现行土地征收制度范文

现行土地征收制度篇1

关键词：改革；土地征收；补偿制度

中图分类号：F32 文献标识码：A

原标题：改革土地征收补偿制度，提高失地农民收益

收录日期：2013年1月23日

改革开放30多年来，伴随着我国经济的飞速发展，各行业对土地的依赖性日益增强，土地不但是进行产业建设的必备生产要素，而且随着土地价格的飞涨，企业固定资产也实现了快速积累、发展壮大。

一、土地征收的概念

土地征收是在特定条件下，国家取得土地所有权的一种特殊方式。而土地征收补偿制度则是指在国家实施土地征收后，对被征收方的一种物质或其他形式的“给予”，以减少或消除其因失去土地而遭受损害的一种制度。

在土地征收过程中，按照我国现行的土地征收制度，为了平衡、调整社会成员的个体利益与社会整体利益、眼前利益与长远利益的关系，我们也有一套土地征收补偿制度，在实施中取得了一些效果，但是存在的问题依然突出。由于补偿费标准较低且没有及时、全额发放到农民手中，更没有为农民谋得较大的利益。绝大多数失地农民的实际生活水平非但没有得到改善，反而因失去土地而丧失了赖以生存的土壤，老百姓不理解，甚至产生负面情绪，与政府对着干、上访等现象屡见不鲜。

二、地方政府的卖地冲动

地方政府为了发展本地经济，扩大当地的GDP产值，增加地方税收及财政收入，往往打着公共利益的幌子，以极低的土地征收成本将农民承包土地征收为国有，通过土地整理等手段将土地挂牌上市，转手拍卖出极高的价钱。购买方冲着土地的潜在收益而来，实业搞不成还有现成的土地可以兜底，更何况近20多年来土地价格单边上扬，土地既可以抵押贷款，其变现性又极强，其在当地政府招商引资时可能已经享受了极优惠的土地价格、税收减免等措施；地方政府通过招商引资实现了GDP产值的快速增长，通过土地拍卖增加了地方财政收入，通过卖地实现了城市框架的快速扩大，道路、水电等基础设施的同步推进，也为下一轮“卖地”提供了客观条件。

需要指出的是，土地财政的主要构成是土地出让金以及建筑税、房地产税等税收。土地出让金是今后若干年的土地使用权价格，实际上是政府向企业一次性收取若干年的地租。土地财政实质上是一种透支未来的发展方式，潜藏着政府的信用危机和金融风险。

三、现行征收补偿制度的不合理性

土地价格的飞涨并没有给广大失地农民带来资产的增值以及稳定的后续收入。现行征地制度规定的土地补偿费和安置补助费标准，一直采用年产值乘以法定倍数的办法，难以体现科学性，更没有体现土地的市场价值和日后的升值潜力。比如，一年一亩地比较好的收成也就是2，000多元的产值，30倍也就是6万元，即使提高补偿也不过每亩10万元。但地块被征后，一转手就能卖出几百万元。而且征地补偿是一次性的，农民往后的生计也没了着落。

现行立法对土地征收程序规定得也比较粗糙，从征收决定到补偿标准和征收争议的解决等，都由行政机关决定，征收行为缺乏透明度，征收程序不合理，违规征收现象时有发生。此外，现行立法对“公共利益”界定不明，给某些部门或单位权力寻租以借口，导致了土地征收权的滥用。“广东乌坎事件”、 “湖南株洲强拆自焚案”等，都是由此导致的上访和。

四、改革征地补偿制度的号角已经吹响

我国现行《土地管理法》第四十七条规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。其中，土地补偿费和安置补助费的总和最高不超过具体地块被征收前3年平均年产值的30倍。按照上述现行集体土地征收补偿标准，国务院发展研究中心最新研究数据显示，在目前的房地产开发过程中，被征收的集体土地增值部分的收益分配，只有20%～30%留在乡以下，其中，农民的补偿款仅占其中的5%～10%。所以，由征地引发的矛盾自然无法杜绝。

可喜的是，改革征地制度的号角已经吹响，2012年11月结束的党的十也明确提出，要改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。

2012年11月28日，主持召开国务院常务会议，讨论通过了《中华人民共和国土地管理法修正案（草案）》（以下简称《修正案》），同时对集体土地征收补偿制度作了修改，还决定将《修正案》提请全国人大常委会审议。

目前《修正案》及对集体土地征收补偿制度的具体修改内容尚未正式对外公布，但许多业内人士、专家教授都对方案进行了大胆的推测。

中国农业大学土地资源管理系朱道林教授在接受《中国建设报》记者采访时指出，此次修改可能多半针对的是提高集体土地征收补偿标准问题。另外，在具体的补偿方式和结构上也可能将进一步完善，资金补偿、安置补偿今后或将分离，此前一次性发放征地补偿款的征地补偿结构或将彻底改变。

北京大学法学院教授姜明安及北京大学法学院教授王锡锌均表示，修正案（草案）获通过，“是农村集体土地征收补偿条例推进到了关键性的一步”。姜明安称，农村集体土地或集体土地上房屋的征收，比国有土地上房屋征收复杂很多，包括城乡接合部、乡镇、新城等大量的土地都是集体土地。按照目前的土地管理法，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。也就是说，一亩地一般征收补偿不超过6万元，折合到每平方米补偿不足100块钱，所以老百姓肯定有意见。

姜明安举例说，政府以一亩地6万元的价格征收后，转手就可以通过招拍挂卖给开发商，价值600万元，巨大的价差导致了矛盾频发。而在土地管理法修正案中，如果将征收补偿提高10倍，农民一亩地能拿到60万的征收补偿。

五、改革征地制度的具体措施

1、严格确定征地的公益性。确属国家基础设施、基本建设的公益项目要严格限定征地范围、补偿标准；对于属盈利性目的的用地不得动用国家权力征用，要采取市场化操作模式，在被征地农民自愿、合理补偿的前提下实施征地行为。

2、保护被征地农民的知情权、参与权、上诉权。目前执行的“告知、确认、听证”和“两次公告、登记”程序是行之有效的，但还可以增加公开内容，比如土地定级估价成果和区片综合地价等。同时，还应当赋予被征地单位及农民上诉权，协商不成的，可以直接向法院，寻求司法保护。

3、加强监督，实现征地、供地的有机衔接。目前实行的土地审批程序是“征供分离”，征地权在省级以上政府，而供地权基本在市、县政府。但由于存在利益冲突，侵害被征地单位及农民权益的在市、县等地方政府，所以要加大对征地、供地环节的监督，若出现虽征地方案获批、但供地环节发生争议时可暂缓供地，有效保障被征地单位（个人）的合法利益。

主要参考文献：

[1]洪奕宜.提高农民土地增值收益比例征地应引入市场机制.南方日报，2013.1.20.

[2]肖正华.集体土地征收补偿制度调整.中国建设报，2012.12.5.

现行土地征收制度篇2

【关键词】征地制度 征地补偿 土地增值收益 分配机制

目前，我国城市化正处于关键发展阶段。这意味着我国的城市范围、规模将继续扩大，同时将来大量的农用地将转为城市用地。过去由于征地制度的不合理，引发了许多社会矛盾，损害了农民的利益。为了保障农民利益，促进我国经济社会发展，征地问题成为我国发展过程中必须解决好的问题。而征地中最核心的问题是农民利益的保障和征地补偿的标准。十报告中提出“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”。这为我国征地制度改革提出了目标要求和方向。我国要实现“工业反哺农业”，在今后的城市化发展中，我国不能再让农民承担利益损失来取得更快速的城市化发展，必须让农民也平等参与现代化进程、分享现代化成果。

增值收益分配机制不合理：农民获得征地补偿过低

我国征地中最大的问题就是对失地农民的补偿不足。我国目前农地征收补偿范围包括土地补偿、劳动力安置补偿、青苗费及地上附着物补偿，土地补偿和劳动力安置补偿以被征地前三年平均产值的一定倍数来计算，并且法律规定土地补偿和劳动力安置补偿之和最高不得超过30倍。我国主要实行货币补偿的形式，一次性给予农民一定量的货币。土地对农民既是生产资料，也是生活资料，是农民生存的根本保障。当前过低的补偿标准和单一的补偿方式，难以维持失地农民生产、生活的可持续发展。征地补偿不足严重损害农民利益，影响我国经济发展和社会稳定。

从表象看，我国对被征地农民补偿过低是因为以农用途的年产值的一定倍数计算征地补偿，征地补偿中没有包含转用后的土地增值收益。法律对补偿标准以年产值倍数计算的方法过于具体、死板，带有政府定价的色彩，在征地补偿中农民没有协商议价的话语权。政府代表国家将集体所有的土地征收为国家所有，从所有权的转移角度来看，征地虽然带有行政强制力的色彩，但实质是一种土地所有权交易行为。根据市场经济规律，交易价格应是买卖双方平等议价协商的结果。而当前我国征地价格在实际中表现为政府定价，可能出现滥用公权超越“公共利益”范围进行征收的问题，而农民在征地过程中谈判协商力量微弱，议价能力更是微小。当前的制度是在过去计划经济时期下形成的，对征地补偿价格规定过于具体、死板，随着市场经济体制的建立和深入发展，已经表现得不合时宜，因此，征地中屡屡出现各种社会问题。

对于征地中屡屡出现的社会问题，党和国家也一直很重视，推行过许多政策和措施，如提高征地补偿标准、统一年产值、实行综合地价和区片地价、完善征地程序等。但是征地问题一直没有得到根本性解决，对被征地农民的补偿仍然较低。其中的主要原因就是农民没有真正参与到土地增值收益分配之中。“按土地原用途进行补偿，忽视了市场经济规律，没有体现土地的潜在收益，征地补偿和土地的潜在价值不对等。”①一块集体土地在转为国有土地之后，政府将地块通过“招拍挂”进行出让，土地的价值潜力就显现出来，该地块在原用途下的价格和出让的价格两者间差距甚大。农民得到的只是原用途下计算得到的低廉的价格，而巨大的增值收益农民却几乎没份，农民被排斥在土地增值收益的分配系统之外。这也是征地引出的社会问题频发的重要原因。若农民能在土地增值收益获得一定比例的分配，那征地补偿标准就会提高，也就能很大程度缓解征地矛盾。

农民难以参与土地增值收益分配：政府公权的强势

不合理的征地补偿方法和方式只是表象，深层次的原因在于征地制度的缺陷，在于征地制度中土地增值收益分配机制不合理。核心问题是征地过程中补偿价格的确定以及增值收益分配中农民的参与弱化，政府公权的作用过大，农民往往处于弱势地位。

第一，政府拥有法律赋予的征地权力，却对征地中的“公共利益”范围界定不清晰。我国法律规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或征用。实际上，政府不仅为了公共利益需求进行征地，在城镇化过程中需要集体土地转为城市用地也是通过政府进行征地，完全垄断了农用地转城市用地的渠道。同时我国法律规定，在城市建设中任何单位或个人只能使用国有土地，也就是说集体土地未经政府征为国有土地则不允许流转为城市建设用地。在我国，农村土地的流转受到了严格的限制，政府完全垄断了农村土地的“出口”。征地成为城市化过程中各类所需新增建设用地的唯一方法。

征地是土地所有权的完全转移，征地市场相当于土地的买卖市场。在我国“征地市场”中，政府是唯一的“买”者，“卖”者是多方面的，但不能以此就认为我国“征地市场”是垄断竞争性市场。因为由于土地的稀缺性，在多方的“卖”者中不存在竞争性，理论上甚至是各个农地的所有者对自己所有的土地具有一定的垄断力。因而，从市场结构条件来看我国“征地市场”形成不了政府的垄断。政府的垄断地位不是来自于其唯一的“买”方地位，而是源自于法律所赋予的征地权力。政府的垄断力量，实际是一种行政垄断。政府在公共利益的范围之外的非公共领域征地中，就是超越公权力边界，滥用行政权力，强行征地。再加上，我国法律对“公共利益”的界定模糊，征地又是城市化中各类所需新增建设用地的唯一途径，因而滥用征地权力，扩大“公共利益”征地范围成为了必然，而且随着经济发展和城市化进程愈演愈烈。

第二，二元制土地所有制下，集体土地所有权和国有土地所有权权利不对等。我国现存两种土地所有权，《土地管理法》规定：城市市区的土地属于国家所有；农村和城郊的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留山属于农民集体所有。同样是土地所有权，但是两种土地所有权所享有的权利存在着极大的不对等。集体土地受到严格的用途管制和流转限制。城市建设只能使用国有土地，集体土地不能转让、出租用于城市建设，农用地转为非农用地必须通过征地这唯一的途径。国有土地所有权表现为“更高一级”的土地所有权。倘若集体土地所有权享受完整的权利束，集体土地就能够合法上市流转，打破政府征地垄断，这样既能保障农民利益，也能满足城市建设用地的需求。两种土地所有权在经济实现上也表现得极不平等，征地是土地所有权的完全转移，是土地所有权的买卖价格；国家土地所有权在经济上的实现往往表现为土地使用权一定年期出让价格，现实中征地补偿价格远远低于被征为国有土地后的出让价格。

第三，征地过程参与者中各方主体的地位不平等。在征地过程中参与主体主要有政府、集体组织、农民。政府是征地者，拥有法律赋予的垄断性征地权，土地被征用后地方政府就行使国有土地所有权。集体组织是集体土地的所有者，拥有集体土地的所有权。农民拥有土地承包经营权、宅基地使用权等。在征地过程中，政府、集体组织、农民的地位是不平等的，农民的地位尤其显得弱势。我国是社会主义市场经济体制，实行依法治国，在征地过程中，各方主体应当拥有平等的市场参与者主体地位，拥有法律上平等的地位。实际中，政府凭借征地权具有绝对的优势地位，可实行强制征地。集体组织作为土地的所有者，由于法律对集体土地的真正产权代表者规定不明确，集体土地产权被虚化，从而影响了集体土地所有者行使土地所有权。同时，在基层集体组织容易受到政府行政权力的影响，难以完全去维护农民利益。农民的土地承包经营权和宅基地使用权实际具有物权属性，理应具有交易的主体地位，在征地中拥有维护自身权益的话语权、议价权。

第四，土地财政、GDP政绩考核等机制的驱动。土地财政在土地制度改革、高房价等问题中一直饱受诟病。地方政府的土地财政依赖、GDP政绩考核等利益驱动与征地问题也密切相关。地方政府大量的财政收入来自于卖地，在土地的“一征一卖”中所得的级差收入数目惊人。土地财政是政府积极征地、将征地范围延伸到非公共利益领域的重要动机。同时在GDP政绩考核下，地方政府更是积极征地以扩大城市规模，刺激经济发展。

征地制度改革：两种征地范围的制度安排

征地制度的改革，核心问题是农民利益的保障，要让失地农民得到公平合理的补偿，让农民真正参与土地增值收益的分配。这需要对我国当前征地制度中征地补偿定价机制与收益分配机制进行改革。在改革中，既要强调农民利益的保护，也要协调好城市化过程中经济发展对用地的需求，尤其是对“公共利益”范围内用地需求的保障。征地制度改革中，应当严格区分“公共利益”范围用地和“非公共利益”范围用地，对不同领域实行不同的农地转化路径，因而土地增值收益模式也不同。

“公共利益”征地：缩小范围与合理补偿。传统的征地制度，在我国的城市化过程中发挥了巨大的作用，能够有效地满足我国城市建设用地的需求。但是，过去低成本的城市化让农民付出了巨大代价，极大地损失了农民的利益。对于真正的“公共利益”范围的征地，农民还是能够理解、支持和配合的。而在对农民补偿不足，损害农民利益的条件下，农民对商业经营用地的征地就表现得极其不满。“‘公共利益’范围是征地制度的基础，因此完善征地制度，政策基点就是具有明晰的‘公共利益’界定。”②对“公共利益”范围的界定，可以学习国际经验，运用具体列举的方法列举允许进行征地的公益性行业。“公共利益”范围用地包括国防军事用地、国家政府机关、公益性事业研究单位用地、能源交通、公共设施、公益及福利事业用地等等。

“国家为‘公共利益’需要征收农村集体土地时，在给农民充分补偿的基础上，可以动用国家强制征地权，这时被征地单位必须无条件服从。”③在“公共利益”领域范围内实行征地制度，要以给予农民公平合理的补偿为前提，以土地的市场价值为基础进行定价补偿，不能以“公共利益”为由而损害农民的利益。“征地补偿费要在确认农民集体土地的财产权利的基础上，按照市场经济规律确定。”④在征地中，要保障农民拥有与政府平等的谈判地位，保障农民的话语权、议价权，保障在征地中农民拥有一定的自主选择、自主决策权。征地程序要民主、公开、公正。严格征地审查、监察，保障农民维权渠道畅通。

“非公共利益”征地：谨慎推行集体土地上市流转。农地转为城市用地除了征地路径之外，我国还在探索另一种新路径。目前已经有集体土地入市流转的试点，核心内容是由过去的计划配置转化为以市场机制对土地资源进行配置，这实际上是对土地增值收益分配模式的另一种探索。“依法征地，采用市场机制，将征地价格与市场价格挂钩，按市场价格对失去土地的农民进行合理补偿，同时可以通过设置农地非农化土地增值税的方式，将社会公共投资增值收归国家。”⑤在这种模式下，农民以主体地位参与市场运行，农民获得的不单是征地中以农用途年产值的一定倍数计算得到的补偿，而是流转土地使用权而获得的收入，农民直接参与到了土地增值收益的分配。允许集体土地在符合土地规划的条件下上市流转，对“非公共利益”领域范围需要集体土地转为城市土地，以市场机制进行土地资源配置。以市场机制进行定价，用地需求者、集体组织、农民以平等的市场主体进行协商谈判，政府作为审查、监督、协调、管理者。这种方式不仅改变了先将土地征为国有，再将土地出让，农民只得到土地增值收益的微小部分的状况，同时能保障集体和农民的利益。集体组织作为土地所有者，在集体土地流转所得收入中以一定比例获得收益参与增值收益分配。虽然政府利益一定程度上受损，但政府能以税费方式参与分配，保证收入的长远性，改变了过去一次性的卖地收入。但是，由于新模式不成熟、各个城市的具体情况不同等多种因素，需要多试点，多在实践中总结经验，谨慎推广。

这种模式重点和难点在于确定政府、集体、农民之间合理的土地增值收益分配比例。该模式打破了政府的土地一级市场垄断地位，一定程度上冲击了当前的地方政府土地财政收入。征地制度改革从某种程度上而言是各方利益分配的改革，确定一个合理的土地增值收益分配比例是关键。从评估角度来说，对土地的增值进行完全清晰的界定是困难的，甚至是不可能的。农用地转为城市用地后土地增值收益形成主要受到土地用途改变、土地稀缺与土地需求的矛盾、经济发展和基础设施改善的外部效应等影响，因而，政府应该参与土地增值收益的分配。集体组织具有土地所有权，应以土地所有者参与土地增值收益分配。农民具有集体土地使用权，也应该参与土地增值收益的分配。在这种市场化的土地增值收益分配模式下，土地增值收益的分配表现为对集体土地流转后所获得的收入在各方进行分配。笔者建议学习和参照城市二级土地市场经验，政府对集体土地流转进行征收税费，政府以征收税费方式参与分配。集体和农民在土地流转收入缴税费后的剩余收入中按一定比例进行分配。

这种以市场机制配置集体土地资源，对土地增值收益进行分配的模式，需要对集体土地进行确权，明确清晰的集体土地产权是集体土地上市流转的前提。当前我国集体土地有乡、村、小组三种形式的土地所有者，集体土地产权不明确，集体土地所有权被虚化。应进一步强化实际具有物权属性的土地承包经营权、宅基地使用权等，弱化集体土地所有权，明确农民在土地交易中主体地位，切实给予农民土地财产权利，保障农民的利益，促进经济发展和社会稳定。

（作者单位均为四川大学经济学院）

【注释】

①王伟，程亮：“刍议征地补偿制度的完善—以保障农民权益为出发点”，《农业经济》，2011年第2期，第61～63页。

②宏观经济研究院“经济体制改革动态跟踪与改革建议”课题组：“我国征地制度特点、问题及改革建议”，《宏观经济管理》，2010年第9期，第24～26页。

③颜文强：“浅论我国农村征地制度的缺陷与完善”，《内蒙古农业大学学报》（社会科学版），2011年第1期，第35～37页。

④魏晓彤：“改革开放30年征地工作之反思”，《改革与开放》，2009年第1期，第71～74页。

⑤严金明：“我国征地制度的演变与改革目标和改革路径的选择”，《经济理论与经济管理》，2009年第1期，第39～43页。

现行土地征收制度篇3

理论意义：土地是人类社会最重要的财产，土地征收权力作为国家或政府为了实现公共利益而被赋予的一种强制性取得土地的行政权力，实践中其侵犯行政征收相对人，即被征地人权利的现象屡屡发生。为了充分保护被征地人的权利，许多国家都对土地征收的条件、补偿、程序进行了严密规定，并建立了充分、高效的争议解决机制。笔者的研究旨在探讨土地征收的理论基础，在分析集体土地征收中存在的问题，借鉴其他国家和地区的土地征收制度，对集体土地征收的问题提出解决方案。

现实意义：随着我国城市化的发展，大量的集体土地被征收。虽然经过多年的发展，征收制度逐渐完善，随着《国有土地上房屋拆迁和补偿条例》的出台，完善了城镇土地征收，但是在农村地区，集体土地征收依然存在许多问题。今年，xx在xx届三中全会会议上提出：城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。现阶段，我国现有法律制度与经济社会发展脱节，尤其是今年来公益征收的范围被不加节制的扩大，暴力征收现象层出不穷，导致了农民的合法权益遭到了严重侵害，引发了失地农民的不满。所以笔者认为，修改现有集体土地征收制度迫在眉睫。

二、文献综述(目前同类课题在国内外的研究状况、发展趋势以及对本人研究课题的启发等方面)

集体土地征收是指国家为了公共利益，根据法律所规定的程序和审批权限，把农民集体所享有的土地收为国有，并对其作出一定的补偿行为。现阶段我国关于集体土地征收的法律规定主要体现在《宪法》、《物权法》、《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《城乡规划法》等法律法规中，以上法律虽然相对具体，但是与时展需要相脱节。众所周知，西方国家虽然没有如我国一样的“集体土地”说，但土地征收制度理论却由来已久发展至今，其中英国、德国和美国的征地制度是当今世界比较完善和先进的制度体系。英国的土地征用的目的也强调是为了公共利益，但它并没有公共利益用地的目录，而且没有通过强制购买征地必须是为了狭义的公共利益即直接的公共使用的限制。在2019年颁布的《规划和强制购买法》中，对于地方当局通过强制购买实施城市开发的目的的规定更加具有弹性，只要符合下列要求，地方当局就可实施强制购买：促进或者改善该地区的经济福利，促进或者改善该地区的社会福利，促进或者改善该地区的环境福利。美国自建国初就在联邦宪法中规定：只有为了公共目的，而且必须要给予土地所有者合理的补偿，政府及有关机构才能行使征地权。德国关于土地征收的规定也相当完善，主要体现在《德国基本法》中包含了严格的限定，对征收的条件、程序、补偿及其他各方面均作出了详细的规定。

我国土地征收制度是与每一时期我国国民经济发展需要和发展水平、农民集体土地所有权变革情况相适应的。在计划经济时期,经济发展较为落后,百废待兴,农村土地实行农民集体所有制,土地征收权力运用较为频繁,当时的国家建设大多是国家投资的军事国防、基础设施等,与公共利益是相一致的。在社会主义市场经济时期,投资体制、用工制度、供地制度等发生重大变化,用地主体不再局限于国家投资主体,供地制度也逐步实现市场化,但是农村土地坚持集体所有,土地征收制度依然是农村土地转为国家建设用地的唯一合法渠道,具有高度垄断性。长期以来被征地农民的土地权利弱化、残缺,农村土地和城市土地在权利、使用和管理上一直存在着严重的分立和割据。农民土地权利的这些特性造成我国当前土地征收制度存在不少问题。如土地征收条件概念不清,土地征收补偿标准不科学、过低,土地征收程序不完善,争议解决机制不足等,导致政府滥用土地征收权力,被征地农民权利被严重损害。

通过对国内外理论和现存制度的研究笔者得到了很大的启发，笔者认为我国集体土地征收中存在问题的解决从根本上来讲还是应该从立法角度完善土地征收的制度，当前土地征收过程中所存在的一系列问题与我国土地征收法律、法规的不完善和政府对土地管理的缺位有关。《中华人民共和国宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《中华人民共和国土地管理法》第 2 条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律对土地实行征收或者征用并给予补偿。”实际上公共利益的概念已被扩大到经济建设，可以说许多企业都打着“公共利益”的名义来申请用地，那么这就存在一个“公共利益”如何界定的问题。另一方面按照法律规定集体土地征收是单方强制性的，被征收单位不得拒绝，按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条第3款的规定，被征收土地的农村组织和农民只有对土地补偿标准有异议的，才有权要求批准征收土地的政府裁决。最后我国土地管理法及其实施条例虽然对建设用地的规划、批准及其实施方案作出了具体规定，但在实施过程中存在许多问题，严重侵犯了被征地农民的利益。如《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条第3款规定：市、县政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。而事实上在征收土地的过程中不但不听取意见，甚至在补偿方案未出台的情况下用地单位就将推土机开到地里。在生活中这样的事早已不是新闻。另外在签订土地补偿合同时应该由征地单位和土地所有权人或土地承包人依法签订土地征收补偿合同，而在操作过程中显得很混乱，如新乡市东开发区在征收延津县农用地时先是延津县国土局和土地被征收的村民委员会所在的乡政府签订一份合同，然后再由乡政府和村民委员会签订一份合同，至于承包土地的农民任何合同都没有。

笔者认为：首先应先界定公共利益的范围(必须具备公共性、合理性、正当性、补偿性);其次加强农民对征地的参与;最后健全集体土地征收争议裁决制，将征收主体和裁决机构分开，完善集体土地征收行政与司法救济。

三、研究的理论依据、研究方法及主要内容

研究方法主要以行政法学理论和正在修订的《土地管理法》和《土地管理实施条例》，通过与老师指导和探讨，以文献研究为主，大量搜集、阅读报刊文献资料，同时借助媒体网络，广泛收集与集体土地征收的有关的资料。理论和实践相结合，思辨和实证相互运用，重在实证研究，在文章中提出自己的见解。研究的主要内容是有关集体土地征收制度的进一步完善的问题。

四、研究条件和可能存在的问题

主要是通过阅读有关集体土地征收方面的论文、书籍，并结合具体的实例进行研究;同时本论题所依据的材料和获取的信息主要来自期刊、相关报道，因此免不了会在信息方面有一定的瑕疵，自己的知识储备的相对贫乏和研究能力低下也会造成这次研究的瑕疵。

五、预期的结果

通过自己的研究，给《土地管理法》提供一个视角，完善相关的立法，更好的保护农民的权益，为不断涌现的土地征收方面的群众性事件提供一个解决问题的途径。

六、论文提纲

浅议集体土地征收存在的问题及其解决方案

(一)引言

(二)提纲

一、 集体土地征收的相关理论问题

(一)集体土地征收的概述

(二)集体土地征收法律制度的历史沿革

(三)集体土地征收的理论基础

二、外国土地征收法律制度的借鉴

(一)外国土地征收的法律简介

(二)英国、台湾土地征收制度的可借鉴之处

三、我国集体土地征收法律制度现状

(一)我国集体土地征收法律制度的相关规定

1、《宪法》

2、《物权法》

3、《土地管理法》，《土地管理法实施条例》，《城乡规划法》

(二)我国集体土地征收法律制度的缺陷

1、公共利益认定的模糊性

2、征地利益分配不平等、不合理

3、农民缺乏对征地活动的知情权、监督权

4、争议裁决及救济机制不完善

(三)我国集体土地征收法律制度缺陷的成因

1、城乡二元土地所有权划分与城市化发展的矛盾

2、集体土地所有权不完整

3、征地中农民的土地所有权主体地位被虚化

4、重人治、轻法治的传统思想

四、完善我国集体土地征收法律制度的几点建议

(一)健全公共利益征收模式

1、合理界定公共利益

2、明确区分公益征收和其他征收

(二)完善集体土地征收补偿措施

1、补偿标准市场化、方式多样化

2、对失地农民提供完善的社会保障

(三)健全集体土地征收法律程序

1、确立征收的正当程序原则

2、加强农民的参与权

(四)完善土地征收中的争议解决及权利救济

1、健全集体土地争议裁决机制，将征收主体和裁决部门分离

2、完善救济制度

(1)加强行政救济，将该争议纳入行政复议受案范围

(2)加强司法救济，保证司法对土地征收权的有效监督

现行土地征收制度篇4

关键词：土地征收；补偿制度

中图分类号：D925.2 文献标识码：A 文章编号：1812-2485（2013）12-

土地征收补偿是指公共权力基于公共利益的目的使得被征收人丧失土地上的权利，对于原权利人应当支付的相应的代价?我国《宪法》规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿?《土地管理法》对于土地征收补偿的方式、范围、标准、原则等问题做出了具体的规定?但是，现行土地征收补偿制度存在补偿方式单一?补偿范围有限、补偿标准不科学 ?补偿原则不合理等缺陷，亟待完善。

纵观各国法制，关于土地征收补偿的原则各不相同，即使是同一国家，随着权利观念从权利私有化向权利社会化的转变，也有不同的规定?但对世界整个发展趋势来看，对于国家合法行为所造成的损失，其补偿范围与标准均呈日渐放宽之势，以便对人民所遭受的损失予以更充分?更完全的补偿。

1我国现阶段土地征收补偿制度

1.1 补偿原

（1）征收土地的补偿费是补偿或补质的，而不是地价；（2）按照被征收土地的原有用途补偿；（3）依照法定标准予以补偿。

1.2 补偿项目及支付对象

补偿包括向被征地的集体土地所有权人支付的土地补偿费，向青苗及地上附着物所有权人支付的青苗及地上附着物补偿费，向因征地而造成的富余劳动力支付的安置补助费?需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。

1.3 补偿?安置费用标准

首先，土地补偿费标准是耕地被征前三年平均年产值的6～10倍；其次，征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口计算 ?每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征前三年平均产值的4～6倍?每公顷耕地的安置补助费最高不得超过被征前三年平均年产值的15倍；最后，至于青苗补助费和其他地面附着物的补偿标准，按各省?自治区?直辖市的规定执行。

1.4 土地征收补偿程序

主要分行政程序和争议解决程序?其中行政程序具体包括如下步骤：（1）市县政府拟定征收土地方案，内容包括征收土地的范围?地类?面积?权属土地补偿费和安置补助费标准，需要安置人员的安置途径等；（2）由市县政府持有关文件，逐级向有批准权的政府提出征地申请；（3）有批准权的政府批准征地申请；（4）市县政府组织实施；（5）市县政府支付补偿安置费用?征收土地的各项费用应当自征地补偿?安置方案批准之日起三个月内全额支付；（6）交付土地，对补偿标准有争议的，由县级以上地方政府协调；协调不成的，由批准征收土地的政府裁决?

3 我国现阶段土地征收补偿制度存在的主要问题

3.1 法律框架不完善

由于土地征用事关被征收土地权利人的利益和国家关于农村土地的基本国策，因此，宪法以及关于民事权利的基本法应做出规定?《宪法》第10条第3款虽规定了国家对土地的征用，但强调的是国家征收权的行使，而没有为这种权力的行使划定范围?界限?方式和程序，我国现行《民法通则》也缺乏关于征收的一般规定?这种只强调授权、不关注限权的规定，难以形成有效保障财产权?制约政府权力的制度，容易造成权力滥用。

3.2 土地征收补偿标准过低

我国的土地征收补偿标准虽然几经修改，但目前仍然是采用“一刀切”的做法，既不能反映土地地租差、土地位置、地区经济发展水平、土地市场交易价格、人均耕地面积等影响土地价值的因素，也不能体现同一宗土地在不同投资水平或不同投资情形下出现差别的真实价值。低成本征地，极易导致有关国家机关征地行为的随意性，严重侵害相对人权益。

3.3 我国土地征收补偿范围少

征收补偿主要是土地补偿费、劳动力安置费、附着物补偿费等。我国土地征收补偿的状况是直接补偿不充分，而对与被征收客体有间接关联以及因此而延伸的一切附带损失未予以补偿，如残余地损害?营业损失和租金损失等间接损失。因此，征地补偿内容不完整。

3.4 征地过程不透明

目前，征地程序的不透明主要表现在：一是政府行为的不透明，哪一块地需要征、应征多少、补偿标准等都不清楚。二是被征收者无法行使一定的权利阻止政府对自己土地的不合法或不合理征收，没有形成一定的制衡机制。三是被征收者中仅有部分人了解情况，如村委会主任，而广大的共有人农民对此了解很少或不了解。

3.5 失地农民的社会保障制度落后

我国农村推行家庭联产承包责任制以来，国家事实上很少或不再承担农村公共物品提供的责任，农民的社会保障转由村社承担，而村社则以向其成员分配集体所有的土地来体现对农民的保障。

4 完善土地征收补偿制度的主要思路

4.1 完善我国土地征收补偿制度应遵循的原则

在我国实践中，有“相应补偿”或“适当补偿”原则的规定，但补偿标准较低，补偿利益不及损失利益，这与我国目前的国情密切相关?虽然我国经济基础还很薄弱，但是给予更充分、更完全的补偿，同时又能合理配置资源?监控权力是不可逆转的大趋势。因此，提高征地补偿标准，以市场作为基础，将土地补偿费、青苗及建筑物、构筑物补偿费、残地补偿费等主要补偿项目的补偿价格参照当前土地市场的价格，实行公平补偿?这是因为在我国农村，集体土地具有多重功能。

4.2 完善我国土地征收程序的具体设想

4.2.1严格界定公共利益与公共目的，限制征地的范围。即将以公共利益的名义进行建设项目才可以视为是以公共利益为目的的，除此以外的任何建设项目都不得以公共利益和公共目的为名行使征地权?明确公共利益内涵，有利于严格区分国家公益性目的用地和以营利为目的的经营性用地，对于公益性用地实行征收，对于经营性用地实行市场交易。

4.2.2提高土地征收补偿标准。我国现行土地征收补偿标准既不反映市场价值规律 ，也不能保证农民生活水平恢复到征地前的水平，这使征收补偿制度存在许多与时代节奏不和谐之处，在实践中产生了许多矛盾和冲突。从目前实际出发，现阶段可以采取由土地原用途价格和社会保障费用两个部分组成的“征地综合区片价”补偿办法?采取这种办法确立的补偿标准，将基本上保证农民不因土地征收降低生活水平。

4.2.3 细化补偿项目，扩大补偿范围。我国土地征收补偿仅限于土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费，这与国际通行做法相差甚远，也不能满足农民的实际需要，因此有必要对现行土地征收立法进行修改?

4.2.4灵活运用多种征收补偿方法。除现金补偿外，可根据农民的现实需要，由法律做出概括性规定，可以考虑采取以下补偿办法：一是货币安置。包括一次性货币安置、分期和

终身货币安置。一般而言，分期和终身货币安置比一次性安置更有利于保护农民利益，农民从心理上也更有安全感。二是农业安置。在土地调整空间比较大的地方可以采用这种方式，即给以被征地农民相当数量或者质量的土地，仍然以农业方式进行利用；或者转换为其他农业方式，保证其生活水平不下降。三是留地安置。征地后安排农民生产生活有困难的，允许村集体经济组织按照土地利用总体规划确定的用途，拿出一部分土地投资入股、?兴办村办企业 、发展第三产业或招商引资。

4.2.5 完善土地征收补偿程序。根据我国现行管理体制，我国的土地征收补偿程序可以设置如下： （1）征收申请与审批程序。由需用地人向省政府或国务院提出征收土地申请，审批部门受理后，通知市县土地行政主管部门将申请内容予以公告，利害关系人可以在公告期间提出意见，必要时，可以要求召开听证会? （2）补偿裁决程序?在批准征收决定作出后，需用地人与被征收人可以对征收补偿继续协商，协商不成的，可申请土地征收委员会裁决。对裁决不服的，可以申请复议或提讼，但不影响征收继续实施? （3）土地征收完成。一是土地征收补偿费发放；二是限期迁移，被征收人在收到征收补偿一定期限内，应当迁移完成；逾期不迁移的，由市县政府土地行政主管部门或者需用地人按照《行政诉讼法》的规定，申请法院强制执行；三是办理权利登记。

4.1.6 建立和完善失地农民的社会保障制度。改变以往“挖农补工”的政策，反哺农村农业农民，是我国工业化发展进入中后期的必然要求。国家要担负起建立农村社会保障制度的责任，逐步加大对农村社会保障制度建设的投资，建立起与我国经济社会发展水平相当的农村社会保障标准。政府还要在政策、资金上向农村、农民倾斜，加大对农村基础设施、农村教育的投入力度，加快农村经济的发展，为农村社会保障奠定经济基础。

参考文献

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3钱忠好，曲福田.中国土地征用制度：反思与改革[J].中国土地科学 ，2004（10）.

4吕丽丽，董彪.我国土地征收补偿制度的缺陷与完善[J].资源行政管理与法制建设，2006（5） .

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现行土地征收制度篇5

【关键词】土地征收 补偿 公共利益

目前在我国,随着生产要素的集聚和城市的逐步扩容,大量土地被征收逐渐成为一种无法避免的趋势,这使得私有财产权保护问题日益突出。“不承认主体性的制度没有任何正义性可言”,现实中需要使用前置程序和补偿救济措施对集体土地权利进行保护。为此,立法者必须从一贯的公法思维中走出来,因为土地征收制度是一个与公私法和实体性规范都有关系的比较复杂的法律体系,其核心在一定程度上是受私法的物权保护制度所保护的,它恰好是这个土地征收制度中的原始基点。

“特别牺牲论”是土地征收的私法理论依据

每一种制度的出现、运行和发展都离不开理论的支持。土地征收制度也不例外。明确土地征收制度的有关法律基础有助于合理认识被征收人征收行为的法律性质和责任,还可以为依法确立征收补偿制度提供法律上的支持。任何社会的不同经济发展阶段都具有不同的理论,梳理从古至今的土地补偿理论,主要有以下几种:得权说、恩惠说、公用征收说、社会职务说、公平负担平等说、特别牺牲说等等。自从1949年以来,我国学界一直比较认同的只有“特别牺牲论”。

“特别牺牲论”是以财产权平等保护的原则为出发点的,它认为财产权不仅具有社会性义务,而且应该适用平等保护原则。与一般公法上的限制不同,在财产征收时,权利人必须要等到具体的征收行为公告后,才能知道自己的权利是否遭到了征收的损害。针对少部分人为公共利益所做的牺牲,国家应该给予相应的补偿,使其恢复或维持原有的财产状况。虽然“特别牺牲论”承认征收本身违反平等原则,但是对于补偿标准的规定是不合理的。在市场经济条件下,土地一直在增值,土地价格也会随土地市场供求关系的变化而变化,但是,农民无法根据资源价值的高升持续获得补偿,只能一次性获得有限的补偿金。这种“买断”方式不仅使农民失去了土地增值带来的利益,也失去了土地承包权。这种所谓的“不完全补偿原则”是违背公平理念的。

关于我国土地征收补偿制度缺陷的私法分析

公权力对私权利的侵害。在我国土地征收制度中,自由裁量这个名词主要是针对公权力的,它涉及两个方面:

首先,公益性的认知问题。对于公共利益具体指的是什么,目前我国尚没有明确的规定。事实上,我们只是把原则上的规定带到了实际的操作中来,但是关于什么事业才是适合“公共利益”的,目前是没有明确规定的。如果只是简单地根据原则性规定对行政机关进行约束,这显然是不明智的。现行的征地制度不排除商业征收,这样会导致在征地过程中不能区分公益性与非公益性。不是用于公益性目的的用地,没有采取相应的方式进行转让的行为,有违公共利益的宗旨。如果在物权法出台之后还继续允许此种商业征收存在的话,不仅不能创造交易公平、秩序合理的土地市场,而且还会影响私人财产权保护制度的实行。

其次,程序制约问题。目前,在土地征收制度中,并没有全面的关于征收目的公益性的论证机制和审查机制。这包括:多方主体公开地对征地目的进行论证,以判定其是否符合公益性,此过程称为公开论证机制;相应地,对土地征收目的的审查行为称为审查机制。在我国《土地管理法》中,土地征收是要经过国务院或者是省级人民政府的批准后才生效的,但由于通常情况下征地主体和审查主体都是政府,因此,《土地管理法》的这种规定是根本起不到作用的。而关于土地征收目的公益性的公开论证机制更是不可能实现的。

集体所有权主体虚位。我国的土地所有权有两种形式:国家所有权和集体所有权。二者不存在隶属和派生关系,各自具有独立性,地位平等。当我们从所有权架构的理论层面进入实际中时,一些问题就会显现。例如:土地在集体所有者间的界定时常是模糊的,这就给确定土地征收法律关系中的权利主体增加了相当大的难度。《宪法》、《土地管理法》等相关法律规定农村土地由农民集体所有,集体土地由集体经济组织行使所有权。然而在实践中,政府部门不是集体经济组织而是国家机关,村民小组不具备独立的法律地位、无法确定与村集体的权属关系,当政府征用土地时,就出现了无人能够代表“集体”行使集体土地所有权的局面。对所有权主体的规定却造成了集体土地所有权主体的虚位,集体的土地本来归人人所有,然而却成了人人无权,结果在接受征地补偿过程中,分配规则也成了空谈。

对于完善我国土地征收补偿制度的一些建议

自我国加入WTO以来,土地征收补偿法律制度也随之突破传统计划经济体制的限制,与世界上其他国家先进的法律制度接轨,并处于逐渐完善的过程中。笔者认为,目前土地征收补偿制度应当从以下几个方面去思考:

树立农村集体土地权利的平等理念。宪法明确规定国家所有和集体所有是我国土地所有权的两种形式,那么二者地位平等,应受到宪法和法律的同等保护。因此,不能认为集体土地所有权是国家所有权的替补,不能用公权去刻意侵犯私权,更不能以国家所有权的名义去侵犯集体所有权的利益。为此,我们要改变对于土地所有权的立法思路,既要明确公权行使,也要用私法私权的关系安排征收关系,维护农村集体土地所有权是新时期农村土地征收法的目标。现行法律关于农村集体土地所有权的规定还是相当不完善的。集体经济组织往往是只有土地的占有权、使用权和收益权,并没有相应的处分权,更不能通过什么方式去实现土地所有人的利益。有关土地征收的行政过程是复杂的,一个平等的财产交易过程,既要适用行政法调整,也要适用私法的调整。但在市场经济条件下,土地征收仍然只是一种商品交换关系,还是应当遵循市场经济规则。因此,我们必须完善土地征收法律,确保农村集体所有权的完整和平等,合理适用私法,遵守法律并按照市场的规则来征收土地。

建立公平、公正的征地程序。在宪法中,程序是财产权保护的核心。土地征收是无法避免的,因此对于土地的保护表现在对土地征收目的的审查以及补偿标准和征收程序的核验上。我国规定,在土地征收过程中,征地补偿要发生在方案确定以后,相关地方政府应公告农民并听取他们的意见,但是这些程序只是一些原则性的规定,比较粗糙,与正当程序的差距还相当大,而且很容易造成土地非法转让等违法行为发生。因此,土地征收在程序上需要细化。我国可以借鉴国外的制度和程序。例如,提前三个月贴出土地征收公告,清楚公布征地原因、征地单位和征地的详细信息,以便增强征地工作的公开性,使被征土地所有者对于征地情况有详细的了解。如果在征地过程中发生异议,可以举行听证会,听证费用由征地单位承担。在省市人大常委会上建立土地资源审查委员会,由委员会在听证会举行之前,到现场去察看并准备一定的资料。在听证会上,用地单位和被征收地单位应该综合各方的意见、证据,最后由土地资源审查委员会进行裁决。这样可以让土地所有权者参与到土地征收过程中,使他们进一步了解被征地的实际面积以及国家土地补偿标准等具体情况,一方面有利于增强农民的法律意识,另一方面又可以提高土地征收过程中的公开程度,让土地征收制度和程序更加透明。

解决民事主体纠纷的平等保护机制。过去人们认为,征收土地时出现的纠纷可以作为行政案件处理。但是有关的现行法律是不完善的,这就需要法院从私法的精神出发,从民事的角度对于补偿不到位的案件进行直接受理,也可以根据案件的具体情况作出相应判决。第一,如果农民对征地标准有异议可以通过行政复议来解决。因为法院没有权利受理和管辖征地纠纷,因此征地纠纷在经过行政复议程序以后,如果农民仍对复议的结果不满意,那么将状告无门。第二,行政复议的作用是有限的。在土地征收过程中,各级政府可以从征地中获得利益,这就使得政府部门不能完全理性地处理土地征收纠纷。第三,政府机关往往会绕过农村土地征收过程中的矛盾。集体所有权在法律和司法认知上的困惑都会导致政府机关不愿意解决这类问题。此时就需要在法律上明确规定面对纠纷时政府应如何作为。只有这样,才能保证当事人在行政程序无效之后,可以进入法律程序。也就是说,在以后的农村土地征收过程中,当发生的争议经过上级行政机关行政复议后,当事人仍不满意复议结果时,当事人还可以向法院提起行政诉讼。对此,国外有一些好的做法可以借鉴。例如:加拿大土地征收法中规定,如果征收者与所有者在征收过程中出现矛盾,那么要由赔偿委员会进行裁定。如果判定以后,当事人对赔偿委员会的裁定不满意,还可以通过法院去进行判决。

现行土地征收制度篇6

一、当前农村集体土地征收特征

1.以公共利益为出发点

国家的土地征收政策，就是把集体土地从原有使用者手里采用国家公权力强制收为国有的政府行为，它不需要征求别人的同意。在这一征收过程中必然损害到土地原有使用者的利益，因此在土地征收过程中必须要强调以公共利益为出发点，在私人利益与公共利益形成冲突时，要首先考虑公共利益，但是也应该对受损害者进行补偿。

2.对受损害者必须给予合理补偿

基于公共利益对农村集体土地的征收，会对原有使用者造成利益损害，因此对其必须进行合理补偿，这是先决条件，是对法律所赋予的私人财产利益保护的红线。即使这种土地征收是政府行为，而且通过民主程序产生，也应该对受损害者进行公正的合理的补偿，其成本将由整个社会来共同承担。

3.农村集体土地征收要体现合法性

合法性是在农村征收集体土地的首要原则，这种行为必须依法合规进行，其合法性表现为两个方面：一方面，征收农村集体土地一定要从公共利益出发，而且必须符合法律规定，而后者是必需要素；另一方面，政府以行政行为征收农村集体土地，程序上要严格按照法律规定进行。农村集体土地征收虽然代表着公共利益执行的是政府公权力，但是每一个具体的程序都要合法，这样才能有效制约政府滥用公权力，保护土地使用者的合法权益。

二、现阶段农村集体土地征收现状

1.重点项目呈现群体违法

目前，针对于一些重大项目的拆迁或征地，部分群众由于缺乏法律知识或者出于政府工作宣传不到位补偿不合理，为了维护自己的利益或者多得多占集体利益，发动更多的群众到相关部门去讨说法，在没有得到满意的答复之后就引发一些具有较大社会影响的群体性事件，基至演变为故意毁坏公共财物、聚众阻碍执行公务、恶意扰乱政府部门工作秩序。这些群体性事件大多以群众合理诉求没有得到满足为导火索，加之信息社会的自媒体传播便捷的条件为这些事件的传播创造了条件，因此造成了消极的舆论导向，在社会上形成了一定的负面影响。

2.强拆现象不容忽视

现阶段，各地方的重点项目征地拆迁补偿普遍都在按照国家的法律和地方性的政策规定来执行。土地和房屋一旦被确定征收都将依据法律按统一的标准来进行价格评估，被拆迁一方如果同意就签定合同，政府将通过专款专户发放征收款项。总的来说，拆解过程中所依据的法律法规都能够充分保护拆迁人的法律权益，所以政府政令能够普遍执行整体效果良好。但是毋庸置疑，还存在个别或者一小部分被拆迁户不能接受拆迁补偿条件，和政府达不成有效的沟通，采取消极态度阻挠政府拆迁工作形成钉子户现象。这种情况下政府就会行使工权力进行强制拆除。虽然这种情况国家三令五申明令禁止，但是在一些地方还有这种现象发生。

3.拆迁款基本到位但补偿标准不尽合理

我国的法律规定城镇中的土地所有权归国家所有，农村农民承包经营的土地归集体所有，因此在农村土地征收过程中存在两种利益的分配。农村的房屋拆迁补偿款应该归农民所有，而土地征收款则应该归为集体所有然后在集体内统一分配。但是在征收实际工作中，有些村集体转为城镇原来的村集体不复存在，为了避免征收款被私吞或截留，这就需要政府变通把这部分款项直接打入农民个人账户。现阶段，还存在着政府前几年的征地项目征收款迟迟没有落实，但是随着国家补偿标准的提高，现在政府要开展项目农民却要求按目前的补偿标准而拒绝按以前的标准领取征收款，使得项目无法进行。

4.失地农民养老急需解决

随着城镇化建设的加快，全国各地很多村集体土地被征收，虽然这部分农民都得到了可观数量的土地征收补偿款，但是大部分农民没有理财意识，数年以后很可能会陷入既没有土地也没有工作的困境，尤其是年老的失地农民养老问题将成为尖锐的社会问题。虽然现阶段一些地方政府提倡农民拿土地补偿款缴纳社保，但是由于个人缴纳部分过高，再加农民的参保意识不强烈，使得这一农民以地养老模式没有广泛开展。

三、农村集体土地征收所面临的法律问题

1.程序不科学不合理

在我国的农村土地征收过程中，土地的权利人（在这里我们就是指农民）没有参与土地征收的政策制定和其他程序，这是一个法律问题。虽然我国的土地管理法也明确规定征收方案确定后应该听取集体和村民的建义，但从中也可以看到，相关的法律只是规定了要求并没有规定这种要求的具体实施方案，也没有规定应取得的效果，由此看来农村集体土地征收在征收之前没有和农民进行协商，在具体的征收程序中也没有农民参与，而法律规定的项目方案实施之前与农民和村集体的协商其实在政府公权力下也只是一纸空文。而农民在农村集体土地征收过程中如果存在争议并不影响这一土地征收政策的实施，由此看来，在整个土地征收过程中的农民根本就是弱势一方，他既没有发言权也没有争辩权，并且始终处于不平等地位。

2.农民无法寻求司法救济

在政府征收农村集体土地过程中，根据法律规定，如果存在土地使用权和土地所有权方面的争议，当事双方无法协商解决可由当地政府来决定，如果政府决定不能更有效解决，当事人可以向法院起诉，这无疑是向土地被征收者提供的法律救济途径。但是在现实中，因为土地征收是政府行为，所以政府决定和土地征收方案如出一辙，这就造成政府既是土地征收政策的制定者又是关于这一问题的裁定者，很难保证其公平合理性。而农民如果要走法律程序，这种关于土地征收纠纷法院一般不予受理，所以农民很难寻求司法救助。

3.地方政府滥用土地征收权

根据宪法要求，土地征收必须出于公共利益，这是最基本的条件，但是目前我国法律并没有对公共利益作出明确的概念性表述，而在实际工作中各方面由于所处的角度所站的立场都各有不同，所以对于公共利益的解释也不尽相同。虽然国家在《国有土地上房屋征收与补偿条例》中对公共利益作出了列举式的规定，但是也只适用于城市建筑征收很明显并不适用于农村集体土地征收。这就为地方政府从自身角度出发诠释公共利益提供了可能性，导致许多地方政府以此为借口对农村集体土地随意征收从中获取利益。通过调查我们发现在现实项目中，大多数农村集体土地的征收都是地方政府打着公共利益的旗号进行商业开发。

四、完善我国农村集体土地征收法律制度

1.修改宪法中有关土地征收制度

完善农村集体土地征收制度的关键环节，就是要通过立法利用相关的法律制度制约政府的公权力，保护土地使用者合法权益。总的来说，法律制度的合理性规范着程序的合理性，因此，制定城市用地规划过程中要体现农民的决策参与权利，而在征收农村集体土地项目中更应该听取农民的建议与意见。在农业用地转为城市建设用地的过程中，政府必须依法举行听证会履行政府向社会的告知义务，以保证农民关于土地的合法权益。对于双方主体发生的争议问题，要采取面对面协商解决的办法。对于一些确实无法解决的问题，要采用听证会的形式，多听听社会上的声音，通过社会各界的监督发现问题尽快解决。

2.修改土地管理法中有关土地征收制度

目前，我国现有的相关土地管理的法律法规都规定城镇居民不得到农村购买农民住宅，不得购买农村宅基地进行自建。而城市居民所拥有的住宅却可以自由买卖、高价出租、甚至可以作为金融抵押，这很明显在法律层面表现出了在土地使用权上的不平等。因此建议改革农村土地征收制度，并且取消限制城市居民购买农村住房的法律规定，并且从法律层面严格限制政府关于土地征收方面的公权力，把公共利益这一要件限制为公益性的具体范围。对于那些用于开发经营的项目的土地征收，建议国家不在以政府形式征收而让开发商直接面对集体建设用地市场。

3.改变强制性征收农村集体土地形式

目前，我国在农村集体土地征收过程中更多的表现为政府强制性征收，由此产生了一些矛盾。由于解决纠纷的裁决路径转一圈又最后归结为制定方案的政府，所以农民在这一过程中司法救济的渠道也不理想。这就导致农民只得采用过激行为，以上访和冲击政府机构的形式来表达自己的合理诉求，以期望能够保护自己的合法权益。这些形式虽然有悖于和谐社会建设，但也确实是农民的无奈表达。因此现有的农村集体土地征收争议协调制度受到社会各界的非议，所以建议把政府征地是否合法也纳入司法程序。

4.构建土地征收中农民司法救济渠道

解决农村土地纠纷、对于政府在农村集体土地征收过程中的违规行为，可以从以下三条路径寻求司法救济一是对政府对农村集体土地的征收是否适合公共利益的需要法律目的性规定提起诉讼二是对现有的补偿方案是否合乎情理提起诉讼三是政府征收农村集体土地之后并没有利用于公共利益或者在规定的期限内有有按照规定支付征收土地补偿款农民可以法院提请撤销本项征地行为并提出收回土地的诉讼。

随着我国城镇化进程的不断加快，农村集体土地将越来越面对着供不应求的局面，再加上国家基于粮食安全问题的土地红线，土地供给矛盾将越来越凸显。这就要求国家要完善农村集体土地征收的法律法规，用法律来规范制约政府的征地冲动，并且在征地过程中利用完善的法律制度充分保障农民的合法权益，从而更好的解决三农问题促进农村经济的发展。

【法律硕士论文参考文献】

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现行土地征收制度篇7

【关键词】 土地征收；公共利益；农民权益

土地征收是征地的一种重要形式，是指为了公共利益需要强制取得集体土地所有权，并给与相应补偿的行为。土地征收制度，一方面它需要保证国家获得必要的建设用地，重新分配土地资源，保障经济建设顺利进行；另一方面它也是协调国家利益、集体利益、公民个人利益关系的重要手段，要保护失地农民的合法权益不受侵害，维护社会秩序的稳定。

一、土地征收制度的完善与农民利益密切相关

改革开放以来，为适应经济发展的需要，大量的农村集体土地被征收以作为城市用地最主要的来源。在土地被大量征收的同时，许多农民都面临“种田无地，就业无岗，低保无份”的尴尬境遇，失地农民今后的生活问题已经成为一个突出的社会问题。据我们调查，征地补偿到农民头上的，一般平均的17%，最少的才有5%，本来给农民补偿的数量就不大，但是多数的补偿款还落实不到老百姓头上，而老百姓还不得不服从。如果老百姓不服从有些地方还动用了司法力量强迫老百姓服从，他们不允许老百姓上访，对老百姓实行围追堵截，结果矛盾越积越深，甚至在有些地方出现了严重的政治性的骚乱①。这些问题的根本原因在于现行土地征收制度的固有缺陷。因此，认真研究我国现行土地征收制度，分析我国城市化进程中的土地问题，对解决土地征收及补偿纠纷，保护农民的合法权益，深入贯彻科学发展观、促进社会经济的可持续发展意义重大，2008年 10月 19日通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》也高度重视土地征收问题，强调要“改革征地制度”，这为农民土地权益的实现与保护开辟了新的途径，也为今后农地征收制度的完善指明了前进的方向。

二、我国土地征收制度在保护农民权益方面的缺陷

随着我国市场经济的发展，城市化的推进，土地征收现象日渐增多，城市的规模扩大了，城镇化进程加快了，但同时也产生了许多的问题：耕地减少，土地征收权滥用，征收补偿不合理，违法征收等等，这些都严重侵犯了农民权益。主要有：

(一) 土地征收“公共利益” 界定模糊，为侵犯农民权益开了口

《土地管理法》第43条规定：“任何单位或个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”第2条第4款规定“国家为公共利益的需要可以依法对集体所有的土地实行征用”，法律明确规定了国家实施土地征收必须是为了公共利益的需要，即公共利益是土地征收得以实施的前提条件，如不存在公共利益的需要则无土地征收可言，不得动用国家征地权力。何谓“公共利益”？《土地管理法》没有进行明确的界定。法律的不规范、不严密给滥占乱用土地，侵犯农民权益开了一个大口子。在现实当中，由于公共利益本身所具有的模糊性，政府往往会为了自己的利益而启动土地征收，经常性的做法是，开发商看中了某一地块，找政府进行协商沟通，政府在进行利害计算之后就会启动征地程序，其出发点是为了开发商的利益及政府自己的利益，有时候，政府低价将土地征收，然后通过拍卖的方式高价出让，从中获得高额利润，政府热衷于为卖地而征地，使得地方财政成为“卖地财政”。 实际上，我国部分地方政府的收入中，很大一部分来自于土地征收与买卖之间的价格差异。有学者的研究结果表明，我国基层政府财政收入的30%-40%是从土地出让金中获取的，而土地出让金中80%是从征收农地中获取的②。

（二）征地缺失正当程序，农民权益缺乏监督

我国《土地管理法》规定:“征用农用地的，应当依照本法第40条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”从表面看，土地征收的程序有较为详细的规定，但在具体规定和实质内容上却存在着较大差距，具有明显的不科学性和不合理性。就我国目前调整征地的法律法规规章看，不能说没有程序规定，但现存程序规定却并非完全正当。征地程序的非正当性表现主要有：一是征地程序设置缺乏参与性。就现行征地程序看，政府征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府只需进行公告，并听取被征地农村集体经济组织和农民的意见即可。但征地补偿安置方案是如何确定的，是否公平合理，被征地集体经济组织和农民的合理意见是否应采纳，等等，农民无权过问。二是被征收人没有充分的话语权。依据我国现行的土地征收法规，政府和需用地人并没有将征地信息告知被征地人的义务，被征地人对征地决定没有发言权，也无法提出异议；只有在审批通过后，才有对补偿、安置方案提出听证的权利。国务院和相关部委先后出台了《国土资源听证制度》 等规范，据调查，《国土资源听证规定》自2004年起施行至今，一些省市很少启动过征地听证程序③。三是征地程序设置缺乏监督性。政府是否滥用征地权，是否确是为了公共利益，土地征收后是否得到合理利用等，没有程序保障农民进行有力监督。四是征地程序缺乏司法保障。由于政府征地无不是打着“为了公共利益” 的名义，因此，在司法实践中，我国各地法院由于受当地政府干预等种种因素，一般都不受理征地纠纷案件。

（三） 征地补偿标准过低，农民权益缺乏保障

土地管理法第47 条规定：征收土地的，按照征收土地的原用途给予补偿。 征收耕地的补偿费为该耕地被征收前3年平均年产值的6到10倍。每一个需要安置的农业人口的安置补偿费标准为该耕地被征收前3年平均年产值的4到6倍。

从以上规定可以看出，土地补偿费是以土地的原用途为基础的。但是，一块土地的价值与原用途并无太大的关系。现实中，征收后的土地因为转变了用途会产生巨大的增值。有关统计表明2000年我国土地一级市场的收入为625 亿元， 二级市场为 3158亿元，比一级市场高出 5倍。在土地用途转变增值的土地收益中，地方政府大约获得60-70%， 村级集体组织获得25-30%，真正到农民手中的已经不足10%，政府依靠手中的权力从中获得巨大的剪刀差，甚至土地收益成了地方政府的主要财政来源。而以土地为基本生存资料，在土地上辛勤劳作的农民得到的补偿却少之又少，这就难怪地方政府不断的借各种名目征收土地了。

补偿标准偏低是我国土地征收补偿法律规定的一大不足，现行的征收补偿标准，既未考虑土地使用权让市场价格上涨的因素，又未考虑人民群众实际生活水平不断提高的因素，是一个不折不扣的低标准、死标准。用这样的标准进行补偿，即可能加剧农村村民和政府之间的对立情绪，也会影响政府与村民之间的关系和国家建设的顺利进行。同时，我国土地征收补偿方式单一，难以解决农民的长远生计。与国外相比，我国农民未能享受到有效的社会保障，所以在补偿问题上国家和农民都希望建立长期稳定的社会保障。但现有的补偿方式却是“买断式”一次性给付，不少农民称之为“一脚踢”。由于农民本身理财能力和投资能力偏弱，即使给得多一些也难免坐吃山空，更何况当前土地征收补偿标准严重偏低。

三、农民权益保障视野下重构土地征收法律制度

（一）对土地征收范围应予以明确界定，在法律上保护农民权益

世界上大多数国家都把征地的目的限定在“公共利益”的范围之内，我国宪法及土地管理法也明确规定了为“公共利益” 才可征收土地，但目前我国对 “公共利益”的范围并无明确的规定。我国长期以来把土地征收制度即等同与“国家建设用地”制度，所以土地征收“公共利益”的限定在无形中是由国家建设用地的范围来确定的，完善土地征收法律制度的第一步就是要明确规定“公共利益”的界限。

借鉴国外立法经验并结合我国实情，笔者建议：首先，我国在相关的法律中，对公共利益的范围应该采用概括加列举的方式，可将公共利益限制在以下几个方面：（1）国防军事用地；（2）政府机关和其他公益性事业单位、社会团体用地；（3）教育、科学、文化、环境、卫生设施用地；（4）交通、水利、能源设施用地；（5）国家重点工程用地；（6）城市基础设施用地；（7）其他公认或经听证程序认为是公益事业用地。其次，对于非公益性建设项目用地，应通过市场解决，把集体建设用地与国有土地同等对待，给予二者同等的法律地位，允许集体建设用地在符合城市总体规划及土地利用总体规划的前提下直接进入土地交易市场。按照规划用途和市场规则，通过土地交易获得土地使用权。其它非公益性用地，不能依靠征收农业用地，而应当主要依靠盘活城市土地存量市场以及开放农村集体非农建设用地市场来解决。

（二）严格和完善土地征收程序，遏制违法征地行为发生

农地征收程序的欠缺为城市化的良性发展设置了障碍，建立规范性的征收程序是加快城市化的必然要求。笔者认为规范的征收程序包含以下几个方面：一是征收程序要具体化。对农地征收程序的事业认定、土地范围决定、征收补偿决定和征收完成等阶段要规范化和具体化，尤其是对项目的认定程序，要由有关机构对需用土地人的项目是否符合法律规定的征收目的进行审查和确定。二是规定听证程序。我国目前的《征用土地公告办法》规定，在征地补偿、安置方案拟定之后，如被征地农村集体经济组织和农民要求听证的才举行听证。笔者认为这一规定不尽合理。应将听证程序前移至征地补偿、安置方案拟定之前进行，并且应是法律明文规定必须举行听证而不是应被征地着请求才举行。三是健全土地征收过程中的社会监督机制。目前土地征收过程中的最大弊端就在于程序的不公开与不透明，社会大众很难得知征地过程中各环节的具体信息。社会监督机制的建立不仅要求征地过程中各个阶段行政事务信息的公开，更重要的是通过公众的参与可以有效加强对征地过程的监督，一定程度上遏制违法征地行为的发生。四是拓宽司法救济途径。土地征收补偿的最后一道保护的防线便是司法救济。在一个法治的社会中，司法机构既要充分尊重行政权力，同时也要勇于表达其对立法的理解以及对行政行为的合法性判断。笔者认为我国有必要赋予被征地人对土地征收补偿决定的异议权，建立对异议的复议和诉讼程序，以维护其合法权益。

（三）建立科学、公平、合理的补偿制度，充分保障农民利益

补偿问题是土地征收或征用中的重要问题，甚至可以说是核心问题。我国的土地征收立法应坚持“公平、公开、公正、合理”的补偿原则，充分保障农民利益。在土地定价方式上，应改变由政府定价的不合理做法，引入市场机制，让市场来决定被征收土地的价格；在补偿范围上，征地补偿不仅要包括农民的直接经济损失，还要包括农民的间接经济损失和附带经济损失，并充分考虑土地对农民的社会保障作用；在补偿标准上，笔者认为不能以土地的原用途为基础，而应根据土地的地理位置、劳动生产率及征收后的用途等参考市场价格确定，同时应把大部分的土地征收补偿费发放到农民个体手中，在补偿方式上应实现多样化，在传统的货币补偿、劳动力安置的基础上，开辟新的补偿途径，如农业生产安置、入股分红安置、重新就业安置、异地移民安置等，在此基础上，还可考虑设立失地农民保障基金，对一部分失去耕地后所获得的土地收入不能满足生活保障需要的农民进行援助，以期达到充分保障农民利益的目的。

以上是对土地征收制度的一些拙见，还有许多需要我们分析研究，土地征收制度的完善与否会很大程度影响我国“三农”问题的顺利解决，前面提到事物之间都是普遍联系的，影响的，土地征收制度也是如此，它关系到土地的有效配置，市场经济的正常运行以及社会的稳定、农民权益的保障，我们决不能等闲视之。

参考文献

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现行土地征收制度篇8

内容摘要：本文认为，土地征收制度的改革要以民生改善为基础，以土地产权制度为法律依据，以工业化和城市化为现实背景。我国目前农村征地制度对失地农民未起到应有的保护作用，需要以实现“谋民生”作为基本目标，对现行征地补偿安置制度进行改革与完善，进一步达到尊重和保护失地农民合理利益的目标。

关键词：失地农民 征地制度 土地产权 政策转型

当前我国农地征收制度存在的主要问题

（一）土地征收法律关系的主体不明晰，关系内容模糊

根据我国土地管理法等有关法律法规的规定，建设用地的申请者是建设单位，土地征收方案的拟订者是市、县人民政府国土资源行政主管部门，审核者是市、县人民政府，批准者是有批准权的人民政府。在这些行政主体中，究竟谁为被征收土地的农民集体组织、农民和其他土地权利人建立土地征收法律关系的主体，发生征地纠纷时，相对人向何者主张权利，法律制度安排中缺乏明确的界定。同时，在我国现行的征地制度安排中，土地征收法律关系主要体现为上下级行政机关之间的审批关系，但土地征收导致土地所有权的变动，这必然涉及到相对人的权利和利益。为了保证土地征收的合理性，必须使征地法律关系中的相对人享有对土地征收事项的知情权等合法权利，而在我国现行征地制度中，缺乏对上述具体法律关系内容的明确规定。

（二）征地补偿和安置法律关系主体不明确，内容不健全

土地征收权属于国家，征收权在实践中由政府及有关行政机构在服务于公共利益和重点项目的前提下依法行使，被征收人不能拒绝征收行为，只有履行征收的义务。征地制度不完善、公私利益界定模糊不清的情况下，土地征收过程中农民群众参加程度不高，决策过程缺乏民主公正，农民没有任何独立谈判权和监督权，实践中全部由村干部以“集体”名义强制代表。在征地补偿、安置发生争议和纠纷时，争议和纠纷的处理者是县级以上人民政府和批准土地征收的人民政府。在这些因征地所涉及的行政主体中，相对人可以向何者主张权利，法律中缺乏明确的规定。在相对人对征地补偿、安置方案有异议又不服相应机关裁决的，或者相对人没有得到合理补偿时，相对人有什么权利等缺乏明确的规定（衷向东等，2005）。

（三）集体土地所有权主体虚置，农民土地所有权缺失

由于在实践中，“农村集体”或“农民集体”不具有法律上的人格，于是这样的制度为政府和有关行政机构侵害农民土地权益提供了条件。在土地流转过程中，各级政府可以自主决定如何开发、何时开发、开发后转让给谁经营使用，而每个农民不能直接参与和决策，无权抵制政府和有关行政机构的开发权和转让权，农民的自由意志和参与权利被剥夺（何虹，2009）。从县（市）政府、乡镇政府甚至村行政机构都可以随意低价征收农村土地，共同分享土地权利，在农村土地市场发育的过程中，土地的真正所有者农民却不具备市场主体地位和自主决策权利。这种农村土地所有权主体的多元性和模糊性的不正常制度构架，必然导致责、权、利不清，最终使得农民的土地所有权缺失，作为“农民集体”组成要素的农民个体事实上不能履行土地所有权。

（四）征地补偿费的制定过程，未能体现农民意愿

政府向企业征收的征地补偿费往往是低估了土地的实际价值的，并未与集体和农民商量。只有补偿登记之后，征地补偿安置方案经政府批准后再次公告时才规定要听取群众意见，若对补偿方案有意见则协商，协商不成则裁决。而实际情况往往是后一次公告所谓听取群众意见不能落实，因为补偿安置方案已经批准，不可能更改，群众又不愿由法院裁决，自然只能接受方案。或者由于公告时间与截止办理时间间隔太短，无法完成群众评议工作。另一种情况值得重视，即有些地区有抵制公告的现象。这其中的原因只可能是地方政府工作人员在与土地需求方商谈补偿费时有通过压低标准而进行的寻租行为，又不愿被农民发现，但这样的做法就使得农户成了利益受损者。

（五）征地补偿费的分配不合理，管理部门与民争利

目前有些地方土地管理部门开始了将征地行政与征地事务相分离的探索，在土地管理部门收取3%的征地管理费的基础上，再允许征地事务单位收取3%的征地业务费。在补偿费当中农民最终能得到的也只是很少的一部分，而乡村两级却能取得补偿费中的大部分。乡村截留补偿费有两个主要理由：一是对征地过程中所做工作提取的报酬；二是村本身是土地所有者代表，补偿费中的相当比例自应归村委会。本文在调查中了解到，地方政府和村集体截留补偿费的去向和用途也是多方面的：一是用于被征地农民的就业安置和社会保障；二是办企业；三是代缴农村各项杂费；四是搞基础建设；五是将一部分钱存入银行，利息年底分配；六是用于其他投资，如进入股市；七是乡村干部挪用挥霍，中饱私囊（陈晨，2004）。

以上这些征地补偿问题，不仅给农民的生存和发展带来了很大困惑，也给政府造成了很大压力，无论是政府财政支出的经济压力还是农民安定的社会压力，都要求在农民征地补偿上进行创新性的探索，探索新的征地补偿方式要求有效地解决农民的失地和生活保障问题，要对社会稳定起到积极有效的作用。

“谋民生”与我国农村征地制度改革的重点

（一）理性化征地政策目标，促进“促发展”与“谋民生”的转变

地方政府为了城市建设的GDP政绩考核指标，而依靠行政权力大量对城郊地区进行“低价”圈地、扩张城市规模，这是一种非理性的土地征收行为。城市化中理性的土地征收，应该确立“谋发展”与“保民生”的双重政策目标，尽量选用“经济手段”的政策工具，珍惜农民的资源权、重视农民的生存权、尊重农民的发展权，同时选用“劝导教育”政策工具做好宣传工作，极为必要时在合法程序下慎用“行政强制”政策手段，并实施土地征收政策绩考的两个重要标准——“经济发展可持续”和“社会风险可化解”，以推动城市建设中土地征收理性化、科学化、和谐化。

（二）改革二元土地制度，取消土地市场“双轨制”

我国对城市土地实行国有制，对农村土地实行集体所有制，在法律上，农村土地集体所有权与城市土地国家所有权处于完全不平等的地位，这是导致农地产权残缺的重要因素。城乡土地市场被人为地隔离，形成城市土地市场与农村土地市场界线分明的两个不同的市场体系，而农村土地市场则被国家严格控制，农用地要转变为非农建设用地，必须经过政府审批。政府在城乡土地市场交易中成为唯一合法的中间人，我国城乡土地制度设计上的这种缺陷，为制度性寻租提供了巨大的空间，农民则在这种土地制度安排中成为受害者（张英洪，2006）。因此，必须取消土地市场“双轨制”，建立城乡统一市场。

（三）实行公平合理的征地补偿分配和安置，保障农民利益

模糊的土地产权制度也留下许多公共领域，而在这些公共领域，往往是地方政府作为强者攫取了农村土地开发的绝大部分收益。也正是在这种制度安排下，地方政府为了获得更多的土地开发利益，不断超越城市规划对城市空间扩展的限制，大量设置开发区，不断吞噬周边的农地，形成以城市蔓延为特征的城市空间扩展模式（成德宁，2012）。应废除按照土地用途制定征地补偿标准的办法，进行农户土地产权登记，建立土地一级市场和土地交易所，除公益项目征地可动用土地征收权外，商业开发项目供地应通过土地市场交易获得。同时在法律上明确土地开发收益在农户与政府之间的分配比例，使国家与农户能够合理而明确地分享农村土地的开发收益。

（四）规范和约束国家征地权，培育土地交易市场

在土地征收中采取刚性强的“行政强制”政策工具，往往会使被征地群众产生“逆反”心理，容易引发涉征地群体和周边群众的不满，有些甚至引发了。现阶段政府对土地资源配置的干预严重过度，致使这种干预更多地服务于特殊利益而不是公共利益，并且这种干预往往基于错误的信息、错误的预期或者错误的政策，导致净经济收益的下降。因而，在加速城市化的过程中，必需充分发挥市场在土地资源配置中的基础性作用，以抵制来自信息不对称情况下的政府决策失误、来自“时滞”和“理性预期”情况下的政府政策失效和政府的“寻租”等不正当行为，既使城市发展及时获得充足的土地供应，又使土地资源的利用达到尽可能高的效率。

（五）明确“公共利益”内容，完善征地补偿机制

土地征收应以“公共利益”的需要为目的是世界各国通行的做法，同其他国家相比，我国的法律对于“公共利益”的解释模糊不清，对征地目的和范围也没有作出明确的界定。一些地方在具体执行时，将“公共利益”从公共设施、公益事业等狭小范围扩大到所有的经济建设和商业开发，使征地范围既包括了国家公益性的建设项目，也包括了经营性建设项目。同时提高征地补偿标准，征用农村土地的土地补偿费用不仅要考虑土地的自然属性，还要考虑土地的社会属性，即土地在城市中的区位、交通等因素，大力推行被征地农民社会保障制度，应积极拓宽被征地农民的就业面，引进劳动密集型产业，解决被征地农民的就业安置问题（谭峥嵘，2010）。

（六）完善农村征地程序，配套相关制度建设

完善农村征地程序，审批机关应该根据公众的意见对征地目的合法性进行认定，对征地范围、期限、面积等可以进行直接变更。对征地方案有异议，特别是对有批准权的政府认定征地行为合法性、必要性的结论有异议的，集体和农民以及用地方都可以依法提起行政复议或行政诉讼。同时加强司法权，该权对征地目的合法性的审查是非常必要的，将有助于保障征地权的正确行使和公民利益的保障（梁亚荣等，2006）。为使征地制度的功能得以充分发挥，还要完善相关制度，诸如农村集体土地承包经营制度，城乡统一的社会保障体系，户籍制度，规范土地市场，土地权属争议调处机制，干部考核体系，对征地所得资金的监管和审计等。

结论

根据以上分析，得出如下几点结论：一是在农村土地征收中，执行以“促经济”为基点的土地征收补偿政策，容易导致被征地群体的正当利益受损，而地方政府获得高额的土地财政收入、开发商获取大部分土地增值收入，这种不符合社会公正的利益分配，进而引发城市化中土地征收的危机与责难，不利于城市化、工业化、现代化建设的顺利进行。二是从社会公正的视阈来研究我国土地征收的社会公正问题，提出土地征收的社会公正原则，因而我国农村土地征收过程中，需要在土地增值分配和占有上实现分配的公平与持有的正义，以促使被征地农民能够顺利实现市民身份转型，进而实现城乡建设和谐发展。三是必须考虑土地增值分配让被征收人可以享有权益的问题，必须是站在征收主体和征收客体之间平等的立场上，进行的符合社会公正原则的谈判，土地征收社会赔偿以保证失地后农民生活水平不至降低，并且细化土地征收社会赔偿，这一系列活动必须得到有效的监督，必须建立土地征收后农民的生活保障机制，建立失地农民的再就业培训机制等。四是规范地方政府作用。城市化进程中，地方政府的征地行为有强烈的寻租动机，既定的发展战略及由此内生的政绩考评体系，使得地方政府在征地中有强烈的过分掠夺动机。要解决此问题，关键是改变我国赶超型发展战略，稳健推进市场化改革，完善合理的政绩考评体系。

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