农村民间金融小额信贷法》明确农村民间小额信贷组织的法律属性。小额信贷组织是按照《公司法》设立的有限责任公司，由县工商局为其颁发营业执照、由央行审批。其投资主体是 自然 人，其他党政机关、金融机构及国家事业单位人员不能参与；发起人的资金必须是自然人的合法现金；每个机构发起人应有3至5人。
3.《农村民间金融小额信贷法》规范农村民间小额信贷的业务范围：设立后的三年内不许吸收存款，从第四年开始可以少量吸收，可视具体情况逐渐过渡到又贷又存。具体为：“三农”贷款比例不得低于70%;贷款的服务对象是种植业、养殖业、林果业、农副产品加 工业 、农村流通业、农村中介服务和其他农村社会事业的生产者和经营者；贷款金额：单户金额最多不得超过10万元，其中5万元以下的农户贷款比例不得低于75%；贷款利率在不超过国家利率4倍的幅度内自主浮动。
4.《农村民间金融小额信贷法》限定经营范围：小额信贷只能在其组织所在的行政区域，原则上不能跨区域经营。
5.《农村民间金融小额信贷法》严格资本金与资本充足率。资本金不得低于1500万元，资本充足率不得低于8%。
对于有商业小额信贷公司参与的农村金融市场，金融业的竞争将更加激烈，更能激发它们为“三农”更好地服务；同时也有利于国家的宏观调控。所以，应通过法律制度、政策引导，制定行之有效的市场准人退出制度、提高准备金和充足率以及实行风险责任自负的强制方式对它们进行规范和管理，鼓励民营的小额信贷银行、合作银行、私人银行等多种形式的农村民间金融健康发展，做到合法、公开、规范，并纳入到农村金融体系中加以监管，以保证增加农村金融的服务供给、满足多层次的融资需求。
（四）邮政储蓄机构的法律定位
邮政储蓄即将挂牌邮政储蓄银行，由于其资金很大一部分来自农村，因此邮政储蓄资金不可能离开农村，邮政储蓄银行的服务方向仍是城市和乡村社区。
邮政储蓄的存款网点遍布城乡，在农村获取了大量的储蓄资金，但并不进行贷款业务，长期以来被视为农村经济的“抽水机”，即将农村资金吸收上来，但资金投放使用却主要用于城市，加重了农村普遍面临的资金匮乏的窘状。
对即将成立的邮政储蓄银行，央行可先制定《邮政储蓄资金回流农村暂行条例》，给邮政储蓄银行正确定位，使其吸收的农村资金回流，保障农村金融体系的信贷投放能力。
首先，应当明确即将成立的邮政储蓄银行的法律属性。改革后的邮政储蓄银行是商业性银行 企业 ，应坚持企业独立发展的“四自”原则。目前全国4.5万个邮政汇兑网点中有70％在农村，如果即将成立的邮政储蓄银行能在法律上明确其服务方向，利用储蓄机构网点多、深入农村的地域优势，保证其在农村地区储蓄、汇兑和支付的功能，会使新农村建设得到更好的金融服务，在不久的将来很有可能成为支农的又一主力军。
其次，《邮政储蓄资金回流农村暂行条例》应当以法规的形式切实保障资金回流工作。对目前的邮政储蓄转存款机制应制定相关法律制度，规范邮储资金回流农业和农村。对于资金回流的法律规范，可尝试借鉴韩国的经验，考虑将邮政储蓄系统纳入农村金融体系，通过立法规定邮政储蓄系统通过其在城市的网点吸收的城市居民和其他来源的存款，只能用于农业和农村贷款。
（五）农业保险机构的法律定位
我国农业是国民经济的基础产业，又是弱势产业，受自然灾害和市场波动因素影响大，特别是在高寒草原地区的畜牧业，自然灾害保险的潜在需求比比皆是，商业性保险机构显然不愿涉足，而我国的农业保险实行的是商业化经营。
目前我国关于保险方面的法律只有《中华人民共和国保险法》，它是一部具有商业性质的保险法，这一运作方式与我国农村发展的实际情况不符。现在农村保险市场出现失灵，《保险法》显然不适应当前我国农业保险业的现状。如某些高寒地区的农牧业存在的“有险无处投”的现状。
针对我国农业发展相对落后的现状，农村保险的定位在于分散农业所面临的自然风险，对于增进农民福利的目标却是其次的，[17]所以，应当区分风险，采取不同的保险措施。
农业保险作为一种政策性保险，其制度设置应该分阶段、分作物品种进行多层次和多渠道的农业保险运作。[18]自然风险的分散则应当作为第一个阶段主要解决的问题。在现阶段应当制定一部《农业自然风险保险法》专门解决农村保险市场失灵的问题，明确承保农业自然风险的保险机构的法律定位。
1.《农业自然风险保险法》应明确农业自然风险保险机构的法律地位。经营农业保险的保险公司是在政策性金融的引导、支持下从事商业化运作的商业保险公司。对于经营农业风险的保险公司，可采用符合我国国情及合乎客观经济 规律 的原则，充分利用现有的商业保险公司资源，引导商业保险公司经营农业保险。要求商业保险公司经营农业保险的这种模式既可高效运行也可节约成本，符合市场经济规律。国际上较为通行的也是这一模式：由政府主导、各种金融机构参与的农业保险制度。
2.《农业自然风险保险法》应建立单独核算、分账管理的机制。应对商业保险公司的保险险种进行区分，对专门经营农业自然风险的险种独立进行核算，并进行分账管理。
3.《农业自然风险保险法》应规范财政补贴机制与再保险机制。农业保险长期完全依赖财政补贴是不现实的，但在现阶段政府的财政补贴是必要的。目前，农业产业受自然灾害的影响严重，当险种发生时，对农业灾害的补偿水平却很低，远远低于灾害造成的实际损失，因此规范财政补贴机制势在必行。另外，还应当建立农业再保险制度。为此，政府应当建立激励机制以及投入财政资金，委托保险公司或商业性保险公司经营再保险业务，达到分散农业风险的目的。
总之，对农村金融机构进行合理分工后，农村金融法律制度构建的方向就明确了，其宗旨是要保障农村金融机构实现全方位，多层次、多样化的服务功能，在兼顾各地区需要与可能的前提下，建立包括政策性银行、信用社、商业保险公司、商业银行和证券机构在内的多层次的网络 ；提供包括存贷款、证券融资、证券交易，财产、人寿、再保险和支付结算等中间业务在内的多样化金融工具。[19]
在明确农村金融机构的功能和法律定位后，在农村金融共生的环境中，就应以法律制度保障各金融机构发挥其应有的融资服务功能，形成政策性金融、合作性金融与商业性金融优势互补的功能，发挥央行和监管机构、保险公司、证券公司、信托投资公司、租赁公司、非正规金融组织、农村金融担保机构、国际经济机构等在农村金融市场中对金融资源的配置作用，以满足农村金融服务多样化的需求。
注释:
[1]白钦先教授1998年提出的金融资源论把金融资源分为三个层次：一是基础性核心金融资源，即广义的货币或资金，是金融资源的最基本层次；二是实体性中间金融资源，是金融资源的中间层次，包括金融组织体系、工具体系、金融制度和金融人力资源；三是整体功能型高层次金融资源，即金融体系的总体效应。参见白钦先、姚勇、崔满红：《金融可持续发展研究导论》，中国金融出版社2001年版，第77页。
[2]何剑：《农村金融资源配置：基于 科学 发展观的思考》，《金融理论与实践》2006年第10期。
[3]在笔者写作过程中，《中华人民共和国农民专业合作社法》颁布了，它为写作这篇文章提供了一些理论支持。严格地说，农民专业合作社不是一个金融机构，但由于农村专业合作经济组织是我国农村地区唯一的具有互助性的合作经济组织，是在家庭承包经营服务基础上形成的同类农产品的生产经营者、同类农业生产经营服务的提供者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。它遵循合作制的原则：一是自愿性；二是互助共济性；三是民主管理性；四是实行盈余返还，给农户带来实惠，与农户共担风险，共享利益。因此它对于农村信用合作社的改革应有一定的借鉴意义。农民加入合作社的最终目的不外乎是为了实现经济利益。利益机制是农民专业合作社生存与发展的重要基础。良好的利益机制，是合作社有效运行的根本。农民专业合作社之所以对农民具有较大的吸引力，是因为其在维护社员权益方面与其他组织或协作方式相比更有保障。因为加人农民专业合作社能够获得更大或至少是相同的收益。农民组建或参加合作社有几个前提：一是在市场风险大，单个农户处于弱小地位的情况下，农民容易组成合作社；二是在产品易腐、易烂、不宜长期保存的行业，容易组成合作社；三是对于规模经济显著的行业，容易组成合作社。农民专业合作社以农产品或者生产服务为纽带，并借鉴了国际上关于合作社的定义和原则的主流，调整范围不包括农村集体经济组织和农村金融组织，其服务内容是：农村专业合作经济组织以该组织成员为主要服务对象，提供农业生产资料的购买，农产品的销售、加工、运输、储藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务。
[4]付子堂：《法律功能论》，中国政法大学出版社1999年版，第35页。
[5]刘民权：《中国农村金融市场研究》，中国人民大学出版社2006年版，第21页。
[6]何广文：《对农村政策金融改革的理性思考》，《农村经济问题》2004年第3期。
[7]同注[6]。
[8]邢延奕：《何为政策性银行》，《人民日报》2001年3月26日第10版。
[9]同注[8]。
[10]孟加拉乡村银行（Grameen Bank)模式：1976年8月，孟加拉国吉大港大学经济学教授尤纳斯（Yuns）用自己的财产做担保，说服当地一家农业银行按照市场利率给穷人提供一笔贷款，而且效果很好。
[11]皮天雷：《金融生态的法律制度研究：基于新制度经济学的分析》，《金融理论与实践》2006年第2期。
[12]潘静成、刘文华：《经济法》，中国人民大学出版社2004年版，第175页。
[13]同注[12]，第143页。
[14]郑人玮：《日本政策性金融法初探》，《中国人民大学复印报刊资料》1998年第6期（原载《日本研究》1998年第1期）。
[15]熊之华、熊树忾：《发挥农村金融整体服务功能实现全面建设小康社会目标》，中国农村金融网：http//www. 2000y. net/107579/inex.asp? xAction: xRead Newsg News ID =19262，发表日期：2006年10月23日。
[16]同注[5]，第12页。
[17]张跃华、顾海英、史清华：《1935年以来中国农业保险制度研究的回顾与反思》，《农业经济问题研究》2006年第6期。
[18]同注[17]。
政策性金融机构的功能篇5
（一）农业政策性金融支持实体经济的输血功能
农业政策性金融支持实体经济主要体现在拓宽政策性银行信贷服务上，这特别表现在农业基础建设的资金输入方面。在我国农业是基础性产业，具有弱质性。政府通过开发性的政策性金融对其国民经济的基础性产业和战略性产业给予多元的、维稳的、强大的直接信贷扶植，在政策性金融的带动下充分发挥其发展主体的生产经营主动性和创造性，给农业的可持续发展“输氧造血”。政策性金融发挥着主体或主导，而不仅是补充商业性金融的不足或纠正某些偏差。
（二）农业政策性金融支持农业经济的先导功能
农业政策性金融机构对处于成长前期、发展前途不明的农业重点方向先行投资，表明了政府的宏观部署和扶持意向，从而提振商业性金融机构的投资信心。农发行坚持以农为本，恪守业务边界，服务“三农”是农发行的根本职能。农发行通过不脱农多惠农，心无旁骛发挥“领头羊”的强农作用，促进国家农业政策的顺利实施，提高整个农村的投资效益。
（三）农业政策性金融对区域、梯度整合的调节功能
农业政策性金融承担政府赋予的城乡区域调控职能，根据生产力的梯度分布，把区域信贷政策和产业倾斜政策结合起来，从而有效调动经济资源，推进实体经济发展。政策性融资活动对农业、中小企业、某些基础性产业以及边远落后的地区和行业领域的正常发展，特别是对产业结构调整、地区均衡发展等方面发挥了积极作用。农发行坚持市场化和政策扶持相结合，以市场化为导向，以政策扶持为支撑，绝不干不沾农的事。充分发挥市场配置资源的决定性作用，健全激励约束机制，在有效防范金融风险和保证社会效益的前提下，通过加强引导金融资源向贫困地区倾斜，坚持优惠支农、让利于农。
（四）农业政策性金融对市场经济的补缺功能农业政策性金融机构主要承担无利或者微利的涉农领域中长期资金信贷业务，主要是补充完善商业性金融机构的功能。处理好政策性和银行一般性的关系表现在两方面：一方面，对技术、市场风险较高的领域进行政策性引导和补充性投资，对商业效益差、资金回收期过长的项目及低收益的基础设施补充投资；另一方面，按银行规律办事是农发行在推动改革进程中可持续发展的根本保证，加快发展中国农业产业发展基金、现代种业发展基金和租赁业务。
（五）农业政策性金融对金融危机的稳定功能
商业性金融对经济信号往往有正向反馈，越是经济过热越会出现泡沫，经济越不景气越会收缩。这种正反馈机制会加大经济运行的振荡，严重将加剧形成金融危机。农发行广泛筹集支农资金，完善政府主导、实体承贷、财政资金和政策性信贷资金合力支农的运营模式，积极探索在传统农区依托城镇化辐射带动农业现代化和新农村建设的方式，研究支撑农村土地流转和适度规模经营的课题。对破解二元经济结构难题，政策性金融机构可以发挥支持和引导社会资金的作用。另外政策性金融机构一般具有负反馈机制。随着中国金融市场国际化程度加深，经济体不稳定性提高了，也需要政策性金融机构引导境外资金回流“三农”建设，起着稳定金融系统的作用。
（六）农业政策性金融对国家利益的强化功能
依托国家政策行使职能，政策性金融机构具有明显的非盈利性。经过多年发展，有的政策性金融机构通过股份制改造提高市场化程度。政府作为主要的股东或所有者，在政策性银行出现亏损的时候有责任和义务为其注入资金保证其健康运转。实际上政策性银行要加强顶层设计，支持粮食优质化发展，保证重要农产品供给；紧紧围绕国家粮食安全战略，确保饭碗牢牢端在中国人自己手上，中国人的饭碗中主要装中国粮。农发行不仅要自身利益的最大化，办精品银行“、百年老店”，最终的经营目标是国家利益的最大化。
二、完善农业政策性金融支持实体经济的路径
金融发展的根基是实体经济，实体经济发展的保障则是金融市场。既要防止出现经济过热的通货膨胀，更要防止经济过度虚拟化。因此，农业政策性金融更好地服务实体经济的路径应重点从以下几个方面着手。
（一）坚持“两轮驱动”业务发展战略，优化内生性增长
通过对发达国家经济发展的路径研究，经济发展是一个内生的增长过程，一国的长期经济增长是由一系列内生变量决定的，内生变量对经济发展起着根本作用，且这些变量存在政策敏感性。因此，我国的宏观调控必须制定科学合理的农业政策，积极引导农业产业化经营，在经济结构调整的过程中不断寻找新的增长动力。与此同时，国家应从长期战略的角度制定支持经济内生性增长的配套政策，使金融资源更多地投向粮棉油生产、加工和流通环节为重点，推动现代农业发展和产业结构升级。遵循“政策引导、择优扶持，科学高效、精细管理，严控风险、持续发展”的原则，积极做好对贫困地区特色农业、农副产品加工、旅游、民族文化产业等特色优势产业的金融支持，不断完善承接产业转移和新兴产业发展的配套金融服务，促进新农村建设和水利设施为重点的农业农村基础设施中长期信贷业务的发展。
（二）加快发展信贷资产证券化，优化负债结构
在金融脱媒的大背景下，我国银行业需要更新理念，提升对大型企业综合服务能力，逐渐降低对信贷业务的依赖。面对资本市场发展和投资渠道丰富的全新经营环境，商业银行在利用传统网点吸收存款和继续发展传统信贷业务的同时，可以通过金融债券、资产证券化等金融创新手段满足大规模融资需求，优化资金来源结构，改变高度依靠存款支持业务发展的现状。农发行作为发起机构开展信贷资产证券化业务，是在存量信贷资产中按一定标准（包括贷款种类、贷款性质、单笔金额、利率、期限、资产质量及借款人评级等）筛选出一组合格贷款组成资产池信托给受托机构，由受托机构以资产支持证券的形式向各投资机构发行证券的结构性融资活动。改善资产负债结构，提高信贷资产周转率，回笼现金。提高政策性银行内部或行际之间调拨资金的流动性，挖掘内部资金潜力，减小利息负担。除此之外，还应该积极推广现代支付结算系统和产品，全面开展网银和银行卡业务，推广收购资金非现金结算。加快国际结算和保险等中间业务创新，发展扩大非利息收入。
（三）深化制度改革，完善组织机构
2014年9月24日，国务院第63次常务会议审议通过了中国农业发展银行改革实施总体方案，这是农业政策性金融机构改革翻开里程碑式的一页，进一步深化改革体现了中央强农惠农富农的政策要求。要按照打造一流现代农业政策性银行的战略目标，适应农村改革发展的客观需要，履行农业政策性银行的基本职责。要坚持正确改革方向，准确把握业务范围，严格贷款投向和准入管理，恪守政策边界，依法合规经营，不断强化农发行的政策性职能定位。政策性银行要能有效运转，需要具备完善的组织机构体系。一是政策性银行本着精简、高效的原则设立或撤并分支机构。二是改变由政府指定行的做法，引入竞争、择优机制，通过竞标决定行，同时制定相应的规则，严格规定行的资格和条件以及授受双方的权利、责任等事项。既不能脱离国情照搬照抄国外政策性银行的运营模式，也不能消极等待，贻误大计。形成政策性金融、商业性金融和合作性金融协调配合、共同参与的金融扶贫开发新格局。进一步加大力度金融支持农业经济，是促进“四化同步”、推进城乡发展一体化的重要内容，是履行党中央、国务院赋予农发行支农职责的应有之义。
（四）加大对农业中小微企业的金融支持力度，利用“有形之手”营造良好的金融服务环境
中小微企业是实体经济的细胞，国家应出台具体措施鼓励在注重信贷安全的前提下，建立向涉农中小微企业发放贷款的激励和约束机制。在保证贷款质量的同时，切实提高对中小微企业的贷款比例。农发行不断强化支农支小功能，2013年累放2847亿元支持小微企业，年末贷款余额6456亿元、占全部贷款的25%，支持小微企业1.3万户、占客户总数近一半。在现有业务范围内，农发行支持符合国家农业政策、有市场前景、技术含量高、经济效益好的农业中小微企业与履行政策性支农相结合。根据中小微企业的经营特点，及时完善授信制度，合理确定各级银行贷款审批权限，减少贷款审批环节，提高工作效率。同时，积极与国家林业局和国家农业综合开发办合作争取中小微企业发展的贷款贴息项目，进一步改善农发行对中小微企业的结算、融资担保、联合增信等金融服务。不仅要坚持市场机制在资源配置中的基础性作用，优选项目，独立审贷，加强管理，努力提高资金运用效率，坚持按银行信贷资金的运作规律办事，还需要实现讲求社会效益和农发行经营效益的有机统一，确保信贷资金安全和财务上的可持续。在规范政策性银行经营行为的同时，进一步发挥政策性、商业性和合作性金融的互补优势，助推农业经济发展。积极依托地方政府的资源条件和行政组织优势，深化政策配合、优势互补、良性互动，拓展政策性业务的范围和空间，应对市场“无形之手”失灵的问题。
（五）坚持办行根本导向，规范农业政策性银行经营行为
坚持政策导向是农发行的根本属性，要将执行政策作为农发行的生命线和安身立命的基石。按照中央要求和政策部署确定支农重点，并且不折不扣地落实到位。充分发挥农发行的政策优势，积极探索和改进服务方式，加大对贫困地区信贷支持力度。强化政策性职能，坚持政策性业务主体地位，审慎把握自营性业务发展，特别是政策性强、支农效果突出的主业要做强，辅业要做优，不能颠倒两者关系，犯历史性的、方向性的错误。要切实加强信贷资金特别是中长期贷款资金的用途管理，加强资金支付的真实性监测。确保资金真实流向“三农”，保障资产的安全。贫困地区发展滞后，信用环境和基础建设薄弱，承贷主体的经营能力和抗风险能力不足。必须注重防控风险，充分考虑地方政府偿债能力、承贷主体经营能力和分支机构管理能力，把握好实体经济信贷投放的力度和节奏，量力而行，稳步推进，确保地方政府能负担、农发行可承受，不能因强调支持而放松风险管控。农发行作为农业政策性金融的关键一环，实体经济的金融需求量大面广，各地情况又千差万别，必须突出支持重点，发挥农业政策性银行作用，坚持有所为有所不为；要因地制宜，结合各地经济状况和资源禀赋特点，选准信贷支持的切入点；要坚持开发性扶贫，重点支持具备一定开发条件的地区，通过改善农村生产生活条件，发展特色优势产业，促进农民增收。
政策性金融机构的功能篇6
关键词：政策性金融；商业性金融；投资
一、政策性金融产生的理论基础和经济基础
政策性金融，是在一国政府支持下，以国家信用为基础，运用各种特殊的融资手段，严格按照国家法规限定的业务范围、经营对象，以优惠性存贷利率，直接或间接为贯彻、配合国家特定的经济和社会发展政策，而进行的一种特殊性资金融通行为。它是一切规范意义上的政策性贷款，一切带有特定政策性意向的存款、投资、担保、贴现、信用保险、存款保险、利息补贴等一系列特殊性资金融通行为的总称。
政策性金融在当今世界各国的普遍存在有其深刻的经济学理论基础。新古典经济学认为，在现代市场经济的基本结构中，市场机制和原则虽然构成社会经济资源配置和经济运行协调的基础，但却不能解决经济社会中的所有问题。这不仅因为市场机制本身有其作用的边界，而且若干非经济因素也使市场机制产生许多失效的现象，即所谓的“市场失灵”。作为现代市场经济资源配置的主要途径之一的金融市场在调节金融资源的配置中，由于金融市场的不充分竞争和金融机构本身的特性，导致不能有效地配置金融资源，即亦存在着“金融市场失灵”。对于金融资源配置中市场机制失灵的问题，就需要政府通过创立政策性金融机构来校正，以实现社会资源配置的经济有效性和社会合理性的有机统一。因此，政策性金融机制并不是完全同市场机制相反的行政机制，它具有财政“无偿拨付”和金融“有偿借贷”的双重性，是两者的巧妙结合而不是简单加总。尽管随着各国经济与社会向更高层次发展，政策性金融的种类、业务方式和运行范围与领域可能有种种变化，但它的基本机制与功能将长久存在并发挥作用。市场经济金融最发达的美国，将其农业政策性金融机构法定为永久性机构，正是从长期实践中深思熟虑的结果。
二、我国政策性金融的功能评价
我国政策性银行几年来的实践表在国务院的领导下，按照国家宏观经济政策和产业政策及区域发展政策，逐步完善了筹融资机制，加大了对国家基本设施、基础产业和支柱产业、资本性货物出口的贷款支持，合理调整了信贷结构，在一定程度上有效防范和化解了金融风险，促进了国民经济发展。例如国家开发银行自 1994年4月开始运行到现在已经7年多了，成立时间不长，而贷款的余额已达数千亿元，有力地支持了我国的经济体制改革。
政策性金融机构不以国家权力代表的身份出现，在法律地位上没有任何操纵、干预商业性金融机构的特权，而是作为与商业性金融机构一样的平等主体参与产业融资活动。它不以盈利或利润最大化为经营目标、经营风险大、资产流动性差的特点使其具有不同于商业银行的多种功能：
（一）政策
主要表现在政策性银行是以贯彻国家产业政策和区域发展政策为基本出发点，通常以优惠的利率水平、贷款期限和融资条件对国家政策支持发展的产业和地区提供资金支持。这特别表现在基础产业和农业方面，农业是任何国家的基础性产业，更是弱质性产业，因而需要政府直接的财政补贴和政策性金融的大力支持，但由于发展中国家财力所限，支持力度有限，只有发达国家的政策性金融可以给农业以直接的强有力的扶植与推进。而在发展中国家，政府则通过开发性的政策性金融对其国民经济的基础性产业和战略性产业给予巨额的、持续性的、强大的直接信贷扶植。在这些领域，政策性金融就发挥主体或主导，而不仅是补充商业性金融的不足或纠正某些偏差。
（二）诱导
指政策性金融机构的资金投放，导致间接地吸引商业性金融机构从事符合政策意图或国家长远发展战略目标的高风险新兴产业或重点产业的放款，充分发挥其首倡性、引导，从而对政策扶植项目的投资形成一种乘数效应，达到以较少的资金推动更多的资金投入需要扶持的领域和项目的目的。一般说来，政策性金融机构对处于成长前期、发展前途不明的重点产业先行投资，表明了政府对这些部门的扶持意向，从而增强了商业性金融机构的投资信心。当商业性金融机构对某一产业的投资热情高涨后，政策性金融机构就逐渐减少其投资份额，把该投资领域让给商业性金融机构，转而扶持别的行业，形成一种政策性金融对商业性金融投资取向的倡导和诱导机制。政策性金融机构通过发挥这种“领头羊”的作用，促进了国家产业政策的顺利实施，提高了整个社会的投资效益。在一般情况下，某一项目政策性投资只占20％-30％，并且大部分行业对政策性资金的依存度会随时间的推移而由高向低逐渐下降，这就形成一种政策性金融对商业性金融资金运用方向和规模的诱导机制。
（三）区域经济梯度整合的功能
政策性金融以政府赋予的区域调控职能为“天职”，根据生产力的梯度分布，把区域信贷政策和产业倾斜政策结合起来，配合政府进行梯度整合，从而有效调动经济资源，推进区域经济一体化发展。这主要是在商业性金融完全按照市场机制将金融资源从低利产业、地区配置到高利产业、地区的情形下，从微观和效率的角度看，这种逐利是合理或有效的。但从宏观经济运行和社会合理性角度看则会带来产业结构和地区结构的失衡。而政策性金融正是社会主义市场经济体制下贯彻政府产业政策和区域发展战略等宏观经济调控措施的必要工具。政策性金融的主要活动领域，例如农业、中小企业、某些基础性产业以及边远落后的地区和行业，正是商业性金融不愿或不予选择的领域，政策性融资活动对这些领域的正常发展，特别是对产业结构调整、地区均衡发展等方面发挥了积极作用。这也是我国西部大开发战略中政策性银行的主要功能之一。
（四）补充
政策性金融机构主要承担商业性金融机构无力或不愿承担的长期资金信贷业务，主要是补充完善商业性金融机构的功能。这表现在两方面：一方面，对技术、市场风险较高的领域进行引导补充性投资，对投资回收期过长的项目及低收益的基础设施补充投资；另一方面，直接对风险企业、低收益企业、低资信企业融资，间接地对企业信用形成担保，以引导商业性金融机构对其融资。
三、我国政策性金融的现状、问题与完善思路
我国的政策性银行运行以来，较好地完成了原定目标，政策性银行的贷款余额占全国金融机构贷款额的比例稳定在 10％以上，达万亿元。这对我国国有专业银行转制、提高资金使用效益、调节地区间经济发展不平衡、促进产业结构优化、乃至适应“西部大开发”战略和加入 WTO都起到不可替代的作用。但由于其成立时间短、经验不足，在自身经营管理和外部经营环境方面都还存在许多问题，影响其功能的有效发挥。
（一）我国政策性银行目前存在的问题
1.内部经营机制不健全，资产质量差，潜在风险严重。
政策性银行一方面强调资金的来源与运用都是有偿的，需要实现自我循环；另一方面，还要体现政策，其贷款投向必须符合国家产业政策要求，扶持那些商业性金融不愿贷款、经济效益差而社会效益好、贷款回收期长的项目。这种天然的矛盾性导致政策性银行不得不倾向于政策性贷款一边，忽视了盈利性。加之与政府及其部门的关系不规范，缺乏经营经验，对放出的款项监管力度不够，而且因为有财政的支持，责权利不明确，贷款随意性较大，对款项回收的力度不强。这些都不可避免地造成政策性银行信贷资产质量的低下、潜在的金融风险日趋严重的现实。如农发行在1997年净亏损25亿元，1998年在财政补贴156亿元的情况下仅盈利1亿元。
2.资产负债关系失衡，资金来源渠道单一，期限结构、利率结构不合理，成本较高。
在中央财政财力有限，资本金迟迟不能到位的情况下，政策性银行主要是通过向中央银行融资和发行金融债券来满足其资金需求。有关数字表明，我国三家政策性银行（国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行）主要的单一融资渠道筹资占其全部资金来源的80％以上，并有逐步扩大的趋势，这加大了对中央银行基础货币的倒逼机制，影响货币政策的独立性、有效性；金融债券的大规模发行不但增加了筹资成本，而且严重制约了资金的长期使用，最终不得不陷入发新债还旧债的境地。
3.委托制度弊端颇多。
从我国政策性银行业务运营的现状看，由于没有分支机构或分支机构尚未建立，在相当长的一段时期内，其业务将委托商业性金融机构代办。但这种委托制度由于双方在经营目标、经营宗旨、核算体系、财务管理制度上都存在根本的区别，而双方间的具体职责、权限、违约的法律责任等方面又没有具体明确的规定，结果无法形成直接的信贷经济约束，致使信贷资产质量难以保证，形成较大的体制性风险。主要表现在：委托关系缺乏竞争性和选择性，客观上存在行“漫不经心”，轻率放贷等现象，使政策性银行信贷资产的质量大受影响；政策性银行的资金严重漏损，时常被行和其他相关单位挤占挪用；由于结算传递渠道梗阻，各政策性银行总行对系统内各地区之间资金的调度能力较低，资金闲置和资金匮乏并存、拆入资金与拆出资金并存，使政策性银行资金流动性较差，利用效率较低。
4.从外部经营环境来看，政策性银行的经营缺乏法律保障。
由于政策性银行业务活动的特殊性，许多国家都通过立法的形式对政策性银行的资金来源渠道、资金运用方式和与社会各方面的关系做出明确规定，而我国至今连一般性的政策性银行法规都没有，使得政策性银行的经营活动缺乏法律依据。无论是内部经营管理，还是外部关系的协调，都处于一种进退失据的状态。随意干预、变更政策性银行经营活动的事情时有发生，政策性银行自身的“寻租”、逐利等异化行为也屡见不鲜。
（二）我国政策性银行改革和完善思路
1.明确定位政策性金融，完善其内部经营机制。
政策性金融既具有财政的特性，又具有金融的特征。其财政性表现为，财政必须为其提供资金或是为其寻求资金创造条件，政府必须在其中起主导作用，政策性银行必须按国家的产业政策从事业务活动，不以盈利为目的；其金融性表现为，资金来源中负债较多，资金运用是有偿的，须还本付息，并有一定收益。因此，既不能把政策性银行当作第二财政，随意扩大业务范围，不计成本，不求效益，又不能允许其经营商业性业务，与商业性金融机构争市场、争业务。只有从理论上明确政策性金融的实质，才能在实践中把握政策性金融与商业性金融和财政投资的界限，避免相互串位，为政策性金融的运行造就一个良好的理论基础。
2.拓宽筹资渠道，优化负债结构。
财政部门要量力而行，根据每年实际拨付给政策性银行的资本金或补贴退税额来确定政府对政策性银行的核定任务数，给政策性银行一定的自，增加其筹资渠道。如借鉴日本经验，开发邮政储蓄存款、基金融资等渠道，加大向国外筹集政府优惠贷款的力度，研究面向社会公众发债的可行性。提高政策性银行内部或行际之间调拨资金的流动性，挖掘内部资金潜力，减小利息负担。由于财政拨付资本金数额巨大、稳定、且无偿付红利或股息的后顾之忧，因此要建立财政拨付资本金的固定化、合法化机制，这是最主要的低成本资金来源。
3.完善既有政策性银行的组织机构体系，改革委托制度。
政策性银行要能有效运转，需要具备完善的组织机构体系。一是改变过去那种认为政策性银行无需设立分支机构的想法，要明确是否设立分支机构，应视业务发展的情况和需要而定，本着精简、高效的原则设立或撤并。二是改变由政府指定行的做法，引入竞争、择优机制，通过竞标决定行，同时制定相应的规则，严格规定行的资格和条件以及授受双方的权利、责任等事项。只有这样，才能提高委托质量，降低委托费用，消除“寻租”现象。
4.尽快组建国民经济发展不可缺少的新的政策性金融机构。
目前我国一些急需政策性金融介入的领域和部门尚没有专门的政策性金融机构，如中小企业金融机构，环境银行，政策性保险公司，政策性住宅金融机构，科技开发银行等等。对于这些极具开发价值、风险较大、期限较长、经济发展必需的项目，政策性金融应积极承担起政策性的义务，在这些领域内建立政策性银行，完善政策性金融体系。
5.制定政策性金融法规。
政策性金融机构的功能篇7
文章来源文秘站
一、顺应国内外发展趋势和竞争形势的必然选择
随着我国经济对世界经济影响力不断上升和金融改革开放进程不断加快,顺应世界新一轮产业大转移趋势,国际金融机构近年来加速将业务重心转移到以中国为代表的新兴发展中国家,并外迁或新设全球(地区)总部、办事机构或代表处。北京、深圳、天津、广州等兄弟城市纷纷出台促进总部经济发展的各类优惠政策,积极吸引国内外金融机构总部落户发展。因此,加快总部型、功能性金融机构集聚,是上海顺应国内外发展趋势和竞争形势的必然选择,有利于增强上海金融资源全球配置能力和争夺国际金融话语权,并巩固上海在国内的金融中心地位。
二、上海集聚总部型功能性金融机构的现状和问题
1.主要成效。随着上海国际金融中心建设深入推进和上海金融全球影响力不断提升,国内外金融机构在上海设立总部或功能性机构的进程明显加快。在银行业金融机构方面,在金融方面,截至2012年末,在沪银行类功能性总部持牌专营机构总计七大类12家,非持牌专营机构达到34家。其中,大型商业银行第二总部持续推进,继中国银行率先在上海设立人民币交易总部之后,中国建设银行(上海)中心揭牌成立。外资银行机构数量也占全国一半以上。在证券期货业金融机构方面,上海积聚了海通证券、国泰君安、财富里昂、海际大和、东方花旗等证券公司,以及光大、国投中谷、新湖等期货公司总部。全国161家期货公司中28家期货公司在上海设立总部,占总数的17.4%。在保险业金融机构方面,太平洋保险、中国大地财险、海尔纽约人寿保险、劳合社再保险(中国)、丘博保险(中国)等保险公司总部,以及中国人保资产管理有限公司等保险资产管理机构落户上海。在新型金融机构方面,集聚了中银消费金融、农银金融租赁、交银金融租赁、上汽通用汽车金融、纽银梅隆西部基金、弘毅跨境投资基金、方源资本等新型金融机构总部或业务总部。在金融监管和市场功能机构方面,中国人民银行上海总部、中国外汇管理局上海分局、中国外汇交易中心、上海清算所、中国人民银行征信中心、中国银联等金融机构落户上海。
2.基本特点。一是外资或合资金融机构总部集聚特征明显。截至2011年末,累计有25个国家和地区的银行来沪设立机构,机构数量占全国一半以上,资产规模占全国48.8%,从业人员占全国逾40%。二是金融机构总部能级不断提高。众多国内外金融机构将中国、大中华乃至亚太总部设在上海,并不断升级总部管理权限和扩大业务范围。如花旗银行除了将中国总部设在上海,在亚洲新设的首个亚洲拉美贸易服务处也落户上海。三是金融机构总部辐射带动效应较强。如中国银联总部落户上海,充分发挥组织枢纽作用,推动了支付产业资源和大批的金融、芯片技术和IT人才向上海集聚。四是各类新型金融机构集聚速度加快。近年来,金融租赁、消费金融、科技银行、基金管理、股权投资、资信评级、第三方支付、小额贷款、融资担保、村镇银行、企业财务公司等新型金融机构加快向上海集聚。五是金融机构主要集中于中心城区并逐步向扩散。金融机构总部目前主要集中在陆家嘴金融城、外滩金融集聚带等中心城区。随着中心城区商务成本不断提升,新型金融机构和传统大型金融机构的金融后台服务机构向城区集聚。
3.主要问题。一是缺乏明确的认定标准和统一的统计口径。全市层面目前还没有制定专门关于金融机构总部认定的明确标准,导致目前没有统一规范的金融机构总部统计口径和准确的金融机构总部数据。二是金融机构总部数量和能级与国内外金融中心城市差距较大。与纽约、伦敦等国际金融中心城市相比,上海集聚的金融机构无论是数量还是能级都相差甚远。与国内其他城市相比上海也不占有明显优势,部级的金融监管决策机构、国有大型商业银行和金融集团企业总部大多集聚北京,且面临着深圳、天津等的激烈竞争。三是政策扶持和配套体系还不完善。调研中普遍反映比较突出的是与人才引进相关的户籍、住房、医疗、子女教育、出入境等问题。目前的人才政策针对企业高管居多,核心专业人才和一般金融人才难以享受。由于供给能力有限,引进人才在享受住房、医疗、子女教育等方面的实际效果也不甚理想。四是政府服务意识和水平还有待进一步提高。调研发现,政府在政策宣传和主动对接企业上做的不够,很多被访企业都反映对可以享受哪些政策、如何享受这些政策、应该找谁办理等方面都不太清晰,一定程度上影响了政策的落地和惠及面。五是金融制度环境对引进金融机构总部形成一定制约。在金融国际化程度、金融会计准则体系、金融人才数量、金融法律制度、金融税收制度、信用体系建设等软环境方面的不足制约了外资金融机构总部落户。六是上海商务生活成本不断攀升给企业经营带来较大压力。随着上海城市建设不断加快,写字楼租金、人力资源和生活成本不断上涨,给企业带来较大压力并导致很多企业向外转移。
三、加快上海集聚总部型功能性金融机构的对策建议
1.明确金融机构总部认定标准。(1)明确总部型功能性金融机构的范围。建议将银行(含商业性银行、政策性银行、村镇银行和外资银行)、证券公司、基金管理公司、保险公司、资产管理公司、信托公司、股权投资机构(含创业投资、风险投资、产业投资基金等)、货币经纪公司、融资租赁公司、消费金融公司、 小额贷款公司、集团财务公司、互联网金融公司、支付公司、金融中介服务机构等各类中外资营利性金融机构,以及金融监管机构、金融市场功能机构、国内外金融组织和金融研究机构等非营利性金融机构都纳入本市总部认定范围。(2)明确总部型功能性金融机构的认定条件。由于金融机构类型复杂多样,在资产规模、业务性质、组织架构、税收贡献、企业人数等方面差别较大,不宜采取统一的总部认定条件。对于营利性的金融机构,建议针对金融细分行业(如银行类、证券类、保险类、信托类、基金管理公司类、股权投资机构类等)的特点选择不同的认定条件,如注册地、注册资本、资产总额、营业收入、管理基金规模、市外下属企业或机构数量、纳税额等指标。对于非营利性的金融机构,可综合考虑功能属性、管理级别、社会影响力、行业地位等,由有关部门进行专门认定。(3)针对不同总部级别制定差异化政策。明确各类金融机构不同总部级别(全球性总部、亚太区或亚洲区总部、中国区或大中华区总部、地区性总部)的认定条件,并给予差别化的优惠政策。鼓励金融机构总部在现有基础上进一步升格总部级别和扩大管理权限,并对符合条件的按照有关规定给予相应资助。(4)合理界定现有金融机构总部和新设立金融机构总部。在加大对新注册和新迁入的金融机构总部扶持的同时,要继续保持和完善对现有金融机构总部特别是本地金融机构总部的扶持,保持政策的衔接性、长期性和有效性,特别是要根据企业生命周期不同发展阶段的特殊需求进行针对性的扶持,防止现有金融机构总部外迁。妥善设定现有金融机构总部和新设立金融机构总部划分的时间节点。(5)明确金融机构总部的认定机构和程序。金融机构总部认定坚持公开、公平、公正原则,实行企业自愿、政府审核、社会公示、动态管理。建议在全市层面成立金融机构总部联合认定小组,由市金融办会同有关部门进行金融机构总部的认定和受理工作,定期召开总部认定工作会议。建立健全申报、受理、审查、复核、公示、颁证、考核、统计等制度,明确办事流程,确定最长申报审批时限。(6)加强金融机构总部统计工作。要建立健全金融机构总部统计体系,建立金融机构总部企业统计报表制度,构建属性指标(如登记注册所在地、登记注册类型、行业类别、总部类型等)和数量指标(如机构数量、从业人数、营业收入、资产总计、增加值、利润总额、上缴税金等)等分类统计指标,建立金融机构总部数据库,经认定的金融机构总部企业发生更名、重组、破产、解散、撤销、迁移等重大调整的,要及时进行统计、分析和上报。本文来自于《经济师》杂志。经济师杂志简介详见
2.完善金融机构总部扶持政策。(1)尽快制定和出台本市促进金融机构总部发展的专门政策性文件。上海包括各区县目前已有一些碎片化的促进金融机构总部发展的政策,但与广州、深圳、安徽、黑龙江等兄弟省市相比,无论是政策优惠力度、细化程度还是配套完善程度都存在不足。建议尽快出台本市关于加快金融机构总部发展的意见、实施细则、认定办法等相关文件,同时做好与已有政策文件的衔接。(2)明确金融机构总部发展的重点。大力支持中国人民银行上海总部发展,积极争取证监会、银监会、保监会等金融监管机构设立上海第二总部,完善一行三会金融监管框架。借鉴中国银行上海人民币业务交易总部模式,鼓励国有大型商业银行和全国性股份制商业银行整合行内贴近市场的相关业务部门,在上海设立业务总部。争取国家将更多市场交易场所、功能机构和清算结算等金融基础设施设在上海。大力吸引外资、中外合资金融机构和新兴金融机构落户发展。重点发展产业带动大、税收贡献高、就业吸纳多、创新驱动强的金融细分行业龙头企业总部。(3)加大对金融机构总部的各类奖励扶持力度。对新设立或外地迁入的金融机构总部,要在用地指标和年限、办公用房购买或租赁、开办奖励、公共设施配套、税收返还、行政事业规费减免、金融创新、经营贡献、设立博士后科研工作站等方面,根据金融机构总部级别,给予相应的支持和奖励,且支持和奖励额度一般不低于兄弟省市标准。设立金融机构总部发展专项资金。此外,还要建立相应的约束和惩罚机制,增加金融机构总部外迁成本。
政策性金融机构的功能篇8
经过20多年的农村金融体制改革，我国已形成了以商业性、政策性、合作性金融机构为主体、多种农村金融机构并存的格局。其中，农村信用社、农业银行、农业发展银行是支撑农村金融体系的基本组织形式。同时，邮政储蓄银行、村镇银行、各地涌现的民间资金互助社、小额贷款公司以及中外资的贷款公司等各种农村金融机构逐步产生和发展，灵活多样地发挥着作用。
以中国农业银行为首的农村金融机构的改革正进行中，股份制改造、上市融资等改革议程纷纷列上了各金融机构的改革进程表。但农村金融中存在的一些深层次问题不是短期内就能消除的。
1、农村金融服务功能整体弱化。农村资金向城市逆向流动，导致城乡差距越拉越大。农村金融服务整体上不能满足“三农”的要求。过去农村的融资渠道有四大商业银行、农村信用社、合作基金会等多个渠道，现在多数地区对农户、个体工商户和中小企业贷款基本上只剩农村信用社这一渠道。农村商业性金融机构撤并、重组，形成了农村金融服务的盲区。农村资金大量外流，影响农村资金的整体供应。
2、农信社的主力军作用不能充分发挥。当前农村信用社已成为农村金融的主力军，但在政策上还存在诸多问题，表现为：一是性质模糊，定位不清。目前农村信用社的性质是不以盈利为目的的合作金融组织，明确其服务对象是“三农”,但税赋负担又按商业性金融机构来处理，实际上是合作性、政策性、商业性混为一体；二是历史包袱未得到政策性支持。农村信用社的不良贷款一半是由于政策性因素和行政干预导致的，另外农村信用社还对保值储蓄进行贴补，而两者至今都得不到政策性补偿；三是承担了国家政策性任务，但国家扶持政策少。
3、政策性农村金融机构支农职能发挥不充分。支持“三农”除需要财政资金的投入以外，政策性金融机构应当发挥其特有的扶持功能。但从目前的实际情况看，政策性金融功能缺位，制约了金融支农作用的有效发挥。中国农业发展银行作为我国唯一的农业政策性金融机构，基本上只负责粮棉油收购资金的发放和管理，其他政策性业务，如支持农业开发、农业产业化和农村基础设施建设等功能并没有有效运作起来，对改善农业生产条件、调整农村产业结构和促进农民增收的作用乏力。
4、民间借贷活跃，但缺乏规范。体制内金融服务严重不足，造成体制外民间金融包括高利贷行为兴起。由于没有法律和监管约束，民间借贷良莠不齐，纠纷频发，矛盾四起，增加了农民债务负担和农村金融风险。这样不仅使国家税收大量流失，宏观调控的政策效果受到干扰，更深层次地说，还会对整个国家的金融安全和经济安全带来危机。
5、抵押难、担保难。农村经济相对落后，农村客户的抵押品主要是没有房产证的房屋、小企业厂房设施、农产品、农业生产资料等，这些抵押品在正规金融看来价值不大，况且双方在估价上差距甚大，即使银行接受了这些抵押品，也难以找到一个合适的抵押品拍卖市场去处理，因此银行不愿接受这些抵押品。另外，由于缺少专门的担保基金或机构为农户提供担保，致使农村金融服务功能整体弱化。
二、改革的对策与建议
其一，国家提供补贴，防止农村资金外流。在市场经济条件下，只要存在行业效益的差别，金融资本从低效益、高风险的产业流向效益相对较高的产业就是一种必然。解决这一问题的根本办法是调整相关政策，实行各项优惠，进行利率补贴，大力扶持农村金融组织的发展和成长。对合作金融和政策性金融给予更大的资金支持，增强其资金实力，扩展和完善其金融职能，合作金融免交或少交存款准备金、免税或减少各种税金，对涉农贷款进行利差补贴，改变目前按机构不同而进行补贴的现象，采取根据资本投向进行补贴的办法，正确引导资金向农业和农村流动。
其二，继续深化农信社改革。一是制定和完善内部管理制度，完善贷款审批、利率定价、风险防范和内部财务等内控制度，建立动态的激励、约束机制和良性的运作方式。二是建立健全不同产权模式和组织形式下的法人治理结构，理顺理事会、监事会和经营管理层有效管理、相互制衡的运作机制。三是实施有效监管，强化股东和社员风险、股权意识，提高信息披露水平，建立监管部门交流和协调机制，构建有效监管网络，对出现问题的信用社，要启动限制分配分红、差别准备金率、限制或停止部分业务等及时校正机制，防止农村信用社在人民银行票据兑付后走下坡路。四是控制改革后的新风险，建立风险防范长效机制。
其三，发挥商业银行的金融支持作用。作为我国商业银行在农村领域的主要力量，应当将农业银行定位于服务农业的专业银行。一是分拆机构，形成集团控股模式，巩固和稳定县域农业银行分支机构，以资本为纽带发挥系统优势，给予县级金融机构更大的自，扩大基层机构的信贷权限，增强其融资功能。二是明确要求其在农村吸收资金的60%用于发放农业贷款。三是充分考虑不同地区间的差异性，制定更加符合基层实际的信贷管理方案和信贷政策。四是按照城乡统筹发展的要求，在防范风险的前提下，重点支持农业经济组织、龙头企业和农业产业化经营等新型发展模式，逐步提高涉农贷款的总量和占比。
其四，建立农业保险体系，增强农业抵抗自然灾害和市场波动的能力。一是经营农业保险基础较好的地区，设立专业性农业保险公司；二是在地方财力允许的情况下，尝试设立由地方财政出资的政策性农业保险公司；三是与地方政府签订协议，由商业保险公司代办农业险；四是继续引进经营农业险的外资或合资保险公司。在积极试点的基础上，全面推广农业政策性、专业性保险业务，建立覆盖农村的政策性保险和商业性保险相辅相成的农村保险体系。