政策论文范文

政策论文篇1

(1)行政决策具有公益性和非营利性。

行政决策同其他决策、特别是经济决策的最大不同点就在于行政决策在任何时候都不是以营利为目的，而是以社会公共事务和人民的利益为决策的对象和出发点，其目的是贯彻执行统治阶级意志。

(2)行政决策的内容具有重大性、广泛性。

行政决策是国家行政机关对行政管理的重大公共事务进行的决策，只是在为实现较重要的行政目标时所进行的，其直接面对的是公共利益，而非具体的个人或组织权益，作出的是影响到不确定对象利益的决定，并非所有的行政决定，因而不公正、不合理产生的危害性也非比寻常。

(3)行政决策具有复杂性。

随着现代科技和社会经济的迅速发展，行政决策的对象日益庞大、复杂、多变，决策目标日益多样化。行政决策决定着价值分配，因此，各种社会政治力量都会对它施加影响，所以行政决策过程必然是权力运用的政治过程，有交易、有妥协、有针锋相对的冲突，甚至有战争，这种复杂性决定了行政决策一定要谨慎从事。

2法律监控的必要性

(1)从决策主题来看，我国法律对决策主体和决策机构缺乏相应的法律规定，使之成为法律盲区，从而导

致决策主体的决策机构条块分割。现代行政决策理论认为，行政决策系统包括信息、咨询、中枢、执行、反馈五个机构。我国的行政决策系统还不完善，特别是信息系统和反馈系统，以至于行政决策机构也不成熟。另外，政策研究人员整体素质不高，知识层次和知识结构也尚不合理。在知识结构方面，有相当部分的政研人员掌握的知识结构单一，缺乏现代决策研究者所应具有的综合素质，缺乏现代公共决策理论、方法和技术。工作作风也是阻碍行政决策科学化的一个因素。

(2)我国行政决策程学缺乏法律保障，使得程序成了走过程。

一是不重视调查研究。在市场经济条件下，行政决策的目标应该是尊重客观规律，合理运用政策，使政策更好地为调整对象服务。然而，在实际运用过程中，行政决策行为很多都不是建立在调查研究的基础上，使方案的产生缺乏充分的依据。二是行政决策程序不健全。在我国行政决策实践中，一些重要环节往往没有受到重视，甚至被忽视。行政决策程序尚未真正实行，不经过长期调研、理论探讨和专家论证，少数领导光凭经验甚至按主观设想决策的现象仍不少。

(3)行政决策缺乏有效的法律监督机制。有法可依是推进领导依法决策的前提，也是决策民主化、科学化的重要保证。目前，我国决策监督机制不健全，自上而下的监督由个人好恶左右，随机性很大，一旦决策失误，没有或很少追究责任，监督权受制于执行权，专门监督机构缺乏应有的地位和独立性，造成不少环节弱监或者虚监，形成了决策失误和权利滥用的危险地带。

3完善法律对行政决策的监控方式

(1)塑造权力行使的合理结构。

①无论是何种体制的国家，国家权力配置和运行方式大都呈现一种相互配合，相互约束，彼此控制的格局。行政权、立法权、司法权各自的权限范围的划分，在当代多数国家，都体现出一种相互“节制”的状态，即在各自的“势力范围”内相互尊重，同时也相互监督。三权的谨慎行驶的格局，最终是为了达到一个共同的目标，就是用制度从客观上控制人性的弱点，使权力的运行促进社会的发展，私权的保护，最终实现人权的最佳保障。

②立法从授权方面对行政权力的行驶进行有力监督。在我国，立法权对行政权的合理控制，是人民授权政府管理社会的体现，从而法律对行政权力的某项禁止和控制就显得合理与必要。行政决策是行政管理中非常重要的一环，决策正确与否关系着社会的发展和人民利益的保护。对行政决策的有力监督，是限制行政权力，防止行政权力的滥用不可或缺的保障。

③立法机关通过预算等决策机制对行政决策进行有力监督。代表人民享有立法权的机关，可以通过决议来监控行政部门相关决策的合法性与合理性，从而为政府决策预设一有效机制，使其在决策时就要考虑是否可以被通过。预算在行政活动中扮演了双重角色，一方面它能激发行政官员的工作动机，另一方面它为行政机关完成既定任务提供了资金基础。这样可以使行政决策更加谨慎有序的进行，以使其结果最优，最大程度上避免失误的发生。

(2)完善权力行使的程序构建。

①完善以听证程序为核心的行政程序监督。结构上的安排强调在授权之时对行政机关的实体权利进行控制，而行政程序则强调对行政决策过程的控制。行政机关在作出一个重要的决策时，往往需要根据法律的授权范围，遵循一定的方式、步骤、时间和顺序作出相应的判断和决策结果，从而发挥行政程序的强大作用。在构建我国法治国家的当代，许多学者和法律事务人员对法律程序都给予了足够的重视。在行政决策中，完善和严格实施行政听证程序，扩大行政决策的参与人的范围，给予利害关系人参与的机会，听取他们的申辩和建议，可以使行政决策更趋近于合理性与科学性。

②完善行政决策程序中相关制度的法律化。行政决策程序的立法目的是通过一系列的基本制度实现的，依据有关法律和行政决策的实践，在一般行政决策程序中应当包括咨询制度、论证制度、听证制度(上已论述)、公示制度等。咨询制度主要用于解决行政决策中某些专业问题。在西方发达国家，政府利用咨询机构的智力支持进行行政决策的做法已被纳入法制轨道。根据美国行政程序法的要求，政府重大事项的决策必须经过咨询程序。公示则是指行政决策方案拟定之后，应当通过广播、电视、报刊或互联网等方式向社会，听取人民群众意见和建议的制度。公示制度是行政公开的重要方式，在行政决策中坚持公开原则，有利于人民群众发表意见，进行监督，帮助政府作出正确的决策。

(3)加强权力行使的法律审查。

我国所有行政机关都由权力机关选举产生，既然如此，就要对权力机关负责并接受其监督。在我国走向法治现代化的进程中，权力机关授予行政机关权力的同时还颁布了相应的法律，行政机关行使行政权力必须忠实地执行法律，在这里对法律负责和对人民负责是一致的。反映到行政决策问题上，决策的内容必须符合法律，不得与之相抵触。法律禁止的事项，政府不能做出许可的决策，法律鼓励的事项，政府不能做出禁止的决策。决策的程序必须符合法定的步骤和方式，超越法定权限或者违反法定程序做出的行政决策应归于无效，同时行政决策主体应当承担相应的法律责任。我国应当尽快建立和完善行政决策失误责任追究制度，对于违法决策的行政决策主体，按照“谁决策，谁负责”的原则，责令其承担相应的法律责任。

总之，行政决策是行政管理的必不可少的组成部分，要实现行政管理的目的，必须首先做到真确的决策。在我国，全国人民代表大会是我国最高的权力机关，其他机关由其产生，受其监督。我国的法律是由权力机关制定或认可，所以权力机关监督行政机关、司法机关一个主要方式就是建立完善的法律体系并使其有效的实施，从而对其他机关进行有力的监控。完善政府监督方面的法律制定，使行政决策的授权范围，决策过程，决策实施都有严密的法律规定，确定起自由裁量的空间，全面实现对行政决策的有效法律监控。

参考文献

[1]王名扬.美国行政法[M].北京：中国法制出版社，1995.

[2]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京：法律出版社，2003.

政策论文篇2

社会主义新农村建设是指对农村进行政治、经济、文化、教育、卫生、科技和社会发展等各个领域和诸多环节的建设，它包涵了社会主义物质文明和精神文明两个层次。也是统筹城乡经济发展，缩小城乡差距，实现农村小康水平，构建和谐社会的具体概括。财政作为国民经济重要的调节部门，如何通过财政政策促进社会主义新农村建设，是财政部门在新形势下重要的历史性任务。

一、政府积极为农村公共服务创造条件

社会主义新农村建设是一个涉及范围极其广泛的领域，包括农业基础设施建设、农业科技推广、农村公共卫生、农村义务教育、环境保护、文化娱乐、公共安全等诸多方面。从财政支持的角度讲，主要是为农村提供公共产品和公共服务。

二、加大财政转移支付力度，为不发达地区提供均等的公共服务和公共产品

社会主义新农村建设的重要内容是为农村提供公共服务，需要政府通过财政投入保证社会成员获得均等的公共产品和公共服务，体现社会公平原则。中央应根据地区经济发展水平、农村地区人口数量、地区财政收入水平等有关数据，制定地区财政收支平衡指标，确定地区财政应承担的公共服务支出水平，然后，中央财政根据全国公共服务平均水平，确定中央财政转移支付数额。同样一省区域内，由于同样存在经济基础、地理条件、资源情况的差异，因而也存在财政收入水平和支出水平的不同，存在着本地区农村公共服务水平的不同，需要省市级财政通过本省市范围内的财政转移支付来弥补财政收支缺口以及农村地区公共服务和公共产品投入的不足，使本地区农村人口获得均等的公共产品和公共服务，改善本地区农业生态环境和农业基础设施，提高落后地区教育水平和医疗水平，从而缩小与发达地区的差距。

三、引导社会资金投入社会主义新农村建设，弥补政府资金的不足

适应市场经济条件下农村公共服务发展的需要，通过国家、社会和个人多渠道共同投资，可以拓宽投资渠道和服务范围，促进社会主义农村建设的速度和提高公共服务的效率。首先，引导社会和个人投入农村公共服务。其次，合理利用国债资金和外国政府贷款。再次，鼓励社会团体和个人的福利赞助和捐赠。

四、加大农业基础设施投入力度，改善社会主义新农村建设的基础环境

一是大力加强农业重大工程的建设，搞好农田水利、中低产田改造和生态环境的保护。对一些重大农业基础设施建设工程，要实行中央和地方共同负责制，逐步扩大中央和省级小型农田水利补助专项资金规模，要继续搞好退耕还林、天然林保护、山区综合开发等生态建设工程，改善农业发展的生态环境。二是加大农村基础设施建设，改善农村交通条件，解决贫困地区人畜吃水困难，推进农村安全饮水工程建设速度。

五、加大农业科技和社会化服务体系支持力度，促进农业产业化发展

一是提高农业科技占财政支出的比重，保证农业科技投入稳定增长。每年要安排一定比例的国债资金用于农业科技投入，用于农业重大科技工程和重点农业科研基地的建设。二是要利用财政贴息、财政补贴和税收政策来引导社会资金投入农业科技。三是要发挥农业科技推广和社会化服务组织对农业产业化的促进作用，通过社会化服务组织联系科研机构和农业生产环节的桥梁作用，调动社会资源用于科技成果转化，支持农业科研单位和企业的多种形式的结合，鼓励有条件的企业根据市场需要搞科研，培养“公司+农户”、“科研+基地+农户”等多种科技推广和农业产业化发展模式，培养农业科技龙头企业，推动农业产业化发展。

六、加大农村公共卫生投入，改善农村医疗条件

一是加大财政支持力度，提高卫生投入比重，保证各级政府卫生预算支出不低于同期财政经常性支出增长的速度，并保证各级政府卫生投入向农村公共卫生倾斜。二是加强农村公共卫生经费管理，提高医疗服务水平，山西省已经制定了实施全省公共卫生体系和医疗救助体系规划，中央和省财政都投入了大量的资金，用于加强县、乡、村三级医疗服务网络的建设。财政部门要加强经费的监督管理，保证项目资的安全和有效使用。三是加快推进农村医疗救助制度建设步伐，加大对医疗救助资金的支持力度，扩大救助范围，提高救助水平，重点解决好农村五保户等贫困家庭的医疗救助问题。四是严格合作医疗资金管理，建立稳定的新型农村合作医疗筹资机制。认真总结试点工作以来一些有效的做法，积极探索形式多样、简便有效、农民认可的筹资办法。同时要加强资金管理，将提高补助标准所增加的资金最大程度地用到农民身上，以要避免出现基金透支，防范基金支出风险。

七、加大农村义务教育投入力度，改善农村教育条件

一是要按照公共财政的要求，强化中央、省、市财政对农村义务教育投资的支出责任，改变长期以来重视大专院校，轻农村义务教育的投入方式，改变基层财政负担本级农村义务教育的投入方法。中央和省级财政要通过财政转移支付的办法解决农村义务教育的资金问题，使贫困地区的农民子女享有均等的受教育的机会。二是政策上对农村居民给予支持，对在城市打工的农民子女在城市上学，给予同等的接受教育的机会，禁止向农民子女收取各种名目的入校费用，解决农民子女上学难的问题。三是大专院校招生时，应适当降低贫困地区学生的录取分数线，增加农村地区招生数量，为农村地区培养更多的有用人才，为促进农村地区的经济发展，建设社会主义新农村提供优秀的人才资源。

政策论文篇3

关键词:政府公共政策公共管理

“市场经济中各国政府究竟怎样管理企业”的问题,既需要政府通过调节市场活动实施间接管理，也要用直接管理和间接管理相结合的办法管理少数公营企业。与计划经济中政府“管理”企业的传统观念不同，在市场经济中政府着眼于充分发挥市场机制和弥补市场缺陷，而不参与各类企业的经营管理。现代市场经济中政府部门的经济职能，除了实施宏观调控，还要制定公共政策来调节和完善市场机制，平等地对待市场中的所有各类企业，创造企业发展的良好环境，因而也称公共管理。这是政府通过市场间接引导企业行为的重要职能。

一、政府在市场经济中的作用

我们收集了当代市场经济国家的资料，其中有盎格鲁撒克逊模式:美国和英国的自由竞争型市场经济；欧洲(莱茵)模式：德国的社会市场经济、法国的有计划调节市场经济，瑞典的福利国家市场经济；东亚模式：日本、韩国和新加坡各有特色的政府主导型市场经济。它们的经验，既有一般市场经济的共性（规律性）；又有因历史、政治、社会、文化背景不同的个性（差异性）。因此需要对各国政府干预市场活动(而不是直接干预企业经营管理活动)的程度和方式进行研究和比较。

在市场经济中企业是市场的主体。通过社会分工提高生产效率，通过市场交换产品和服务，以市场作为资源配置的基础，经济活动要遵循价值规律，以使交易成本最低，在若干条件下实现稀缺资源的有效分配(即“帕累托最优”)。这是一般市场经济概念。由于市场并非万能，存在着不完全竞争和无法消除垄断、外部不经济性而导致损害社会收益、无法满足社会对公共产品的需求、经济信息的不完全和不对称、以及对收入均等化无能为力，必须提供若干条件克服这些“市场缺陷”或“市场失灵”，需要政府干预市场运作，并通过市场有效地配置资源。

企业是组织生产、配置资源的基本单位。无论公营企业还是民营企业，应具备的基本条件是：(1)企业产权边界必须明确界定，否则会因外部性的存在而造成资源浪费和“搭便车”等偷懒行为；(2)企业应有充分的自，包括生产品种和产品组合的决定权、定价权、自由进入和退出的权利，并有权拒绝任何人在法律规定范围之外的个别干预；(3)要以经营单位的个人财产或法人财产对企业债务承担完全责任或有限责任。这是市场机制有效运作和政府有效干预的基本前提。

政府在市场经济中的作用，首先是建立市场经济基本框架和完善经济活动环境。市场本身不能有效地提供的、具有使用上“非排他性”的以及利益上“非占有性”的公共货物需要由政府提供。其中，有些公共货物(在使用的排他性低时)应当是免费和开放的，有些公共货物(具有使用的排他性时)应当根据交易成本的状况决定是否需要限制消费。政府通过建设基础设施提供市场经济活动的物质条件(硬件)；通过制定法律和建立行政机构提供市场经济活动的制度条件(软件)；政府为市场经济的运行提供金融、信息等服务；政府为公民提供一定程度的社会保险和福利，并采取某些强制储蓄的方法为此提供资金；政府为公民提供一部分教育和医疗保健的费用和条件，并保障其机会均等。

政府职能运行需要投入和消耗一定的资源，政府筹集资金的手段是公共财政，一般有三种方式：税收(主要方式)、发行公债和扩大货币发行。税收涉及到纳税人的积极性，并影响到价格体系；赤字举债可以在短期内刺激经济；扩大货币发行容易引起通货膨胀。公共财政对效率、财富分配和宏观经济运行有着显著的影响。

市场是企业经营活动的舞台。市场经济中的政府干预是对“市场缺陷”或“市场失灵”的干预，以及对公共部门的公益事业和少数公营企业的干预。政府对经济活动的干预有不可混淆的两个层面：

一是政府对宏观经济的宏观调控或曰宏观管理，指对经济总量(如总供给与总需求的水平、总的物价水平、就业水平)所进行的调节。宏观调控的措施主要是财政政策和货币政策。从70年代后起，各国进行需求管理和调节的同时，加强了供给管理和调节，侧重于长期发展的经济增长政策、提高劳动力素质的人力政策和经济国际化的对外经济政策。

二是政府对微观领域的公共政策或曰公共管理，通过行政机构和行政法规对经济活动进行的干预，称为对市场中企业和私人微观行为的规制。英文regulation一词译为管制不如规制确切,因为它由政府出面干预，经过一个消费者、企业和政府之间的谈判、协调和讨价还价的过程，建立起针对市场供求双方的规则，纠正市场失灵，增进经济效益。具体地说，规制在下述情况下是必要与合理的：①规模经济，某行业如果存在规模经济，就适合独家生产，因为比多家生产的成本低，但要对其行为加以规制；②防止过度竞争，这时政府要制定最低限价而不是最高限价；③提供全面服务，要求公司以合理的价格向所有的消费者包括一些边远小社区的消费者提供服务，于是出现服务成本差异，需要用“补贴”的办法由公司内部调剂。要保证公司有能力维持内部补贴，就得由政府保护公司在其它地区赚钱，即需要政府为市场守门，对新进入者实行限制；④保护消费者和公司职工，防止他们由于信息不对称等原因被公司欺骗。规制的内容大体由两个部分构成：其一，对于市场机制能够基本发挥作用的领域(市场领域)，政府实施维护和促进竞争的政策，即反垄断政策(或称产业组织政策)，其主要内容是禁止垄断、合谋行为，限制不公正交易，限制企业过度集中等。其二，对于市场机制不能有效发挥作用的领域，如公共性、外部性、自然垄断性较强的领域，实行经济性规制政策，即对自然垄断和公益事业等进行有关准入、退出、价格方面的直接管理。这两类政策可以覆盖全部产业。此外，在市场机制对某些领域可以形成“有效”资源配置，而从伦理道德上可能产生不良后果的(如)，还要实行社会性规制，如防止公害政策等。[NextPage]

二、公共政策和公共管理是政府部门调节市场的重要职能

市场经济中政府部门针对市场缺陷采取政策措施的职能是公共政策和公共管理，需要掌握好调节的范围、层次、力度和方法。

1.管什么？管市场——调节与企业经营和消费者相关的市场机制

1)限制垄断和促进竞争。制订反垄断法，依靠法制影响市场结构和竞争关系。政府不断地监督企业经营状况，但不涉及企业内部的经营方式。美国限制造成垄断的不公平竞争，而不反对现有的垄断企业，禁止的企业行为是：垄断和固定价格协议、破坏竞争的兼并、价格歧视、搭配销售和倾销，反垄断机构是司法部反垄断局和联邦贸易委员会。欧洲的限制垄断法不如美国严格，允许经过有关当局或法院裁决的联合定价。日本的反垄断和维护竞争政策由公正交易委员会负责，由于对跨行业垄断集团的限制较松，以致一些集团膨胀、金融渗透、行业默契、业务排外等合谋和垄断行为泛滥。

2)经济规制和社会规制。政府的综合与专业部门协调一致规制市场行为。美国政府的规制机构由国会立法建立庞大的规制体系，分为两大类：经济规制机构规制特定行业的市场进入、价格和服务；社会规制机构规制所有行业的某一方面，例如环境保护、职工劳动保护等。

经济规制又称行业规制，是针对某些自然垄断行业的规制。自然垄断行业具有强烈的规模经济效应，并需投入大量“沉淀资本”才能开业，而且大多是公用事业和公共产业。尽管在这些行业采取自然垄断是有效率的产业组织形式，但由政府直接经营这类企业容易产生经营管理官僚化的弊病，各国政府一般采取授权人的办法，甚至授权私人企业予以经营；而政府则加强直接监督和规制。经济规制由精干的行业主管部门负责，目的是保障公众得到良好的服务并支付合理的价格，而不破坏市场经济的效率。当行业性质因技术进步而变化和生产力发展到一个新阶段时，规制措施要相应改革。

社会规制适用于社会上所有的厂商和消费者，包括保护消费者权益(如收受投诉、有关信息公开、防止假冒伪劣产品、防止误导消费需求等)、保护工业安全和工人劳动安全、保护环境和控制污染。社会规制的目的是界定和维护财产权，对于某些厂商或个人的经济决策可能经过非市场的价格手段直接侵害其他厂商的成本函数或社会的财产利益的情况，政府通过立法司法予以规制。社会规制还要区分外部效应和内部效应，并比较保护措施的成本和效益。例如美国保护消费者权益的措施，对于外部效应造成的环境污染，国会在70年代初通过了清洁空气法修正案和联邦水污染控制修正案，并由环境保护局实施。而产品质量和劳动保护是基于内部效应，环境规制还要把外部效应内化，于是制定了许多针对产品质量和劳动安全的规制。如食品、药物和化妆品法，由食品药物管理局负责实施；消费品安全法，由消费品安全委员会负责实施；工作场所健康和安全规制由劳动部职业安全和健康局负责。社会规制在日本由通产省、环境厅、厚生省、企划厅国民生活局及地方自治体负责；在韩国由经济企划院协调各部门实施。

3)政府直接管理公用事业和公共产业，承担其资源配置，对市场供应不足或供应不够有效的货物予以补充。政府控制战略性资源和为公众提供服务，在某些产业发挥主导作用和弥补市场缺陷的调节作用。自然垄断性公营企业侧重于控制国防工业和经济命脉(如道路交通、能源电力、航空和金融等基础设施)，积极发展公益事业(如邮政通讯、供水供电、市政环卫，以及海关、审计、税务管理等行政和社会服务性部门)，优先满足社会目标，较少体现盈利目标。由于其经费不能全部直接从服务对象收取或投资回收很慢，这类企业的直接经济效益偏低，致使政府财政(来自税收)负担很重。近年来，发达国家一方面精简政府机构，减少行政开支；一方面更加慎重地选择公共物品的范围，尽量减少垄断性公营企业的数量，并把一些公营企业公司化或私有化。

4)培育新兴产业和先进技术。在市场经济基础上由政府主导经济结构演进的政策被称为“产业政策”，它是国家在发展的赶超阶段采取的经济政策。政府出面对产业间资源配置进行干预并扶植新兴产业，以帮助本国企业进行国际竞争，缩短经济现代化进程。19世纪中叶德国和美国曾对本国产业资本实行保护政策。二次大战后日本的产业政策，除了在一段时期内对进口贸易和外资引进实行全面控制，已不同于幼稚产业保护和萧条产业调整层次上的政策，而相似于欧美的“目标政策”，提出不同时期的“产业结构设想”，对一些特定产业重点扶植，给予减免税、优惠融资支持，促进了产业结构高度化；随着赶超过程结束，其有效性到70年代已经减弱。战后美国的国防政策成了实际的产业政策，还对不同产业实行差异税率，在一定时期对铁路、木材行业免税并给予政府补贴，对住房建筑和农业提供优惠贷款。但美国政府从未正式承认它有产业政策，而是从80年代起提出“技术政策”，并被各国采纳为经济快速转型的竞争政策，对研究开发减税，鼓励政府研究机构与企业的技术转移、合作研究、先进技术计划、小企业创新计划和企业对研究开发的投资，通过发展高新技术产业不断获得新的国际竞争力。

2.怎么管？构筑法律基础，间接管理为主，完善企业发展环境

1)规范企业产权和企业行为，依法分类管理。在企业法律类别上，依财产来源和垄断或竞争属性把企业分成两大类，规范其产权和行为：①按公法或特殊法案并参照民法一般准则管理，适用于全资公营企事业，包括公益性事业和自然垄断性公营企业，以社会目标为主，在一定程度上需要政府财政补贴或政策性补贴。在法律上，按照公共财产的归属分级所有：即中央政府所有(国有)和各级地方(省和市镇)所有，与中央或地方财政预算体制挂钩，各级政府之间有明确的财产边界，上级政府对下级政府所有的资产无权支配和受益。②按民法类的公司法管理：适用于非直接公营的、竞争性领域的一般企业，包括按公司法运作的国有混合股份公司。以盈利目标为主，在市场机制下实行平等竞争，优胜劣汰。西方市场经济实行以私人所有为主的多种所有制，其中包括国家所有制、合作社所有制和工会所有制等。各种所有制的实现形式是法律规范的几种公司体制和内部治理结构，市场法规指导企业的经营行为，政府部门依法加强执法监督。

2)发展基础设施，调整收入政策，健全社会保障体系。各国的中央和地方政府负责规划和投资公共基础设施，并以参股方式促进能源、交通、金融部门的发展。发达的市场经济国家已经基本健全了社会保障体系，建立起比较完善的失业保险救济、养老保险、医疗保险、工伤事故保险等制度，形成了比较稳定的社会环境。新加坡的国家工资理事会负责调整工资水平，稳定劳资关系；其特殊的中央公积金制度包括了全国就业人员，使职工退休后得到基本生活保障，还可以用公积金购房、支付医药费和资助子女上学，少数资金可用于投资。

3)对企业的服务、指导、鼓励和扶植。各国政府部门通过经济发展战略和技术政策表明政府的发展意向和国际经济趋势，为企业经营提供信息服务和行政手续上的方便。德国的“双元制”职业技术培训为企业提供了各种层次的人力资源。“行政指导”是日本政府管理微观经济的一大特点，以通产省对制造业指导“产业合理化”著名，通过与行业团体和产业界经常“沟通、劝说、交涉”，指出调整投资生产结构、提高效率的方法，鼓励在新技术领域建立“官、产、学”相结合的研究开发组合。从50年代到70年代初，日本通产省制定“合理化计划”和“扶植计划”，纳入“扶植对策”的产业有钢铁、合成纤维、合成树脂、石油化工、醋酸纤维、焦油工业等，尤其对重化工、电子、汽车、造船和航空工业的扶植取得了有效进展。韩国60年代中期提出“出口立国”的方针，形成一套“刺激体系”，包括减免税收、优惠贷款、信函贷款和扶持贷款、损耗补贴、对注册出口厂家的最小资金扶持、以及对成就突出者的奖励。在不同时期用刺激措施推动繁荣的有：出口、关键工业、中小规模公司、地方工业发展、技术革新、外国投资、逆循环投资、能源保存和环境保护、资源开发等。各国普遍实行对中小企业的扶植政策，为它们提供经济信息和咨询培训，鼓励出口和国际化。日本政府制定了《中小企业现代化促进法》，设立专门机构对中小企业的经营管理、技术人才、发展方向进行指导和扶植，并设立“中小企业金融公库”、“中小企业振兴事业团”等金融机构，提供更优惠的贷款。

4)发挥市场中介机构的作用。德国工商大会是分布在各地的83个工商会的全国最高组织和企业与政府间的桥梁，有215万户工商企业和小经营者为其成员，开展咨询、鉴定、职业培训、促进订货等活动。日本层层相套的行业组织是联系通产省和产业界的基本通道，70年代就有500多个。由著名财界人士组织的经济团体在经济政策制定中发挥较大作用。政府机构中设立审议会(如产业结构审议会)或推动某个行业(如钢铁)合理化的产业重组委员会，通过“官民协调”方式提出对策方案。

3.不管什么？政府部门不管一般企业的经营管理活动

公共管理是政府部门通过调节市场活动对企业进行间接管理，企业行为受市场机制和公共政策的引导和制约。由于企业产权和企业行为已通过立法和不断完善的市场规则予以规范，政府的行政职能是一视同仁的执法监督和服务。政府部门如果该管的不管，不该管的管多了，就会发生职能错位而扰乱市场秩序；甚至由于和低效常态、自身利益驱使的“寻租”腐败、以及掌握信息的不充分性而导致“政府失灵”，这在西方各国政府并不乏见。“球场裁判”的政府行为理论，是说政府是市场“竞赛规则”的制定者，又是解释和强制执行这些已被决定的规则的裁判者，市场机制和市场规则可以大大缩小政府直接参与竞赛的程度。所谓“政府失灵”是：(1)政府部门的过度干预。超出应该规制的范围、层次、力度，不仅没有弥补市场缺陷，反而妨碍了市场机制正常发挥。(2)政府部门的无效干预。规制的范围、层次、力度不够，或干预方式及预期选择不当而不足以弥补市场失灵和维护市场运作，因此要不断提高政府部门和官员的宏观调控和公共管理素质。既然市场失灵和政府失灵在一定程度上都难以避免，只有存利去弊，将市场机制同政府的适度干预有机地结合起来，才能使市场经济有效运转。[NextPage]

三、各国政府在公共管理中不同的干预方式和规制改革

各国政府公共政策的内容和公共管理的方式，具有处于市场经济不同发展阶段的特征和各国因历史、文化传统不同而形成的差别；而且某一时期对某一领域的规制是为了以后减少干预或规制。

1.市场经济中各国政府干预经济活动的特点

美国实行“自由企业制度”，从18世纪起就有过国家干预主义思潮和经济自由主义思潮。战后40年代中期到70年代初期，凯恩斯的国家干预论还曾盛行，那时受到经济规制的行业有：铁路、公路货运、航空、有线电视、石油、天然气、电讯等。70年代以来，经济规制逐步减少，对健康和安全方面的社会规制日益增加。法国具有源远流长的国家干预主义的历史传统，战后经历了三个变动的经济发展时期：1945－1974年的强化政府干预时期，1974－1981年的经济自由化时期，1981年至今的交替变动的调整时期，在西方市场经济中是政府干预经济活动较多的国家。日本和韩国实行过以儒教为基础的国家干预的“统制经济”。战后日本的政企合作程度高于其它市场经济国家，政府部门甚至帮助某些企业斡旋银行贷款。韩国由于市场基础较弱，政府部门的行政干预较多：通过市场的间接干预，用金融、税收、奖励措施来刺激企业的生产和投资方向。在特殊情况下的直接干预，是对某些不响应政府号召或产品质量差的企业采取行政命令或不予贷款。除了为企业提供信息技术服务，还通过半官方的贸促会支持出口者在国外的贸易活动，如帮助打官司和联络生意等。日本、韩国政府对企业的直接干预相对地多，也就是造成“寻租”的机会较多，尽管对腐败现象惩处严厉，腐败问题仍然比较严重。

2.市场经济中规制改革与行政改革和企业改革的相关性

传统的经济规制在很多情况下可能破坏市场经济的效率。首先，规制所造成的文山会海和旷日持久的法律程序耗费了巨大资源；其次，对价格的干预扭曲了价格信号，使消费者作出错误的购买决策而不能实现效用最大化；第三，规制一方面不许企业取得超额利润，另一方面却没有提供一种激励使企业提高效率，不如市场机制使企业随时可能得到奖励或受到惩罚。70年代以来欧美主要市场经济国家发生了以非规制化(即放开规制)为特征的规制改革，在市场机制可以发挥作用的领域完全或部分取消对价格和市场进入的经济规制，使企业在制定价格和选择产品上有更多的自(如允许季节差价)。社会规制领域的改革主要集中在引进市场的激励机制和促进工会与厂商的谈判，把命令型的规制改为灵活的智能型规制。美国规制改革的步伐较快，涉及十几个行业和若干方面，介入市场活动的范围主要是提供基础设施和公共服务，把公营企业缩减到只剩下军工、航天和科研投资领域，政府干预主要体现在财政政策、货币政策、收入政策、社会保障和福利政策、对外经济政策上。各国在生产力发展的不同阶段采取加强规制或放开规制，以及逐步缩小经济规制和调整社会规制，反映了各国市场发育的成熟程度和市场机制的完善程度，以及随着对市场经济认识的不断深化，政府的工作效率和调控市场能力提高的程度。美国进入了后工业化社会，而韩国刚完成工业化过程，又有东西方传统文化的不同，其政府干预经济活动的范围、层次、力度和方式的区别显而易见。

作为公共管理重要内容的政府直接管理公用事业和公共产业(我们将另文叙述)是政府调节市场的一个手段，与经济规制及其改革直接相关。因为市场经济要尽量发挥市场对资源配置的基础作用，在市场机制逐步完善的过程中就要尽量减少行政干预；况且各国政府都面临着财政负担过重的问题，既要尽量减轻财政负担，又要把有限的公共财政用到国计民生的重要部门和新兴产业领域。所以各国政府机构随着减少行政干预而精简，全资公营企事业的数量随着经济规制改革而减少，规制改革伴随着行政改革和企业改革。90年代以来，美国、英国政府介入市场活动的范围小，公营企业已经很少(在英国占固定资产总额的1％)，政府对市场活动的干预程度低；法国、瑞典、德国政府介入市场活动的范围较宽，公营企业相对地多(在法国占固定资产总额的17%左右)，但政府对市场活动的干预程度较低；日本、韩国、新加坡政府介入市场活动的范围较宽，公营企业却较少(在日本占固定资产总额的7%、在韩国占8.6%)，但政府对市场活动干预程度高。各国正从过度干预的“大政府”转向适度干预的“小政府”(每千人行政人员的数量：英国是100人，法国是74人，美国是69人，德国是65人，日本是47人)。随着生产社会化、产权社会化和管理社会化程度的提高，各国政府公共管理职能继续向健全市场经济基础和更好地发挥市场机制的方向转化。

四、我国建立市场经济体制需要制定公共政策和实施公共管理

公共政策和公共管理在计划经济时期对我们是个生疏的概念。我国作为一个后进入市场经济的国家，处在经济体制转轨时期，随着政企分开，大多数国有企业逐步实行股份制和以公有制为主体的多种所有制经济共同发展，政府职能将在很大程度上转入宏观管理和公共管理，尤其不能使政府在微观领域对市场活动的调节处于错位(即干预企业经营)或缺位(公共政策制定迟缓、公共管理职能模糊)的状态。参考各国经验，需要注意它们与我国在所有制结构、生产力发展水平和工业化进程阶段性上的差别，还要找到既符合市场经济规律又适合国情的操作方法。

1.尽快解决政企不分、政资不分、产权模糊的历史遗留问题

改革开放以来逐步触及到的计划体制遗留下来的政企不分、政资不分、国有企业产权关系模糊等深层矛盾已经成为深化企业改革的瓶颈。要以国家利益为重，对国有资产按分级所有的原则合理规划，分清中央政府和地方政府的产权、财权和事权。应由国务院综合行使国有资本所有者职能，设立由全国人大任命的国有资产管理部门集中管理国有资产的存量、投资、补贴和收益，其资产管理与资本运营直接与国家财政预算体系挂钩，依据财政预算能力进行结构调整，合理布局和分类管理。并由政府有关部门协同对国有独资企业进行业务指导和严厉监督，以改变国有资产条块分割而又经营责任不清的状况。明确界定和维护企业的财产权是市场经济有效运作和政府有效干预的基本前提。

2.抓紧推进符合市场经济的政府部门职能转换和行政体制改革

政策论文篇4

公共政策对现代政府的主要法治功能

（一）公共政策的一般法治功能：彰显法律的权威与效力

公共政策的一般功能是指对公共政策的制定、执行和评价上的功能，主要包括引导功能、管制功能、调控功能和分配功能等。引导功能，是政策主体对社会公众行为进行指导、引领，以政策的价值为目标，促成政策主体和政策对象对政策行为的心理定式与取向达成潜在的一致性和协调性，使政策的执行者与接受者都能遵循政策价值目标的旗帜与方向。公共政策具有公共性，通过政府与民众的互动，行使社会管理职能。政策的管制功能取决于政策主体的权威性地位以及政策本身的权威性、强制性。公共政策在某种意义上可以说是政党或某利益集团的变通性法律，特别在没有明确的法律出台之前，公共政策便可能获得法律的地位与权威，发挥管制与规范的作用。学者威尔逊认为，公共政策主要都是法律和法规，是由政治家制定并交给行政机关及其工作人员来执行的［5］。公共政策对重要的社会问题进行调整与控制，主要依赖于公共政策系统的、完整的、有逻辑的规范内容。政策调控功能的实现主要体现在政策主体对宏观调控权与微观调控权的管制与运作上，调控的具体手段和方式都来源于公共政策制定的具体内容上。当前我国宏观调控权的行使主要源于宪法的基本原则、经济政策以及其他法律原则，并无专门法律对国家调控权进行规范和调整。可见，公共政策调控功能可在一定程度上弥补法律的局限性。同时，公共政策还行使着分配社会资源和社会价值的功能，追求民众的福祉与社会的公平是公共政策基本作用的体现。现代政府的一切活动离不开公共政策的支持和法制的保障，且尚未制定为法律的公共政策也是现代法治政府权力行使的重要依据，其也具有类似于法律的效力和权威性。公共政策的产生与发展不仅推动着国家战略目标的实现，且还在我国法治现代化建设过程中实现其价值维度与理性维度。在我国经济转型时期，国家公共政策的重点在于建立和完善以经济政策为核心的一系列政策配套措施，推进市场改革的深入和经济体制的健全。经济政策往往成为国家和政府增加供给、发展贸易、扩大内需、刺激经济增长的一个管理策略和工具，社会民众也普遍认为：处理好政府与经济政策的关系有利于促进经济发展，有效的经济政策有助于社会民众享受以市场为导向的改革成果。政府在制定、执行以及评估经济政策的过程中，应积极考虑多种政策因素的影响，既需要经济政策具有适度的灵活性，又能充分估量和分析经济政策的实施效果。经济政策的范畴非常广泛，其具体包括财政政策、金融政策、贸易政策、产业政策、税收政策、竞争政策、外交政策、教育政策、文化政策、卫生政策和国防政策等。与市场机制紧密相关的政策主要表现为竞争政策和产业政策，它们存在的目的主要是为维护市场公平竞争秩序或为实现国家特定的产业结构优化与调整，以提升国际竞争力和国家整体经济利益。现代政府主要通过经济政策来调整、干预市场经济活动，以实现国家经济战略目标。因此，经济政策暨竞争政策在整个国家公共政策中居于首要地位，发挥主导作用。自由市场经济的深入发展，必然会出现不正当竞争和限制竞争的现象，为对一系列反竞争行为提供补救措施，竞争政策便产生了，它不仅包括普通意义上的竞争法，还包括一切促进国家经济民主、竞争自由的相关措施。经济政策暨竞争政策是执行国家公共政策的重要内容，经济政策的范围内容越宽泛，则政府职能由单一的管制型政府向公众参与型政府转变，公众由简单的管制对象转向与政府共同参与社会事务的管理，特别是在经济管理领域，政府的计划指令逐渐转变成为事前的规划与事后的监督，其职能也由“运动员”或“运动员兼裁判员”改为单一的“裁判员”。经济政策暨竞争政策的形成与发达，极大促成现代政府职能的转变，政府主要通过具有法律意义的经济政策来实现其对社会事务的管理和社会问题的治理，同时随着社会民众权利意识的增强和参与社会管理能力的提高，会增强政府施政与社会民众之间的信任和协作能力，实现更优的经济效率。

（二）公共政策的特殊法治功能：规范政府权力的行使

实施政治统治是公共政策的特殊功能，政治统治的合理性与合法性是公共政策特殊功能的内在要求和重要表现。政治统治以权力机关对社会问题进行有效控制，并促进社会有序发展、管理有机协调，政策主体在公共政策决策中起主导作用。政策主体应选择社会民众及参与者能够接受的、被偏好的公共政策，并根据政治可行性原则来筛选、确定特定的公共政策，明确公共政策问题的政治目标。政策主体通过制定公共政策的方式，规定政策对象不能做什么能做什么，以达到政治统治的目的。公共政策是政治统治的工具，通过公共政策可构建权力主体与社会成员之间的权威与服从关系，以实现政治行为控制，既维护政策主体的权威，又保障政策的一致性和权威性［6］。在某种意义上说，政策行为就是政府行为，公共政策实为政府的社会管理行为，“没有行政，所有的政治决策都将是一纸空文”［7］。政治统治是通过各种措施和手段来施行的，权力行使的规范化、文化与价值的培育最终都依靠政策来推动与实现。政策文化与政策价值在政策系统内部凝聚起来，形成有机整体，共同实现政策目标。政治统治以权力行使的合理性为前提，又以社会治理的秩序性为最终目标。社会治理的有序性是一个庞大的目标，必须保障社会公平、政治民主、经济自由、效率与公正等各具体指标的全面落实和各具体行为的协调发展。除政治统治功能外，政策还具有一定的社会服务功能［8］，如，扶助处于社会底层的社会民众，尤其是弱势群体，弱势个体的结合也难以组建强大的势力团体，不能掌握话语权和表达自身的政策偏好。因此，不仅要推动社会民众对社会公共事务的积极参与及管理，还应规范政府权力的行使过程。规范政府权力的行使是公共政策的特殊功能，又是实现社会公共利益的最佳途径。善治的公共政策能规避狭隘短视的利益诉求，顾及不同社会阶层、不同团体之间的公平，公共利益是政府行使权力、执行政策是否恰当的标准。发挥政策的特殊功能，应规范政府权力的行使，在立法过程中适当考虑政府权力行使的规范化、法制化，将政府权力行使限制在合理合法的范围内。政府权力行使行为能立法的尽量立法，让法律对政府权力行使进行规制，如若限制政府权力的立法还不成熟的，可先通过制定限制政府权力行使的政策来对其进行规范和约束。在民主体制下，政府权力行使的程序也应规范化、透明化，防范政府权力滥用而侵害社会民众的基本权益。此外，多数政策与社会利益问题密切相关，是对社会利益的政府调配。虽然某些政府行为并不总能正确反映社会公共利益，但政府与其他利益主体相比，其与社会公共利益的关系更加密切，且对社会公共利益的规范更加严格［9］。绝大部分公共政策的主要目的是为了解决社会问题，治理社会事务，公共政策的执行以政府公共权力的保障为基础。公共政策在应然层面表现为最大程度实现社会公共利益，但政策在执行中呈现极大的利益倾向，政府受到“经济人”动机影响，难免代表某些团体的特殊利益，而从该团体利益出发，以该团体利益最大化作为政策的执行取向［10］，导致政府公共权力行使偏离公共利益方向。因此，公共权力的行使应受到公共政策的制约与限制。政府在行使政策立法权时应积极建立民众参与程序，增强政策立法程序的透明度、规范化，使制定的政策具有广泛的民意、民权，能代表最广泛民众的利益。在政策执行过程中，应强化政策对公共权力的合理约束，使公共权力的行使避免带有主观性和特殊利益偏向，真正从实然层面实现社会公共利益。

公共政策法治功能的实现路径

（一）限权政策的存在：公共政策实现的基本条件

公共政策既包括国家或政党为实现一定历史时期的路线而制定的行为准则，又包括国家为经济发展采取干预社会经济活动的实施方略，公共政策的最终目标是为达致国家经济战略目标，追求经济社会的效率与公正。现代政府虽具有大量的资源优势、强大的政治号召力，并能行使强制性的权力，但政府的管理能力和责任范围毕竟非常有限，特别是其权力行使应限制在更狭隘的范围内。在经济民主和自由的扩大化后，政府的权力范围与内容不断受到限制和挤压，并非是权力无限的政府，也非是无所不为的政府。政府与社会民众一样，基本都服从经济理性人基本原则，都欲回避成本与风险而共享成果，难免就会产生搭便车行为；同时行使公共权力的政府天然就具有利用公权力为自身创利的积极性［11］。制定政策的主体同样也需遵循政策的基本原则，也应受到政策具体内容的制约，甚至具体政策就是为规制政策执行主体的行为而创设的，政策主体应在具体政策内容与范围内活动，而不能凌驾于政策之上，其权力行使应受到具有法定效力的政策限制。因此，限制政府权力的政策是良治之策，是完善市场经济体制的基本要求，更是推进政治民主、经济自由、落实公共政策的前提条件。“中国的公共政策执行发生在一个‘以党领政’、党和国家相互‘嵌入’的独特结构和政治生态中。”［12］如何有效执行公共政策，并尽量减少出差错的几率，真正使公共政策作为政府对社会经济发展实施宏观调控的杠杆与工具而得以发挥作用，这就首先需要厘清我国公共政策的执行机制，真正地执行公共政策，并不断进行公共政策的创新，协调公共政策的治理，避免公共政策执行的失真性。公共政策执行的走样或失真往往与层级性治理的失败问题相关。无论是西方国家还是东方国家在公共政策的执行中都会面临层级性治理的困境与难题［13］。中国区域的地方政府在执行政策时，通过对公共政策文本的解读，寻找一些较弹性和软性的部分进行灵活适用，为改变或修改相关地方公共政策提供了可资利用的机会，尽可能最大限度地维护地方区域乃至执政者的自身利益。因此，我国公共政策的层级性治理更应强调在纵向上的“党委”高位推动、在中间横向层级间的相互协调以及在基层中的依法坚定贯彻。在国家治理领域，中央制定的公共政策往往较地方的更具有宏观性，应将其纳入宏观调控法范畴，强调公共政策实体内容的合法性和公共政策执行程序的法制化，进行依法治理，地方政府制定的公共政策应该是对中央公共政策的细化和再规划，且不断创新具体的、不与中央公共政策相违背、相偏离的公共政策执行程序或方式。对地方政府运用自由裁量权制定的形态各异的公共政策应进行合法性审查，对与中央公共政策相冲突或矛盾的政策内容应予以撤销，并采取补救措施，对地方公共政策的制定主体给予相应的处罚，以保障公共政策的权威性和规范性。

（二）公共政策的实现：多种途径与措施的综合运用

政策论文篇5

［关键词］公共政策研究政治系统理论公共选择理论管理主义理论

公共政策学是一个跨学科、综合性的研究领域，人们从不同的立场和角度出发，必然会在有关公共政策的理论上形成不同的观点和学派。在西方公共政策科学的发展中，不同的学者从不同的社会科学的框架中加以研究，形成了几种较有影响的学科研究路径，即政治学路径、经济学路径、管理学路径等。从不同的研究路径出发，导致对公共政策的性质、原因和结果以及公共决策系统及其运行作出不同的描述和解释，从而形成不同的公共政策学研究理论，这些理论主要包括功能过程理论、政治制度理论、政治系统理论、公共选择理论、交易成本理论、管理主义理论等。

功能过程理论

功能过程理论（FunctionalCourseTheory）是由公共政策科学的创始人拉斯韦尔（H.D.Lasswell）提出来的。这种理论的要点是将公共政策看作一种政治行为或政治行动，通过政治与政策的关系对公共政策的政治行为进行阶段性或程序化的研究。

拉斯韦尔认为，在整个公共政策的过程中，需要完成七项重要环节或功能：（1）情报。它包括与政策有关的问题是怎样引起决策者注意的？决策者是怎样收集和处理该方面的信息的？（2）建议。处理某一特定的政策问题的建议或那些解决政策问题的可供选择的政策方案是怎样形成和提出的？（3）规定。是谁制订和颁布了那些对社会具有普遍约束力的规则？他们是怎样制定和颁布这些规则的？（4）援引。谁拥有合法的权威，可以决定特定的行为是否违法，并要求人们遵守这些规则和法则？（5）实施。规则和法则在实际社会生活中是怎样运用和实施的？（6）评估。怎样去评估政策的实施情况？怎样去评估政策的成功与失败？（7）终止。最初的规则和法则是怎样被终止的？或者这些规则和法则是怎样从被改变了的形式继续存在的？[1]

功能过程理论按照公共政策的动态过程，确定了公共政策的参与者在这个过程中的基本功能，概括了公共政策过程的基本问题。尽管一项实际的公共政策过程并非一定要把每一个环节或每一种功能包含无遗，但这一理论对公共政策过程中各种行为的把握，有利于对公共政策进行动态分析和研究实际的公共政策过程提供了较好的概念框架。这是行为主义政治学观点在公共政策研究上的反映。一些政治学家力图通过各种政治活动与公共政策的关系对公共政策加以界定，于是公共政策过程被视为由一系列的政治活动所构成。然而，必然注意这一理论蕴涵着这样一个假定，即公共政策制定过程的变化必定引起公共政策内容的变化。实际的情况并非总是如此。政治的、社会的或技术的约束对政策内容影响非常之大，以至于有时政策过程对政策内容显得微不足道。因而不能片面夸大过程因素，而必须考虑其他的因素对公共政策的影响。

政治制度理论

政治制度理论（PoliticalInstitutionTheory）是将公共政策看作政府机构或体制的产出。这种理论认为，不论在什么样的国家中，政府都是公共政策的主要决定者和实施者，一项公共政策若不被政府所采纳和执行，就不能成为政策。

制度或体制是个人或组织的结构化行为方式，或者说，一个制度是一整套长期存在的人类行为的规范化模式。正是各机构在行为模式上的不同，才能为立法、行政和司法这些广义政府机关区别开来。政府机构赋予公共政策合法性、普遍性和强制性［2］，这是公共政策区别于其他社会团体或组织的规章制度或个人决策的根本之点。那些规定了政府行为模式的各种政府制度如政府机构的性质和组织形式，不同政府部门拥有的合法权力，政府机构的活动程序等，都影响着政府机构决策的方式，影响着政策的内容，影响着政府的实施政策的活动。规则和制度安排所产生的影响往往并不是中立的，相反，它们经常对一部分团体有利，对另一部分团体不利；对一部分人有利，而对另一部分不利；对某些政策结果有利，而对另一些结果不利。总之，不同的政府制度结构或体制产生非常不同的政策后果。因此，我们可以研究制度安排及机构设置和公共政策内容之间的关系，并将这些关系放到可以比较的系统的规范中加以调查研究。

政治制度是政治学传统阶段研究的内容，公共政策科学研究中的政治制度理论也可以看作是对国家政治制度研究的延伸。在一般情况下，政治制度的性质、特点和形式能够从总体上规定政策的基本过程。不同性质和不同形式的政治制度在政策过程中势必存在着不同的特点，因而公共政策学科就体现出了国际化（规范化）与本土化（个性化）的双重特点。反过来，不同性质和特点的政策也在一定程度上反映了不同政治制度的性质、特点和形式，反映着不同的意识形态、价值观念和伦理取向。

政治制度理论突出制度安排及机构设置与公共政策之间的关系，要求人们重视制度或体制对公共政策可能产生重要的影响，这显然是公共政策研究的一个不可忽视的方面。但是，这种理论往往导致只分析制度结构，而忽视公共政策的政治过程；只注重静态研究，而忽视动态研究；片面强调制度的作用，忽视其他社会、经济因素对公共政策影响的倾向。

政治系统理论

政治系统理论（PoliticalSystemTheory）是美国政治学家戴维·伊斯顿（DavidEaston）在政治学研究中运用系统分析方法提出的一种理论。这一理论认为，公共政策是政治系统的产出，是对周围环境所提出的要求的反应。政治系统按照动力学的术语进行分析，把政治过程阐释为持续不断且相互关联的一连串行为，形成系统的流（flow），并建构了动力反应模式［3］。

政治系统是一个开放的系统，它容易受到环境的影响。环境是由社会大系统中除政治系统之外的各种状况和条件所构成的其他子系统组成，包括社会内部环境（生态系统、生物系统、个人系统、社会系统）和社会外部环境（国际政治系统、国际生态系统、国际社会系统）。环境对政治系统的影响叫输入，主要指环境的干扰或压力，要求或支持。干扰（disturbances）用来特指一个系统总体环境作用于该系统，在作出刺激之后，改变该系统本身，有些干扰是有益的，另一些干扰可能造成压力；要求是指个人或团体为了满足自己的需要和利益向政治系统提出的采取行动的主张；支持是指个人或团体接受选举结果、遵守法则、纳税并赞同政府采取的干预行动；要求过多或支持这少都会给政治系统造成压力。政治系统为了维持自己的生存和发展，必须对压力作出反应。要求和支持输入政治系统后，经过转换过程成为政治系统的输出，从而对社会作出权威性的价值分配，即公共政策。随着政治系统的输出和政策的实施，政治系统又反馈于环境。反馈这一个概念则意味着公共政策（输出）可能改变环境，改变环境提出的要求，以及改变政治系统的自身特点。政策输出可能会产生新的要求，而这种新的要求将进一步导致政治系统的政策输出。在政治系统循环往复、不断变化的运动过程，公共政策源源不断地产生。

政治系统理论对政策科学的影响很大。这不仅仅因为伊斯顿本人对公共政策科学进行了大力倡导，也由于系统分析方法本身就是一种科学的决策分析方法，是现代管理和政策研究中的一种比较通行的方法。政治系统理论告诉我们，公共政策过程就是一种输入——转换——输出的系统过程，这有助于我们探求公共政策的形成，提醒我们注意公共政策与环境的相互作用，政治系统如何影响公共政策的内容等方面的问题。但这一理论忽视了政治系统本身所有的价值观念和系统理念的重要性，难以说明公共政策是如何在政治系统这一“暗箱”（blackbox）中操作并作具体权威性分配的。

公共选择理论

公共选择理论（PublicChoiceTheory）是当代西方经济学的一个分支，同时也是现代政治学的一个重要研究领域。它是诺贝尔经济学奖获得者美国学者詹姆斯·布坎南（J.M.Buchanan）创建的。它运用现代经济学的逻辑和方法，分析现实生活中政治个体的行为特点和政府的行为特点；研究非市场决策的集体决策；并以人的自利作为出发点，分析个人在政治市场上对不同的决策规则和集体制度的反应（即公共选择问题），以期阐明并构造一种真正能把个人的自利行为导向公共利益的政治秩序［4］。

公共选择理论将政治市场上的集体决策作为主要研究内容，核心问题是要阐明把个人偏好转化为社会决策的机制或程序的选择。该理论认为，公共物品的选择包括公共政策的产生多在“政治市场”中完成的。与一般经济市场不同，政治市场具有三个特点，即选择结果有间断性、政治选择是一次性和不完全的、政治消费者不完全清楚自己选择的最终结果的特点。集体决策也不同于市场决策，它包含三层涵义，即集体性、规则性和非市场性。在政治领域，重要的命题并不是政府、党派、社会团体自己的选择行为和选择过程，而是这些集团之间与组成集团的个体之间，出于自利动机而进行的一系列交易的过程。有效率的政策结果并不是出于某个政治领袖的头脑，而是产生于集团或组织集团的个体之间相互讨价还价、妥协与调整的政治过程。

政治市场也是由供求双方组成的。需求者是选民和纳税人，供给者是政治家和政府官员。政治家和政府官员负责向社会提供一定数量和质量的公共物品，选民和纳税人获得公共物品并支付一定的税收款项，至于具体的公共物品种类、数量、税收额等内容的确定，则是通过选举过程“讨价还价”完成的。每一个政治市场的参与者，无论是选民还是政治家，在进行选择时，都如同“经济人”一样，先要对个人的成本与收益进行计算，如果一项集体决策给他带来的收益大于他投赞成票时所承担的实际成本，那么，他就会支持这项决策；否则，就不支持甚至反对。但政治市场也存在不完全性，即信息的不完全性、公共物品组合的不完全性、选民权力的不平衡性、投票的“短见效应”，由此在政治选择过程中，政治家是理性的自利者，投票人是理性的、短视的甚至无知的，这种选择机制预先造就了政府的优先地位。政府行为缺乏内在刺激与约束机制，依据自身利益偏好行事，以“预算最大化”为工作目标，最终机构膨胀、“寻租”(RentSeeking)泛滥，政策失败，最终“政府失效”。

公共选择理论明确提出，在一个体制下产生了不好的政策或不好的结果，原因要么是现存的政治体制所对应的规则产生了错误的领导人，要么是在政治决策与执行过程中缺乏有效率的制约机制。因此，唯一的决定因素是规则——产生领导人与约束领导人的规则。其中产生领导人的规则，就是人们常说的投票规则，具体有一致同意规则、多数票规则、加权投票规则、否决投票规则等。

公共选择理论分析和研究了公共政策产生的原由、规则和运行及其结果，采用经济学的假设理论和方法研究非市场的决策，详尽地告诉我们政策系统的“暗箱”运作过程，公共政策实质上是公共选择的过程。瑞典皇家科学院在为布坎南颁发诺贝尔奖的公告中指出，公共选择理论弥补了传统经济理论缺乏独立的政治决策分析的缺陷，有助于解释政府预算赤字为何难以消除的原因。同样，它在政策科学上产生了相当大的影响，从而推动公共政策学的不断发展。但是现实政治生活中也并非人人都是理性的自利者，并非人人都是“经济人”；而且集体决策也并非全都公正，多数人决策有可能造成集体行动的困境以及“多数人暴政”的后果；此外改变不好的公共政策，也并非仅仅改变产生领导人和约束领导人的规则所能做到的，它还包含许多自然的、社会的复杂因素。

交易成本理论

交易成本理论（TransactionCostTheory）是用比较制度分析方法研究经济组织制度的理论。它是英国经济学家罗纳德·哈里·科斯（R·H·Coase）在其重要论文“论企业的性质”中提出来的。它的基本思路是：围绕交易费用节约这一中心，把交易作为分析单位，找出区分不同交易的特征因素，然后分析什么样的交易应该用什么样的体制组织来协调。

科斯认为，交易成本是获得准确市场信息所需要的费用，以及谈判和经常性契约的费用。也就是说，交易成本由信息搜寻成本、谈判成本、缔约成本、监督履约情况的成本、可能发生的处理违约行为的成本所构成。［5］科斯在尝试解释企业何以存在时为经济理论“发现”的就是这种反复发生的交易成本。他的结论是，通过建立一种无限期的、半永久性的层级性关系，或者说通过将资源结合起来形成像企业那样的组织，可以减少在市场中转包某些投入的成本。一种多少具有持久性的组织关系，如一个雇员与企业的关系，对企业来说，能节省每天去市场上招聘雇员的成本；对于雇员来说，能减少每天去市场应聘的成本和失业风险成本。这种“持久性的组织关系”就是制度，包括契约，也包括政策等。因此，依靠体制组织、契约以及其上的政策等制度，采纳和利用标准化的度量衡，能降低交易成本的水平。

交易成本理论中的制度在经济分析中的重要性，使许多经济学者重构了制度经济学，并把它19世纪末20世纪初德国“历史学派”和美国制度主义理论家的那种注重对制度作描述性分析的研究区分开来，冠之以“新制度经济学”（NewInstitutionalEconomics），但我们仍然习惯地称之为制度经济学或制度分析学派。制度经济学研究经济生活与制度之间的双向关系，关心的是分析各种具有协调功能的规则和规则集等。制度经济学家也普遍关注公共政策与制度之间的互动关系。公共政策意味着通过政治的和集体的手段系统地追求某些目标。公共政策不仅由政府主体（议会、政治家、行政官员）来实施，它还由有组织集团的代表，像工会、行业协会、消费者和福利方面的院外集团、官僚和某些个人来实施。这些集团的代表左右着集体行动。集体行动涉及两个以上伙伴之间的协议，并往往涉及隐含于一共同体内千万人当中的协议。这种“协议”就是规则，而制度被定义为由人制定的规则，那么“这种协议”就是制度。它抑制着人际效中可能出现的任意行为和机会主义行为；它为一个共同体所共有并总是依靠某种惩罚而得以贯彻。由此可知，公共政策也是一种制度。同时，公共政策知识有助根据特定目标在现实世界中形成各种制度。经济学家可以就如何才能在不同制度集的基础上更有效率地追求特定目标提出政策建议。公共政策——在追求某些目标上对政治手段的系统应用——通常是在既定的制度约束中展开的，但它也可以靠努力改变制度的方式来实施。制度变革既可以通过明确的直接方式来实现，也可以表现为公共政策行动的一种副效应。

交易成本理论对于公共政策学的发展产生了重大的影响。它告诉我们，政策或制度的产生源于交易成本的降低，能够协调组织行为，走向公正、秩序和安全，使我们从另一处角度去了解公共政策的特征性及其必要性。在此基础上形成的制度分析学派，对于公共政策的研究和分析发挥着越来越重要的作用。但由于过分强调“成本”或“制度”概念，往往也使公共政策的合理性和价值性受到怀疑。

管理主义理论

管理主义理论（ManagerialismTheory）以称为新公共管理理论（NewPublicManagenentTheory）。“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制度典范”、“企业型政府”等都是对管理主义或新公共管理的众多称呼。它是一种国际性思潮，它起源于英国、美国、新西兰和澳大利亚，并迅速扩展到其他西方国家。管理主义运动的兴起意味着公共部门管理尤其是政府管理研究领域范式的转变。

管理主义的兴起，是由于政府规模的扩大与政府角色的膨胀以及社会对政府的不满、经济与财政压力、社会问题与政府不可治理性增加等因素导致的。它所要解决的问题是使政府走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。英国学者胡德（C.C.Hood）在其担任伦敦经济学院院长的就职演说中将“管理主义”的过程，也就是他所说的“新公共管理”（NPM）概括为七个要点：（1）公共政策领域中的专业化管理；（2）绩效的明确标准和测量；（3）格外重视产出控制；（4）公共部门内由聚合趋向分化；（5）公共部门向更具竞争性的方向发展；（6）对私营部门管理方式的重视；（7）强调资源利用要具有更大的强制性和节约性。［6］这些要点，胡德认为，是政府走出危机的对策性措施。这些措施在实践的运用中包含着政府公共政策化和公共管理社会化的趋势。

所谓政府公共政策化取决于公共政策职能与管理职能的分化。根据管理主义的理论设计，政府虽然还是专门的公共管理机构，但却不是唯一的机构，在政府之外，也应当有一些准自治、半自治和自治的机构去承担公共管理的职能。政府可以部分地甚至完全地从日常公共管理中解脱出来，专心致力于公共政策的制定和监督执行。管理主义理论认为，公共组织有政策组织、规制组织、服务提供组织和服从型组织，而政策组织应当完全属于政府意义上的组织。政府严守公共政策制定的职能，运用公共政策的引导来保证政府外公共组织有效承担公共管理职能。由于政府的公共管理部分职能“外移”，政府自然达到消肿减肥的目的，自身可以彻底告别，并以旁观者身分审视公共政策与公共管理的质量。政府的公共政策化本身就包含着公共管理社会化的内容。因为政府成为专门的公共政策制定和监督执行的领域是以公共管理转移给政府外的社会性公共管理组织为前提的。公共管理的社会化意味着政府的“非管理化”，它预示着行政模式的变革，是政府职能定位的根本性转变。

管理主义理论或新公共管理运动是一种正在成长着的新理论范式及实践模式，为公共政策和公共管理研究奠定了更为广泛的理论基础，开创了理论视野，建立了一个更加全面、综合的知识框架，它被人们称为“以经济学为基础的新政策管理论”或“市场导向的公共行政学”。管理主义理论或新公共管理运动对传统的政策科学提出了严峻的挑战，它大大改变了公共部门管理尤其是政府管理学科的研究范围、主题、研究方法、学科结构以及实践模式，是公共管理学科和公共政策学科的又一次范式转变。然而，正因为“管理主义”并非一种成熟的范式，遭到各方面对它的理论基础、意识形态倾向、管理原则、管理方法与技术以及实践模式等的批评。批评者认为它的规定不明确、责任减少、过于“政治化”，是一种“新泰勒主义”和保守的意识形态。但无论如何，这种范式正逐步取代传统的政策科学范式而成为当代西方公共政策科学研究的主流。

简短结语

功能过程理论、政治制度理论、政治系统理论、公共选择理论、交易成本理论和管理主义理论等理论，在不同时期影响着公共政策学的发展。在20世纪70年代以前，公共政策学发展主要受到来自政治学途径的功能过程理论、政治制度理论、政治系统理论以及集团理论（GroupTheory）、精英理论（EliteTheory）的影响；到了70年代以后，经济学途径逐渐居于主导地位，公共政策学发展明显受到公共选择理论、交易成本理论、委托——理论（PrincipalAgentTheory）、新古典经济学理论（TheNeoclassicalTheory）等影响；到了90年代以后，融合各门学科的管理学途径渐渐地引领公共政策学的发展，如治理理论（GovernanceTheory）、新公共管理理论等。此外，在同一时期内，公共政策学的发展也同时受到几种理论的影响。由于各种学术理论的支撑和各种学科方法的滋养，西方公共政策研究呈现的一幅美妙的狂欢景象。目前，中国的公共政策研究还处于“婴幼儿时期”、处于孩童时代的模仿和童稚状态，西方公共政策研究的繁荣和公共政策学科的发展对于中国公共政策本土化研究和学科建制乃至于对中国学术的整体进步都提供了很好的启示和范例。

参考文献：

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政策论文篇6

摘 要：随着城区中巴营运的缺陷越来越明显，而公交车和的士的运载能力已经能够满足需要，2003年9月，长沙市人民政府出台了有关长沙市城区中巴禁运的公共政策，它符合了公共管理满足人民物质和精神需要、促进 社会 和谐健康 发展 的目标，有益于建立良好的社会公共秩序，增进了社会效益，提高了公共管理的效率，同时也促进了对公共物品合理而有效的管理。实现公共政策的有效变迁，一方面要坚持渐进性和灵活性相统一的原则，另一方面要整合各方利益，消除执行障碍和隐患，重在抓好落实。 论文关键词：公共管理 公共政策 公共物品 公共秩序 一、案例描述 2003年9月，长沙市人民政府关于长沙市中巴禁运的文件规定：从2003年9月30日起，长沙市二环线以内禁止中巴营运。这将意味着中巴将结束其在长沙城区内的使命，运营空间由城区向城郊转移成为现实。在全国第五届城运会即将在长沙召开之时，为了树立省会的文明形象和提升城市品位，长沙市政府痛下决心做出“城区所有运营的中巴车辆必须于2003年9月30日之前全部退到二环线以外”的决定。其大致方案为：一部分在城区营运的湘AX、湘AT牌的中巴将转换成高档的士进行运营；一部分在城郊结合部的中巴将发展为大巴；在郊外线路还有富余的情况下，调整一部分中巴跑城郊结合部；一部分经营权到期的和达到报废标准的则坚决取缔。为解决中巴出城后的运营缺口，长沙市政府要求公交部门在城运会之前新增300台豪华公交车和400――600辆高档的士。同时，部分原由中巴车运营的线路将由公交车代替，客流不足的线路将由政府财政出钱补贴，公交车将普遍进入社区并延时运营，方便群众出行。另外，退出城区后，所有中巴车将由原来的个体经营为主转变为联营、国营、合资经营，走集团化规模经营之路，而且对提前迁出城区的中巴车给予一定的补偿。该政策实施一年多来，政策利害相关人对政策主动而又自愿地遵从，城市市容大为改观，公共 交通 秩序井然，市民对政府的利民举动大加赞赏，社会各界反响良好。 二、背景透视 每一个人都是从摇篮中的婴儿逐步成长起来的，当他能够独立行走的时候，摇篮就变成了多余的东西，要么成为一具“古董”，要么继续培育其它需要它的婴儿。如果让他继续呆在摇篮里边，那么曾经培育过他的摇篮就变成了他继续成长的羁绊。同样地，中巴车作为公共物品极度缺乏时动用社会集资而提供的服务，当公共物品足以满足城区营运要求时，中巴车似乎就应该退出了。 就其 历史 和现实背景而言，文明公交的优势与中巴车各种缺陷导致的混乱运营秩序形成的鲜明对比使中巴车出城成为必然。城区中巴于20C80S问世以来，曾经有益于公交，一方面它是公共交通的重要补充，另一方面由于其即停即走、招手即停、不限停靠的运行方式，在一定程度上方便了乘客。但随着象征长沙精神文明窗口的长沙市公共交通总公司的迅猛发展，其推行的智能IC卡、行车 电子 调度系统、电脑报站器、电子路牌和车内显示屏以及开进社区等服务，使文明公交优势渐趋明显，同时2200余台的大公交和六七千台的的士也使公交发展运力饱和，这使中巴车在长沙城区扮演的角色已不再重要，其生存也日益艰难。更为重要的是，中巴车司乘人员违章、超载、“漫游”及恶意甩客、拒给车票的行为使长沙市中巴车运营秩序混乱，其容量小、运作不规范、增加城区无效交通流量、安全性能差、尾气污染严重、 影响 城市形象等缺陷也暴露无遗。从二者的鲜明对比中不难发现，“中巴出城”是顺应了历史的发展和现实的要求。 就公共管理的政策背景而言，“中巴出城”是长沙市公共管理过程中关于中巴车营运政策的演变和发展的结果。“将中巴车迁出城区”是长沙市讨论已久的一个老话题，而且呼声也越来越高。1999年长沙市政府曾下文规定，所有中巴车经营到期后，全部更换成的士。随后，长沙市的中巴车总数由原来的1000多台减至400多台。但到2001年3月，中巴车既没有消失，也没有出城，仍然在城区的繁华线路上营运。2001年4月，长沙市政府召开听证会，听取各方对中巴车出城的意见和建议，结果各方观点极不统一。到2003年9月，市政府终于做出在2003年9月30日之前将中巴车迁出城区的决定。从针对中巴车出城的公共政策演变过程可以看出，长沙市政府的政策有其发展的内在逻辑过程，也符合了民众的愿望和要求。 就社会主义市场 经济 下的经济背

政策论文篇7

一、大众传媒在政策议程中的作用

李普曼在《公众舆论》一书中，向公众描述了大众传媒影响现实世界和人们头脑中的事件的重要性，后经美国传播学学者的研究形成了“议程设置功能”的假说。1972年，麦库姆斯和肖于在《舆论季刊》发表名为《大众传媒的议程设置功能》的文章，主要观点是：大众传播具有一种公众设置“议事日程”的功能，传媒的新闻报道和信息传达活动以赋予各种议题不同程度的显著性的方式，影响着人们对周围世界的“大事”及其重要性的判断。简言之，大众传媒可以促使政府改变考虑问题的先后顺序，引领政策议置的建立。大众传媒常常利用其掌握的传播媒介，大量某一社会问题的相关“公共议题”，利用网络媒体受众量大、传播速度快、涉及范围广、办事效率高的优势，吸引公众的眼球，引导社会公众舆论，逐渐形成一个庞大的舆论群体。对同一议题感兴趣的群体可自行进行沟通交流，并且之后可能能够形成一股舆论或社会风气思想的浪潮，使该议题逐渐转化为群体议题，再经过不断变化发展，其影响范围能够扩大到整个社会，于是便形成了公众议题，进入政府视野，最终促成政策议程。大众传媒的出现使得议程设置的反馈更迅速，互动交流更多，能又快又有效地达到理想中的传播效果。大众传媒利用自己独特的观察力，以及自身的导向作用，对社会中的某一问题进行频繁报道和讨论，影响受众对该问题内容及性质的认知、态度，进而影响政策议程的建立。利用大众传媒构建“第二现实”，使政策制定者不得不关注本问题，是社会或公众问题进入政策议程的重要途径。近年来，“小悦悦事件”、“郭美美事件”、“三亚宰客门”等公共事件接二连三的的报道，形成舆论焦点，致使全民沉思道德滑坡到底应该怎么处理，国家应该好好处理这些事情，致使中央政府针对这一系列问题也作出了应对之策。在这一大背景下，践行社会主义核心价值观显得极为重要，学雷锋活动、互帮互助等活动开展起来，鼓励社会公民要坚持做好人好事，而且中央政府制定了24字的社会主义核心价值观，旨在调动公众参与全民做好事的积极性，弘扬中华民族优良传统和先进文化。随着互联网的兴起，“意见领袖”这一代名词出现，发挥了巨大的影响力，并对现实社会中的舆论传播产生了深远影响，引起了包括政府部门在内的多方重视。意见领袖应带头规范自身言行，引导主流舆论价值观，理性运用媒介传播，从而推动大众传媒与公共政策的协调发展。大众传媒对议程设置也有一定的消极影响。由于没有明确“把关人”的存在，一些信息在传播过程中容易造成谣言的泛滥。信息的过度重复与转载，导致信息混乱，过多的信息轰炸易使公众产生疲劳感和无聊感，整个传媒界将面临失控危机。由于自身特点不同，个人设置的议程主题可能会受到盲目围观，易产生负面偏执影响，同时舆论可能会出现一边倒现象，影响司法审判的公正。因此，对于大众传媒在政策议程中的作用，我们要全面看待，在知道其具有推动作用的同时，也应该了解存在的一些弊端。只有全面了解大众传媒，我们才能更好地利用它为议程设置服务，创造一个良好的公众互相交流的平台，从而保证社会秩序的稳定有序，实现大众媒介与政策议程设置的完美结合。

二、大众传媒影响公共政策的评估

大众传播媒体利用自身信息传播、接收信息迅速的优势，向公众及时传播事件的真相，引发受众相互交流，大众传媒通过自身的直接评估间接影响政府和公民对公共政策的总体性或局部性认识，从而可能引发公共政策的调整。在这一过程中，大众传媒扮演着政策评估主体的角色。大众传媒的出现实现了政策制定与公众的双向互动，这一点主要体现在公共政策制定和执行过程中，公众可以参与其中，打破了先前决策者独断专行的局限性，以保证公共政策的公共性。如果一项政策方案在出台前没有得到公开与公众的充分辩论，那么这项政策就很难实现所谓的公平公正公开。公共政策的效果怎么样，社会公众的评价是十分重要的。大众传媒将公共政策从各个方面传达给社会公众的同时，也会从各个角度对公共政策进行剖析，为公众提供可以参考的依据。同时，大众传媒也为某一政策的评论提供了平台。意见收集和反馈涉及到公众对公共政策的认可度，是政府进行政策再制定时要考虑的重要因素。大众传媒为公共政策的评估提供了一定的参考依据，其能够对事件进行深入报道，同时可以发表有倾向性的评论，尤其是会对政策的不良后果进行评估，引导公众进行舆论监督，指引政府对公共政策进行调整。例如，北京市政府从2004年3月1日开始就《房屋租赁管理办法》（草案）在各类媒体上公开征求市民意见，结果在收到的246条反馈意见中，大多数公众反对。北京市政府经过认真分析，尊重了公众的意见，最终决定对草案推迟出台。可见，大众传媒及其公众对公共政策的评估及意见，将对政府的公共政策发展演变产生深刻的影响。大众传媒业承担着巨大的社会公共责任，不仅深刻影响着公共政策的合理性、公共性、有效性，也是公众参与公共政策评估的重要平台。大众传媒出于自身的职业责任感，抱着对公众、社会、政府负责的态度，会对社会各领域的活动进行及时报道传播，并在这一过程向公众做出解释说明，引导社会舆论；同时也会将偏离社会规范和公共道德的行为公之于众，引领社会谴责违反者，旨在规范社会道德秩序。当某些问题被公开之后，公众与政府会受到“制度性的压力”，因此会主动改正自我。在这个过程中，大众传媒扮演着十分重要的角色。现在，我们身处网络时代，大众传媒已成为政府与公众进行互动交流的纽带和桥梁，是政府和公众之间重要的、不可或缺的中介角色。希望大众传媒能够秉承自身原则，正确引导公共政策的发展方向，推动社会不断向前和谐发展。

作者：杨娇娇单位：广州大学公共管理学院

政策论文篇8

关键词：公民参与；公共政策；民主

随着社会主义市场经济和政治民主的迅速发展，公共政策已经成为政府调控现代市场经济和进行社会管理不可或缺的重要手段。然而，由于政府自身的缺陷和公共事务的复杂等因素，公共政策往往并不像人们所想象和期望的那样有效。为了制定出科学、合理、公正的公共政策，人们不断地从多方视角、通过多种途径进行探讨及实践。本文从“公民参与”视角出发，从原因和背景、功能、争议及存在问题和对策几个方面论述了公共政策中的公民参与，以期为公民参与乃至政策科学的发展“添一把薪”。

一、公民参与的原因及背景解析

1.公共政策的整个运行过程都以社会民众为基础

首先，政策的需求信息来自社会民众或团体（利益集团）。任何一项政策的实际需求总是来自社会的实际需要，代表公众实际利益和要求的政策总是从民间社会首先萌发。且任何公共政策总是涉及广大民众的，公共政策应是以保护他们的起码利益为目的的。其次，民众也是公共政策运行的主体，公共政策的执行常常需要施政者与影响对象之间的密切合作。如果后者是被动的、消极的，那么政策的效果会大打折扣或成本大增。政策制定者也只有在充分考虑到政策相对人的态度、利益得失，才能够制定出最符合社会需要、最能为社会公众所接受的公共政策。

2.社会主义市场经济促进公民参与的发展

首先，社会主义市场经济将唤起公众的参与意识。社会主义市场经济体制，其深刻性、广泛性、艰巨性都表明，它需要全体社会成员的积极投入，广泛参与。只有充分发扬民主，使公众有更多的参与机会、参与条件、参与渠道，社会公众才会真正树立起高度的主人翁责任感，鼓动起人们的政治热情。其次，社会主义市场经济将激发公众的政治参与愿望。市场经济体制的构筑过程也就是利益关系不断调整的过程，公民在争取自己的利益的过程中，必然要求过问和参与与自己利益关系密切的公共政策过程，甚至就某些利益关系重大的问题向政府讨价还价，施加压力。再次，社会主义市场经济将为公民参与提供条件，如产权保证、物质和必要的设备保障等。

3.政治现代化促进公民参与公共政策

我国社会主义由传统型向现代型转变，政治过程必须向民主化和法制化方向发展。从民主化角度来看，人民越来越强烈地意识到，作为国家和社会的主人，在公共政策过程中就应当强化自己的主体地位。公民再也不仅仅满足于作为公共政策的客体（对象）而存在，被动地认可和接受政府的公共政策方案，而是强烈地要求向公共政策系统表达自己的意愿，具体过问公共政策制定、执行和反馈的全过程，使公共政策能够更充分地代表自己的利益。

二、公民参与公共政策的功能

公民参与公共政策已得到越来越多人的支持。认为公民参与，具有极其重要的功能，是贯彻民主信念的进一步落实，可以发挥集体智慧去解决社会问题，它可以发动社区资源或公民来推动发展计划，也可以使更多公民通过参与的过程认识政府政策的制定和执行。

1.集体参与，可减少政策上的流弊与个人的私欲，进而确保一个更可行及公平的决策。基于每个人知识有限，思维的方法不同，群体智慧对于决策来说相信是比较优越和可靠的，因为这是经过众人参与，互补长短的情况下得出来的。其次，通过意见的交流和不同观点的冲击，不但可以使个人的眼界得以开阔，而且个人的私欲亦得到调适，使政策依据群体的意愿而做出。

2.大众的关注和参与，对于一个政策的成败起着决定性的影响。首先，公民参与，有助于政策决策主体充分考虑和重视广大人民群众的疾苦、利益和愿望，并把政策目标的确立和政策措施、手段的选择建立在符合这种利益和愿望的基础之上，以减少政策决策的盲目性，提高政策的合法性。其次，公民参与，可以减低执行时遇到的困难，有利于政策的有效执行。

3.公民参与，促进了政策相对人主体地位的确立。这有助于提醒政策执行主体尊重政策相对人的人格，并注意激发政策相对人对公共政策的认同感和接受主动性，减少政策执行中的阻力和实际存在的强迫性和人格侮辱等违背政策和法律的行为。还有助于改变政策研究和咨询过程中普遍存在的自上而下的单一视角，而代之以自上而下和自下而上相结合的双重视角，扩大政策研究和咨询的领域，并使研究成果能直接为广大人民群众服务。

三、实践公民参与的争议与反思

“公民参与”是很理想的理念和正面的行为，但在实践方面，要鼓励一个人去参与社会事务，要求他或她不单是只顾个人的利益，而是采取利他人的倾向，关注公共事务，从而介入参与和协助、表示意见、推广活动和参与决策，这是不容易的。所以一些学者就政策中的公民参与问题也提出了质疑。

第一，很难确定公民大众的真正意愿，持这种观点的认为一般公民没有空余时间去关注或去认识政策问题；那些有时间和有兴趣的，未必有足够的专业知识去理解；很多没有参与组织的公民都是较沉默、被动，对社会上的政策很少有自己的独立见解；很难确立公民意愿。第二，批评公民意见多属短视，一般公民的意见常被指为只求眼前利益，急功近利，不能容忍；而且所要求的多属狭隘的利益，而忽略社会全局性的发展。第三，公民参与效率低、耗时和昂贵，而且使政府部门内的专业及行政人才难以发挥其知识及经验，不能采取果断措施，令工作效率降低，未能应付瞬间万变的现代化社会形势。最后，公民参与会导致社会不满及不安。现代社会的物质生活不断改善，一般市民的期望亦相对地不断膨胀，常常提出过高要求和不切实际的论调，而当这些要求未能适当地被满足时，这些公民的内心很是不满，对政府及社会产生不信任和不安。

与此不同的是，对公民参与持赞同观点的学者却提出不同的观点：第一，指出多数公民较被动，对一般政策很少有自己的意见，是符合实况的。但要求那些有见识、有意见、有亲身体验、有切身利益的基层公民，积极参与，发表意见，对公共政策的制定总是有裨益的。至于专业知识和才能方面，公民未必完全掌握，但有更多的机会参与，他们的认识便会加深，而且他们作为受益者的切身感受和不受部门领导的位置影响，对专业和官员能起到互为补充的作用。第二，公民意见是否属短视，在未有机会参与和发表时，在未有比较和分析时，实难先验地下判断。第三，公民参与是否耗时和昂贵，很难有定论。很多政策都是涉及广大公民的生活和利益的，且有长远影响，只有深入和详尽的反复研讨才可减少日后出错时所带来的失误和浪费。第四，随着社会的发展，尤其是近年公民受教育水平上升，通过传媒而接触世事日多，对生活质量及政治权利的要求不断提高。

四、公民参与的现实问题及对策思考

虽然在公共政策中的公民参与问题存在公民参与公共政策的总体水平较低，存在着公民参与的主动性和自觉性较低、公民参与的理性化程度较低、公民参与的能力不足、公民参与的制度化较低、政府官员的错误观念等诸多现实问题。但近年来公民参与已得到愈来愈多的人的接受与支持，形成了前所未有的全新格局，是公共政策发展的必然趋势。所以，总结经验、扬长避短对政策中公民参与及政策科学的发展意义重大。

1.加强公民参与的制度化建设。就是在充分尊重宪法和法律赋予公民的政治权利和自由的前提下，对公民参与的内容、方式、途径作出明确的规定，使其可以按一定的程序实际操作，并用法律的形式固定下来，做到有法可依，依法参与，使公民参与经常化、制度化。

2.建立、健全公民参与的方法和渠道。一方面，为了进一步推广公民参与，政策制定者可以多采用一些公民参与的方法，如深入交流法、在政策组织中加入公民代表、公民训练、基层意见搜集法、价值取向法等；另一方面，更为重要的是，公民自己应懂得运用不同渠道去影响公共政策的制定，如个别接触、舆论扩散、集体推动、游说工作等政策参与渠道，这是较为积极和主动的做法。

3.营造有利于我国公民参与的政治文化，为公民参与创造良好的政治心理背景。一般来说，有利于公民参与发展的文化氛围有：一是普遍的平等观念；二是广泛的自主意识；三是强烈的责任感；四是法制原则。为此，必须克服传统政治文化造成的参与中的冷漠和急噪情绪，积极培育公民参与所需要的适度、理性的心理背景。

4.树立政府官员的正确理念。政府部门是公共政策的主要制定者和执行者，政府官员对待公民参与的理念直接影响到公民参与的作用发挥。这就要求政府官员必须树立正确的理念，充分尊重公民的人格和合法权利，承认公众在公共政策整个运行中的主体地位，积极推进公民参与公共政策。

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