现行扶贫模式存在诸多弊端

2013年9月4日，由中国国际扶贫中心和华中师范大学社会学院联合编写的首份《中国反贫困发展报告（2012）》（下称《报告》），报告指出目前中国的扶贫模式主要仍以政府为主导，“由上至下”式的单向扶贫，已呈现出诸多弊端。

政府主导型扶贫模式源于计划经济体制，政府是扶贫工作的唯一主体和责任者。《报告》指出，此种模式延续至今，首先造成了基层政府对上级政府的过于依赖，基层组织的作用没有得到有效发挥。与此同时，贫困主体参与性较低。“自上而下”的扶贫没有充分尊重贫困主体的意愿，贫困主体的没有真正参与进来。此外，社会参与度不高，没有充分利用政府主导下的社会扶贫的力量。缺乏社会力量的支持，也让政府扶贫任务艰巨而沉重。

政府主导的扶贫在工作手段上呈现出单一性。《报告》称，在长期扶贫实践中，中国将资助式扶贫作为扶贫的主要任务，但这种方式实际上是一种“输血式”扶贫的落后模式，这种模式无法从根本上帮助贫困者脱贫，无法解决农村贫困的根源问题及内生机制的造血功能，使得农村返贫率较高。

由于社会参与不足，扶贫工作也缺乏多元化的监督。《报告》指出，在扶贫项目选择方面，经常存在着重短期效益，轻长远利益，重表面数字，轻实际功效，没有后期的跟踪，没有达到扶贫开发的长效目的。在扶贫资金方面，也存在着资金投放主体不明确，到位率和透明度不高。在行政主导的体制下，扶贫资金来源渠道复杂，运行链条长，环节多，很难对资金使用情况进行切实有效的监督和管理，致使大量扶贫资金没有到位，到位资金也有可能没有真正用到扶贫项目上。

《报告》认为，多元主体共同参与扶贫的格局应该是构建大扶贫格局的努力方向之一。社会各类扶贫主体应成为扶贫的重要力量和有效补充。《报告》建议，在现阶段推进扶贫开发工作，需要全社会的力量，需要确立包括政府、企业、社会组织等多元扶贫主体各就其位、共同参与的扶贫格局。

《报告》特别指出，在农村地区，扶贫与低保两项制度脱节导致贫困的动态管理机制缺失，贫困退出机制不完善。扶贫与低保两项制度是中国反贫困事业的组成部分。前者以“发展”为主要内容，主要通过开发扶贫的方式，帮助有劳动能力和意愿的贫困人口脱贫，重在“造血”；后者则以“救济”为核心，通过现金补贴的方式，为失去劳动能力、常年生活在贫困之中的弱势群体提高最低生活保障，乃是“输血”。

中国在2007年全面铺开低保制度前，扶贫制度承担了部分救济功能。但两类贫困群体事实上需要区别性的政策对待，若以低保救济有劳动能力者，无疑会使其产生福利依赖；以扶贫政策帮助无劳动能力者，又会造成资金的分散和浪费。因而在2009年，有关部门下发了《关于做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接试点工作的指导意见》，要求基层民政部门在审核低保对象时要区别出有劳动能力者，为其提供培训、贴息贷款等扶贫政策以提高其生存发展能力。不过，两项制度至今仍未实现有效衔接。

《报告》指出，当前贫困对象的识别机制并不完善，许多真正需要摆脱贫困的人群未纳入其中。民政部门负责识别无劳动能力的困难户，扶贫部门关注有生产能力的贫困户，而处于“交界处”的贫困群体，如遭遇变故陷入暂时性贫困的农民、子女年幼需要帮扶的农民等，却没有得到明确的界定和帮助。同时，农村家庭收入的复杂性、多样性和不稳定性也给收入核定带来了困难。地方扶贫政策直接指向地区，也缺乏对扶贫对象的有效识别。

在贫困退出层面，由于低保是“补差”性质的，收入的增加会造成福利的减少，这直接造成了贫困群体对福利的依赖性，情愿吃低保，也不愿劳动换取微薄的收入。贫困的动态管理机制缺失，使得贫困退出机制不完善。

《报告》还指出，“两项制度”的衔接的相关政策不够健全。当前中央和地方层面都陆续颁布农村扶贫开发和农村最低生活保障的有关政策，但在中国，具有较高法律效力的《社会救助法》至今尚未出台。《社会救助法（草案）》于2007年就被民政部提上起草议程，2008年国务院法制办向社会公开征求意见，但直至今天还未出台，使得地方在制定农村扶贫开发与农村最低生活保障的相关政策时无章可循且权威性不够。

此外，报告还指出“两项制度”在衔接过程中依然存在不公正、不公平的难题，资金使用效益不高，在部分贫困地区仍存在克扣资金、滥用资金的情况。针对这些问题，《报告》建议建立联席会议制度，实行部门信息的共享，并完善相应的工作考核机制，推动各地进一步规范管理。