储备土地管理法范文

储备土地管理法篇1

近日，财政部、国土资源部印发了《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》(财预〔2017〕62号，以下简称《办法》)。就此，财政部、国土资源部有关负责人回答了记者提出的问题。

一、问：土地储备制度是什么?发行土地储备专项债券的政策背景是什么?

答：土地储备制度是指市县政府或国土资源部门委托土地储备机构，依据土地利用总体规划、城市总体规划和土地利用年度计划，将按照法定程序收回、收购、优先购买或征收的土地纳入政府储备，对储备土地进行必要的基础设施建设及管理，以备政府供应土地、调控市场的一种制度安排。土地储备是指地方政府为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为，是稳定土地市场、落实调控职能的有效手段;有利于提供保障性安居工程用地，支持应对房价过快上涨，满足中低收入家庭住房需求;有利于保证土地利用总体规划和城市总体规划实施，促进土地节约集约利用，提高土地利用效率;有利于促进土地市场发育，为土地招标拍卖挂牌出让提供保障。依法依规解决土地储备资金问题，是保障土地储备工作健康发展的重要基础。

2017年以前，地方土地储备资金的来源以银行贷款为主。为加强对地方政府举债融资行为的监督、遏制政府债务过快增长势头、防范政府债务风险、保障地方政府合理融资需求，在借鉴和比较主要市场经济国家地方政府融资模式经验的基础上，立足我国国情和实践，从2017年起实施的新预算法(20XX年修订)规定，地方政府应当通过发行地方政府债券方式举借债务，除此以外不得以其他任何方式举债。按照预算法要求，财政部、国土资源部印发《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》(财综〔2017〕4号)，明确各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款，土地储备融资需求应当通过省级政府发行地方政府债券方式解决。

与此同时，为保障土地储备等重点领域筹资方式调整后合理融资需求，按照新预算法和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔20XX〕43号)有关精神，财政部积极研究推动完善地方政府专项债券管理，加快按照地方政府性基金收入项目分类发行专项债券步伐，着力发展实现项目收益和融资自求平衡的专项债券品种，并经第十二届全国人大第五次会议审议批准。根据地方政府性基金收入项目特点和相关工作进展，2017年拟选择土地储备等重点领域开展试点。据此，结合我国地方政府债务管理规定和地方土地储备管理工作实际，经广泛调研、论证和征求意见，财政部、国土资源部研究制定了《办法》。

二、问：发行土地储备专项债券有什么积极意义?

答：发行土地储备专项债券，是深入贯彻以同志为核心的党中央关于全面推进依法治国的战略部署，严格按照预算法要求和国务院文件规定，完善地方政府专项债券管理、规范地方政府土地储备融资行为的重要举措。土地储备专项债券根据土地储备业务实际需要，在发行额度和期限、发行对象、项目管理、收益回报等方面量身打造，全面适应土地储备业务特点，有利于健全规范的地方政府举债融资机制，保障土地储备领域项目建设合理融资需求，防范专项债务风险，妥善处理好稳增长和防风险的关系，服务改革发展大局。

一是促进经济平稳健康发展。将完善专项债券管理与依法推进土地储备融资模式改革有机结合，通过专项债券管理模式创新，形成总量可控、动态可持续的资金保障机制，以合法规范方式保障土地储备项目合理融资需求，既促进土地市场规范、健康发展，又发挥国土资源对新型城镇化建设的服务保障作用，支持地方稳增长、补短板，助力全面建成小康社会目标的实现。

二是完善专项债券管理。依据预算法、国发〔20XX〕43号文件确定的地方政府债券管理理念，借鉴国外市政债券管理经验，对以对应的政府性基金或专项收入偿还的专项债券，强化项目收益和融资自求平衡的管理理念，发挥专项债券项目对应专项收入、资产的偿债保障作用，主动防范化解潜在风险隐患。

三是遏制违法违规变相举债行为。在严格执行国发〔20XX〕43号文件关于剥离融资平台公司政府融资职能、《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发〔2010〕19号)关于公益性资产不得作为资本注入融资平台公司等规定的同时，通过开正门发行土地储备专项债券，将用于偿还专项债务的土地储备资产及其预期土地出让收入显性化，债券资金由纳入国土资源部名录管理的土地储备机构专项用于土地储备业务，从机制上堵住融资平台公司等企业冒用土地储备名义以储备土地进行抵押担保融资的后门歪门，防范违法违规举债或变相举债、挪用土地储备资金等行为发生。

四是深化财政与金融互动。选择土地储备等部分政府性基金收入项目分类发行专项债券，有利于丰富地方政府债券品种，完善地方政府债券市场，进一步增强地方政府债券透明度，保护投资者合法权益，支持对债券科学合理定价，提高地方政府债券市场化水平，吸引更多社会资本投资地方政府债券，带动民间资本支持重点领域项目建设，激发民间投资潜力。

三、问：《办法》的主要内容及土地储备专项债券管理的重点是什么?

答：《办法》依据现行法律法规和地方政府债务管理规定，从额度管理、预算编制、预算执行和决算、监督管理、职责分工等方面，提出了地方政府土地储备专项债券管理的工作要求。在《地方政府专项债务预算管理办法》(财预〔2017〕155号)基础上，土地储备专项债券管理进一步突出以下重点：

一是体现项目收益与融资自求平衡的理念。《办法》明确提出，土地储备专项债券是地方政府专项债券的一个品种，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入偿还。《办法》强调，发行土地储备专项债券的土地储备项目应当有稳定的预期偿债资金来源，对应的政府性基金收入应当能够保障偿还债券本金和利息，实现项目收益和融资自求平衡。

二是落实市县政府管理责任、加强部门协调配合。《办法》落实市县政府责任，通过统一土地储备专项债券命名格式，将债券偿还和资金管理责任一一对应到具体使用债券资金的市县政府;强化财政部门、国土资源部门协调配合，发挥部门各自优势，保障专项债券顺利发行、使用和偿还。

三是实现专项债券与项目严格对应。《办法》明确，土地储备专项债券发行严格对应项目实施;债券期限与项目实际相适应;债券安排的支出明确到具体项目;土地储备项目取得的土地出让收入，按照该项目对应的债券余额统筹安排资金。通过将原来集中发行和管理的专项债券，进一步完善为按项目发行和管理，便于投资者信息甄别，提高债券市场化水平。

四是加强债务对应资产管理。加强储备土地的动态监管和日常统计，及时评估储备土地资产价值;加强土地储备资产维护管理，确保土地储备资产保值增值;严格储备土地担保管理，地方政府不得以储备土地为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

五是依法安排债券规模。土地储备专项债券额度依法不得突破地方政府专项债务限额。各省、自治区、直辖市年度土地储备专项债券额度应当在国务院批准的分地区专项债务限额内安排，由财政部下达各省级财政部门，抄送国土资源部。

四、问：土地储备专项债券如何实现与项目对应?

答：一是债券发行对应项目实施。《办法》规定，土地储备专项债券可以对应单一项目发行，也可以对应同一地区多个项目集合发行，具体根据项目区位特点、实施期限等因素综合确定，便于投资者信息甄别，提高专项债券市场化水平。

二是债券期限与项目实际相适应。《办法》从土地储备工作属性和资金周转使用特点出发，规定土地储备专项债券原则上不超过5年，具体由省级政府结合项目实际自行确定;土地储备专项债券发行时，可以约定根据土地出让收入情况提前偿还债券本金的条款。鼓励地方政府通过结构化创新合理设计债券期限结构。既避免期限过短造成的错配风险，又降低期限过长带来资金闲置问题。

三是债券使用明确到具体项目。《办法》要求，土地储备专项债券支出应当明确到具体项目，在地方政府债务管理系统中统计，纳入财政支出预算项目库管理。地方各级国土资源部门应当建立土地储备项目库，项目信息应当包括项目名称、地块区位、储备期限、项目投资计划、收益和融资平衡方案、预期土地出让收入等情况。

四是债券本金偿还与项目取得的土地出让收入相对应。《办法》要求，土地储备项目取得的土地出让收入，应当按照该项目对应的土地储备专项债券余额统筹安排资金，专门用于偿还到期债券本金，不得通过其他项目对应的土地出让收入偿还到期债券本金。因储备土地未能按计划出让、土地出让收入暂时难以实现，不能偿还到期债券本金时，可在专项债务限额内发行土地储备专项债券周转偿还，项目收入实现后予以归还。

五、问：土地储备专项债券为什么要与资产对应?如何实现与资产对应?

答：根据法定预算管理方式不同，国发〔20XX〕43号文件将地方政府债券分为一般债券和专项债券。其中，没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还;有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。

建立专项债券与项目资产、收益对应的制度，是贯彻落实国发〔20XX〕43号文件精神的重要措施，有利于防范和化解专项债务风险，合理评估专项债务风险，也有利于加强国有资产管理，加快推进融资平台公司市场化转型，防止国有资产流失，有效确保国有资产保值增值。为此，《办法》从实施统计监测、加强维护管理、严格担保管理等方面提出了要求。

一是实施债务对应资产统计监测。《办法》要求，土地储备机构应当严格储备土地管理，理清土地产权，按照有关规定完成土地登记，加强储备土地的动态监管和日常统计，及时评估储备土地资产价值。

二是加强土地储备资产维护管理。《办法》要求，地方各级国土资源部门要履行国有资产运营维护责任，确保土地储备资产保值增值。

三是严格储备土地担保管理。《办法》依据法律和政策规定，明确地方政府不得以储备土地为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保，防止地方政府违法违规使用储备土地资产为融资平台公司等企业债务融资进行抵质押担保。

六、问：《办法》如何更好发挥市县政府和部门管理作用?

答：《办法》从土地储备债券管理工作相关主体出发，明确了市县政府、财政和国土部门、土地储备机构等相关单位的监督管理责任。

一是强化财政和国土资源部门协调配合。《办法》明确，财政部门统一办理专项债券发行、还本付息;国土资源部门、土地储备机构配合做好债券发行准备、项目信息披露等工作，履行项目管理责任，发挥部门各自优势，保障专项债券顺利发行、使用和偿还。

二是落实市县政府管理责任。《办法》要求，土地储备专项债券冠以年省、自治区、直辖市(本级或市、县)土地储备专项债券(期)年省、自治区、直辖市政府专项债券(期)名称，落实市县政府债券偿还和资金管理责任。

三是明确土地储备机构责任。《办法》明确，土地储备机构负责测算提出土地储备资金需求，配合提供土地储备专项债券发行相关材料，同时加强储备土地的动态监管和日常统计，规范使用土地储备专项债券资金，提高资金使用效益。

储备土地管理法篇2

1、地方人民政府；

2、地方人民政府的国土行政主管部门；

3、专门设立的土地储备机构。

那么，谁应当是合法的土地储备的主体呢？

在没有行政授权之前，土地储备的主体应当是各级国土行政主管部门，在有行政授权时，应当是行政授权的土地储备机构。

【关键词】土地土地管理土地储备土地储备机构土地储备的主体行政授权行政委托城市拆迁诉讼救济沈阳市皇姑区城市建设局

【正文】

目前，土地储备不是法律概念。在我国的法律规范中还没有土地储备的法律规定。土地储备制度的建立尚属探索阶段，有关省市地方政府制定了相关的地方政府规章，试图规范行政。

一、土地储备的定义

什么是土地储备？较规范的定义是，土地储备制度是指政府依照法律规定，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市规划，对通过收回、收购、置换和征收等方式取得的土地进行前期开发、整理后，予以储存，以供应和调控城市各类建设用地需求的和种经营管理制度（来源：深圳国土房产网）。

还有人认为，城市土地储备指由城市政府委托或授权的机构通过征收、收购、置换、到期回收、土地整理等方式，将城市规划用地或分散在用地者手中的城市土地集中起来，并由政府授权或由政府委托的机构完成其房屋拆迁等土地整治与开发等一系列前期开发工作后，再根据城市土地年度供应计划，有计划地将其储备后的城市土地重新投入市场的制度安排（见《浅析土地储备制度运行的程序》作者李凌云）。

最简单的定义是：国有土地储备是指政府根据市场需求、土地利用总体规划和城市规划要求，对依法征用、收回、收购、置换的土地进储存的行为。（驻马店市土地储备中心网站）

地方政府规章中的定义也是不尽相同，例如：

1、《沈阳市土地储备办法》第三条规定：本办法所称土地储备，是指市人民政府根据社会经济发展的需要，按照土地利用总体规划和城市规划的要求，对国有土地依法收回、收购，对集体土地依法征用后予以储存的行为。

2、《南京市土地储备办法》第三条规定：本办法所称土地储备，是指经市政府批准，市国土行政主管部门代表政府依法采用收回和收购等方式取得国有土地使用权，纳入政府土地储备库并进行土地整理，形成可供应建设用地的行为。

3、《深圳市土地储备管理办法》第三条规定：本办法所称土地储备，是指市土地储备机构依照本办法的规定，将政府依法通过征收、转地、收回、收购、置换等方式取得的土地予以储存，并进行必要的整理和日常管理，再按照年度土地供应计划交付供地的行为。

4、《上海市土地储备办法》第三条规定：本办法所称的土地储备，是指市、区（县）政府委托土地储备机构，依据土地利用总体规划、城市规划和土地储备计划，对依法征用、收回、收购或者围垦的土地，先通过实施征地补偿安置、房屋拆迁补偿安置或者必要的基础性建设等予以存储，再按照土地供应计划交付供地的行为。

5、《山东省国有土地储备办法》第二条规定：本办法所称国有土地储备，是指县（市）以上人民政府对依法收回、收购、征用的土地进行储存，以备向社会供应各类建设用地的行为。

二、目前，规章行政授权土地储备主体规定混乱

仍以上述规章为例：

1、《沈阳市土地储备办法》第四条规定：市规划和国土资源局是本市土地储备的行政主管部门。市土地储备机构具体负责土地储备工作。市计划、城建、房产、财政等部门按各自职责，做好土地储备的相关工作。

2、《南京市土地储备办法》第四条规定：市国土资源局是全市土地储备的行政主管部门，市土地储备中心负责具体实施土地储备工作。发展和改革、经济、规划、房产、建设、财政、物价等有关部门以及储备土地所在区政府应当按照各自职责，配合国土行政主管部门做好土地储备工作。

3、《深圳市土地储备管理办法》第五条规定：市政府土地管理部门是市土地储备工作的主管部门（以下简称主管部门）。第六条又规定：市土地储备机构是市土地储备的承办机构，履行职责。

4、《上海市土地储备办法》第四条（管理部门）规定：市土地管理工作领导小组负责审核批准本市土地储备计划，协调解决土地储备中的重大问题。

市房屋土地资源管理局（以下简称市房地资源局）负责本市土地储备计划的组织编制和执行情况的监督管理；区（县）土地管理部门负责本行政区域内土地储备计划执行情况的日常监督管理。

市和区（县）投资、规划、土地、建设等管理部门按照本办法的规定，履行土地储备项目的相关审批职责。

第五条（储备机构）又规定：市土地储备中心是市政府设立的土地储备机构，在本市区域范围内实施土地储备，负责储备地块的前期开发，承办储备地块按计划供应的前期准备工作。

各区（县）政府设立一个土地储备机构，在本区（县）区域范围内实施土地储备。

经市政府批准，其他的专门机构可以在特定区域范围内实施土地储备。

5、《山东省国有土地储备办法（2004年修正）》第四条规定：县（市）以上土地行政主管部门负责本行政区域内的国有土地储备管理工作，同级人民政府设立的土地储备机构具体承担本行政区域内的国有土地储备工作。计划、财政、建设、城市规划等部门应当按照各自职责，配合土地行政主管部门做好国有土地储备管理工作。

综合以上定义和具体规定，可以看出，目前，土地储备的主体大致有以下三个部门：

1、地方人民政府；

2、地方人民政府的国土行政主管部门；

3、专门设立的土地储备机构。

地方规章规定的如此混乱，必然造成管理的混乱。出现以上混乱的主要原因是管理者对法律授权审批人、国土行政主管部门、和法律授权的承办机构之间的法律关系没有区分清楚。

那么，谁是合法的土地储备的主体呢？

三、在没有行政授权之前，土地储备的主体应当是各级国土行政主管部门

土地管理权属于行政管理权范畴，行政管理权的取得应当由法律赋予，这是依法行政的要求。那么，我国法律对土地管理权是怎样规定呢？

依据《中华人民共和国土地管理法》第二条规定，国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。第五条又规定，国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。各地方性法规均做出授权县级以上地方人民政府土地行政主管部门负责土地管理。例如：《辽宁省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第四条规定：省土地行政主管部门统一负责本省行政区域内土地的管理和监督工作。市、县（含县级市、下同）土地行政主管部门负责本行政区域内土地的管理和监督工作。同时，法律法规又特别规定了应当由人民政府管理和应当由土地行政主管部门报地方人民政府和国务院批准的情形。

有关土地储备的管理，可以从储备土地的来源分析如下：

对于土地收回的管理，《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定了由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。

对于土地征收的管理，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定了国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。

对于土地收购、置换的管理，《中华人民共和国土地管理法》中没有特别规定，所以适用普通规定。

由此可知，现行法律将国有土地的储备管理权，除征收外，授权给各级土地管理部门，土地管理部门代表国家行使国有土地管理权。

政府批准行为不是外部行政行为，它不直接作用于管理相对人。所以政府不是直接的土地储备主体。

四、在有行政授权之后，新设立的土地储备机构属于规章授权组织，应当是合法的土地储备主体

新设立的土地储备机构，各地叫法不一，有的称土地储备中心，有的称土地储备交易中心，有的称土地整理储备中心，有的称土地收购储备交易中心等等。这些机构行使土地储备职权时，有的依据政府委托，有的依据行政授权。

在没有法律、法规、规章的授权条款的情况下，土地储备机构依据政府委托行使土地储备时，属于行政委托行为，其行政主体是政府，土地储备机构本身不是行政主体，它只是被委托人，它不具有独立的行政主体资格。

依据行政授权行使土地储备时，土地储备机构本身是行政主体。所谓行政授权，是指法律、法规和规章将某项或某一方面的行政职权的一部分或全部，通过法定方式授予某个组织的法律行为。土地储备机构，依据授权条款的规定，以自己的名义独立行使管理权。

行政授权与行政委托是不同的法律概念，有着严格的区别。行政委托是指行政机关依法将部分行政管理权委托给行政机关以外的组织行使的法律制度。和行政授权不同，行政授权必须有法律、法规、规章的授权条款；而行政委托的直接依据却是行政机关与受委托人达成的行政委托协议。将没有法律、法规、规章授权的情形下的政府委托说成政府授权，是对法律的错误认识，是错误使用概念。

五、在有行政授权的情况下，政府仍然委托其它组织从事土地储备，属于滥用行政职权

在以上的规章中，例如《沈阳市土地储备办法》规定：“市土地储备机构具体负责土地储备工作”，这就是行政授权，它用规章的形式，将土地储备权授予给沈阳市土地储备中心，所以，沈阳市土地储备中心具有土地储备的主体资格。并且，只有沈阳市土地储备中心才具有土地储备的主体资格，其它组织、个人无权土地储备。

具报道，2007年9月，沈阳市政府批准沈阳市皇姑区城市建设局对北陵大街东等地块进行土地储备。于是沈阳市皇姑区城市建设局抢在《物权法》实施之前取得批件后，开始大面积的城市拆迁。发生了政府与老百姓对抗的局面，各住宅小区自发组织起来，把住小区大门，阻止拆迁办进入。有的住宅小区发生了拆迁办采取强制手段殴打老百姓进入小区，造成极坏的社会影响。

既然地方规章已经作出行政授权，那么，政府必须遵守才是依法行政。如果政府可以随意委托，还制定法规干什么？

在城市土地储备工作中，土地储备与城市拆迁是密不可分的，二者既有联系又有区别。

取得土地使用权是二者的相同点。

不同点是：一是土地储备是以土地征收、土地回收、土地置换和土地购买的方式取得土地使用权；而拆迁人是以土地出让的形式取得土地使用权。二是土地储备机构取得土地之后，要进行前期开发和经营管理；而拆迁人取得土地使用权之后要搞开发建设。三是土地储备机构以储备的土地进行土地供应，有计划地统一向用地单位供应土地，以招标、拍卖或者挂牌方式出让给开发商；而拆迁人没有此权力。

土地储备机构取得土地使用权之后，同时需要征收、收购地上建筑物，需要将地上建筑物拆除。依据《中华人民共和国物权法》第42条的规定，“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”所以，对于被拆迁人来说，无论是土地储备拆迁，还是开发商拆迁区别不大，都是搬家走人。区别有二点，一是补偿标准不同，依土地储备征收住宅时，仅仅保证居住条件。而开发商拆迁时以评估和协商确定。二是强制力不同，土地储备的征收是政府作出的行政决定，具有强制性；而开发商的拆迁不具有强制性。

所以，只有法律法规规章授权组织才能完成土地储备的全部工作，以保证土地一级市场的稳定，才能带来社会的和谐。城市建设局没有土地征收、土地回收、土地置换和土地购买的方式取得土地使用权的权利和能力、没有进行前期开发和经营管理的能力、没有以储备的土地进行土地供应，有计划地统一向用地单位供应土地，以招标、拍卖或者挂牌方式出让的职权和能力。

出现各自为政的混乱局面的原因就是利益驱动，现在的土地增值很快，但是，老百姓也知道这个道理，与民争利的政府，人民是不能拥护的。

六、对违法土地储备行为的诉讼救济

1、房屋拆迁主管部门发放拆迁许可证行为是可诉的。

被拆迁人是拆迁行政许可的有利害关系的人，依据《中华人民共和国行政许可法》的规定，行政许可行为不得损害利害关系人的合法权利，利害关系人有权提出听证。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》也规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。

2、政府委托城建局土地储备的行为是可诉的。

依据《沈阳市土地储备办法》的规定，沈阳市城区内的土地储备由沈阳市土地储备中心负责，区城建局没有土地储备的职权。政府将土地储备权委托给城建局属于，侵害了被拆迁人的合法利益。

3、政府收回土地的行为是可诉的。

依据《土地管理法》第58条的规定，政府收回土地是有法定条件的。为土地储备政府收回被拆迁人合法使用的土地使用权，不符合法律规定，属于违法行为。

储备土地管理法篇3

第一条为完善土地储备制度，加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力，根据《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》(国发〔2001〕15号)、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》(〔2006〕100号)，制定本办法。

第二条本办法所称土地储备，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。

土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担。

第三条土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。

第四条市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行等部门，按照职责分工，各负其责，互相配合，保证土地储备工作顺利开展。

第五条建立信息共享制度。县级以上人民政府国土资源管理、财政及人民银行相关分支行要将土地储备与供应数量、储备资金收支、贷款数量等信息按季逐级汇总上报主管部门，并在同级部门间进行信息交换。

第二章计划与管理

第六条各地应根据调控土地市场的需要，合理确定储备土地规模，储备土地必须符合规划、计划，优先储备闲置、空闲和低效利用的国有存量建设用地。

第七条土地储备实行计划管理。市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行相关分支行等部门应根据当地经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划和土地市场供需状况等共同编制年度土地储备计划，报同级人民政府批准，并报上级国土资源管理部门备案。

第八条年度土地储备计划应包括：

(一)年度储备土地规模；

(二)年度储备土地前期开发规模；

(三)年度储备土地供应规模；

(四)年度储备土地临时利用计划；

(五)计划年度末储备土地规模。

第九条市、县人民政府国土资源管理部门实施土地储备计划，应编制项目实施方案，经同级人民政府批准后，作为办理相关审批手续的依据。

第三章范围与程序

第十条下列土地可以纳入土地储备范围：

(一)依法收回的国有土地；

(二)收购的土地；

(三)行使优先购买权取得的土地；

(四)已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地；

(五)其他依法取得的土地。

第十一条市、县人民政府或国土资源管理部门依法无偿收回国有土地使用权的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。

第十二条因实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用土地的，应由国土资源管理部门报经有批准权的人民政府批准，依法对土地使用权人给予补偿后，收回土地使用权。对政府有偿收回的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。

第十三条根据土地储备计划收购国有土地使用权的，土地储备机构应与土地使用权人签订土地使用权收购合同。收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经国土资源管理、财政部门或地方法规规定的机构批准确认。完成收购程序后的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。

第十四条政府行使优先购买权取得的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。

第十五条已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。

第四章开发与利用

第十六条对纳入储备的土地，经市、县人民政府国土资源管理部门批准，土地储备机构有权对储备土地进行前期开发、保护、管理、临时利用及为储备土地、实施前期开发进行融资等活动。

第十七条市、县人民政府可根据需要，对产权清晰、申请资料齐全的储备土地，办理土地登记手续，核发土地证书。供应已发证储备土地前，应收回土地证书，设立土地抵押权的，要先行依法解除。

第十八条土地储备机构应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件。

第十九条前期开发涉及道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，要按照有关规定，通过公开招标方式选择工程实施单位。

第二十条土地储备机构应对纳入储备的土地采取必要的措施予以保护管理，防止侵害储备土地权利行为的发生。

第二十一条在储备土地未供应前，土地储备机构可将储备土地或连同地上建(构)筑物，通过出租、临时使用等方式加以利用。设立抵押权的储备土地临时利用，应征得抵押权人同意。储备土地的临时利用，一般不超过两年，且不能影响土地供应。

第五章土地供应

第二十二条储备土地完成前期开发整理后，纳入当地市、县土地供应计划，由市、县人民政府国土资源管理部门统一组织供地。

第二十三条依法办理农用地转用、土地征收后的土地，纳入储备满两年未供应的，在下达下一年度农用地转用计划时扣减相应指标。

第六章资金管理

第二十四条土地储备资金收支管理严格执行《土地储备资金财务管理暂行办法》(财综〔2007〕17号)的规定。

第二十五条土地储备机构向银行等金融机构申请的贷款应为担保贷款，其中抵押贷款必须具有合法的土地使用证；申请贷款的土地储备机构必须满足商业银行及其他金融机构的贷款要求。土地储备机构举借的贷款规模，应当与年度土地储备计划、土地储备资金项目预算相衔接，并报经同级财政部门批准，不得超计划、超规模贷款。土地储备机构申请贷款时，应持财政部门的贷款规模批准文件及同级人民政府批准的项目实施方案等书面材料向当地商业银行及其他金融机构申请担保贷款。商业银行及其他金融机构应严格按照商业原则在批准的规模内发放土地储备贷款。土地储备贷款应实行专款专用、封闭管理，不得挪用。

政府储备土地设定抵押权，其价值按照市场评估价值扣除应当上缴政府的土地出让收益确定，抵押程序参照划拨土地使用权抵押程序执行。

商业银行及其他金融机构应当准确、完整、及时地向人民银行建立的全国统一的企业信用信息基础数据库报送土地储备机构的土地储备贷款相关信息。在贷款发放前，商业银行及其他金融机构应当查询贷款储备机构的信息，对有不良记录的土地储备机构审慎发放贷款。商业银行及其他金融机构应当根据监管要求，合理、科学确定贷款期限。

第二十六条土地储备机构举借商业银行及其他金融机构贷款的，必须按贷款合同约定，及时足额偿还贷款本息。

第二十七条各类财政性资金依法不得用于土地储备贷款担保。土地储备机构应加强资金风险管理，不得以任何形式为第三方提供担保。

第七章附则

第二十八条各省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府国土资源管理部门可依据本办法规定，结合当地实际，会同财政部门、人民银行制定具体实施办法。

第二十九条本办法由国土资源部会同财政部、中国人民银行负责解释。

储备土地管理法篇4

关键词：土地储备；土地储备贷款；土地储备担保

中图分类号：d9123 文献标识码：a 文章编号：02575833(2012)07008906

作者简介：刘璐，北京师范大学法学院副教授 （北京 100875）

土地储备制度是近年来土地制度创新中的一大热点，和其他所谓创新一样，也是经由地方试点到统一规范的脉络最终得到确认。不容否认的是，土地储备制度作为我国土地宏观调控主要手段之一，给我国土地市场的运作和调控带来了一系列变化①，但土地储备制度的实施现状却不容乐观。土地储备活动资金密集、运作周期较长，需要大量的资金支撑。向商业银行贷款是土地储备最重要的融资方式，也是各地政府为完成城市化建设目标，实现财政收入的主要资金来源。就土地储备贷款而言，现行《商业银行法》和《土地储备管理办法》仍然要求是担保贷款，信用贷款几无余地。2007年11月9日由国土资源部、财政部、人民银行联合的《土地储备管理办法》统一了各地实践中的做法，对土地储备融资担保做了原则性的规定，但其中法理不明，给信贷实践带来了极大的风险。本文不揣浅薄，拟就此问题一陈管见，以求教于同仁。

一、土地储备机构是否具备土地储备融资担保人资格？

在《物权法》和《担保法》之下，虽然担保人的资格颇受限制，但其实际范围还是相当广泛的。在《土地储备管理办法》之下，土地储备融资多由土地储备机构以其储备土地提供担保，由此而引发了土地储备机构法律地位的讨论。

《土地储备管理办法》第3条明确：“土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。”本条将土地储备机构界定为“隶属于国土资源管理部门”的“事业单位”。我国《担保法》明确规定国家机关不能作保证人《担保法》第8条规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。”第9条规定：“学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体不得为保证人。”，虽然《担保法》和《物权法》没有明文禁止国家机关充当物上保证人，但在解释上，物上保证人与保证人应作同一处理，亦即，既然法律上已禁止国家机关充当保证人，也就禁止了国家机关充当物上保证人，也就是说，国家机关不得以其财产设定担保物权这一观点得到了相关司法解释的承认。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第3条规定：“国家机关和以公益为目的的事业单位、社会团体违反法律规定提供担保的，担保合同无效。因此给债权人造成损失的，应当根据担保法第五条第二款的规定处理。”这里并未限定“提供担保”的形式，在解释上当然包括提供物的担保的情形。应当注意的是，虽然上述规定是针对《担保法》的解释，而《物权法》生效后，《担保法》中担保物权的规定几乎全部失效，但由于就该条所及的问题《物权法》并未做出特别规定，上述条文同样适用于依《物权法》的规定以设定担保物权的形式提供担保的情形。。《物权法》明令禁止公益事业单位以其社会公益设施提供担保《物权法》第184条规定：“下列财产不得抵押：……（三）学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施……”。

依《土地储备管理办法》的规定，土地储备机构 “隶属于国土资源管理部门”，有学者认为土地储备机构是受国土资源管理部门行使权利或权力参见崔立群、刘红《论土地储备机构的法律地位》，《前沿》2007年第4期。，此时，因国家机关不得充当物上保证人，土地储备机构也就不能以储备土地担保融资。值得研究的是，土地储备机构是否是“公益事业单位”？这里涉及对土地储备性质的理解。《土地储备管理办法》第2条第1款规定：“本办法所称土地储备，是指

市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。”依本款前段的规定，土地储备是为了“实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标”关于土地储备目标的分析，参见张长海《城市土地储备法律制度建构基本法律问题研究——以权利保护为视角》，载刘云生主编《中国不动产法研究(第5卷) 》，法律出版社2010年版，第195页以下。，确实具有“公益”性质，但依本款后段的规定，土地储备包括“依法取得土地，进行前期开发”，又使得土地储备具有了“经营”性质。由此而带来了土地储备机构性质界定上的左右摇摆，如果将其界定为“公益事业单位”，则其不能作为担保人；如果将其界定为“非公益事业单位”，虽然解决了担保人资格问题，但无法说明其目的的正当性。《土地储备管理办法》似乎是想说明，这一类型事业单位的设立本身就是为了取得、开发、储备土地，土地储备机构以储备土地担保融资实为其中必然。这在一定程度上解决了土地储备机构的担保人资格问题，但其中无法说明的是，土地储备机构究竟对储备土地享有什么权利？

依《土地储备管理办法》的规定归入土地储备的土地一般包括：依法收回的国有土地、收购的土地、行使优先购买权取得的土地、已经办理农用地转用、土地征收批准手续的土地以及其他依法获得土地参见《土地储备管理办法》第10条。。从《土地储备管理办法》的规定入手，我们可以看出该办法并未明确界定土地储备机构对储备土地的权利性质，而是使用了一个一般性的语汇——“土地”。由于我国实行土地公有制，土地所有权人并不直接利用其土地，对土地的稳定利用大多在用益物权之下发展。在现行制度之下，土地储备包括了“储存以备供应”，这里的供应即为“出让”或者“划拨”，而建设用地使用权出让在性质上属于在他人土地之上有偿设立以建造并保有建筑物为目的的用益物权；建设用地使用权划拨是在他人土地之上无偿设立以建造并保有建筑物为目的的用益物权参见孙宪忠《国有土地使用权财产法论》，中国社会科学出版社1993年版，第72页。。在《物权法》和《土地管理法》之下，建设用地使用权一般仅在国有土地之上设定《物权法》第135条，《土地管理法》第43条。虽然《物权法》第151条规定了集体建设用地使用权的援引性规范，但依《土地管理法》第43条的规定，集体建设用地仅限于乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设用地，在目前尚不具备普遍的分析价值。。由此可见，土地储备大抵属于土地储备机构受国土资源管理部门的委托代表国家行使土地所有权的行为，上述所谓“收回土地”、“收购土地”等均指消除国家土地所有权之上的权利负担，回复土地所有权的圆满状态，以备进一步在其上设定建设用地使用权《土地储备管理办法》第11条规定：“市、县人民政府或国土资源管理部门依法无偿收回国有土地使用权的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。”第13条规定：“根据土地储备计划收购国有土地使用权的，土地储备机构应与土地使用权人签订土地使用权收购合同。收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经国土资源管理、财政部门或地方法规规定的机构批准确认。完成收购程序后的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。”第14条 规定：“政府行使优先购买权取得的土地， 由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。”第15条规定：“已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。”这里所使用的表述均是“办理注销土地登记手续后纳入土地储备”，其文义至为明显。。“已经储备的土地，在出让建设用地使用权之前，仅仅以国家土地所有权的形态存在，并无建设用地使用权的身影。”崔建远《土地储备制度及其实践之评析》，《国家行政学院学报》2011年第1期。如此界定面临的困境是，土地所有权之上不能设定担保参见《物权法》第184条第1项。，土地储备机构也就无从以储备土地担保融资。 土地储备融资担保的需求，《土地储备管理办法》第17条规定：“市、县人民政府可根据需要，对产权清晰，申请资料齐全的储备土地，办理土地登记手续，核发土地证书。供应已发证储备土地前，应收回土地证书，设立土地抵押权的，要依法先行解除。”这

，土地储备机构对储备土地登记的是什么权利？该条所使用的词语是：“核发土地证书”，但并未说明土地证书的类型。依《土地登记办法》的规定，并结合该条后段“设立土地抵押权”的规定，这里的土地证书只能是国有土地使用证，也就是说，在《土地储备管理办法》之下，土地储备机构对储备土地所享有的权利在性质上属于建设用地使用权。但这一设计与《物权法》的规定显相违背。根据《物权法》的规定，建设用地使用权的设立目的是“建造建筑物、构筑物及其附属设施”《物权法》第135条。，且其设立方式有“出让或者划拨”《物权法》第137条。， 但土地储备机构对储备土地的利用明显不是“建造建筑物、构筑物及其附属设施”，而是“储存以备供应”《土地储备管理办法》第2条。这里的“供应”即为土地一级市场上的出让或划拨。；土地储备机构取得储备土地既不是出让，也不是划拨，而是“依法收回”、“收购”等，与建设用地使用权的设立方式不相符合。此外，该条中的“土地抵押权”究竟指的是什么？无论是《担保法》还是《物权法》、《土地管理法》均未出现“土地抵押权”的提法，相反，《物权法》第184条明文规定“土地所有权”不得抵押。由此可见，“土地抵押权”中的“土地”绝对不是指土地所有权，相较《物权法》第180条的规定，这里的“土地”应指“建设用地使用权”，该条中规定的“土地抵押权”应指“建设用地使用权抵押权”。

根据以上分析，在将土地储备机构对储备土地的权利架构成建设用地使用权之后，现行法之下的融资担保模式也就迎刃而解了。根据《物权法》第180条第1款第2项的规定，“债务人或者第三人有权处分的”“建设用地使用权”可以抵押。如此，土地储备机构以其享有建设用地使用权的储备土地设定抵押也就具有了适法性。由此可见，《土地储备管理办法》为了满足土地储备活动的融资要求，在形式上将储备土地的建设用地使用权授予土地储备机构。但这一做法明显缺乏法理基础。

二、储备土地是否是可以转让的财产？

根据《物权法》的规定，只有“债务人或者第三人有权处分的”“财产”或“权利”才能设定担保物权参见《物权法》第180条和第223条。。通说认为，担保物权为支配标的物的交换价值的权利参见王利明《物权法研究》（修订版?下卷），中国人民大学出版社2007年版，第321页；梁慧星、陈华彬：《物权法》，法律出版社2007年版，第304页；崔建远《物权法》，中国人民大学出版社2009年版，第26页。，作为权利标的的担保物首先应是具有交换价值且法律允许转让的财产，“抵押担保的关键是抵押物的范围，哪些可以作为抵押物。作为抵押物必须是能够转让的财产，因为只有这样才能实现担保的目的”顾昂然：《关于〈中华人民共和国担保法(草案)〉的说明——1995年2月21日在第八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议上》，《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》1995年第5期。。担保物权的中心效力在于对标的物价值的优先支配力。依此效力，担保权人有权以担保物折价或以拍卖、变卖的价款优先受偿，由此决定了担保物必须是具有独立交换价值且法律允许转让的财产，否则，担保物权的效力将无从实现。同时，担保物须是权属明晰且担保人有权处分的财产。这里，“权”即对该财产享有的权利；“属”即对该财产享有权利的归属；“处分”，是指对物进行处置，从而决定物的命运，包括事实上的处分 (对物的实物形态的处分，将导致物的形体的变更或消灭)和法律上的处分 (对物的价值形态的处分权，即变更、限制或者消灭对物的权利，如转让物的所有权，设定他物权等)。以担保人不享有处分权的财产设定担保物权，该财产的交换价值将不能合法实现，担保物权将无从实行参见高圣平《担保法论》，法律出版社2009年版，第296-297页。。

根据现行规则，储备土地势必发展成为建设用地，那么，土地储备机构是怎么取得建设用地使用权的？这种建设用地使用权是什么性质的权利？这种建设用地使用权是否可以转让？

在前述土地储备范围之中，除了“收购的土地”是由土地储备机构与土地使用权人签订土地使用权收购合同，并经国土资源管理部门、财政部门或地方法规规定的机构批准确认后纳入土地储备参见《土地储备管理办法》第13条。之外，“依法收回的国有土地”、“行使优先购买权取得的土地”、“已经办理农用地转用、土地征收批准

手续的土地”均是市、县人民政府或国土资源管理部门取得后再纳入土地储备的参见《土地储备管理办法》第11、12、14、15条。。也就是说，除了第一种情形土地储备机构取得土地权利支付了对价之外，其余三种情形土地储备机构均是无偿取得土地权利的。

目前，土地储备机构用于向银行办理抵押融资而出具的土地储备证,不过是比照一般国有土地使用证，在“土地使用权人”一栏标记为土地储备机构，在“地类”一栏标注为“政府储备”或“储备用地”，在“取得方式”一栏，有的为空白，有的为“储备”，还有的直接明确填写为“划拨” ⑦ 参见卢燕停《储备土地抵押贷款中的风险点》，《中国金融》2011年第11期。　。仅就该权属证书而言，“政府储备”或“储备用地”并非建设用地使用权的设立方式，国有建设用地使用权的设立取得方式只有出让和划拨。土地登记实践和司法实践中即有不承认土地储备机构对储备土地享有建设用地使用权的先例，有案例认为“政府储备土地是一种特殊形态的土地，土地储备中心对所储备的土地享有什么样的权利，法律尚没有明文规定，储备机构对所储备的土地应该只有短时间的管理权限，只是国家对所储备的土地进行管理的职能，并不拥有‘土地使用权’，土地储备中心的诉讼请求应予驳回”参见纪成旺《土地储备机构对所储备的土地拥有哪些权利》，《资源导刊》2009年第10期。。土地储备机构获得了土地登记机关颁发的土地使用证，从表面上看，建设用地使用权归属于土地储备机构⑦，但实际上，土地储备机构并无权转让该建设用地使用权。备管理办法》第2条的界定可见，土地储备由“依法取得土地”、“进行前期开发”、“储存以备供应土地”等几个环节构成，这里的表述是“储存以备供应土地”，而并不是“储存、供应土地”，由此可见，《土地储备管理办法》并未规定土地储备机构有供应土地的权利，也就是说，土地储备机构对储备土地并没有法律上的处分权，对储备土地所取得的出让收入或者临时利用储备土地所取得的零星收入，也不享有处分权参见李强、崔健《〈土地储备管理办法〉解析与质疑》，载《厦门大学法律评论》第16辑，厦门大学出版社2008年版，第85页。。储备土地变为建设用地并不是土地储备机构所能完成的，在目前制度设计之下，供应土地是国土资源管理部门作为土地所有权代表与用地者之间的行为，而土地储备机构仅为隶属于国土资源管理部门的事业单位，无权供应土地。

《土地储备管理办法》第22条更是明确指出：“储备土地完成前期开发整理后，纳入当地市、县土地供应计划，由市、县人民政府国土资源管理部门统一组织供地。”《土地储备资金财务管理暂行办法》第6条、第12条、第14条规定,土地出让收入全部缴入同级国库，纳入一般预算，实行“收支两条线”管理；而用于土地储备的各项资金,由财政部门根据土地储备的需要以及预算安排予以核拨。在正常情况下，银行在发放土地储备贷款之后，土地储备机构以之取得或/和开发、储存土地，国土资源管理部门出让储备土地并取得土地出让金，财政部门以缴入国库的土地出让金核拨给银行，偿还土地储备贷款。在土地储备贷款届期未受清偿时，银行作为担保权人根本无从就储备土地本身行使抵押权，无从就储备土地（建设用地使用权）进行强制拍卖、变卖并就其价金优先受偿。

综上，即使将土地储备机构对储备土地的权利界定为建设用地使用权，土地储备机构并经登记而取得国有土地使用证，也因该建设用地使用权不具有可转让性而不能成为担保财产。三、土地收益权能否担保？

在《土地储备管理办法》出台之前，土地储备融资担保实践中，存在着土地储备机构以土地收益权出质向银行申请贷款的情形。土地储备机构的土地收益权并不是一个明确的法律术语，只是融资创新实践中的一个提法。一般而言，土地收益权是指被国有土地所有权人赋予临时占有、使用、收益职能的土地储备机构，因对其建设用地使用权的合法处置而取得相应经济收益的权利，大体分为处分收益权和经营使用收益权。前者指土地储备机构因建设用地使用权的出让、置换、划拨等获取相应收益的权利；后者指土地储备机构将储备土地出租或自己使用储备土地以进行经营而获得相应收益的权利农业银行江苏省分行法律专家组《土地收益权质押贷款问题研究》，《现代金融》2011年第2期。。

无论在《担保法》之下，还是在《物权法》之下《

权法》生效后，《担保法》中关于担保物权的规定大多失效。，可以出质的权利中均无土地收益权。在法律上对土地收益权未作明确规定的情况下，以土地收益权设定担保存在一定的制度风险。

第一，现有的收益权出质大抵是在应收账款质权之下发展。在《物权法》立法过程中，关于可以出质的权利类型一直存在争议。在数次草案中，均在“应收账款”之外规定了“不动产收益权”或“桥梁、道路、港口等收费权”，但部分常委会委员提出“收益权”、“收费权”也体现为“应收账款”，两者并列，是立法上的重复，同时，“收益权”、“收费权”的涵盖面过广，不易界定，因此，在最终通过的《物权法》文本中删去了“收益权”、“收费权”的规定，保留了“应收账款”参见胡康生主编《中华人民共和国物权法释义》，法律出版社2007年版，第482-483页。。就立法原意而言，这里的“应收账款”明显没有包括“土地收益权”。

第二，《物权法》第223条并没有使用足以涵盖“土地收益权”在内的兜底性规定。该条第（七）项规定，“债务人或者第三人有权处分的”、“法律、行政法规规定可以出质的其他财产权利”可以出质，但其他法律或行政法规中均未对土地收益权的出质作出肯定性的规定。在这里，如果不将“土地收益权”解释为“应收账款”的一种，则其无法纳入权利质权之中。

第三，《物权法》对于权利作担保物（或称担保财产）采取了两分式的方法，将其中土地用益物权纳入权利抵押权之中，将其他权利纳入权利质权之中。在我国，土地所有权不能抵押，作为主要不动产的土地是以土地用益物权的形式进入融资担保体系，以其设定抵押权比设定质权更具说明价值。土地收益权不能设定质权，那它是否可以设定抵押权呢？依上述分析，无论将土地收益权界定为处分收益权，还是经营使用收益权，均无法脱逸出土地用益物权的边界。也就是说，只有在将土地收益权规定成一种用益物权时，才可以设定抵押权。但我国法律上所规定的用益物权中并不包括土地收益权，在物权法定主义之下，实难认为土地收益权就是一种用益物权。

综上，土地收益权不仅名称、内容上界定不清，而且其在融资担保体系中的定位更趋模糊，实不足以作为一项担保财产加以明确。

四、结 语

储备土地管理法篇5

中府[2003]60号

火炬区管委会，各镇政府、区办事处，市属各单位：

现将《中山市土地收购储备实施办法》印发给你们，请贯彻执行。

二OO三年四月二十八日

第一条、为盘活存量土地资产，优化土地资源配置，合理利用土地，促进城市建设，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律、法规的规定，结合本市实际，制定本办法。

第二条、中山市行政区域范围内国有土地收购、储备工作，适用本办法。

第三条、本办法所称土地储备，是指土地储备机构依据本办法的规定，将依法征用、收回、收购或需盘活的土地进行储备，经前期开发利用或整理后，根据土地市场供求现状和城市规划要求，移交政府进行土地使用权出让或划拨的行为。

第四条、成立由市国土资源、发展计划、财政、规划、建设、农业、经贸、监察、审计等行政主管部门组成的中山市土地收购储备管理委员会，作为市人民政府土地收购储备宏观指导和协调机构，其主要职责是：

（一）、研究制定土地储备政策；

（二）、协调部门之间的关系；

（三）、落实收购、储备资金；

（四）、确定土地储备规划和计划；

（五）、指导和监督土地储备中心运作。

第五条、中山市土地储备中心（以下简称储备中心）受市政府委托在中山市土地收购储备管理委员会和市国土资源行政主管部门指导和监督下，实施土地收购、储备、开发以及土地出让的前期准备工作，其主要职责是：

（一）、根据土地利用总体规划、城市总体规划、产业结构调整及土地市场供求状况，组织编制土地收购储备规划和计划，报市土地收购储备管理委员会批准后组织实施；

（二）、根据土地收购储备计划，对企事业单位需盘活和调整的存量土地和其他增量土地进行收购储备；

（三）、管理储备土地，实施前期开发或整理；

（四）、筹措资金，做好土地收购储备资金的管理和运作；

（五）、对列入储备的土地实施房屋拆迁；

（六）、综合统计，定期向市土地收购储备管理委员会报告土地储备运作情况；

（七）、协助市国土资源行政主管部门办理国有土地使用权出让前期工作；

（八）、完成市政府和市土地收购储备管理委员会交办的其他任务。

第六条、市国土资源、财政、发展计划、建设、规划、农业、经贸、监察、审计等行政主管部门应按各自职责，协助做好土地收购储备的相关工作。

第七条、下列土地应当进行储备：

（一）、国有、集体企事业单位搬迁、解散、撤销、破产或其他原因停止使用的土地；

（二）、新增建设用地；

（三）、原划拨土地改变用途为商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性土地；

（四）、依法没收的土地；

（五）、依法收回的抛荒、闲置土地；

（六）、以出让方式取得土地使用权后无力继续开发又不具备转让条件的土地；

（七）、无土地使用权人或者使用权人不明的土地；

（八）、农村集体经济组织全部成员转为城镇居民后集体经济组织剩余的土地；

（九）、土地使用权转让中申报价格明显低于市场价格，政府实施优先购买权而取得的土地；

（十）、因实施城市规划和土地整理，市政府依法收购的土地；

（十一）、使用期限届满后使用权人未申请续期或申请续期不予批准的土地；

（十二）、土地使用权人向政府申请收回的土地；

（十三）、用以抵偿政府税费或债务的土地；

（十四）、其他需要进行储备的土地。

上述土地中如有地上建筑物、构筑物、附属物的，应一并予以收购。

第八条、土地储备实行政府专营、统一收购、统一储备、统一供应制度，任何单位或个人不得擅自收购或储备土地。

第九条、土地储备工作实行预报制度。凡符合本办法规定的储备条件的土地，用地单位或其主管部门应提前报告储备中心。

第十条、储备中心可依照法律、法规及本办法的规定，对依法征用、收回、收购的土地进行前期开发利用。收购储备的土地应依法办理土地权属变更登记手续。集体所有土地需要储备的，必须依法办理土地征用手续。

第十一条、土地使用权被依法收回或收购的单位或个人，必须按期、按规定交付土地。

第十二条、无土地使用权人或使用权人不明的土地，新增建设用地，依法没收、收回的土地，以及农村集体经济组织全部成员转为城镇居民后原集体经济组织剩余土地直接由储备中心进行土地储备。其他需要储备的土地，由储备中心按照本办法的规定进行收购。

第十三条、土地收购的一般程序：

（一）、收购登记。符合收购条件的土地，由储备中心向土地使用权人发出土地收购通知书，土地使用权人接到通知后应持有关资料到储备中心进行收购登记。土地使用权人申请收购的，直接持有关资料向储备中心申请收购，办理收购登记；

（二）、权属核查。储备中心对土地使用权人提供的土地和地上物权属、土地面积、地上物面积、四至范围、土地用途等情况进行实地调查和审核；

（三）、征询意见。储备中心根据土地使用权人提供的和实际调查的情况，形成报告后转送市规划行政主管部门，市规划行政主管部门根据城市总体规划要求提供收购地块控制性详细规划意见；

（四）、费用测算。储备中心根据调查和征询意见结果，会同有关部门进行土地收购补偿费用的测算评估；实行土地置换的，进行相应的土地费用测算；

（五）、方案报批。储备中心提出土地收购的具体方案，经市土地收购储备管理委员会同意后，报市政府批准；

（六）、签订合同。收购方案经批准后，由储备中心与原土地使用权人签订《国有土地使用权收购合同》；

（七）、收购补偿。储备中心根据《国有土地使用权收购合同》约定的金额、期限和方式，向原土地使用权人支付土地收购补偿费用；实行土地置换的，按照土地置换的差价进行结算；

（八）、权属变更。原土地使用权人根据《国有土地使用权收购合同》约定与储备中心共同向市国土资源行政主管部门申请办理权属变更登记手续。新征土地由储备中心按《中华人民共和国土地管理法》规定的程序报经有权批准机关批准后，进入储备；

（九）、交付土地。根据《国有土地使用权收购合同》约定的期限和方式，原土地使用权人向储备中心交付被收购的土地和地上建筑物。被收购的土地使用权一经交付登记，即纳入土地储备。

第十四条、被收购土地使用权人应向储备中心提供下列资料：

（一）、法人资格证明书（属个人的，应提供本人有效身份证明）、，委托他人办理的应提供授权委托书；

（二）、营业执照；

（三）、土地使用权合法凭证；

（四）、房屋所有权合法凭证；

（五）、数字化地形图；

（六）、有关主管部门的意见；

（七）、其他需要提交的资料。

第十五条、《国有土地使用权收购合同》应当载明以下内容：

（一）、合同双方当事人；

（二）、收购土地的位置、四至范围、面积、用途及权属依据；

（三）、土地收购补偿费用及其支付方式和期限；

（四）、交付土地的期限和方式；

（五）、双方权利和义务；

（六）、违约责任；

（七）、纠纷的处理方式。

第十六条、被收购的土地属以出让方式取得土地使用权的，原《国有土地使用权出让合同》自《国有土地使用权收购合同》生效之日起予以解除。

第十七条、土地收购补偿费按以下方式确定：

（一）、以出让方式取得使用权的土地，根据土地剩余使用年限和土地使用者对土地的实际投入给予适当补偿；

（二）、政府行使优先购买权购买的土地，按照土地转让申报价格给予补偿；

（三）、收购划拨土地的补偿费，按不高于土地原用途基准地价的50%确定；

（四）、涉及城市房屋拆迁的，依据国家、省、市有关城市房屋拆迁的规定给予补偿；

（五）、新征土地和农村集体经济组织全体成员农转非后剩余土地及其地面附属物的补偿，依照《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》的有关规定执行；

（六）、以其他方式收购的土地，由中山市地价评估机构（必须是经省级以上国土资源行政主管部门批准具备土地评估资质的地价评估机构）、依据市政府确定的土地基准地价和国家有关规定评估补偿费，由市国土资源行政主管部门依法确认；

（七）、以土地置换方式进行收购的，按本条第（六）、项规定的方式确定置换土地收购补偿费，由储备中心与原土地使用权人结算差价。

第十八条、储备中心可以对收购储备的土地通过以下方式进行前期开发利用：

（一）、前期开发。储备中心在储备土地使用权出让前，完成地上建筑物及其附属物的拆迁、土地平整和设施配套等前期开发工作；

（二）、土地利用。原土地使用权人交付土地后，储备土地使用权出让前，储备中心可以依法将储备土地使用权单独或连同地上建筑物出租、抵押、临时改变使用用途。

第十九条、土地收购储备需拆除地上建筑物、构筑物和其他附属物的，按照《城市房屋拆迁管理条例》和省、市有关规定予以补偿和安置。

第二十条、储备中心对储备土地实施拆迁安置时，市发展计划部门应根据其申请办理储备土地前期开发立项审批手续；市规划行政主管部门按照城市总体规划要求颁发储备土地前期开发建设用地规划许可证，市拆迁行政主管部门颁发拆迁许可证。

第二十一条、储备土地地上建（构）、筑物及其他设施需实施拆迁的，土地收购储备机构可作为拆迁人，依法取得房屋拆迁许可证后，统一实施拆迁安置。

储备中心如需委托他人拆迁的，应当采取招标投标的办法确定拆迁单位。

第二十二条、储备土地前期开发利用中涉及该土地使用权单独或连同地上建筑物出租、抵押或临时改变用途，储备中心应持有关用地批准文件及《国有土地使用权收购合同》，到有关部门办理审批或登记手续。

第二十三条、储备土地前期开发利用活动应当遵守国家法律、法规、规章和市政府的有关规定，不得损害公众利益。

第二十四条、储备中心应将储备土地的位置、四至范围、面积、用途、收购和前期开发成本测算以及储备土地的出让方案，定期向社会公告。

已公布纳入储备范围的土地，市产权登记主管部门不得为其办理产权变更登记。

第二十五条、储备中心储备土地的信息，应当每季度一次，的同时，应抄送市发展计划、规划、国土资源、建设等有关部门备案。

第二十六条、储备土地的信息，应当与建设用地信息制度相衔接，按照建设用地信息的要求，实施储备土地信息。

第二十七条、储备土地用于经营性房地产项目建设的，应通过有形土地市场采取公开招标、拍卖、挂牌交易或上网竞价的方式确定土地使用者，具体按省、市有关有形土地市场管理的规定执行。用于非经营性用途的，可通过协议出让或划拨方式确定土地使用者。

第二十八条、土地储备资本金来源：

（一）、市财政拨款；

（二）、储备土地增值部分资金；

（三）、储备土地抵押融资；

（四）、储备土地的经营收入。

第二十九条、储备土地资金运作实行收支两条线管理，并接受市财政、审计部门的监督。

第三十条、土地储备资本金只能用于下列用途，不得挪作他用：

（一）、土地使用权收购补偿费用；

（二）、地上建筑物及其附属物拆迁安置补偿费用；

（三）、储备土地的前期开发费用；

（四）、储备土地的管理、出让前期准备等其他费用。

第三十一条、储备中心未按本办法规定支付土地收购补偿费的，原土地使用权人有权解除收购合同，已支付给原土地使用权人的定金不予返还。

第三十二条、原土地使用权人未按规定交付土地及地上建筑物的，或者擅自处理其地上建筑物（构筑物）、的，储备中心有权要求原土地使用权人改正并继续履行合同。原土地使用权人逾期不履行的，储备中心可依法追究其违约责任，并可要求原土地使用权人赔偿相应的经济损失。

第三十三条、储备中心工作人员玩忽职守、滥用职权，造成重大损失，或利用职务上的便利，索取或非法收受他人财物，构成犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任；不构成犯罪的，给予相应的行政处分。

储备土地管理法篇6

2020年，市土地储备中心深入学习贯彻新时代中国特色社会主义思想，紧紧围绕市委、市政府和局党组重大决策部署，坚持“强制度基础、重规范收储、提工作效能”的原则，加强土地储备，盘活土地资产，严格落实各项工作，圆满完成了中心承担的自然资源十大攻坚战部署任务,取得了显著的工作成绩。现将2020年度工作情况总结如下：

一、以党建工作为统领,全力打造过硬党支部

2020年以来，储备中心党支部坚持以新时代中国特色社会主义思想为指导，以贯彻落实基层党建工作责任制为目标，以“争做三个表率、建设模范机关”活动为主线，抓好党支部各项建设，充分发挥党支部“战斗堡垒”作用，为各项工作圆满完成提供了坚强保证。

（一）认真落实党建工作责任制。按照市局《机关党建工作责任清单》通知要求，中心坚持从严从细抓落实，支部书记带头落实支部各项制度，支委会及党小组长切实履行自身职责，形成了一级抓一级、层层抓落实的党建工作格局。年初研究制定了《储备中心支部2020年度党建工作计划》，并严格组织落实年度工作任务。及时总结汇报进行述职并接受评议，切实做到了年初有部署、年中有督促、年终有总结，确保了党建工作责任制落实落细落地。

（二）严肃规范党内政治生活。认真学习把握新时代党支部建设总要求，严格落实《中国共产党和国家机关基层组织工作条例》,确保党建工作始终围绕中心工作来开展。一是严格党内组织生活。党员领导干部以普通党员身份定期参加所在党支部的组织生活，严格执行“三会一课”、组织生活会、民主评议党员、主题党日等制度。2020年截至目前召开了半年组织生活会1次，“以案促改”专题组织生活会1次，党员大会4次，支委会11次。二是扎实开展领导干部讲党课活动。中心县级领导、党总支书记带头讲党课,目前已组织开展讲党课4次。特别是《珍惜工作岗位，永葆干事创业的激情》党课联系实际，很接地气，干部职工内心思想触动较大。同时积极参加市直机关工委组织的“庆七一我要讲党课”活动，组织全体党员在聊城市烈士陵园上了一堂题为“传承红色基因、奋进新时代”的现场党课，曾被聊城电视台报道，收到良好效果。三是主题党日活动紧密联系实际。围绕抗击疫情、反法西斯战争胜利75周年等重大活动和事件，先后开展了11次主题党日活动。其中2月14日中心联合山东明河药业集团向奋战在“抗疫”斗争一线的交巡警支队民警送上了价值40余万元的慰问品和抗疫物资，极大鼓舞了一线疫情防控人员的热情。

（三）着力强化党员教育管理。一是党员学习有计划。结合党员教育实际，每月初制定党员学习教育具体计划，组织全体党员学习了系列重要讲话、治国理政第三卷、“十四个五年规划”等内容，增强了党员干部政治敏锐性。截止目前共组织政治理论学习25次，党员集体培训1次。二是切实做好思想政治工作。今年以来，以管控意识形态为重点，先后组织全体党员学习了局党组关于落实意识形态工作责任分工、意识形态阵地管理、舆情应急处置工作预案等方面的文件，同时认真查摆意识形态工作风险点及防控措施，中心干部职工思想稳定，积极向上。三是加强党员学习管理。建立了“学习强国”平台日督促日通报制度，支部党员参与度达到100%。四是规范党费缴纳。10月份根据机关党委统一安排，对支部全体党员自2019年1月以来党费收缴情况进行核查，经过认真核算，截止第三季度支部32名党员共缴纳党费14000元，进一步推动了党费收缴工作规范化、制度化。

（四）严抓党风廉政建设。党风廉政建设严字当头，关键在平时保持警钟常鸣。中心以“以案促改”教育整顿活动为抓手，深入做好党风廉政工作。一是坚持不懈抓好理论思想武装。认真学习《关于力戒形式主义官僚主义重要论述摘编》及孙爱军书记《在全市干部作风整顿大会上的讲话》等精神，筑牢思想理论根基。二是坚持从严治党，专项整治活动开展有力。2020年以来扎实开展了以案促改专题组织生活会活动，观看警示教育视频2次，时刻保持红线纪律意识。认真开展“形式主义官僚主义”、“酒驾”、“作风整顿”等专项整治活动，取得了明显成效。三是认真抓好巡察问题整改。为认真落实市委第三巡察组反馈意见中提出的整改任务，储备中心领导班子结合工作实际，制定了实施方案和整改措施，逐项分解任务清单，对存在的问题逐项进行了整改。目前，反馈意见指出的5个问题已全部整改完毕。

二、攻坚克难，务实创新，不断开创储备工作新局面

2020年以来，中心聚焦储备重点工作，超前谋划部署，扎实工作，攻坚克难，全面规范储备制度基础建设，建立市区土地储备工作联动机制，严格土地储备成本认定管理，超额完成今年土地储备计划任务。

（一）严密组织，攻坚克难，圆满完成储备重点任务。2020年以来，中心面对疫情影响，采取多种措施推进工作落实。一是圆满完成了中心承担的自然资源攻坚战部署任务。代政府起草完成了《关于进一步规范土地储备工作的意见》，理顺了市区两级熟化土地工作程序，土地储备工作机制进一步完善；加大土地收储力度，完成了中通客车原厂区、马颊河林场土地收储工作，风貌街两侧收储取得重大进展，运河五期项目移交东昌府区熟化。中心完成收储土地6宗，面积968.3亩，超额提前完成了年初土地储备重点任务；制定了《土地储备成本管理办法》，成本确认流程进一步规范，廉政风险得到有效化解。二是加大储备土地供应力度。中心根据土地收储情况，科学制定了土地供应计划，提高土地供应效率，积极化解批而未供土地，保障公园绿地等生态环境建设，充分发挥储备土地社会效益。截止目前，中心共出让土地9宗，面积439.52亩，出让价款216987万元；正挂牌土地10宗，面积874.11亩；已报市资产运营会土地1宗，面积22.59亩；划拨公益用地13宗，面积788.65亩。三是强化储备土地管护。严格落实扬尘污染防治有关规定，对城区内储备地块进行了全面清查，裸露地面全部实施防尘覆盖措施，按标准铺盖防尘网262961平方米，达到了扬尘治理工作目标。同时，加强储备土地租赁管理，引入竞价机制，提高租赁金标准，增加储备土地政府收入。全年储备土地租赁收入共计545931元，同比增加40多万元。四是妥善处理幸福老年公寓等历史遗留问题。在市政府工作专班指导下，根据市政府行政复议决定书的决定，幸福老年公寓问题化解取得较大进展，委托中介机构对土地投入进行了审计，对地上建筑物价值进行了评估，收回方案报市政府批复，目前正在进行补偿；冠县大头装饰公司土地被无偿收回要求土地置换问题妥善解决，大头装饰公司垫付的有关土地征收补偿款已拨付，平息了多年上访。五是认真处理群众信访、市长热线电话问题。今年以来,办理市长热线电话38件、信访问题4件，结案率100%，努力创造社会和谐氛围。根据市委安排部署，积极开展“三遍访”工作，访贫问苦，帮助群众化解困难，上报问题24件。

（二）严格规范土地储备工作

一是建立了土地储备工作联动机制。聊城市人民政府《关于进一步规范市区土地储备工作的意见》（聊政字[2020]11号）的制定出台，建立了“市区联动，统筹协作、分级负责，收入分成”的土地储备工作联动运行新机制，成立了由市长任主任的市土地资产管理委员会，强化了土地储备计划调控作用，充分调动了各区参与土地储备工作的积极性、主动性，推进了土地储备工作高效开展。该《意见》被局党组推荐参加市纪监委好制度评选。二是加强土地储备成本管理。为严控土地收储成本，主动对接市财局，经过多次沟通协调，就收储成本确认问题达成一致意见，出台了聊城市土地储备中心《土地储备成本管理办法》。该办法进一步规范了土地储备成本核算和认定行为，完善了土地储备成本审批及拨付流程，建立了土地收储项目跟踪审计机制，确立了土地收储成本共同确认机制，有效防范了收储土地资金风险。三是提高土地储备管理信息化水平。为提高土地储备工作信息化管理水平，中心组织开发了土地储备管理系统。截至目前，系统已完成开发并通过组织验收，现正在试运行。该系统运行后，可以实现对收储土地、存量土地、未供地信息、已供地信息的系统化管理，建立了土地储备数据库、资金库、供应库及土地管护库，实现了储备土地从计划、储备、供应、管护全生命周期的管理。

（三）树牢法治思维，严格依法收储土地

储备工作业务涉及法律法规较多，政策性强，中心牢固树立法治意识和理念，在土地收储全程中形成了决策依法、遇事找法、办事守法、解决问题靠法的工作机制。一是全面提升人员法律业务水平。2020年以来，中心为加强对土地储备法律政策的学习，进一步提升工作能力和政策水平，对近年来土地储备涉及的相关法律法规政策进行梳理，组织编印了《土地储备政策汇编》，人手一册，定期组织集体学习研讨，依法依规收储土地，从根本上避免违法违规收储问题的发生。二是充分发挥法律顾问作用。收储中遇到疑难问题，首先找律师咨询，严格从法律方面分析论证可行性，防范法律风险发生，极力避免引起法律诉讼。三是严格规范收储工作流程。严格依法依规审核业务流程和卷宗，找寻廉政风险点，制订整改措施，提前化解收储细节漏洞。四是实现了储备土地不动产登记零的突破。储备中心成立以来，储备土地都没有办理过土地证或不动产证书，存在法律风险和管理漏洞。2020以来，为加强对储备土地的管理管护，我们按照土地储备办法有关规定，对收储土地全部办理不动产证书。这样为储备土地的管护、供应奠定了基础，破解了管护难题，实现了土地供应后“交地即办证”，完善了储备土地权属管理。目前中心已办理中通客车、马颊河林场等储备土地不动产登记证书7本，鲁西化工原厂区正在办理中。

(四)积极创新土地储备方式方法

一是创新储备土地租赁模式。针对储备土地租赁户长期固定、租金标准低的现状，我们引入公开竞价机制，打破储备土地租赁到期后均按原协议续签的租赁方式，委托第三方对地上建筑物及租赁标准进行评估，以评估结果作为租赁底价，向社会进行公开招标。2020年以来完成六个地块68.13亩储备土地租赁招标，收缴租金273616元。通过公开招标，提高了租金标准，个别地块与原来租赁金标准相比增加了3倍，使每一寸土地发挥最大效益，确保了国有资产保值增值。

二是创新土地收储资产处置方式。为实现土地收储资产效益最大化，增加储备土地收益，避免资源浪费，我们积极创新土地收储资产处置方式方法。在中通客车原厂区收储中，原办公楼和招待所均在规划的教育用地范围内，建筑物面积12048平方米，我们本着避免浪费资源和为财政积极创收的原则，经征求教育部门意见，积极向市政府建议，依据地块规划保留原有建筑物，作为教育设施使用，原建筑物与土地一起进行公开招拍挂。该项目22.59亩土地及建筑物资产评估出让底价6639万元，公开出让后能为财政增加创收近7000万元。这种灵活的资产处置方式既增加了政府收益，又支持了教育事业发展。

三是破解查封土地收储难题。政府收储土地过程中，经常会遇到收储地块被法院查封的情况，导致收储工作无法正常进行，有的收储项目停滞多年未果。在今年收储的马颊河项目中，385.57亩土地被7个单位查封，查封金额2亿多元。我们积极与法院执行局沟通协调，探讨查封土地收储方案，经过多轮磋商，最后与中级法院达成了收储处置意见。该地块已于今年7月3日被市政府批复收储，破解了多年查封土地收储难题，开创了查封土地收储的先河。

三、2021年工作计划

储备土地管理法篇7

第二条**市城市规划区范围内的土地储备供应管理工作，适用本办法。

第三条本办法所称土地储备供应是指土地储备机构依据本办法的规定，将需盘活的存量土地以收回、收购、置换方式予以储备，通过前期开发整理，向土地使用者公开提供土地的行为。

第四条市政府成立土地储备管理委员会，具体领导本市的土地储备工作。**市土地储备中心（市国土资源局下属事业单位，以下简称储备中心）在**市土地储备管理委员会的领导下，负责市规划区范围内的土地储备和出让前期工作。

第五条市国土、财政、规划、监察、发改委、国资委、审计、建设、房管、环保、物价等部门应按照各自职责，做好土地储备供应的相关工作。

第六条市国土资源部门应根据城市规划、产业政策和土地利用年度计划，会同有关部门制定年度土地储备和供应计划，经市土地储备管理委员会审核后报市政府批准实施。

第七条下列土地应当通过收回或收购的方式予以储备：

（一）土地使用期限已满被依法收回的土地；

（二）依法收回的闲置土地；

（三）因单位搬迁、解散、撤销、破产、产业结构调整或者其他原因调整出的原划拨土地；

（四）企事业单位以出让方式取得土地使用权后改变用途的土地；

（五）以出让方式取得土地使用权后无力继续开发和不具备转让条件的土地；

（六）需盘活改造的工商企业的仓储或其他用地；

（七）市政府为公共利益或实施城市规划进行旧城改造和土地整理指定收回、收购、置换的土地；

（八）土地使用权转让价格比标定地价低20%以上由政府优先收购的土地；

（九）市规划区内按规划要求需改造的村庄用地；

（十）司法机关依法提请协助执行的土地使用权清偿债务的土地；

（十一）转让地方后改变为经营性用地的原军用土地；

（十二）土地使用权人申请收购的土地；

（十三）其他需要储备的土地。

第八条凡本办法规定应当储备的土地，土地使用权人应当申请市储备中心收购，不得擅自转让或开发。

第九条储备土地前，规划部门应出具地块详细规划和控制指标以及道路坐标、控制红线图等，作为土地收购储备的依据。

储备土地出让应当附规划部门出具的规划指标及附图，并且完成前期开发整理工作。

第十条储备中心拟定的土地储备和供地方案，应当在地价评估的基础上由国土资源部门研究，报市政府批准后实施。

土地储备方案应当包括补偿安置方案。

第十一条储备土地的供应一律实行有偿使用，并遵循土地审批程序。除法律法规要求行政划拨的以外，经营性用地应采取招标拍卖挂牌方式出让供应土地。

第十二条招标拍卖挂牌出让土地的起始价、保证金由国土资源部门研究确定后报市政府批准；招标拍卖挂牌出让土地的底价由土地使用权出让协调决策机构确定。

第十三条储备土地信息以及招标拍卖挂牌出让公告应当遵循出让计划公开、供地信息公开、集体决策公开、程序公开、竞价公开、出让结果公开的原则。

第十四条土地储备资金来源主要有以下几种方式：

（一）从土地出让收益中提取10%充实周转金；

（二）银行抵押贷款；

（三）其他借款；

第十五条加强土地储备资金管理，土地储备资金应做到专款专用，任何单位和个人不得挪作他用。

第十六条土地储备工作人员、、利用职务便利索取或收受贿赂的，给予行政处分。构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

第十七条凡本办法规定应当进行储备的土地，土地使用权人未申请储备非法转让、出租、买卖或改变用途的，由国土、规划部门按照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市规划法》的规定实施处罚。

第十八条当事人对行政处罚不服的，可依法向同级人民政府或上一级行政主管部门申请行政复议，也可向人民法院提起行政诉讼。

第十九条市国土资源管理部门可根据本办法制定实施细则，各县（市）可参照执行。

储备土地管理法篇8

【关键词】土地收储；现状分析；对策研究

土地储备是随着全国土地使用制度改革和城市土地市场发展过程中应运而生的一项新型工作，是政府加强土地一级市场垄断的重要手段。土地储备经过几年的长足发展，全国各地从储备机构的隶属、融资渠道、收购储备方式等方面已经形成了风格迥异的收储模式。并为土地收购储备下了定义，土地储备制度是指市、县人民政府或国土资源部门委托土地储备机构，依据土地利用总体规划、城市总体规划和土地利用年度计划，将按照法定程序收回、收购、优先购买或征收的土地纳入政府储备，对储备土地进行必要的基础设施建设及管理，以备政府供应土地，调控市场的一种制度安排。现结合内蒙古地区土地储备制度建设对满洲里市土地收储交易做如下分析。

一 土地收储的必要性：

前些年，满洲里市部分平房区由于占地面积大、居住环境差、涉及被拆迁居民多，这一情况造成了开发商不愿开发的局面，这是满洲里市旧城改造的一大难题。满洲里市水源路以西的平房区，处于市区边缘地势低洼，多年没有基础设施投入，老百姓称这里的路面下雨天是“水泥路”，晴天是“扬灰路”，居住条件非常差。对于这样的情况，只有通过土地收储的方式来运作才能达到合理拆迁安置、改善居住环境、改变城市形象的目的。另外，满洲里市部分地段地理位置较好，很多开发商都有意开发，但拆迁量巨大、拆迁难度更大的现实使得他们无法实施。近两年，满洲里市合作区金山角地段因为交通便利、地理位置优越等客观原因，成为了一块“黄金地”，可以说是众多开发商竟相争夺的一块宝地，但由于拆迁难度大，钉子户较多，很多开发商望而却步。针对这种情况，只有采取土地储备方式，以政府名义进行收购，把拆迁安置转化为政府行为，才能使开发工作顺利进行，达到旧城改造的目的。此外，满洲里市也存在开发商囤地的不良现象，前些年部分开发商钻法律空子，进行大面积圈地。社会上数量巨大的存量土地导致了土地多头供应的局面，削弱了市政府对土地市场的调控力度和城市总体规划的执行力度。具体总结如下：

1 建立土地收购储备机制是政府垄断城市存量土地供应，调控土地市场和保证城市总体规划得到切实执行的必要手段。解决这一问题的关键是土地高度集中管理。早在 1994年，时任总书记的同志就指出“土地是国家最牢靠、最可靠的国有资产”，“对土地实行高度集中管理，这非常对”，“对土地不垄断不行”。因此，在满洲里市建立土地储备机制，为政府调控城市存量土地供应提供了有效保障。

2 建立土地收购储备机制是改善满洲里市投资环境和获得城市建设资金的重要措施。土地收购储备机制使政府由出让“生地”为主转为出让“熟地”为主，不仅可为开发商提前解决拆迁、配套等问题，缩短开发周期，改善投资环境，而且可增加政府土地收益，是城市建设最重要的融资渠道。

3 土地收购储备机制不仅可为有形土地市场建设提供物的保障，使政府“有地可招”、“有地可拍”，而且可规范土地交易行为和土地市场的统一管理，防止国有土地资产流失。

4 土地收购储备机制，有利于企业盘活存量资产，加快企业结构调整步伐，促进企业改革和产业结构优化。

二 目前土地收储的现状及存在问题：

自2001年国务院下发《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》后，内蒙古自治区便开始着手这方面的工作，制定出台了《关于建立国有土地储备制度的通知》并成立了自治区土地储备登记中心，把满洲里市的土地储备也纳入了其中，随之满洲里市也成立了土地收购储备整理中心。2003年自治区又出台了《内蒙古自治区国有土地储备管理办法》使得土地储备工作进一步规范。但土地储备工作开展时间较短，各地区步调不一，整体上存在法制不健全、主体不明确、缺乏规范完善的制度和规划体系。主要体现在以下几方面：

1 土地收储工作宣传力度不够，没有引起足够重视

目前满洲里市的土地收储虽纳入了自治区土地收储计划，而且土地储备中心又被调整为市政府直属二级事业单位，并且成立了土地收购储备委员会。但土地收储在这里的影响力太小。没有引起有关部门及开发商的足够重视。使得部分收储项目很难进行。

2 土地收购储备机制的政策法律支持还不完善

自治区没有出台相应土地储备管理实施细则，法律支持不充分，在满洲里市亦是如此。提高土地收储的法律地位，建立土地收购储备的法律体系，完善土地收购储备的政策依据是土地收购储备机制得以健康发展的保障。因此，完善土地收购储备机制的政策法律是当务之急。

3 与有关部门的协调和利益分配还有待于解决

土地收购储备工作是一项综合性的工作，在实施过程中必须要有财政、规划、计划、建设、税务等相关部门的支持和配合。各部门之间如果不能很好的衔接，就会影响收储土地的正常流转和资金的回收。 因此，需要发挥土地收购储备管理委员会的职能，统筹协调各部门之间的关系，给予土地收购储备以相应的政策扶持。

三 对土地储备的对策研究：

1 加大宣传力度，使土地收储工作顺利高效运转

满洲里市应加大土地收储的宣传力度，使大家充分认识土地收储的必要性及优越性。让各部门对土地收储工作由一个新的认识，并引起足够重视。

2 加强学习考察，做好全市土地收储计划

满洲里市应积极与自治区土地收储中心联系，加强沟通，让自治区对满洲里市的土地收储工作重视起来，多给与指导。同时，我们应该走出去，去学习杭州、青岛等地较先进的土地收储工作经验。另外，应该聘请专家对全市的土地做一个收储计划，这样土地收储工作就会科学地、有计划、有依据地进行。

3 组织实施土地前期开发。根据政府供应土地的需要，组织对储备土地进行必要的通水、通电、通路及土地平整等基础设施配套的前期开发，这个环节的实施主体应为土地储备机构。

4 管护和临时利用储备土地。在储备土地供应前，由土地储备机构负责对储备土地进行管理和保护，防止他人侵占、破坏储备土地，并依法对储备土地单独或连同地上建筑物、构筑物以出租、临时改变用途等方式进行暂时利用。临时利用的收入按照规定上缴财政。

总之，土地收储只要本着平等、互利、守信的原则，加强联系和沟通，不断修炼内功，与金融机构建立一种长期稳定、优势互补的战略合作关系，我们相信，借着自治区经济发展的强劲东风，更好地发挥市场配置土地资产的基础性作用，盘活国有土地资产，就能走上储备业务发展的快车道，进而推动全市土地收储工作的健康发展。

参 考 文 献：

[1]内蒙古土地收储交易[J].内蒙古土地收储交易，2007（01）.

[2]韩冰华.城市土地储备存在的问题与对策探讨[J].咸宁学院学报，2003（06）.