改进乡村治理的指导意见范文

改进乡村治理的指导意见篇1

关键词：村民自治乡村关系偏离

随着中国农村家庭联产承包责任制的推行、政社合一的体制的解体和村民自治的兴起，传统的行政命令─服从型的乡村关系为新型的“乡政村治”格局所取代，即在乡镇建立基层政权，对本乡镇事务行使国家行政管理职能，但不直接具体管理基层社会事务；乡以下的村建立村民自治组织——村民委员会，对本村事务行使自治权。这样，在基层农村管理体制中并存在着两个处于不同层面且相对独立的权力载体：一是代表国家自上而下行使行政管理权的乡镇政权，二是代表村民行使基层社区自治权的村民委员会①。

诚然，包括宪法和《村民委员会组织法》（以下简称《村组法》）在内的一系列成文法律都已确认了村委会的自治性质，并规定了乡镇政府与村委会之间的工作上的指导与被指导、协助与被协助的关系。这种关系的确认和维持无疑是村民自治正常、规范运作的基本前提和根本保障。但现实中的乡镇政权与村委会的关系（简称乡村关系）又常常与成文法律所规范的存在着种种“偏离”，严重制约着村民自治的健康发展和乡镇行政职能的有效履行。本文拟在对若干乡村实地调查的基础上，着重分析乡镇政府与村委会之间关系偏离的主要表现及其成因，并提出若干对策建议。

一、乡村关系偏离的主要表现

乡村关系的偏离，最经常、也最突出地表现在许多乡镇仍然把村委会当作自己的行政下级或派出机构，仍然习惯于传统的命令指挥式的管理方式，对村委会从产生到日常工作进行行政干预。

村委会由村民依法直接选举产生而不受干预，这是它作为村民自治组织的必然要求，它使传统的乡村行政隶属关系丧失其合法依据。也正因为如此，不少乡镇政权总是力图通过种种手段干预、操纵选举，使他们认为“听话的”、“有能力”的人当选。当然，不同的地区，乡镇施加影响的方式与效果也有所区别。相对说来，实行直选的地区，乡镇对选举一般不定调子，不划框子。他们主要通过宣传、说服工作，在候选人资格认定，确定正式候选人等环节上做文章，其影响力依然存在，但不能完全左右选举结果。而其他地区的一些乡镇则存在直接干预甚至操纵选举的情况。我们在苏北某县调查时，就碰到一个乡的党委书记（曾任过县里推进农村基层民主建设的民政局副局长）以农民素质太低、该乡情况特殊为由，坚决抵制直选，并且直接操纵几个村的选举。有关研究资料和我们的调查均显示，现阶段，乡镇政权在村委会选举中大多能实现自己的目标。而且这种干预一般不会激起村民与政府的冲突，在某些情况下，政府干预（如取消贿选产生的村委会）通常被认为是合法的。

在平时的村务活动中，乡镇对村委会的控制不仅采用行政命令的方式，还往往运用手中的资源诱使村委会实现自己的意志。由于农民的组织化程度较低以及转型期社会问题复杂多变，村委会在遇到诸多棘手问题（如“钉子户”拒交公粮、提留款、计划生育问题等）时，自己实在难以解决，非得依靠乡镇帮助。同时，村委会还希望能从乡镇多得到一些拨款。因此，许多村委会便尽量地贯彻乡镇的意图，有的甚至有讨好乡镇的倾向。这样乡镇政权利用自己的资源优势，在很大程度上弱化了村委会的权力，实现了对村委会的控制。

乡镇对村委会强有力的控制还表现在，乡镇党委(乡镇长大都任乡党委副书记)通过对村党支部的有效领导，来间接地“领导”而不仅仅是“指导”村委会。一般来说，在每一届村委会换届选举之前，都要先进行村党支部的换届选举，根据《》的规定，村党支部一般都是通过全村党员大会选举产生，但乡镇党委不仅可以推荐村党支部书记候选人，而且由乡镇党委提名的村支部书记候选人，落选的可能性很小，即使落选，乡镇党委也可以通过直接任命或通过另外推荐候选人，以保证合乎其意愿者当选。这样村党支部书记对乡镇党委有着很大的亲和力，比较自觉地贯彻乡镇党委的意图，包括对村委会的领导。笔者接触过的一些乡党委书记曾明白无误地告诉笔者：“《村组法》所说的乡镇政府对村委会的指导关系，实际上是领导关系，因为乡镇长同时又是党委副书记，村委会接受乡镇政府领导就是接受党的领导!”

一些乡镇还借助于“村财乡管”来强化对村委会的控制。据我们对江苏12个县40多个乡镇的调查，村财乡管主要有以下几种具体表现形式：有的是村里所有的资金、帐目都上交给乡镇的农经站和信用社管理，村里若需花钱，得事先由村委会和村党支部拿出预算，再报经乡镇农经站审核、批准；有的地方实行“三权分立”，即资金的使用权、管理权、审批权分开：村里用钱但不允许存钱、管钱，村里存钱过多或不将多余的钱存交于乡镇，将按贪污论处。乡镇农经站能管钱、存钱但不能用钱、批钱。乡镇政府能批钱但不能管钱；还有的地方将村里的会计人员统一集中在乡镇办公，用管住会计人员的办法来管住村里的资金和其他财产。村财乡管虽然形式多样，但其基本特征是一致的：扩张乡镇的权力，通过加大乡镇对村级以财务收支为核心的经济活动监督制约的力度，以此来重新调整乡村关系。

村财乡管作为一种制度强制推行，有悖于宪法和相关法律的基本原则，有悖于村民自治的基本精神。首先，既然村民自治的目的是为了发展农村基层民主，让广大农民实行自我管理、自我教育、自我服务，即么村级财务就应由村落内部自我管理。即便乡镇是本着良好的愿望，是为了管好村级财务，防止村干部不把钱用在刀刃上，防止他们，，也不应采用村财乡管的方式，而应积极引导村落建立健全民主决策、民主管理、民主监督机制，通过强化广大村民对村委会的权力基督来实现。村财乡管是乡镇对村民的一种制度侵权，它以侵蚀村民自治为代价。其次，村财乡管为乡镇侵占村级财产提供了便利条件。村级财产是交上去了，可用的时候却往往很难发下来。调查中，不少村干部向我们抱怨：“村里要用钱时，还得到乡里去求爷爷拜奶奶。自己用自己的钱，还要去求人！”“我们的钱有时给乡里挪用了，我们要用钱时，很难拿到，他们反正是千年不赖，万年不还！”乡镇为监督村里的经济活动实行村财乡管，可乡镇掌握了村级财产后，谁又能对其进行监督呢？在一个权力系统内，单向度的监督极易导致监督者因不受制约而滥用权力。再次，推行村财乡管弱化了乡镇同村的新型指导关系，强化了传统的领导关系，进而不利村干部改变过去那种对上不对下的工作作风，服务群众。

就村委会而言，对规范化的乡村关系的偏离则有两种典型表现形式。一是有些村委会只是一味执行或迎合乡镇政府的要求，完全听命于乡镇政府，忙于“收粮、催款、乱官、引产”，而置村民的意见和利益于不顾，从而呈现出“附属行政化”倾向。二是单纯从本社区利益出发，往往不愿接受乡政府指导，甚至力求摆脱乡政管理。实际上，越来越多的村委会对乡镇政府已不再唯命是从，而是采取各种方式弱化、抵制政府的过分干预。应该说，村委会的这种行为在一定范围内，是合理的，也是合法的，因为《村组法》已赋予了村委会自治权，乡镇政府不得对村委会随意发号施令，将其作为下属组织。但任何合理行为若超出一定限度也可能变得不合理。有学者在调查中发现，有少数村委会为了自己特定的利益，有意识地强化乡镇政府与村民之间的矛盾。当村民责怪村委会不能维护村民利益时，村委会就将全部责任推向乡镇，而当乡镇责怪村委会协助工作不力时，它们又把责任全部推给村民②。还有个别村委会干部甚至认为：“我是本村群众选举出来的，我只对群众负责”。在他们看来，村民自治就是本村村民想干什么就干什么，而村委会作为村民的合法代言人和人，有权决定自己的内部事务，没有必要接受乡镇政府的指导和监督。于是，他们对承担的协助乡镇政府开展工作的职责，抱着消极、冷淡的态度，甚至与乡镇政府明争暗抗，如对本村村民的超计划生育不闻不问。从而使村委会呈现出“过度自治化”的倾向

二、乡村关系偏离的成因

造成乡村关系出现上述偏离的原因是非常错综复杂的，有直接的，也有间接的，有浅层的，也有深层的，述其要者如下：

（一）现行的成文法律过于原则化

作为村民自治组织的村委会对于作为基层政权的乡镇政府，并无行政隶属关系或领导与被领导关系，二者只有工作上的指导与被指导、协助与被协助的关系，对此，《村组法》第四条作了如下规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”应该说，就成文的法律制度而言，村委会与乡镇政府的关系是非常粗略和原则化的：既没有明确规定“指导、支持、帮助”的内容、方式与方法，也没有明确规定“协助”的范围和形式③。这就为乡镇政府与村委会见仁见智、各取所需提供了过大的制度空隙，由此而衍生出种种偏离现象。

当然，在现阶段，中国农村经济社会迅速变迁及其发展的地区不平衡与区域特殊性，决定了国家不可能提供一个细致的整齐划一的具可操作性的成文法律，但在现有的法律制度框架内，补充有关程序性规定既是必要的，也是可行的。

（二）乡村既得利益群体的阻挠

村民自治中偏离现象产生的另一个重要缘由，是一些乡镇干部作为原有乡村控制模式下既得利益者，不愿放弃手中的利益，不愿意下放权力。

我们知道，国家或政府是由官员组成的，官员是活生生的人，有着自己的特殊利益，并且也有谋求利益最大化的倾向。因此，由他们行使的国家权力除了代表公共利益以外，还有着自身的利益──“公共机构的利益”，包括公共机构的自身利益和机构之中人员自身的利益。这样，国家机构在执行法律原则时就难免出现背离之处。加之改革前中国“高度组织国家内的低度整合”的社会结构，改革中“放权让利”的基本思路，使得乡镇政权中的“干部利益群体”④经常利用对政策的变通这一方式对抗中央，截流国家下放给农村社会的权利。

改革前，国家垄断着绝大部分稀缺资源，并且为了执行国家的意志建立了一个严密的组织系统，表面上看政治机构有着强大的控制力。但是由于条件的限制（如不具备有效的统计系统、发达的科层系统、完善的组织条件、良好的交通、通讯条件等），就使所设定的集权型体制原则与体制的实际运作条件之间存在着较大的张力。因此这种体制在制定政策时，一般只有笼统含糊的原则性目标，而要求各个地方和单位在执行中根据自己的具体情况加以理解和执行。在运用过程中，经常借助于党的文件、工作队、现场经验交流会乃至于政治运动等非程序化、非制度化的工作方式。这样变通便存在于社会生活中的许多领域了。所以看上去国家是高度组织化的，但是由于“政策执行变通化”，科层机构在功能上是互相分割的，在不同的层次和部门之间存在着经常的紧张状态、讨价还价和利益冲突。这就是所谓的“高度组织国家内的低度整合”，或唐尼索恩提出的“蜂窝状结构”。改革的二十年来，“放权让利”作为基本思路和核心内容，沿着两条不同的路线进行：中央向地方放权；国家向社会放权。在这一进程中出现了地方化趋势、部门化趋势、单位的法团主义趋势，导致蜂窝状结构的加剧。这样，中央政府就面临着一系列拥有自主利益的主体。本来上级在“摸着石头过河”时为了鼓励下级大胆探索与试验，默许或示意下级进行变通，但下能的变通则是基于利益实体上的利益驱动。结果原来推动改革的措施，成了对抗中央政府的手段。于是我们便看到许多地方的“放权过程中的截留现象”⑤。

具体到村民自治制度上，国家并没有设计出具体、明细、严格的法律框架，一个重要原因是国家在地区非均衡的情况下，鼓励各个地区根据自己的具体情况进行制度创新，同时避免其它制度主体的创新积极性被扼杀，社会活力下降⑥。结果这在客观上造成了有关法律过于相略和原则化，导致规范乡村关系和村民自治的制度供给不足和制度空隙过大。而乡镇政权又比村民拥有多得多的政治资源、经济资源、组织资源和文化资源，他们便能较为便利、有效地利用制度空隙，成功地对村民实现制度侵权⑦。于是这种制度的空隙客观上成了基层的干部利益群体谋求自己利益的活动空间。在推行村民自治制度时，不少乡镇干部往往从自身利益考虑，总是要大打折扣，甚至以种种手段抵制。有学者尖锐地指出，一部分乡镇干部、村级干部、乡村先富起来的“大款”构成了乡村的权势阶层，这个阶层手中的筹码日益加重，阵容逐渐膨大，形成了独立的利益集团和社会集团，他们不但与中央利益发生矛盾，更与当地农民利益发生冲突。在中央目前对农村的五大政策上，这个阶层采取了公开的抵制甚至对抗的态度⑧，成为农村政策在执行中的一大梗阻。

（三）国家的农村发展战略及其矛盾

乡村关系偏离的成因，既不能简单归之于一些乡镇领导对既得利益的维护，也不能完全归因于上面所说的有关法律规定的过于原则化。更关键的原因还是应该从国家的农村发展战略及其矛盾中探寻。

在中国这样一个后发现代化国家和比较落后的农业大国，经济社会的超常规发展或现代化目标的尽快实现，需要国家开发农村社会的创造力，培育社会自组织力量。而现代化进程又要求国家对农村社会进行有效的控制，维护社会稳定，合理地抽取资源。改革开放以来，随着农村逐步实行家庭联产承包责任制，确立了农户相对独立的生产经营者地位，“政社合一”的体制开始瓦解，国家通过改变对农村的控制方式，“让渡”给农民自主谋生空间，并在组织方式、政策及宣传上宽容和鼓励乡村自行发展乡镇企业，自行积累财富。这种“放权让利”的做法，一方面使农村经济体制产生深刻的变更，形成新的经济关系格局，使农村社会的潜在能量被空前地释放出来，使农村社会财富急剧增长，国家也因此从中抽取到更多的资源。另一方面也导致农村社会结构的深刻变化，导致农村政治结构、政治关系产生了脱胎换骨式的改造。农村权力和利益日趋分化，农民处于高度分散状态：政府权力相对从农村收缩，农村正式组织也因此渐趋衰落，这使得国家的方针、路线政策难以在农村贯彻，从而影响了国家对农村社会的控制。同时，新时期农村也出现了诸多新的社会问题，诸如社会治安紊乱，干群矛盾突出，农民防范自然和市场风险的能力低下等。这些都影响了农村的发展和稳定。而当前国家仍需要让农村继续为城市和整个国家的现代化提供粮食作物，部分工业品和工业原料，以及限量的廉价劳动力。国家因此极其重视粮食作物生产和控制乡村人口流动问题，并且仍然通过下达计划而不是主要依靠市场价格来保证农业在农村产业结构中的比重，保障粮食生产和供应的基础，同时通过户籍制度来限制农民从职业身份改变走向摆脱区域附属关系和户籍身份。为了达到这些目的，国家必须加强在农村的影响、加强对农村的控制。那么，如何保持国家对农村社会的控制？如何保障农民的合法权益？原来的“政社合一”的体制已失去基础；把正式的政府延伸至村一级，显然又是不可能的，国家实在不堪重负。剩下的可行性选择便是实行村民自治。国家希望通过这种方式把村民组织起来，由村民自己管理自己的事务。同时，国家仍需要通过正式的政权组织渠道，特别是乡镇政权来引导和规约村民自治及其组织形式──村委会的活动。因此，村民自治是国家在新的历史时期，为了维护农村乃至全社会的稳定，保障农民的合法权益，保证能较顺利地从农村社会抽取资源，在政治上采用的一种新的控制方法。从某种意义上讲，村民自治进程中乡村关系上出现的矛盾，正是在这种控制方式下国家艰难地寻求“放权”与“控制”两者平衡的外在表现。

（四）乡镇政权的特殊功能

与上一点密切相关，乡村关系偏离的另一个深层原因，是乡镇政府在国家权力结构中的地位及其所担负的职能。

众所周知，乡镇政府在国家政权体系中居于基础和末梢地位，这决定了国家在农村的各项发展目标、计划和任务，最终都要乡镇政府加以贯彻、落实，即人们通常所说的“上面千条线，下面一根针”。这些目标、计划和任务是国家通过行政命令的方式由各级政府层层下达的，其完成情况是衡量乡镇领导“工作实绩”、决定其升降去留的一项主要指标。特别是目前县对乡镇领导的工作考核普遍实行“三个一票否决制”，即计划生育一票否决制，社会治安一票否决制，发展经济一票否决制。这3项工作都被量化为一些具体指标。这些指标是自上而下制定的，指标制订后逐级分解并落实任务和责任到人，乡镇领导只能完成或超额完成，否则不仅升迁无望，还可能“乌纱”难保。这迫使乡镇领导及机关干部想尽一切办法完成上级部署的各项任务指标，特别是那些直接由村民负担的任务，如计划生育、征兵、粮棉种植和订购、税款负担等等。为此，乡镇政府必然会加强对村级组织特别是村委会的渗透、影响和控制，包括强有力的行政命令手段，以保证上级各项任务的贯彻落实。这其中的确有少数乡镇领导干部出于自身利益而假公济私或工作方法上粗暴、简单等方面的原因，但根本上还是乡镇政府所担负的特殊角色使然。我们所走访的几十位乡镇领导在谈及对一问题的看法时，都不同程度地表示有不得已的苦衷，他们都声称并不是不支持村民自治，也不是不知道村民自治长远来说所具有的重大意义，但上面交付的硬性任务难以完成，因此不得不干预甚至操纵村委会的工作。有的乡镇干部坦承他们做的许多事情违反了《村组法》，但又补充道：“我们是奉上级命令行事，是奉命违法”。理由很简单，若仅仅依靠《村组法》所规定的那种指导或协商方式，是很难支配作为村民自治组织的村委会的，更无力通过村委会对村民汲取实现目标和完成计划的人力、物力和财力。应该说，这种看法在目前的乡镇干部中有相当的普遍性。在理论界也不乏回应者。如有学者曾提出“村委会准政权化”的设想，试图在保持村民自治性质不变的基础上，给予村委会一定程度的政权性质和地位，以为政府提供一个合乎法理，可灵活使用的组织形式，既保持政权的控制能力，又为村民自治留下空间⑨。而由中共湖北省委组织部和湖北省农村社会经济调查队课题组1995年提交的一份权威报告，甚至主张将村民委员会下沉到小范围的自然村，在自然村之上设立村公所，作为乡政府派出机构，以进一步强化国家对农村基层社会的行政管理⑩。这种似乎不合时宜的主张并非空穴来风，更非无稽之谈。

（五）村委会双重角色的失衡

上述两点决定了村委会实际上扮演着双重角色，而这双重角色的相互冲突和失衡恰恰是乡村关系偏离的又一深层根源。村委会无疑是法定的村民自治组织，村民希望通过由自己选举产生的村委会来控制社区资源，体现和维护他们的利益，而村委会由村民产生和罢免，也决定了村委会必须代表村民意愿，以为村民服务来换取村民的支持和信任。但是，这只是村委会性质和功能的一个方面；另一方面，乡镇的许多工作都要通过村委会在村民中得到贯彻实施，因此，村委会实际上又承担着某些行政职能，具有准政权组织的意味。许多调查显示，村委会除了完成属于自治范围的工作外，它的另一方面的工作(约占其全部工作的2/3)就是贯彻上级的方针、政策⑾。因此，村委会便居于乡镇和村民之间，扮演着既要代表乡镇政府，又要代表本村群众的“双重角色”⑿。这两种角色的最终归属应该是一致的（这是由国家政权的人民性质决定的），但在现实生活中，特别是在中国现代化迅速推进的背景下，这两种角色所分别体现的村民意志与乡镇行政意志的冲突则是大量的，经常的。这是因为中国所要实现的后发外生型现代化本质上是一种强制的现代化，它要求村民在较短的时间内即适应并接受原生型现代化国家在很长一段时期内所发生的种种变化，因此，在其进程中，必然会有大量不受村民欢迎的国家任务和要求，要通过乡村组织去强制执行，这当然就会发生村民意志与作为国家意志者的乡镇意志的冲突。

对这种冲突，村委会“海选”模式的首创地吉林省梨树县的一些民选的村干部可谓深有体会，他们说，“当选”比“任命”的压力更重，因为原来只有一个责任方向(上级——乡镇)，现在至少变成两个；原来对他们只有一种要求，现在变成多种要求⒀。村委会要做到两者兼顾，有一定难度。但若偏重于某一角色，就势必引发纠纷。

三、理顺乡镇政府与村委会关系的若干对策

上述可见，乡村关系的偏离，或者说村委会与乡镇政府的矛盾和冲突来自于村委会(代表村民)和乡镇政府(代表国家)两方面，各有其合理性和依据，也各有其偏激之处。从总体上看，矛盾的主要方面在乡镇政府，也就是说，拥有基层政权的行政权力、高度组织化的乡镇政府对村委会合法权益的侵蚀，是造成矛盾和冲突的主要原因。但缓解和克服矛盾的办法却不能仅仅从乡镇政府本身入手。笔者这里无意提出系统、成熟的对策，只想谈几点初步的设想。

一是将村委会与乡镇人大衔接起来。乡镇人民代表大会是乡镇一级的国家权力机关，是本乡镇人民群众(主要是农民)行使当家作主民利的主要形式。它在性质上虽不同于作为村民自治组织的村委会，但在功能上二者又有相通之处。笔者设想，是否可以考虑从组织上将二者衔接起来，即规定：村委会委员原则上应是乡镇人大的代表，村委会主任、副主任则是其当然代表，从而将村委会“巧妙”地纳入国家权力系统内，使之由完全的“体制外”力量变为一定程度上的“体制内”力量：一方面，作为乡镇人大代表的村委会成员可以通过制度化的渠道在乡镇一级国家权力机关表达和体现村民的愿望和要求，使乡镇人大通过的各项决定更充分地反映广大村民的意愿；另一方面，乡镇人大对作为人大代表的村委会成员又有一定的组织上的约束力，使之更主动、自觉、积极地协助乡镇人大的执行机关——乡镇政府开展工作，由此实现村委会与乡镇人大、政府的良性互动关系。而村委会主任、副主任、委员会只是以个人身份参加乡镇人大，这并不会改变村委会作为村民自治组织的性质。

二是改革乡镇政府政绩考核指标制定制度，规范乡镇政府行为。特别是要改革那种单纯由上级制定的数字化指标考核乡镇领导的做法。上级政府在制定乡镇发展指标时，既要符合中央政策精神，又要真正做到从乡镇实际出发，充分考虑乡镇的意见和要求。由于这些考核指标，大都要落实到每个村民，因此事先应与村民委员会进行协商，广泛征求村民意见。这样制定的考核指标才易于羸得村委会和村民的理解和支持，也才切实可行。同时规范乡镇政府行为。在实际生活中，乡镇政府往往将为谋求自身利益而作出的乡镇指令也以国家任务的名义下达给村委会，要求村委会完成。这一部分指令大都与中央政策精神相违背，诸如屡减不轻的农民负担，屡禁不止的达标升级以及乡镇主要负责人为个人目标而乐此不疲的“政绩”工程等等，它们恰恰是村民最激烈反对的，是造成乡村关系冲突的重要根源，因此，应通过制度化手段将其从正常、合理的政府行为中剥离出来。

三是明确乡镇政府与村委会各自的职责权限。在中国农村处于急剧社会变迁且经济社会发展地区不平衡的背景下，乡镇与村之间的利益边界及权限范围往往是模糊的，变动着的，通过国家层面的法律制度(如《村组法》)是无法清楚界定的，而只能由各地以国家法律法规为依据建章立制，制定出上合国家大法，下合社情民意、简单明了、便于操作的制度，对乡政府和村委会的职责权限作明确具定的规定。近年来，一些地方在贯彻《村组法》过程中，已经制定了有关乡镇政府指导村委会工作、村委会协助乡政府的规则，使乡镇行政管理与村民自治在制度规范基础上有机地衔接起来，也就使村委会的双重角色能达到大体上的平衡。在此基础上，还可以考虑“增加、补充有关法律后果的条款，明确规定无正当理由拒不完成乡镇布置的国家任务和非法干涉村内事务的有关责任人的法律责任”，以防止村委会“过度自治化”和“附属行政化”的两种不良村治倾向⒁。需要说明的是，乡镇政府与村委会、乡政与村治之间并非简单的零和博弈，二者并不一定是此消彼长的关系。从理论上讲，二者之间形成一种优势互补的良性互动关系并非不可能，在实践中这样的成例案例也并不少见。一些地区的村委会负责人注意平衡乡镇行政与村民群体两方面的意志，有意识地利用自己的智慧来减少乡镇行政与村民群体对抗的强度，从而使村委会在一般情况下可以平衡两方面的利益，照顾到两种功能。

四是进一步提高乡村干部和农民群众的素质。虽然近20年中国农村基层干部群众政治素质的迅速提高已是不争的事实，但中国农村社会发展极不平衡，在一些地区，村委会与乡镇政府之间的不协调，同乡村干部和农民群众素质较低存在着某种内在的联系。表现在乡村干部中主要是不相信群众、、人治观念、等，表现在村民群众中，则是文化水平低，缺乏契约和合作意识以及一定程度上的放任主义倾向。要改变这一状况，提高乡村干部和群众的素质，使之形成比较成熟的现代民主观念、法制意识和契约精神，加强对乡村干群的教育、培训固然是一个有效手段，但从根本上说，则是要在市场经济发展基础上实现乡镇民主管理和村民自治的良性互动，从而为乡村干群政治素质的提高提供制度实践的课堂。

注释：

①参见徐勇：《论乡镇管理与村民自治的有机衔接》，《华中师范大学学报》1997年第1期。

②参见贺雪峰：《论理想村级组织的制度基础》，《政治学研究》1998年第3期。

③参见白钢：《中国村民自治法制建设平议》，《中国社会科学》1998年第3期。

④干部利益群体是指“在国家生产及行政管理领域享有被赋予的决策权、管理权等相应的特殊权力及其地位的领导干部这一层”。见张琢主编《当代中国社会学》，中国社会科学出版社1998年，第204页。

⑤参见孙立平：《向市场经济过渡过程中的国家自主性问题》，《战略与管理》1996年第4期。

⑥参见贺雪峰：《论现行村级组织制度创新的策略选择》，《中州学刊》1998年第3期。

⑦参见贺雪峰：《村级组织制度安排：理想与现实的差距及其原因》，《社会科学研究》，1998年第4期。

⑧林平：《农村出了一个权势阶层》，《广角镜月刊》（香港），1999年第1期。

⑨参见曾军：《村委会准政权化设想初探》，《社会主义研究》1997年第5期。

⑩参见中共湖北省委组织部、湖北省农村社会经济调查课题组：《村级组织建设研究》第43页。

⑾参见李连江、熊景朋：《从政府主导的村民自治迈向民主选举》，《二十一世纪》1998年12月号。

⑿参见徐勇：《村干部的双重角色：人与当家人》，《二十一世纪》，1997年8月号。

⒀张静：《梨树县村委会换届选举观察》，《二十一世纪》1988年12月号。

改进乡村治理的指导意见篇2

为进一步加强和改进城乡规划工作，提高全省城乡规划水平，省委常委会议决定，今后，城乡规划省一级建设部门（城乡规划主管部门，下同）要管到县（市）一级，地级以上市建设部门要管到乡（镇）一级，县（市）建设部门要管到村一级。结合建设社会主义新农村的要求和我省城乡经济社会发展的实际，经省人民政府同意，现就进一步加强和改进城乡规划工作提出如下实施意见。

一、充分认识加强城乡规划工作的重大意义

近年来，我省城乡规划工作取得了长足的进展，成效显著，为实现城乡经济社会和环境的协调发展发挥了积极的促进作用。但部分地方的城乡规划管理不规范，尤其是村镇规划管理“缺位”，导致“有新房无新村”、农村基础设施不配套、人居环境质量不高等问题仍没有得到有效解决，凸现了我省城乡规划与城乡统筹发展不相适应的矛盾。对此，各地、各有关部门要进一步统一思想，充分认识做好城乡规划工作的重要性和紧迫性，要把加强和改进城乡规划，尤其是村镇规划工作作为贯彻落实科学发展观、建设社会主义新农村的具体举措，作为功在当代、利在千秋的大事摆上政府工作的重要议事日程，切实加强组织领导，明确责任，健全制度，强化管理，不断开创城乡规划工作的新局面。

二、切实努力提高城乡规划编制、审批和实施管理水平

各级人民政府及其城乡规划行政主管部门（以下简称规划部门）要严格执行有关法律、法规和规章的规定，明确城乡规划编制、审批、实施管理的程序和职责，尤其要针对当前村镇规划管理中的薄弱环节，加大工作力度，采取有力措施，切实提高工作水平。

（一）抓紧编制好市域、县域城镇体系规划。

各地要以科学发展观为指导，以建立城乡衔接、布局合理、功能完备的基础设施和公共服务网络，推动城市基础设施向农村延伸、推动城市公共服务设施为农村服务为目标，按照方便生产生活、美化绿化环境、集约利用土地的原则，以及建设社会主义新农村的总体部署和《转发国务院办公厅关于加强和改进城乡规划工作的通知》（粤府办〔*〕77号）的要求，抓紧编制好市域、县域（包括县级市，下同）城镇体系规划，并按程序上报省政府审批。*三角洲地区要在*年底前完成此项工作，其他地区原则上要在*年上半年完成。省建设厅要及时编制相关技术规范和指导意见，指导和规范各地的市域、县域城镇体系规划编制工作，会同省监察厅加强规划效能监察，督促各地抓紧落实，并对市域、县域城镇体系规划编制工作不力的地方予以通报批评。

（二）进一步规范村镇规划的审批和调整程序。

1．县级人民政府驻地镇（县城镇或县城镇改设的街道办事处）的总体规划，经县级人民政府报同级人民代表大会审议通过，报省建设厅审查后，再由县级人民政府上报地级以上市人民政府审批，并报省建设厅备案。省建设厅要对县城镇或县城镇改设的街道办事处开展“*”近期建设规划编制工作予以指导。

省中心镇（不含县城镇或县城镇改设的街道办事处）的总体规划，经镇人民代表大会及县级人民政府审查同意后，由地级以上市人民政府审批，并报省建设厅备案。东莞、中山市行政区域内的省中心镇的总体规划，经镇人民代表大会审查同意后，分别报所在市人民政府审批，并报省建设厅备案。

省中心镇（含县城镇及县城镇改设的街道办事处）的近期建设规划，由县级人民政府审批，并报地级以上市规划部门备案。东莞、中山市行政区域内的省中心镇的近期建设规划，分别由所在市人民政府审批。

其他建制镇的总体规划、近期建设规划和各村庄（即行政村，下同）的总体规划，由县级人民政府审批；村庄建设规划（包括村庄整治规划，下同）可由县级人民政府委托县级规划部门审批。东莞、中山市行政区域内的其他建制镇的总体规划、近期建设规划和各村庄的总体规划分别由所在市人民政府审批；村庄建设规划，分别由所在市规划部门审批。

2．城乡规划一经批准，任何组织和个人不得擅自改变。确需对规划进行调整的，应按上述规定向规划审批机关提出规划调整申请，经规划审批机关认定后再按规定程序组织调整和审批。

3．城乡规划在送审前，应通过公示或听证等方式，充分听取社会各界的意见，并对有关意见采纳情况予以公布。其中，村庄规划必须经村民代表大会审议通过并公示，方可按程序报批。规划的调整方案应及时向社会公开。凡未征求公众意见的，规划审批机关一律不予审批。

（三）强化对城乡规划实施的管理和督导。

1．严格执行规划实施的法定程序。规划区范围内的各项建设必须符合经批准的规划要求，不得以任何文件形式取代已经批准的城乡规划。

城市规划区内的村镇建设必须纳入城市规划统一管理，并严格执行“一书两证”（即建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证）制度。要依法加强对建设项目选址意见书的分级管理，需各级投资主管部门审批、核准的建设项目，由同级规划部门依法核发规划选址意见书，其中，由国家或省投资主管部门审批或核准的重大建设项目，必须由省建设厅核发规划选址意见书，凡未在已批准的城乡规划中明确的重大建设项目，应当进行规划选址评估论证，确保项目选址的科学性。

要严格按照《村庄和集镇规划建设管理条例》的规定，对城市规划区范围外的集镇和村庄的建设项目，依法定程序核发选址意见书并实施开工许可。农民建设自用住宅使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡镇人民政府办理规划许可手续；农民建设自用住宅需使用耕地的，以及建设村庄公共服务设施的，在向土地管理部门申请用地之前，必须先行获得由县级规划部门核发的选址意见书。

2．加强对城乡规划实施的督导。省建设厅要结合我省城乡建设发展的实际，按照法律、法规和规划技术标准，制订督导基层开展规划实施工作的技术指引和管理办法。各级规划部门要切实抓好督促、落实工作，按照建设社会主义新农村的要求，重点加强对村庄整治工作的规划督导，引导各村庄因地制宜地编制和实施好村庄整治规划和行动计划。村庄整治规划要以改善农村的生产生活条件为中心，尤其是要切实抓好改路、改水、改房、改厕、改灶工作，着力改变“脏、乱、差”的村容村貌。

三、不断加大城乡规划管理的监察力度

各地、各有关部门要根据《转发国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》（粤府〔*〕50号）的要求，加快建立有效的监督机制，尤其要加强对村镇规划管理的监察力度。

（一）完善规划实施的报告及考评制度。

各级规划部门要在每年1月31日前向本级人民政府和上一级规划部门书面汇报上年度城乡规划的实施情况，汇报的内容包括行政区域内各层次城乡规划的编制和审批情况，规划行政许可的实施情况，对违反规划行为的查处情况，城乡规划（包括村庄建设规划和村庄整治规划）的实施情况以及规划管理制度的完善情况等。上级规划部门应对下一级规划部门的年度书面汇报及时提出评价意见，各级人民政府在对其规划部门的工作进行年度考评时，应将上一级规划部门的评价意见作为重要的考评依据。省建设厅负责督促各级规划部门开展城乡规划实施情况的绩效评估工作。

（二）加强城乡规划效能监察。

各地要把科学编制和认真实施城乡规划，与规范行政行为、推进政务公开工作结合起来，作为城乡规划工作效能监察的重点，加强事前和事中的监督，纠正无规划建设、不按规划建设、粗放建设和规划管理中、行政不作为等行为，特别要纠正突破“禁建区”、“四线”（即划定绿地保护范围的绿线、水系保护范围的蓝线、历史文化街区保护范围的紫线、市政基础设施用地保护范围的黄线）空间管制规定的行为。

（三）严格实施行政纠错制度和行政责任追究制度。

各级人民政府主要负责人是保障本地区城乡规划实施的第一责任人，对本地区城乡规划工作负有行政领导责任。各地、各有关部门要加大对城乡规划实施工作的监督检查力度，切实落实行政纠错制度和责任追究制度，对违反法定程序和技术规范审批城乡规划、违反规划批准建设等行为，要坚决予以纠正，并依法严肃追究相关责任人的责任。

（四）逐步建立规划实施动态监督机制。

各地要结合城乡规划管理信息化建设，积极建立和完善城乡规划动态信息监测系统，对城乡规划的实施情况进行实时监督和动态监测。“*”期间，省建设厅和*三角洲地区各地级以上市规划部门要在广东省城乡规划、*三角洲城镇群协调发展信息平台的基础上，按照统一标准、统筹规划、资源共享的原则，建成并运作城乡规划监测系统；其他城市要逐步建立城乡规划数据库，全面掌握城乡发展状况，及时提供有关城乡规划信息与分析资料，依法规范城乡规划管理行为。

四、努力为加强城乡规划工作提供切实的保障

（一）加大对城乡规划工作的资金支持力度。

各地要根据《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（中发〔*〕1号）中关于“各级政府要切实加强村庄规划工作，安排资金支持村庄规划和开展村庄治理试点”的要求，加大对城乡规划，特别是村镇规划工作的资金支持力度，安排村镇规划、村庄整治试点经费。省将视财力情况对欠发达地区给予适当补助。

（二）多形式多渠道加强对城乡规划工作的技术指导。

各级政府和各级规划部门要加强对城乡规划建设管理人员，特别是县、镇、村一级的规划管理人员的培训工作。要努力推进规划服务从城市向农村延伸，通过开展“送规划下乡”活动，组织城乡规划管理人员或技术人员与中心村对口联系“结对子”，实行技术对口帮扶。要将“十百千万”干部驻村的各类示范点、联系点同时作为村庄规划和整治的试点，加强政策扶持。

（三）完善管理体制，加强队伍建设。

改进乡村治理的指导意见篇3

论文摘要：当前西部贫困地区在村民自治过程中，乡镇行政的过度干预与村民自治功能萎缩现象十分严重，造成了乡镇行政权与村民自治权关系失衡。要改善这一关系，一是要依法改善乡镇治理体制和方式，界定村务与政务，增设派出机构，为村民自治提供广阔的空间，二是要落实村民自治各个环节，构建 科学 合理的村民自治结构，平衡和规范自治权力内部关系，努力提高村民自治能力。

20世纪80年代以来，我国 农村 基层管理体制和治理方式发生了深刻变化，两种力量及其制度模式构成我国农村社会“乡政村治”的格局。一是自上而下的国家权力，具体表现为党的 政治 领导下的乡镇政府行政管理权；二是存在于农村社会的村民自治权，村民通过自我管理、自我 教育 、自我服务的基层群众性自治组织村民委员会对自己进行管理，按照民主的原则实行选举、决策、管理和监督。我国西部贫困地区由于 经济 、 历史 和 自然 条件的原因，在推行村民自治过程中两者产生了诸多矛盾，乡镇行政权与村民自治权的冲突成为最为突出的问题之一，而当前西部贫困农村农民收入增长缓慢、 交通 落后、土地分散、粗放经营效率低、公共卫生建设严重滞后、公共水利工程年久失修等现状，急需充分发挥村民自治背景下村民的民主创造性和主动性，并且需要国家负责任的引导和帮助绝不能将国家应承担的责任和费用变相转嫁于农民或压制村民自治运行。所以正确协调两者之间的关系十分必要和重要。

一、贫困地区乡镇行政权与村民自治权关系现状分析

根据《村民委员会组织法》第4条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作“。此规定明确界定了乡镇政府与村民委员会的关系，实质上是村民自治权与乡镇行政权关系在 法律 上的定位，他们应是“指导与被指导，协助与被协助关系”。但对西部贫困地区村民自治现状而言，现实中的乡镇行政权与村民自治权关系常常与法律法规存在着种种偏离，突出表现在以下两个方面：

一是乡镇政府对村民自治组织的频繁干预与过度控制，将村民委员会当作乡镇政府的下属机构进行行政领导，布置各项任务并下达行政指令，从而将乡镇行政权应承担的责任和费用转嫁于村民自治组织和村民，造成国家行政权与村民自治权的空挡与错位。一般表现为以下四种方式：

第一，乡镇行政对村民自治组织的人事控制。按照《村民委员会组织法》规定，村民委员会成员由村民民主选举产生，对村民会议负责，乡镇政府无权任免，但实际操作中乡镇政府通过在村干部中培植自己的人实行对村的问接控制。例如在选举中对村民委员会成员资格进行限制，使他们认为“听话的”、“有能力”的人当选。将村民自治组织的“当家人”转变成乡镇政府的“人”，造成村民自治组织角色错位。虽然便利了乡镇政府对村的管制和所属行政责任的完成，但往往造成村民心目中精英人物落选，压制了村民民主权利实现的构想与向往，实质上是对村民自治权的一种剥夺。

第二，在日常事务中进行行政干预。在现行压力型体制下有时乡镇政府为了实现其行政管理职能，不仅是对村委会进行“指导”，它还直接“领导”村委会；要村民完成乡镇政府布置的各项任务，村委会仅仅协助是不行的，必须由村委会“负责”完成。所以实践中村委会承担着诸多乡镇政府应该履行的职能，使村委会成为“准政府”，这样以来村民自治组织便陷入忙于繁多的政务而无暇顾及村务的局面当中，以至于村民自治组织的自治功能日益萎缩，村民自治原则也被消解于无形之中。

第三，乡镇政府对村委会进行财政监控。西部贫困地区农村普遍存在着集体经济薄弱，财政基础有限的现象，而乡镇政府往往凭借自己的财政监控职能对村级财务进行管理，进而影响整个村的管理形式，缺乏经济基础的村委会也只能听任乡镇政府控制。

第四乡镇政府对村委会进行价值控制。贫困地区社会 发展 缓慢，需要国家提供各种贷款救济及其它资源供给，使得乡镇政府可凭自己手中掌握的这些社会价值分配权对村委会进行调控。

二是村民自治的偏斜运行，导致村民自治功能萎缩。按照《村民委员会组织法》规定，村民自治包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个环节。但贫困地区在村民自治运行过程中，只注重强调民主选举，认为“对大多数村民而言，自治权利不过就是在三年中参加一次投票而已”。村委会也片面重视村级换届选举而忽视其它环节运行；自治组织结构中除村民自治中的执行环节存在村民委员会这个“实在”机构之外，民主决策环节及相关的民主监督和民主管理等环节都是“虚位”的，因此，在自治实际运作中出现失衡现象，造成村民自治呈偏斜状态运行，使村务管理实践中出现大量的非理性决策行为和损害村民利益的现象，降低了村民自治的实效。

二、实现贫困地区乡镇行政权与村民自治权关系良性发展的思路

通过上述对西部贫困地区乡镇行政权与村民自治权关系现状的分析，为保证村民自治的健康运行和乡镇工作的顺利开展，应该立足贫困地区现实，从改善乡镇治理和提高村民自治两方面出发，努力寻求乡镇管理与村民自治的有机衔接。

(一)依法改善乡镇治理体制和方式，界定村务与政务，增设派出机构，为村民自治提供广阔的空间

首先，健全和完善相关法律法规，明确乡镇政府管理范围，实行依法行政。《村民委员组织法》只是笼统的、原则性规定，缺乏明确性和具体操作，使乡镇干部很难把握。所以可在 总结 村民自治经验的基础上制定《组织法实施细则》，从实际工作考虑，对乡镇政府行为进行明确规范，明晰那些是属于正常政府行为，那些是属于不合理的干预。

其次，合理划分二者权限，界定村务和政务。所谓政务是政府管理的事务，它具有国家意志性，是需要以国家强制力保障实施的事务。村务，是在一村范围内的公共事务，它涉及的是一村范围内村民的共同利益，是由一村之内的村民共同管理的事务，具有群众自治性，体现的是一村范围内村民的公共意志，由村民共同决策、共同遵守。所以，乡镇政府要区别二者的范围，凡是政府的职权，必须有法律法规的明确规定，法律法规没有明确规定的，原则上不属于政府的职权。因此，凡法律法规没有规定属于政府办理的事情，如果是村的共同事务，就属于村民自治范围的事项；如果不是村的共同事务，就属于村民个人事务。对自治领域的事务要给于指导和支持，要尊重农民群众的选择，不加干预；对非自治领域的事务要通过引导和监督的方式进行管理，以保证国家任务的完成和农村社会的稳定。

其三，转变乡镇政府工作人员观念，改进工作方法。首先，乡镇政府工作人员要提高认识，明确乡村关系实质，将上下级隶属、指令性执行观念转变为平等互助、民主协商观念。其次，乡镇政府布置任务，要根据村民委员会职权和各村实际情况，与村委会协商，再由村委会组织村民或村民代表讨论决定，改变过去指令性工作模式。再次，乡镇政府改进工作方法，学会指导，指导村委会依法换届选举，尊重村民民主意愿，不委派干部，广泛开展村民自治的宣传、 教育 ，积极引导形成健康、有序的村民自治氛围，帮助贫困地区 农村 进行村民自治。

其四，西部大开发以来，国家对西部贫鼠地区公共产品供给越来越多、扶贫力度越来越大，国家政权越来越多地需要向村级渗透。鉴于此，对于西部特别贫困的地区国家可适当加大基层管理成本的投人，增设乡镇政府对村的派出机构和工作人员。以减轻困扰在村民自治组织头上的现实行政压力，从而使村民自治组织轻装上阵，投人主要精力搞好村务。真正实现给村民自治组织“减负”。

(二)落实村民自治各个环节，努力提高村民自治能力《村民委员会组织法》第2条规定：“村民委员会”是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。在四个以民主为主要内容的村民自治活动中，民主选举是基础、民主决策是关键、民主管理是方式、民主监督是保障，四者相辅相成，缺一不可。所以针对西部贫困地区村民自治的偏斜运行方式，应该落实村民自治各个环节，构建 科学 合理的村民自治结构，平衡和规范自治权力内部关系，努力提高村民自治能力：

一是从权力制衡的角度，科学构建村民自治结构，成立村民会议或村民代表会议的常设机构，进行会议的有效召集，并代表村民会议或村民代表会议监督村民委员会，切实发挥村民议事权、决策权和监督权。一般情况下，西部贫困地区村民比较分散，经村民会议或村民代表会议授权，常设机构一方面开展调查研究，收集村民意见并向村民委员会提出村 经济 发展 计划和项目的建议；另一方面，对村委会提出的村经济社会发展的重大项目，进行咨询论证，取得一致意见后再交村民会议或村民代表会议决策。这样既有利于村民的利益诉求和意愿得到有效充分表达，也对村经济建设项目起着科学参谋和严格把关作用。

二是定期组织进行村干部述职和民主评议，加强监督考核，提高村务公开透明度。可根据不同村的不同情况，村委会一季度或半年向村民会议或村民代表会议报告工作，报告村民会议决定事项的完成情况、报告村经济发展和财务收支情况，村民会议或村民代表会议对其进行民主评议，村委会听取意见后积极答复。由此可形成对村委会较强的约束和激励，促使村干部积极工作，管好村务，避免出现过分关注选举阶段而选上后元所作为的现象。

三是对外积极寻求人才和智力支持。西部贫困地区村民自治严重的人才匮乏和知识供给不足，成为制约村民自治能力提高的关键因素，所以，村民自治“知识引援”迫在眉睫。目前可实现的途径有：联系志愿服务西部组织，求助大学生志愿服务西部计划，持续引进热爱农村的知识青年深入基层，安排他们进入村民自治组织挂职锻炼。同时积极与周边高等院校合作，邀请大学生来村实践活动，以各种形式参与村民自治活动。

四是加强自我教育，提高民主 政治 素质，深入自治精神。首先，努力提高村民的文化素质，增强村民的民主意识，为发展农村基层民主培养合格的主体。突出党和国家在农村的一系列方针政策，坚持用科学理论武装村民，用正确思想引导村民，使其学会依法自治，有利于他们直接参于村民自治建设，同时也为村民自治的运转提供了内在的推动力量；其次加强对村干部的教育培训，使之具有比较成熟的 现代 民主观念、法制意识和契约精神，以便于领对路、带好头。

改进乡村治理的指导意见篇4

关键词：村民自治乡镇行政权村民自治权

2O世纪8O年代以来，我国农村基层管理体制和治理方式发生了深刻变化，两种力量及其制度模式构成我国农村社会“乡政村治”的格局。一是自上而下的国家权力，具体表现为党的政治领导下的乡镇政府行政管理权；二是存在于农村社会的村民自治权，村民通过自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织村民委员会对自己进行管理，按照民主的原则实行选举、决策、管理和监督。我国西部贫困地区由于经济、历史和自然条件的原因，在推行村民自治过程中两者产生了诸多矛盾，乡镇行政权与村民自治权的冲突成为最为突出问题之一，而当前西部贫困农村农民收入增长缓慢、交通落后、土地分散、粗放经营效率低、公共卫生建设严重滞后、公共水利工程年久失修等现状，急需充分发挥村民自治背景下村民的民主创造性和主动性，并且需要国家负责任的引导和帮助，绝不能将国家应承担的责任和费用变相转嫁于农民或压制村民自治运行。所以正确协调两者之间的关系十分必要和重要。

一、贫困地区乡镇行政权与村民自治权关系现状分析

根据《村民委员会组织法》第4条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。此规定明确界定了乡镇政府与村民委员会的关系，实质上是村民自治权与乡镇行政权关系在法律上的定位，他们应是“指导与被指导，协助与被协助关系”。但对西部贫困地区村民自治现状而言，现实中的乡镇行政权与村民自治权关系常常与法律法规存在着种种偏离，突出表现在以下两个方面：

一是乡镇政府对村民自治组织的频繁干预与过度控制，将村民委员会当作乡镇政府的下属机构进行行政领导，布置各项任务并下达行政指令，从而转嫁乡镇行政权应承担的责任和费用于村民自治组织和村民，造成国家行政权与村民自治权的空挡与错位。一般表现为以下四种方式：

第一，乡镇行政对村民自治组织的人事控制。按照《村民委员会组织法》规定，村民委员会成员由村民民主选举产生，对村民会议负责，乡镇政府无权任免，但实际操作中乡镇政府通过在村干部中培植自己的人实行对村的间接控制。例如在选举中对村民委员会成员资格进行限制，使他们认为“听话的”、“有能力”的人当选。将村民自治组织的“当家人”转变成乡镇政府的“人”，造成村民自治组织角色错位。虽然便利了乡镇政府对村的管制和所属行政责任的完成，但往往造成村民心目中精英人物落选，压制了村民民利实现的构想与向往，实质上是对村民自治权的一种剥夺。

第二，在日常事务中进行行政干预。在现行压力型体制下有时乡镇政府为了实现其行政管理职能，不仅是对村委会进行“指导”，它还直接“领导”村委会；要村民完成乡镇政府布置的各项任务，村委会仅仅协助是不行的，必须由村委会“负责”完成。所以实践中村委会承担着诸多乡镇政府应该履行的职能，使村委会成为“准政府”，这样以来村民自治组织便陷入忙于繁多的政务而无暇顾及村务的局面当中，以至于村民自治组织的自治功能日益萎缩，村民自治原则也被消解于无形之中。

第三，乡镇政府对村委会进行财政监控。西部贫困地区农村普遍存在着集体经济薄弱，财政基础有限的现象，而乡镇政府往往凭借自己的财政监控职能对村级财务进行管理，进而影响整个村的管理形式，缺乏经济基础的村委会也只能听任乡镇政府控制。

第四，乡镇政府对村委会进行价值控制。贫困地区社会发展缓慢，需要国家提供各种贷款救济及其它资源供给，使得乡镇政府可凭自己手中掌握的这些社会价值分配权对村委会进行调控。

二是村民自治的偏斜运行，导致村民自治功能萎缩。

按照《村民委员会组织法》规定，村民自治包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个环节。但贫困地区在村民自治运行过程中，只注重强调民主选举，认为“对大多数村民而言，自治权利不过就是在三年中参加一次投票而已”。村委会也片面重视村级换届选举而忽视其它环节运行；自治组织结构中除村民自治中的执行环节存在村民委员会这个“实在”机构之外，民主决策环节及相关的民主监督和民主管理等环节都是“虚位”的，因此，在自治实际运作中出现失衡现象，造成村民自治呈偏斜状态运行，使村务管理实践中出现大量的非理性决策行为和损害村民利益的现象，降低了村民自治的实效。

三、实现贫困地区乡镇行政权与村民自治权关系良性发展的思路

通过上述对西部贫困地区乡镇行政权与村民自治权关系现状的分析，为保证村民自治的健康运行和乡镇工作的顺利开展，应该立足贫困地区现实，从改善乡镇治理和提高村民自治两方面出发，努力寻求乡镇管理与村民自治的有机衔接。

(一)依法改善乡镇治理体制和方式，界定村务与政务，增设派出机构，为村民自治提供广阔的空间

首先，健全和完善相关法律法规，明确乡镇政府管理范围，实行依法行政。《村民委员组织法》只是笼统的、原则性规定，缺乏明确性和具体操作，使乡镇干部很难把握。所以可在总结村民自治经验的基础上制定《组织法实施细则》，从实际工作考虑，对乡镇政府行为进行明确规范，明晰那些是属于正常政府行为，那些是属于不合理的干预。

其次，合理划分二者权限，界定村务和政务。所谓政务是政府管理的事务，它具有国家意志性，是需要以国家强制力保障实施的事务。村务，是在一村范围内的公共事务，它涉及的是一村范围内村民的共同利益，是由一村之内的村民共同管理的事务，具有群众自治性，体现的是一村范围内村民的公共意志，由村民共同决策、共同遵守。所以，乡镇政府要区别二者的范围，凡是政府的职权，必须有法律法规的明确规定，法律法规没有明确规定的，原则上不属于政府的职权。因此，凡法律法规没有规定属于政府办理的事情，如果是村的共同事务，就属于村民自治范围的事项；如果不是村的共同事务，就属于村民个人事务。对自治领域的事务要给于指导和支持，要尊重农民群众的选择，不加干预；对非自治领域的事务要通过引导和监督的方式进行管理，以保证国家任务的完成和农村社会的稳定。

其三，转变乡镇政府工作人员观念，改进工作方法。首先，乡镇政府工作人员要提高认识，明确乡村关系实质，将上下级隶属、指令性执行观念转变为平等互助、民主协商观念。其次，乡镇政府布置任务，要根据村民委员会职权和各村实际情况，与村委会协商，再由村委会组织村民或村民代表讨论决定，改变过去指令性工作模式。再次，乡镇政府改进工作方法，学会指导村委会依法换届选举，尊重村民民主意愿，不委派干部，广泛开展村民自治的宣传、教育，积极引导形成健康、有序的村民自治氛围，帮助贫困地区农村进行村民自治。

其四，西部大开发以来，国家对西部贫困地区公共产品供给越来越多、扶贫力度越来越大，国家政权越来越多地需要向村级渗透。鉴于此，对于西部特别贫困的地区国家可适当加大基层管理成本的投入，增设乡镇政府对村的派出机构和工作人员。以减轻困扰在村民自治组织头上的现实行政压力，从而使村民自治组织轻装上阵，投入主要精力搞好村务。真正实现给村民自治组织“减负”。

(二)落实村民自治各个环节，努力提高村民自治能力

《村民委员会组织法》第2条规定：“村民委员会”是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。在四个以民主为主要内容的治活动中，民主选举是基础、民主决策是关键、民主管理是方式、民主监督是保障，四者相辅相成，缺一不可。所以针对西部贫困地区村民自治的偏斜运行方式，应该落实村民自治各个环节，构建科学合理的村民自治结构，平衡和规范自治权力内部关系，努力提高村民自治能力：

一是从权力制衡的角度，科学构建村民自治结构，成立村民会议或村民代表会议的常设机构，进行会议的有效召集，并代表村民会议或村民代表会议监督村民委员会，切实发挥村民议事权、决策权和监督权。一般情况下，西部贫困地区村民比较分散，经村民会议或村民代表会议授权，常设机构一方面开展调查研究，收集村民意见并向村民委员会提出村经济发展计划和项目的建议；另一方面，对村委会提出的村经济社会发展的重大项目，进行咨询论证，取得一致意见后再交村民会议或村民代表会议决策。这样既有利于村民的利益诉求和意愿得到有效充分表达，也对村经济建设项目起着科学参谋和严格把关作用。

二是定期组织进行村干部述职和民主评议，加强监督考核，提高村务公开透明度。可根据不同村的不同情况，村委会一季度或半年向村民会议或村民代表会议报告工作，报告村民会议决定事项的完成情况、报告村经济发展和财务收支情况，村民会议或村民代表会议对其进行民主评议，村委会听取意见后积极答复。由此可形成对村委会较强的约束和激励，促使村干部积极工作，管好村务，避免出现过分关注选举阶段而选上后无所作为的现象。

三是对外积极寻求人才和智力支持。西部贫困地区村民自治严重的人才匮乏和知识供给不足，成为制约村民自治能力提高的关键因素，所以，村民自治“知识引援”迫在眉睫。目前可实现的途径有：联系志愿服务西部组织，求助大学生志愿服务西部计戈0，持续引进热爱农村的知识青年深入基层，安排他们进入村民自治组织挂职锻炼。同时积极与周边高等院校合作，邀请大学生来村实践活动，以各种形式参与村民自治活动。

四是加强自我教育，提高民主政治素质，深入自治精神。首先，努力提高村民的文化素质，增强村民的民主意识，为发展农村基层民主培养合格的主体。突出党和国家在农村的一系列方针政策，坚持用科学理论武装村民，用正确思想引导村民，使其学会依法自治，有利于他们直接参于村民自治建设，同时也为村民自治的运转提供了内在的推动力量；其次加强对村干部的教育培训，使之具有比较成熟的现代民主观念、法制意识和契约精神，以便于领对路、带好头。

改进乡村治理的指导意见篇5

关键词：乡村治理；主体关系；系统构建

我国是农业大国，农村人口占全国总人口的大多数。只有抓住农村这个基础，提升乡村治理能力，加快推进农业现代化，才有整个国家的现代化。但现在乡村治理面临的主要问题是，参与乡村治理的每个个体和群体，都没有办法合理定位自己的角色和地位，导致乡村治理效率低下，成本过高，严重阻碍农村经济的可持续发展。所以，厘清当前我国乡村治理主体关系，按照多元和协同的理念，系统化构建乡村治理新模式，对提升农村治理水平、推进新农村建设和城镇化进程，统筹城乡协调发展，全面实现小康社会目标，具有非常重要而紧迫的现实意义。

一、乡村治理主体的划分及角色定位

乡村治理主体，一般意义上是指在乡村治理中扮演重要角色的组织、机构和个人。目前，对于乡村治理主体多元化，已经被学术界广泛接受和认可。但是，对于乡村治理主体的分类，却有不同的意见和观点。笔者在综合对乡村治理主体研究成果的基础上，比较认同从以下两个维度对乡村治理主体进行划分。第一，从我国乡村治理已走过的近百年历史看，可以将其划分为三个阶段：新中国成立以后至改革开放前，尤其在人民公社时期，可以称之为政府主体的单元治理时期；分田到户后至2006年农业税取消的时期，可以称之为政府与市场的两元主体治理时期；农业税取消后及新农村建设开始后直到将来的一段时期，可以称之为政府、市场、社会、个人等多元主体治理时期。第二，从宏观、中观和微观层面看，可以把乡村治理主体划分为以下三个层次，即以乡镇政府、村民委员会、村党委会、村民代表会等为主的国家层面，以农村中涌现的各类民间组织为代表的社会层面，以大多数农民及乡贤精英为代表的个人层面。

（一）政府机构作为乡村治理的国家主体，在乡村治理中主要起到指导和引导的作用。在乡村治理系统中，国家主要发挥两方面作用，一方面，调节人与人之间的利益矛盾；另一方面，承担规范社会秩序和维护社会发展稳定的职责。今天，随着基层民主实践的深入推进，国家在乡村社会治理中的功能和作用也在发生着改变，由过去直接的、全方位的介入，转变为间接的、有选择的介入。上世纪80年代初期，国家开始推行村民自治，特别是1998年通过的《村组法》，更为实施村民自治提供了法律保障。其中第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”推行自治，并不是弱化国家的角色和作用，并不单纯是农村内部的自我管理和发展，而是国家治理体系的重要组成部分。因此，在城镇化加速推进的背景下，更突显国家在乡村治理中的重要性。乡镇政府作为代表国家主导乡村治理最强有力的一级政权，虽然与村委会是指导与被指导关系，但仍要积极履行乡村治理的行政职责。具体来说，要落实好国家各项惠农政策，将资源向农村倾斜，加大农村公共服务设施投入，致力于美好乡村建设；建立健全基层民主制度，提高农村自我管理水平；依法维护农民利益和农村稳定，进一步壮大农村集体经济，形成农村可持续发展模式；加强农村基层党组织建设，发挥党的领导核心作用。

（二）民间组织作为乡村治理的社会主体，是国家力量的重要补充。近年来，越来越多的民间组织参与到乡村治理当中，成为乡村治理力量的一个重要组成部分。很多基层乡镇与村委也在适应这一变化，逐步改变自身的治理方式，允许甚至鼓励民间组织参与进来，与政府机构主体形成一种非对称性的依赖关系。从目前情况看，我国农村存在经济型、民非型、自治型和传统型四类社会组织。经济型社会组织是指为农村经济活动提供服务和支持的团体，如农业合作社。民非型企业组织包括民办学校、养老院、医院等，主要分布在教育、养老、慈善、文娱等领域，对改善农民生活、提升农民文化和技能，发挥着越来越重要的作用。自治型社会组织是我国农村的一类特色组织，是农村“自我管理、自我教育、自我服务”的群众性自发组织，比如纠纷调节组、老人业余文化生活相关协会等。传统型社会组织包括同姓家族、邻里组织、互助组织等，具有很重要的秩序维护、互助、致富以及文化传承等功能。国家政权和社会组织这两个主体表现为互构关系，一方面，国家吸纳社会力量，通过资源、权力重新分配，使其能够利用社会力量建立起一套新的治理模式；另一方面，社会力量对国家资源进行吸收，农村社会组织获得国家承认，获得存在的正当性和合法性，从而顺理成章地参与到乡村治理中来。

（三）个人作为乡村治理的行动主体，是乡村治理实现自治的核心要素。新型城镇化建设“以人为核心”，新农村建设和乡村治理也要坚持以农民为主体，并发挥“乡贤”和“能人”在乡村治理中的带头作用。坚持以农民为主体，首先要尊重农民的主体地位，其次要鼓励农民的首创精神，这里面要发挥好“三会”作用，让村民愿意并主动参与到新农村建设和乡村治理中来。一是村民委员会，这是村民选举产生的群众性自治组织，是乡村民主管理的“基石”；二是村民代表大会，是村民实现直接民主的基本形式，村委会就是由村民代表大会选举产生的，既是村委会治理权的授予者，同时也是权力行使的监督者；三是村民监督委员会，从村民民主选举中产生，代表村民对村务实施全过程监督。同时，我们还要积极发挥“乡贤”和“能人”的力量，乡贤文化植根乡土、贴近性强，蕴含着见贤思齐、崇德向善的力量。村庄能人能通过个人魅力和威望，提升公共权威的影响力，减少决策成本，克服集体行动的困境，并通过个人能力和社会资本获得相应的资源。 二、多元主体参与乡村治理的现实困局

可以肯定的是，我国乡村治理取得了非凡成就，大大推动了农村整体发展和进步。但我们也不能回避的是，随着农村经济社会不断发展，我国乡村治理暴露出很多不足：首先是对“乡政村治”设想的考验，乡镇政府职能的实现要依赖村委会、村支部，客观上推动乡镇政府要强化村委会的行政职能；其次是对村级组织治理能力的考验，农村精英人才的大量外流以及外出务工人员的增加，村级组织多呈现出半瘫痪状态；再次是对社会组织参与乡村管理的考验，我国大多数农村地区社会组织仍处于起步阶段，参与乡村管理的独立性有待加强，等等。可见，乡村治理主体多元并不代表一定就有序，变形、走样、各自为政的多元化都会使乡村治理陷入困境。主要表现在以下三个方面：

（一）面临村支两委行政附属化的困局。国家“行政权”与村民“自治权”是两种不同性质的权力类型和权力来源。前者以乡镇政府为代表，是国家基层政权组织，权力来源于国家；后者以村民委员会为代表，是村民实现自治的组织，权力来源于广大农村群众的直接选举和授权。自上世纪80年代开始探索和实行村民自治以来，国家行政权力在逐步退出乡村社会，但实践中一直未能取得预期效果，根本原因在于国家不可能也不应该放弃对乡村社会的管理，由此出现“乡政管理权与村民自治权二元并存”的局面，使得村支两委“行政附属化”。因为“行政权”相对“自治权”处于一种支配地位，很多乡政政府职能的履行要依靠村支两委来推动，比如开展招商引资、建设工业园区或开发房地产，涉及向农村征地问题，往往要依靠村干部做工作来征用农民的土地，有些乡镇政府还视村干部在征地过程中的表现，给予他们相应的政治地位和经济待遇，使得村委会更像是政府的得力助手，而不是村民自己的利益代表，民众自然也就把村干部当成了政府的“官”。此外，这几年国家增加对农村公共服务的投入，而镇政府目前还不足以承担起农村公共服务的供给、生产和传递责任，这些任务自然就落到了村委会身上，村委“行政化”也就由此展开。村两委“行政化”在一定程度上确实能有效弥补乡镇行政资源有限和村庄行为能力不足的问题，但也会带来一些难题和困境，尤其是当政府与村民利益发生冲突时，村委会就会陷入两难境地，往往导致干群关系紧张，村干部也就被村民被视作为政府的人。

（二）面临农村留守村民老龄化的困局。在村民自治制度框架下，村民以选举方式，选出代表自身利益的村干部，而村干部受村民委托，来管理本村内部事务。所以，本质上村民是乡村治理的行动主体，如果没有村民的广泛参与，也就没有所谓的“村民自治”。但是在城镇化进程中，大量农村人口特别是农村青壮年都在向外流动，留守的村民呈现老龄化和幼龄化趋势，农村空心化现象进一步加剧。由此造成的后果是：一是村民真实意愿无法准确表达。应该说，大量农民尤其是外出务工农民是参与农村基层民主的中坚力量，但他们常年在外打工赚钱养家糊口，请假或放弃眼前收入回乡投票的人几乎没有，从而委托留居在农村的老人投票，显然由于知识、能力等诸多限制，缺乏意见表达的真实性和选举的权威性。二是“一事一议”制度流于形式。首先在农村公共事务中，由于村民意见不统一、认识不一致，常出现钱难筹、事难办的现象；另外，由于农村常住人口逐渐减少，各地政府纷纷推行村组管理制度改革，现在的行政村范围要比以前扩大好几倍，有些村干部怕麻烦、图省事，就采用“流动票箱”的形式上门征求村民意见，这违背了无记名投票、公开验票等民主制度的一些基本原则。三是知情权和监督权难以保证。随着城镇化扩大，村民大多外出务工经商，并融入到城市生活当中，常年不回家，对行政村的依赖感减弱，村民的知情权、监督权难以真正行使，甚至存在部分农民政治冷漠的现象，由此也导致一些行政村财务、村务公开流于形式，做表面文章，甚至有的村组避重就轻，隐瞒真实的财务收支情况。

（三）面临农村社会组织小散化的困局。应该说，在过去30多年农村改革开放中，我国农村社会组织发展和建设取得了明显进展，但仍不能满足农业现代化和村民自治日益增长的社会公共需求，存在着发展不充分、管理不完善、功能不健全等问题，农村社会组织呈现数量少、规模小、力量分散的特点，在乡村治理当中发挥的作用比较有限。目前，农村社会组织数量偏少、规模偏小，根据华中师范大学中国农村研究院的《中国农村社会组织发展报告》，在对全国25个省（区、市）303个村庄8054位农民的实证调查中，共有626个社会组织，每万人口仅9.3个；在300个有效样本村庄中，87.33%的村庄已没有宗族组织，37.46%的村庄没有成立现代社会组织。缺乏活力、效能不高，很多社会组织没有活跃人员，呈现“空转”状态，活动开展与村民参与度不理想；在农村现代化组织中，文娱组织占比最高，达45.82%，但村民的文娱生活质量不高，在抽查的7976个有效样本中，参加过社会文化娱乐的村民占比仅为7.41%，不足一成。政府部门对农村社会组织的发展和管理没有跟上，针对社会组织工作调查研究不多，分类指导服务不够，扶持政策和措施欠缺。此外，由于乡村的社会转型还处于初级阶段，现代化文明程度不是很高，很多乡村社会组织的建设和成长仍依托于“村庄自治”的组织结构，比如调解、文娱、老年等组织，大多挂靠在村委会名下，并隶属于村委会管理，村委会在里面起主导性因素，而不是与村委会具有平等的地位。再者，政府支持农村社会组织发展的资源有限，即使有资源往往也是通过村支两委来配置，由此村干部在乡村社会组织发展中占据重要位置，有更多机会和权力去参与，比如目前农村中的不少经济合作组织都是由村干部牵头组建和兴办的，这使得村干部比村民享有更多的权力及政策好处，一定程度上损害了公平性，导致村民产生不满和参与社会组织的积极性不高。

三、系统构建“多元协同”乡村治理新模式的路径

新农村呼唤新治理，新治理需要构建新型乡村社会治理主体关系。在乡村治理中，国家、社会、个人三大主体，首先必须强调主体间的差异性，发挥各主体各自的优势，承担各自的职责和功能。但多元化也不意味着多极化和相互割裂状态，一个多元的系统化模式并非简单的拼凑，而是要建立一个稳定的系统，每个主体间有分工也要有合作，而且这个稳定系统不是静止的，是动态的，根据形势的变化不断优化，这样才能使乡村治理更为可靠和有效。这里就系统构建“多元协同”乡村治理新格局，从政策、制度、环境等方面，提出以下几点建议：

（一）加强顶层设计，为乡村治理提供政策制度支持。政策是解决农村问题的根本，近10多年来，每年的“中央1号文件”都是关于“三农”问题。“给钱给物不如给个好政策”，这是当下广大农民群众最强烈的呼声。为此，在总结过去乡村治理经验的基础上，国家应统筹兼顾新农村建设、美好乡村建设、新型城镇化建设等战略规划，从民主、政治、经济、文化等各个方面，顶层设计关于乡村治理的一系列政策制度，旨在促进乡村社会秩序稳定，推动农村经济社会发展，同时更好地解决发展过程中的效率与公平问题，最终实现“乡村优美、人人乐业、家家文明、户户安居”的目标。在政策安排上，要保证政策的系统化，不能仅仅考虑其中的一个方面，或者采用“头痛医头、脚痛医脚”打补丁的做法，否则平衡不好就会带来各方矛盾。在具体政策上，要根据形势变化和任务要求，逐步丰富和完善，应包括乡村发展和乡村治理的全部，不能仅仅只关注到乡村的治理，更要关注到乡村的建设和发展。在政策目标上，不应把绝对公平和稳定作为追求的目标，要正视合理的冲突，追求相对的稳定，充分调动各参与主体的积极性。

（二）科学合理分工，明确各参与主体的职责及协同目标。在乡村治理这个系统中，每个治理主体都是承担不同任务及职责的一个单元。因此，科学合理的分工是治理好乡村社会的关键。根据社会分工理论，结合当前我国农村实际，乡村社会治理应当注重垂直分工和水平分工的相结合，形成立体型的分工体系。在过去，我国乡村治理更多体现的是垂直分工，每个主体按照职责不同和权力大小，呈现的是领导与被领导关系。这种垂直型分工会导致主体间地位不平等，自主性比较差，容易使乡村治理系统固化，从而使得乡村内生发展、自我发展的动力不足，产生“等、要、靠”思想，并且易滋生腐败。所以，随着我国农村改革不断深入，乡村治理分工也需要作出改变，实行垂直与水平分工相结合。而且在国家维护公平正义、建立健全法规的前提下，应更多地鼓励水平分工，避免在治理过程中不必要的资源浪费，有效克服重复治理的弊端，促进乡村社会和谐发展。在注重合理分工的同时，我们也要注重各主体间的协同与合作。从一定意义上说，协作是分工的保障，协作能力的高低是彰显乡村治理水平的重要标志。要按照每个治理主体自身的特点和作用，实现各主体间的良性互动，通过优势互补，提高村治效率。

（三）综合施策，充分调动村民参与自治的积极性。在改善政府治理、进一步简政放权的同时，要多管齐下，把分散的农民组织起来，让他们参与到乡村治理当中。村委会作为村民自己选举出来的群众性组织，是村民自我管理、自我教育和自我服务的平台，是激发基层活力的主要载体，应准确定位村委会职责，淡化村委会作为基层政府权力延伸体的角色；完善大学生村官制度，提升村委会履职能力和水平。要充分发挥民间精英的作用，包括乡贤人士、经济能人、曾担任公职的退休人员等，他们因为阅历丰富、敢于发声、勇于担责，并且具有较强的人格魅力和良好的社会资本，往往能成为村民的“意见领袖”，以及村民意愿的“代言人”。如果有越来越多的民间精英参与到乡村治理，会起到良好的示范和带动作用。此外，还应建立外出务工人员回流机制，当地政府要积极创造条件，提供税收优惠和财政支持，营造良好环境，鼓励外出务工人员返乡创业，引导他们积极参与家乡经济社会建设；要运用网络、微信等新通讯媒介，保持与外出人员的日常联系，重视在外人员的意见表达和利益诉求，鼓励他们参与村级事务管理。

（四）打通最后一公里，推动基层民主制度落地生根。“四个民主”是推行乡村自治的核心内容，现在大多数农村能够有效落实民主选举制度，但是民主决策、民主管理和民主监督三个环节落实情况不理想，走过场、搞形式现象比较严重。除民主选举外，要落实好其他“三个民主”，重点是严格执行《村组法》第十九条相关规定，即由村民会议讨论决定涉及村民切身利益的重大事项。在民主决策和管理上，目前全国不少乡村实施的“五议两公开”制度值得推广，凡是涉及村民切身利益的事项以及村级重大事项，须实行党员群众建议、村党组织提议、村务联席会议商议、党员大会审议、村民（代表）会议决议、表决结果公开、实施情况公开，真正做到决策民主化。在民主监督方面，应建立硬约束制度，比如按照法律规定，必须如期召开村民会议和村民代表会议，村委会对村民关于村财务状况的质询必须给予解释和答复，必须及时、全面地公开村务，给群众一个明白的村务明细单；此外，应建立村民监督委员会，浙江省武义县后陈村改革经验值得借鉴，他们是成立3个人的村委监督委员会，与村民委员会并列，两者任期相同，成员由村民选举产生，受村民代表会议委托独立行使村务监督权。这一监督模式由于解除了与村委会领导与被领导关系，能充分行使独立的监督职责，获得了成功，现如今已在浙江全省3万多个乡村推广。

（五）加大资源投入和扶持，积极培育发展农村社会组织。实践已经充分表明，农村社会组织能很好地进行多向度合作，从各个方面支撑农村的建设和发展，不仅有效降低政府直接管理乡村而导致的过高成本，帮助政府解决管不胜管所带来的诸多问题，而且也使得整个乡村社会内部充满活力，有利于促进乡村多元治理机制的形成和完善。面对农村日益增长的公共需求，政府一方面应构建和完善关于农村社会组织发展的管理体制，加大资源投入和人才培训，大力培育农村社会组织，给其更多的发展空间，在法律上承认他们的合法性，在治理体系中给予他们应有的地位，支持他们不断发展壮大。重点要增强社会组织参与乡村治理的主体意识，对他们提出的治理意见要高度重视并积极落实，增强社会组织的存在感和成就感。另一方面，要想方设法调动农民参与社会组织的主动性和创造性，将农民在社会组织建设和发展中的主人翁精神体现出来，通过各种社会组织集合民意，政府部门加以规范和引导，这样农村的社会管理才能创新。此外，要重视农村公益性社会组织建设，开展健康向上的乡村文化活动，传承优秀的传统乡村文化，使乡村成为让人们记得住乡愁、留得住乡情的乐园。

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改进乡村治理的指导意见篇6

为贯彻落实《中共中央关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（中发[20__]10号）、建设部《关于村庄整治工作的指导意见》（建村[20__]174号）文件精神，按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的总体目标要求和《贵州省社会主义新农村建设村庄整治试点工作指导意见(试行)》(黔建通[20__]80号)文件要求，有序地启动了我市村庄整治试点工作。为改善我市农民居住条件，改变村容村貌，创造良好的人居环境探索经验。

一、主要做法

一是充分认识村庄整治试点工作的重要意义。村庄整治工作是贯彻落实《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》的重要举措，是建设我市社会主义新农村的重要内容，是惠及农村千家万户的德政工程，是立足于现实条件缩小城乡差别、促进我市农村全面发展的必由之路。改革开放以来，我市工业化、城镇化得到快速发展，城市基础设施、公共设施日趋完善，社会事业加速发展，人居环境日益改善，农民居住条件也相应得到了改观。但农村面貌还比较落后，基础设施和公共设施严重短缺，环境脏、乱、差现象没有得到根本改观，使城乡差距表现得更为明显、更为突出。

村庄是农民生产生活的集聚地，大多拥有较好的自然环境，对村庄进行整治，配套必要的设施，搞好环境卫生，改善村容村貌，建立民主管理制度，可以有效地改善农民的生活习惯和生产生活环境。只有农民安居乐业，才能保证农村稳定和城乡经济社会协调发展。搞好村庄整治工作，有利于提升农村人居环境和农村社会文明，有利于改善农村生产条件、提高广大农民生活质量、焕发农村社会活力，促进农村传统的农业生产生活方式的转变。

二是明确村庄整治的指导思想。村庄整治工作要紧紧围绕全面建设小康社会的目标，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，牢固树立和落实科学发展观，以农民为主体，一切从我市的农村实际出发，尊重农民意愿，按照构建和谐社会和建设节约型社会的要求，组织动员和引导支持农民自主投工投劳，改善农村最基本的生产生活条件和人居环境，促进农村经济社会全面进步。村庄整治要充分利用现有条件，整合各种资源，坚持政府引导、支持与农民自力更生相结合，完善村庄最基本的公共设施，改变农村落后面貌。

三是坚持村庄整治的基本原则。第一，坚持规划先行，分步实施的原则。科学规划、合理布局、严格执行是做好我市村庄整治试点工作的前提。我们根据需要解决问题的迫切程度、项目的难易程度和村庄及村民的经济承受能力，科学编制了村庄整治规划和行动计划，有步骤、有计划地逐步启动村庄整治工作。第二，坚持依靠群众的原则。农民是村庄整治工作的主体。在村庄整治过程中，我们以群众满意为第一取向，充分尊重群众意愿，在广泛听取和征求群众意见的基础上，确定村庄整治项目及内容，最大限度地调动农民群众建设家园的积极性。第三，坚持分类指导的原则。我市村庄整治试点工作从实际出发，坚持因村制宜，进行分类指导。根据不同的地域情况、资源优势、民族文化特色，分类指导，梯次推进。第四，坚持重点突破、有序推进的原则。鉴于我市农村经济实力、区域条件等差距较大的因素，村庄整治工作坚持了示范引导，通过建立试点的办法，用具体生动的成果教育和引导农民自愿参与了村庄整治活动。第五，坚持齐抓共管的原则。全市各县、区（市）建设局在当地政府的统一领导下，积极主动协调各涉农相关部门向村庄整治试点村的经费投入，按照“渠道不变、用途不乱、捆绑使用、各记其功、形成合力”的原则形成“集聚效应”，使我市村庄整治试点工作初见成效。第六，坚持领导挂帅、单位挂点、分级负责的原则。我市的村庄整治试点工作内容较多、难度较大，市建设局、各县、区（市）建设局都成立了新农村建设村庄整治试点工作领导小组，局领导班子和中层干部对试点实行挂帮制度。从政策上、资金上、技术服务和项目实施上给予帮助和指导。

二、村庄整治试点工作情况

20__年度，按照《贵州省社会主义新农村建设村庄整治工作指导意见》的要求，通过深入现场调查研究，全市确定了新农村建设村庄整治试点18个（省级试点4个，市级试点14个），通过试点，可以惠及18个村民组，近千户农户，约5000农民受益。

1、省级试点4个：一是余庆县龙家镇光辉村黄金榜村民组，二是红花岗区金鼎镇连池村下庄村民组，三汇川区董公寺镇五星村龙塘村民组，四是绥阳县枧坝镇美景村耿家寨村民组。

市建设局领导高度重视我市新农村建设村庄整治工作，把此项工作列入全局工作的重要议事日程。于20__年2月初，带领设计院专业技术人员、相关科室负责人到各个试点进行现场踏勘，安排市建筑设计院开展地形图测量、城乡科开展基本情况调查工作。由设计单位根据地形图及收集到的基本资料进行黔北民居住宅方案设计，已于3月初设计出了四套黔北民居方案。经反复多次征求村民意见后，由设计人员进行认真修改，并制作成图集无偿提供给村民建房时选用。该图集得到省委、市委、市政府领导高度重视，现已由市建设局印刷下发到各县、区（市）建设局及各乡镇，供各地在实施村庄整治中村民住房改造时使用。余庆县龙家镇光辉村黄金榜村民组已按该图集动工改造了村民住宅20余户，3户主体施工已基本完成，正在进行内外装饰，改造效果已初步显现。

四个试点的村庄整治规划已交由市建筑设计院、广东轻纺设计院遵义分院按照《贵州省社会主义新农村建设村庄整治工作指导意见》和《技术导则》（“三图”、“两表”、“一说明”，即：现状图、规划图、设

计图；主要指标表、行政计划表；说明书）的要求进行编制，将于5月中旬出成果，请省建设厅专家进行评审，评审通过后报当地政府批准后实施。

改进乡村治理的指导意见篇7

为贯彻落实中央关于乡村振兴战略决策部署，日前我省出台了《中共广东省委 广东省人民政府关于推进乡村振兴战略的实施意见》(以下简称《意见》)。《意见》坚持一张蓝图干到底，对到2050年我省如何推动乡村产业、生态、文化、组织、人才振兴及城乡基础设施一体化、强化乡村振兴保障等一系列工作作出了全面部署。下面是小编特意为大家整理了关于2020推进乡村振兴战略实施意见的相关材料，希望对您的工作和生活有帮助。

聚力乡村五大振兴

省支持粤东西北每个现代农业产业园5000万

《意见》指出，要大力发展富民兴村产业，全域推进生态宜居美丽乡村建设，焕发乡风文明新气象，创新基层治理体系，强化乡村振兴人才支撑，推动乡村全面振兴。

通过实施特色产业培育工程，发展一村一品、一镇一业，做强富民兴村产业。做大农产品加工、电子商务、休闲农业、田园综合体、乡村旅游、乡村共享经济等新产业新业态，打造水果、蔬菜、南药、畜禽、水产、饲料等6个千亿元产业集群。

通过实施现代农业园区建设工程，以现代农业产业园、广东农业公园、现代农业示范区、农产品加工园区、特色农产品优势区为载体，集中培育发展特色优势产业，打造广东现代农业要素聚集区。坚持政府引导、市场主体、多方投入的模式建设现代农业产业园，省级财政支持粤东西北地区每个现代农业产业园5000万元。

通过实施“粤字号”农业知名品牌创建行动，制定实施广东质量兴农战略规划，围绕特色优势产业产品，培育无公害农产品、绿色食品、有机农产品。

《意见》明确，要坚持绿色发展，打好乡村污染防治攻坚战，系统推进山水林田湖海整治，以点带面、梯次创建、连线成片，建设生态宜居美丽乡村，让良好生态成为乡村振兴的支撑点。

通过开展农村人居环境整治行动，实施“千村示范、万村整治”工程，以县为责任主体，全域推进农村人居环境整治，建设生态宜居美丽乡村，重点推进“厕所革命”、垃圾污水处理，实行人畜分离、家畜集中圈养、雨污分流和无害化卫生户厕建设。

通过实施乡村旅游与休闲观光农业“百镇千村”提质升级行动，重点推动旅游扶贫重点村、省级新农村连片示范村、旅游特色小镇提档升级，完善旅游标识标牌、旅游厕所、停车场、旅游咨询服务中心等乡村旅游“八小工程”。

《意见》要求，坚持物质文明和精神文明一起抓，传承发展岭南优秀传统文化，广泛开展好媳妇、好儿女、好公婆宣传推选，实施乡村振兴“巾帼行动”，开展寻找“最美家庭”活动。

通过健全乡村公共文化体育服务体系，将农村公共文化建设纳入乡村振兴规划，到2020年全面建成覆盖镇村的基层综合性文化服务场所。要发挥新乡贤积极作用，支持以自然村为单位成立村民红白理事会、道德评议会、禁毒禁赌会，将移风易俗纳入村规民约。

《意见》要求，实施基层党组织“头雁”工程。以配强配优农村党支部书记为重点，实施“农村党员人才回乡计划”。以红色村、省定贫困村、软弱涣散村、集体经济薄弱村为重点，今后5年每年从省直单位和市县党政机关、企事业单位中选派1000名以上优秀党员干部担任村党组织第一书记，实行统筹选派、统筹管理、统筹使用，作为锻炼培养后备干部队伍的重要平台。

开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点工作，依托村民议事会、村民理事会、村民监事会等，形成民事民议、民事民办、民事民管的基层协商格局。推广以村党组织为核心的“民主商议、一事一议”村民协商自治模式，大力推进“村民议事厅”建设。

《意见》指出，推动乡村人才振兴，要积极引导各类人才“上山下乡”，向乡村流动聚集，培育壮大乡村本土人才。

通过实施新型职业农民培育工程，全面建立健全培养培训、认定管理、生产经营、社会保障、退休养老等新型职业农民制度体系。开展职业技能培训，力争用3-5年时间，基本实现50岁以下从业人员全员培训。

通过制定乡村工匠培训和评价办法，鼓励支持本地工匠依规承建乡村小微工程。实施“粤菜师傅”工程，支持有意愿的农民群众通过专业培训后回乡开办农家乐或外出就业创业。同时，要实施新乡贤返乡工程。

立足基础补短板

2027年基本建成覆盖城乡公共服务体系

《意见》明确，要提升城乡基础设施一体化水平，以进自然村入农户到农田为目标，着力补齐农村水利等基础设施短板，全面改善乡村生产生活生态条件。

在推进农村重大基础设施全覆盖上，加快推进“四好农村路”建设，完善农村公路“县道县管、乡村道乡镇管”分级管理体制机制。

《意见》要求，推进城乡公共服务均等化，增强农民群众的获得感，到2027年基本建成覆盖城乡、功能完善、水平适度的基本公共服务体系。

通过优先发展农村教育，建立以城带乡、城乡一体、均衡发展的义务教育发展机制。大力发展农村学前教育，扩大农村普惠性学前教育资源，常住人口规模4000人以上的行政村举办规范化普惠性幼儿园，常住人口规模不足4000人的行政村设立分园或联合办园。

《意见》要求，积极打造覆盖乡村的半小时公共法律服务圈，提升村(社区)法律顾问服务质量，完善统一的城乡居民基本医疗保险制度，到2020年全面实现省内和跨省异地就医直接结算。

《意见》指出，要推进乡村振兴与脱贫攻坚有机融合，确保到2020年我省相对贫困人口全部稳定脱贫。同时开展“回头看”，巩固提升第一、二轮扶贫开发“双到”5978个贫困村脱贫质量。

通过实施增收脱贫工程，推进资产收益扶贫，实行“保底收益+按股分红”，确保每个贫困户至少拥有1个资产收益项目分红。多措并举扶持贫困户至少发展1项特色种养业或从事农产品加工、服务业。

在推进东西部扶贫协作和对口帮扶方面，按中央决策部署完善东西部扶贫协作机制，逐年增加扶贫协作和对口支援财政投入，做实做深携手奔小康行动。

《意见》还指出，要开展扶贫领域突出问题专项治理行动，强化对脱贫攻坚各领域各环节监督，严肃查处弄虚作假、搞数字脱贫行为。同时严格控制各地开展增加一线扶贫干部负担的各类检查考评。

全方位落实保障措施

2021年农村集体资产改革村级全覆盖

《意见》明确，要构建城乡融合发展的体制机制和政策体系，强化规划引领，制定全省乡村振兴战略规划(2018-2022年)。

以县为主体，2018年年底前实现县域乡村建设规划全覆盖，到2020年基本完成村庄规划和村土地利用规划编制，农房风貌管控纳入村庄规划范围，实现所有自然村环境整治、宅基地和农房建设纳入规划管理全覆盖。

通过深化农村土地制度改革，完善农村承包地“三权分置”的有效组织形式、经营方式和发展路径，探索通过股份合作制经营等方式，盘活利用未承包到户的集体荒山、荒沟等。

开展宅基地制度改革试点，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的有效实现形式。鼓励探索以整村异地搬迁、农民公寓、住房联建等方式解决农户居住问题。

通过加强农村集体“三资”管理，深化农村集体经营性资产股份合作制改革，推动资源变资产、资金变股金、农民变股东的“三变”改革，到2021年基本实现所有行政村全覆盖。

在完善乡村发展用地保障机制上，《意见》要求，用好用活城乡建设用地增减挂钩政策，全面推进农村建设用地拆旧复垦，到2027年完成全省农村旧住宅、废弃宅基地、空心村等闲置建设用地的拆旧复垦。

《意见》指出，要落实国家实施乡村振兴战略财政投入保障制度要求，公共财政更大力度向 “三农”倾斜，确保财政投入与乡村振兴目标任务相适应。

通过加快建立财政涉农资金统筹整合长效机制，实行目标、任务、资金、权责“四到县”，支持农村改革试验区、少数民族自治县、原中央苏区县、海陆丰革命老区县优先开展整合。允许县一级在确保完成中央与省的约束性任务前提下，在同一大专项内统筹调剂使用资金。

《意见》要求，发挥农业供给侧结构性改革基金引导作用，撬动金融和社会资本更多投向乡村振兴。通过实施“万企帮万村”下乡行动，到2027年引导1万个企业和企业家参与乡村振兴，鼓励企业整县整镇帮扶建设生态宜居美丽乡村。

改进乡村治理的指导意见篇8

一、指导思想

按照“政府主导，部门配合，群众参与，属地管理”的原则，把非徽派建筑整治工作与控违拆违相结合、与新农村建设相结合、与新亮点打造相结合、与重要节点整治开发相结合、与绿色质量提升相结合、与文明创建相结合，标本兼治，综合整治，优化环境，提升形象。自2012年起用2年的时间，对县域范围内主要旅游公路、高速公路沿线300米可视范围内、主要景区景点和古村落及周边区域内的非徽派建筑进行整治，努力形成村镇环境与青山绿水相协调，具有徽派建筑特点的“一路山水一路景”的旅游城市环境。

二、目标任务

自2012年起至2013年底，用2年时间，全面完成县域范围内主要旅游公路、高速公路沿线两侧300米范围内、主要景区景点和古村落及周边区域内的890幢非徽派建筑、违章违法建筑和“脏、乱、差”环境的全方位整治，2014年对前两年整治效果进行“回头看”，提质提升整治效果，确保全县重点村镇的环境风貌不留死角。

（一）2012年非徽派建筑整治任务（共计377幢）。

1．宏村镇完成镇域范围内宏儒公路沿线、S218公路沿线龙江村及卢村景区共125幢非徽派建筑整治工作。

2．西递镇完成镇域范围内石小线西递村、叶村、石印村、源川村共112幢非徽派建筑整治工作。

3．镇完成镇域范围内S218公路石山段、五里段共92幢非徽派建筑整治工作。

4．镇完成镇域范围S218公路沿线至县城段48幢非徽派建筑整治工作。

（二）2013年非徽派建筑整治任务（共计513幢）。

1．镇完成镇域范围内横岗村、S218线石村段、马道村、县城横岗转盘—关麓公路沿线两侧、石油公司至屏山段、关麓、南屏景区276幢非徽派建筑整治。

2．宏村镇完成镇域范围内县城—屏山公路沿线两侧、屏山景区71幢非徽派建筑整治。

3．镇完成镇域范围内慈张线界首段、镇区段、楠玛段、高速公路沿线166幢非徽派建筑整治工作。

三、工作步骤

（一）调查摸底阶段（2011年12月15日—2012年1月22日）。

按属地管理原则，有关乡镇负责对行政区域范围内主要旅游公路、高速公路沿线，主要景区景点和古村落及周边区域内的非徽派建筑进行摸排、调查。调查的主要内容包括辖区内需整治的非徽派建筑幢数、每幢非徽派建筑的结构形式、产权类别、建筑面积、层数等情况，对每幢非徽派建筑都做到登记成册，并附现状照片。

（二）宣传发动阶段（2012年1月29日—2月28日）。

广泛宣传重点村镇环境风貌整治工作的必要性和重要意义。

1．召开动员大会，部署全县重点村镇环境风貌整治工作，县政府与各乡镇签订非徽派建筑整治工作目标责任书。

2．充分利用各种媒体宣传重点村镇环境风貌整治工作内容和相关政策、措施，提高广大人民群众理解、支持、参与非徽派建筑整治的意识，在全县范围内营造良好的工作氛围。

（三）组织施工阶段（2012年2月28日—2013年12月30日）

1．有关乡镇人民政府作为实施主体，根据调查摸底情况，制定整治实施计划；聘请有资质的单位编制非徽派建筑改造实施方案，设计施工图，报县重点村镇环境风貌整治工作领导组审查同意（2012年3月15日完成）；组织施工力量按施工图对非徽派建筑进行整治，并按照“一村一档、一户一档”的要求，建立档案。

2．县直有关部门要切实履行职责，加强施工安全和质量监管。

（四）组织验收阶段（每年12月份）

有关乡镇年度目标任务完成情况由县重点村镇环境风貌整治工作领导组办公室负责牵头组织对重点村镇环境风貌整治工程进行验收。

四、工作重点

重点村镇环境风貌整治工作涉及面广、工作量大、任务艰巨，是一项系统工程，要突出重点，以点带面，有序推进。

1．强力推进控违拆违工作。广泛宣传国家和省市有关政策法规，使广大群众知法守法；建立违法建设监控举报巡查制度，一旦发现违法建设，所在乡镇必须立即查处；以乡镇为实施主体，对近年来发生的违法建设进行全面摸排摸底，对已建或在建的违反土地政策或严重影响规划的建筑要坚决予以拆除；防止一边改徽，一边建违；同时，避免违法建设通过改徽合法化；制定控违拆违措施，明确控违责任，将控违拆违工作列入对乡镇考核内容，实施主要领导负责制。

2．强力推进改徽建徽工作。把建徽作为重点，凡是新建建筑，包括拆旧建新，必须按徽派风格来建。主要交通干线、旅游公路两侧100米内原则上不再新批单体建房。凡审批后建成不是徽派的，追究审批责任。

组织乡镇政府在充分调查摸底的基础上，按照“一幢一案”的要求明确改徽实施措施，并逐村逐镇制定改徽总体设计方案，报领导组审批后实施。总体上要达到以下效果：

视线100米以外的建筑，以调整色彩、改造平屋顶为主，不做过大的改造，构筑远观和谐风貌。

视线100米以内的建筑，整体风貌要符合徽派建筑形态、体量、色彩等要求，其中临路的建筑要有马头墙、坡屋顶或批檐等徽派建筑的细部表现及围墙、庭院、环境绿化美化的要求，形成近观鲜明特色。

景区景点及周边建筑，按照徽派建筑形态、体量、色彩、材质及细部等要求，努力做到修旧如旧、原汁原味，展现个体徽派特征。

3．整治周边环境。对一些破旧的围墙、猪栏、厕所、杂物间以及环境不协调的屋顶水箱、电视天线、广告牌等有碍观瞻的建筑物、构筑物予以拆除或移位，确实不能拆除或移位的，要用连线成片的绿化、徽派围墙或景观展示宣传牌等进行遮挡；大力开展农村清洁工程，对成堆成片垃圾、乱排污水和乱堆乱放等进行整治，彻底改变“脏乱差”的现象；要加强对村庄空闲地、边角地的绿化美化，力争整治一片，美化一片。

五、保障措施

（一）加强组织领导，落实工作责任。成立由县政府主要领导担任组长、分管领导任副组长、县直有关单位和相关乡镇人民政府主要负责人为成员的全县重点村镇环境风貌整治工作领导组，负责组织和协调全县的非徽派建筑整治工作，下设办公室，抽调专人集中办公。各乡镇人民政府要成立相应的组织机构，指导开展整治工作。乡镇是实施主体，乡镇党政一把手和村“两委”主要负责人为直接责任人，把重点村镇风貌整治工作摆上重要议事日程，全面、严格落实属地管理责任、实施推进责任、部门职能责任、协调配合责任、安全质量责任、群众工作责任和业（户）主责任，精心组织，扎实推进，务求实效。

1．县直成员单位职责。

（1）县委组织部：负责抽调精干人员,成立县重点村镇环境风貌整治工作办公室集中办公。

（2）县委宣传部：负责媒体宣传，大力宣扬好的单位、好经验、好做法和先进事迹，营造良好的社会氛围。

（3）县文明办：负责指导、协调、统筹文明创建和环境整治工作。

（4）县发改委：负责项目总体策划、包装和向上争取资金工作。

（5）县财政局：负责筹集、整合、调拨整改资金，确保整治工作顺利开展。

（6）县遗产办：负责领导办公室日常工作，组织成员单位落实领导组布置的各项任务；拟定实施意见和制定分类整治技术指导意见；指导乡镇编制村镇建设规划；配合有关部门建立健全规划建设管理机构，理顺和规范建设和土地管理机制，结合“百村千幢”古民居保护利用工程，做好古村落、文物建筑的维护和周边环境的整治。

（7）县住建委：负责指导非徽派建筑改徽施工图设计；组织编制和推广新徽派建筑图集；加强施工现场安全管理；加强新农村建设的引导管理，积极争取村庄整治和危房改造、清洁工程资金支持。

（8）县公安局：负责依法维护现场秩序，保障拆违工作正常开展。

（9）县国土局：负责指导农村宅基地管理、村镇土地开发复垦整理、地质灾害防治工作。

（10）县环保局：负责做好整治范围内的生态文明村镇创建和环境监管工作，积极争取农村环境保护连片整治资金支持。

（11）县城市执法管理局：负责拟定控违拆违公告；指导乡镇日常拆违工作，确保拆违工作依法有序进行。

（12）县旅委：负责督促、指导景区景点管理、经营部门开展非徽整治工作。

（13）县交通运输局：负责公路沿线交通基础设施建设。

（14）县农业委：根据整治工作要求，做好整治范围内的新农村建设示范村的有关工作，积极争取上级资金支持。

（15）县林业局：结合绿色质量提升行动，做好整治范围内重点村镇的绿化美化。

（16）县水利局：负责指导整治范围内重点村镇所在河域的河道整治。

（17）县招商局：负责编制招商项目，积极推进招商引资工作。

（18）县委督查室、县政府督办室、县监察局：负责对整治工作开展情况及时督查、督办。

2．乡镇人民政府职责。乡镇政府是本行政区域内重点村镇环境风貌整治工作的责任主体，实行镇长负责制，负责组织实施本行政区域内的重点村镇环境风貌整治项目。

3．村、组职责。积极做好群众的思想工作，主动配合整治非徽派建筑，解决施工进程中的矛盾和纠纷。

（二）广泛宣传发动，营造浓厚氛围。采取多种形式、运用各种媒体，广泛宣传重点村镇环境风貌整治工作的重大意义、目标要求及政策措施，做到家喻户晓、深入人心。充分调动广大干部群众参与整治工作的主动性和积极性，自觉做到个人利益服从整体利益，眼前利益服从长远利益，为整治工作顺利推进营造良好的氛围。

（三）加强统筹整合，强化资金保障。

各乡镇人民政府、各成员单位要积极向上争取政策性补助资金，全力支持整治工作。县人民政府采取以奖代补的形式配套整改资金；景区景点经营单位对景区内的非徽派建筑整治给予资金补助支持；坚持“谁所有、谁整改”的原则，由户主自行筹措部分资金。确保重点村镇风貌整治成效。

（四）加强督查考核，确保工作实效。重点村镇环境风貌整治工作领导组办公室要加大工作推进力度，建立“一周一调度、一月一点评、一季一问责、一年一考核”推进机制，对各成员单位的重点村镇环境风貌整治工作实施方案制定、领导重视、宣传发动、整改现场实施情况、整改具体措施、整改落实完成存在突出问题等,并及时对整改工作情况进行分析汇总，及时解决实际问题，总结典型经验，编发专题简报。县委督查室、县政府督办室、县监察局每月对各责任单位整改情况进行督查，把督查结果纳入全县年终综合考核内容。各乡镇要迅速启动非徽派建筑整改工作，制定实施方案，确定包村、包片领导，指定专人负责每幢非徽派建筑整改，排定详细的实施计划，明确每幢整治开竣工时间，确保每旬有完成的幢数、每月有新进展、每季有新变化，做到以旬保月，以月保年，确保整治工作实现“启动快、推进快、见效快”，迅速在全县掀起重点村镇环境风貌整治高潮。