时间：2024-01-05 17:26:02
应急物流预案相关概念
应急物流预案是针对各种可能发生的突发公共事件所需的应急物流保障行动而制定的指导性文件，是预防和处置突发事件时组织开展物流保障活动的行动指南，是突发公共事件预防和应急救援的重要组成部分，在应急行动的管理和保障中起着关键作用。
应急物流预案通常可按照规范层级、涉及领域、执行环节等分级分类制定。从规范层级看，可分为国家层面的应急物流总体预案和国家各有关职能部门或行业领域的分类预案、各级地方政府的分级预案等。从涉及领域看，可分为领域预案和内外协同预案。如，从军队应急物流建设的角度看，可以分为军队应急物流预案、地方应急物流预案和应急物流军地协同预案等。从执行环节看，可根据指挥协同、物资筹措、储运配送、技术支持等不同阶段、环节的特殊要求和重点任务，分类制定相应的应急预案。
应急物流的预案制定是一项跨层级、跨领域，涉及物流保障全过程的系统性工作。真正行之有效的应急预案应当是一个完整体系，既要考虑到不同层级、不同领域间预案的连续性和一致性，也要考虑到要以多手准备、多种措施应对可能的突况。因此，应根据潜在危险源和可能发生事件的类型，就应急处置过程中涉及到的物流机构、人员、物资及其指挥协调等方面事先做出具体计划安排，形成环环相扣、配套衔接的应急物流预案体系，做到事事、时时、处处分工明确、责任清晰、应对有法。
应急物流预案的编制办法
应急物流预案在形式上具有与其他应急预案一致的共性特征，但由于物流保障活动横跨多个领域、涉及众多部门、组织实施繁杂等特点，应急物流预案所规范的具体内容有着鲜明的特性，编制要求也有所不同。应急物流预案的编制工作，可按照以下方法、步骤组织开展：
一是参照有关规定确定预案框架。对于重大事故、事件应急预案的编制工作，国务院在2004年了《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》，明确了预案应包括总则、组织指挥体系及职责、预警和预防机制、应急响应、后期处置、保障措施、附则和附录等主要内容。这也是应急物流预案编制工作的重要参考文件。 二是组织专门力量编制预案。应急物流预案是物流保障活动涉及到的众多部门和人员力量在应对突发事件时应共同严格遵从的行动准则，也是大量物资、器材、设备储运配送的组织实施计划。其编制、修订工作需要依靠大量的数据积累、充分的调研分析和广泛的沟通协调才能完成。因此，需要专门组织或相对固定人员从事应急物流预案的编制、管理等工作，以保证应急物流预案在内容体系上的完整性和延续性。
三是深入做好分析工作。要做好相关法律法令、规章制度和管理规定，以及已有预案的梳理分析工作，以保证制定的应急物流预案与之不相悖、无：中突。要从历史情况、环境条件入手，充分考虑人为因素、物理因素、管理因素、技术因素等，对不同灾害或突发事件发生的可能性进行风险评估和分析，以保证预案的针对性。要结合应急物流保障相关部门的职能，针对应急物流任务特点和保障要求，进行各相关部门、各任务环节的应急能力分析，以保证预案的可操作性。
四是认真做好评审工作。应急物流预案评审是对预案所涉及的职责分工、任务部署、实施办法和执行标准等进行全面衡量和综合评定的重要工作，也是应急物流预案编制工作的末端环节。预案草拟完成后，应广泛征求相关部门和单位的意见，并根据所提意见建议充实完善预案。适应应急物流预案跨层级、跨部门需要，适时组织召开评审会，邀请有关部门的业务人员和不同专业背景的技术专家，严格审查预案内容，评估预案的成熟度和可行性，指出预案应进一步完善的主要内容和具体指标，提出明确的审查意见，从而保证所制定的应急物流预案符合客观条件和实际需求，能够满足应对处置特殊情况、突发事件时物流保障任务的预期目标。
应急物流预案演练应重点把握的几个问题
应急物流预案演练是确保应急物流组织保障各项措施有效落实，提高应急响应能力，以及检验、验证应急物流预案是否科学合理、切实有效的关键环节和重要步骤。应急物流预案演练通常可按照动员部署、组织实施、总结讲评、预案修订等阶段分步、顺序组织进行。在实施过程中，应特别关注和处理好以下几方面的问题：
一是要切实结合任务特点，强化演练活动的针对性。针对应急物流受领任务的突然性、组织协调的复杂性、物流环境的险恶性、保障方式的非常规性、物流需求的不确定性以及物流活动的弱经济性等突出的任务特点，根据预案体系所涉及的不同等级的各类任务，预判情况和问题，系统设置训练课目、编写演练脚本，确定演练重点，确保受训人员能全面了解掌握处置突发事件时的各自任务、实施步骤和操作规程等，有针对性地提高实际操作能力。
二是要做好督导协调工作，加强演练组织的严密性。按照应急物流预案组织演练，是一种全新的物流保障演习训练方式，无现成的经验可借鉴，加之演练涉及面广，理论和技术难题多，筹划准备、组织实施、协调保障复杂，在目前尚无明确职能部门负责、相关任务分工还未有法令法规予以明确的情况下，应针对预案演练不同阶段特点，根据不同类型演练的具体要求，结合有关部门职能权限，成立阶段性、临时性的组织领导或议事协调机构，有针对性地制定出台过渡性法规，指导和规范应急物流预案演练。
三是要采用现代科学技术，提高演练手段的先进性。综合运用数字网络、虚拟现实和辅助决策等先进的信息技术，建立应急预案资料、案例数据库，不断充实积累相关数据，为统计分析情报数据、合理安排演练内容奠定基础；建立应急物流保障模拟演练系统，配套开发应急预案生成、变更和评估等辅助决策支持软件，打牢网络化、虚拟化演练基础。有效解决应急物流预案多涉及大范围、异地协同，实际运用人员物资进行演练，组织协调不易、投入成本过高等问题，从而减少预案演练在人力、财力、物力等方面的耗费，有效提高训练的质量和效益。
关键词 突发雾霾事件；应急预案；合法性危机；治理
中图分类号 D912.6 [KG*2]文献标识码 A
[KG*2]文章编号 1002-2104（2015）09-0160-08
[WTHZ]doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2015.09.021
近年来，雾霾事件突发且频发，“雾霾”已俨然成为网络中出现频率最高的词语，也已成为民生改善的当务之急[1]。然而，与严峻形势相对应的，是解决问题所面临的巨大困难与挑战。从长远来看，加快技术革新、完善法律规范、强化执行力度等都是治霾重要措施。然而，仅就眼下来说，必须直面的问题是：在无法短期内解决中国大气污染问题的现实背景下，对在未来数年中可能频频出现的突发雾霾事件，如何作出有效的应对与处理，以尽可能地降低突发雾霾事件所带来的负面影响。因此，着手突发雾霾事件应急预案的研究十分必要且极具现实意义。
1 问题的提出
从国家层面的典型立法文本看，目前尚未直接谈及“突发雾霾事件”，而是提及了“突发事件”、“重污染天气”、“突发环境事件”等概念，比如2007年《中华人民共和国突发事件应对法》第3条所规定的“突发事件”；又如2013年《大气污染防治行动计划》（国发〔2013〕37号）中对于“重污染天气”的预警等级以及应急预案的规定；再如2013年《突发事件应急预案管理办法》（〔2013〕101号）中对于“突发事件应急预案”的详尽管理；还如2014年最新修订通过的《中华人民共和国环境保护法》首次对“突发环境事件”的风险控制、应急准备、应急处置和事后恢复等作出的规定。但从法律解释学的角度看，这些概念无不包含着突发雾霾事件。除此之外，近几年来，环境保护部也陆续制定了许多针对环境突发事件、大气污染等方面的规章或规范性文件。如2008年《关于启动〈国家突发环境事件应急预案〉的决定》（环明传[2008]4号）、2010年《关于印发〈突发环境事件应急预案管理暂行办法〉的通知》（环发[2010]113号）、
2011年《突发环境事件信息报告办法》（部令第17号）、2013年《关于印发〈突发环境事件应急处置阶段污染损害评估工作程序规定〉的通知》（环发[2013]8号）、2013年《关于印发〈城市大气重污染应急预案编制指南〉的函》（环办函[2013]504号）、2014年《关于印发〈企业突发环境事件风险评估指南（试行）〉的通知》（环办[2014]34号）、2015年《突发环境事件调查处理办法》（部令第32号）和2015年《突发环境事件应急管理办法》（部令第34号）。再看地方，尤其是从2013年开始，许多省份，如浙江、山东、河北等都编制了本省的大气重污染应急预案；个别城市，如北京、沈阳、青岛、杭州等纷纷制定了本市的大气重污染应急预案；有的城市，如武汉，还专门出台了针对雾霾的应急预案，即《武汉市雾霾天气应急处置预案》（武政办[2013]53号）。
由此来看，似乎突发雾霾事件已然“有法可依”，然而从现实来看，却为何未能显示出其充分的有效性？必须对上述规范予以考察与深究。单单审视这些规范，不免就会产生如下疑问：其一，突发事件、突发环境事件、大气重污染、突发雾霾事件等不同概念之间的逻辑关联如何？易言之，针对雾霾，是否需要制定专门性的、针对性的应急预案，抑或广而言之，由一般性的、普遍性的突发环境事件或者突发事件的应急预案即可实现有效应对？其二，为何2006年国务院就已公布并实施了《国家突发公共事件总体应急预案》和《国家突发环境事件应急预案》，而环境保护部在2008年方才做出《关于启动〈国家突发环境事件应急预案〉的决定》，撇开2008年汶川地震等可能性的非制度性因素而言，单从制度本身来说，是单纯的执行滞后，还是因预案本身存有缺憾而导致贯彻和落实的不易？与此同时，若从更为宽泛的意义上讲，应急预案本身是否可以承受突发雾霾事件之重？如可以，那么如何承受其重？如不可，那么原因又是为何？这些问题的解答有赖于对“突发雾霾事件应急预案”做一番全面的剖析，其中至少包括：对于其沿革和演变做出历史分析；对于其定位和性质做出规范分析；对于其功用和效能做出实证分析。最后，综合前述各项分析，对其内在的机理进行理论上的抽象；进而依据该理论，进行具体的制度安排；最终试图使之能够承受突发雾霾事件之重。
2 突发雾霾事件应急预案的推演
2.1 突发事件应急预案的产生和发展
应急预案，顾名思义，是指为了应急而预先准备好的方案；《突发事件应急预案管理办法》第2条给出了更为详细的解释，即“各级人民政府及其部门、基层组织、企事业单位、社会团体等为依法、迅速、科学、有序应对突发事件，最大程度减少突发事件及其造成的损害而预先制定的工作方案”。其目的在于解决“突发事件事前、事发、事中、事后，谁来做、怎样做、做什么、何时做、用什么资源做”的问题[2]。按照突发事件种类的不同，应急预案大致可以分为自然灾害应急预案、事故灾难应急预案、公共卫生事件应急预案、社会安全事件应急预案等[3]。根据制定主体的不同，应急预案主要被分为公权力主体的应急预案和私权利主体的应急预案两类，比如《突发事件应急预案管理办法》第6条所区分的“政府及其部门的应急预案”和“单位和基层组织应急预案”。如果根据功能和目标，应急预案可以分为总体应急预案、专项应急预案和部门应急预案[4]，且它们皆归属于公权力主体的应急预案，这也恰恰说明了公权力主体应急预案的基础性和引领。
一般认为，应急预案最早产生于西方国家，其中又以美国为典型代表。美国最早的灾害应急立法可追溯到1803年的国会法（Congressional Act of 1803），该法为新罕布什尔州的一个镇子提供救助以应对火灾；但是此后的数年，一直没有出台综合性的应急方案，只是有零散的几部法律涉及个别的应急举措，比如1936年洪水控制法（The Flood Control Act in 1936）、1950年灾害救济法（The Disaster Relief Act of 1950）、1950年联邦民防法（The Federal Civil Defense Act of 1950）、1969年灾害救济法（The Disaster Relief Act in 1969）等等[5]；直到1979年美国联邦应急管理署（Federal Emergency Management Agency， FEMA）成立，在其推动下，1988年出台了斯塔福德灾害救济和紧急救助法（Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act），该法授权FEMA准备和制定全国性的应急方案[6]。2004年，针对自然灾害和恐怖袭击等突发事件的国家应急计划（National Response Plan， NRP）公布；2008年，该计划被国家应急预案（National Response Framework， NRF）所替代。
相比较NRP，NRF更为全面和科学。2013年，NRF经过了第二次修订，有了更多的显著变化：扩大了适用主体范围，将其延展到整个社区（Whole Community），并且强调应当包括家庭、个人和住家户（Families， Individuals and Households）等在内；侧重不同主体的核心技能（Core Capabilities）；并且强调联邦政府对于其他主体核心技能之发挥的紧急支持功能（Emergency Support Function）。[7]更新后的NRF机制包括五个重要的部分：综述（Frameworks Overview）、预案本身（National Response Framework）、预案信息表（National Response Framework Information Sheet）、功能支持和突发事件等附件（Emergency Support Function， Support and Incident Annexes）和培训（Tutorial）等[8]。单就附件而言，在功能支持部分（ESF Annexes）而言，包括运输、交通、灭火、信息和规划、公共健康和医疗服务、能源、公共安全等15项附件；在突发事件部分（Incident Annexes），涵盖了生物、重大灾难、计算机、食物和农业、大规模疏通、核与放射、恐怖主义等7种典型的专门性附件。每种应急预案，基本上都是遵循着“预防（Prevention）―保护（Protection）―减缓（Mitigation）―应急（Response）―修复（Recovery）”这一完整的逻辑链条[9]。
由此大致可以看出，突发事件应急预案的发展规律经历了一个从特殊到一般再到具体的过程：发端于某个特殊的突发事件的应对，反映在立法上，局限在某部法律的个别条款之内，较为片面化和碎片化；后来逐渐得以延展，反映在立法上，开始体现在诸多的法律条款中，慢慢又出现了专门的针对性立法，涵盖更多的主体和举措，在形式上为很多相对综合性的方案所承载，开始具有整体化和协同化之特质；再后来，针对一些典型的突发性事件制定具体的方案，反映在立法上，在已有的专门性应急立法和总体预案的领衔之下，细化出若干典型的具体预案作为必要的补充和特别的强调。
2.2 突发雾霾事件应急预案的出现
根据上述规律，突发雾霾事件应急预案是可能也可以出现的。问题的关键有二：其一，存在一个专门性的应急立法和总体预案作为前提和基础，且须运转有效；其二，这种具体的预案有必要予以特别的强调，以此作为总体预案的必要补充。那么，为何要特别强调？无外乎两点：一是这个具体的情况（某类突发事件）十分特殊，有必要予以强调；二是当前的总体预案等宏观处理不足以应对这个特殊的具体情况（某类突发事件），必须在现有架构中予以补充。“补充”并非“替代”，而是相辅相成。这有点类似于立法上所采取的概括加列举式，通过概括表明基本的和核心的要义，对一般问题做全局性的把握和梳理；通过列举凸显个别的侧重和偏好，对某些具体问题做局部性的强调和点拨。
如此看来，前文提及的《浙江省大气重污染应急预案》和《武汉市雾霾天气应急处置预案》等地方性的、特殊性的预案理应契合上述规律，申言之，它们应当具备刚刚述及的前提和基础、以及需要特别强调和必要补充。果真如此吗？首先，单从立法规范上看，第一个要点似乎已经具备，即业已存在《中华人民共和国突发事件应对法》和《国家突发公共事件总体应急预案》，但规范的存在并不当然地意味着其有效地运转，尽管此处为了研究的便利可以先做如此的假定。其次，雾霾有必要予以特别强调和补充，换言之，那些相对宏观的针对突发环境事件的应急预案并不足够。以湖北省武汉市为例，按照现有的架构和逻辑，理应存在如下的一些应急预案，其作用范围从一般到具体依次为：《国家突发公共事件总体应急预案》―《国家突发环境事件应急预案》―《湖北省大气重污染应急预案》―《武汉市大气重污染应急预案》―《武汉市雾霾天气应急处置预案》。如此，问题便出现了：一是，当前尚未制定《湖北省大气污染应急预案》和《武汉市大气重污染应急预案》，而是径直公布了《武汉市雾霾天气应急处置预案》；二是，《武汉市雾霾天气应急处置预案》的适用范围针对的是“连续出现雾霾天气且环境空气质量为重度污染以上时的应急处置”，由此得知，其并未将“雾霾”作为“大气重污染”中的一个特殊种类，而是将其混同；因此，严格说来，《武汉市雾霾天气应急处置预案》只是冠上了“雾霾”的名号，基本等同于一部《武汉市大气重污染应急预案》。
所以，当下如雨后春笋般出现的各种针对大气污染或者雾霾的应急预案，必须予以理性审视：第一，这些新兴的应急预案本身无可厚非，但要从整体和系统的角度去加以看待，前文所述及的预案作用链条应尽量保持完整而防止断裂，否则，特殊性的应急预案可能会失去周遭的有力支持而陷入“单打独斗”的困境；第二，要抛却“名称”看“内容”，透过现象看本质，在“雾霾”、“大气重污染”、“环境事件”等不同的称谓中，厘清该预案所真正的指向。由此，对于突发雾霾事件应急预案的进一步研究，又必须再次回到更为广阔的预案架构当中，从突发环境事件或大气重污染的“大预案”角度进行剖析。
3 突发雾霾事件应急预案的合法性危机
3.1 形式上统一化、相对单一
当前，中国已经制定和公布了数量繁多、较为详尽的应急预案。这些预案主要是公权力主体所制定，根据其效力位阶的高低、适用范围的大小，大致有如下的层级和类别，详见表1所示。
因此，根据现有应急预案的体系架构，突发雾霾事件应急预案归属在市级专项应急预案这一层级。事实上，目前仅武汉市出台了直接唤之以“雾霾应急”的专门预案，并且也基本上是“图了个名称”。
当然，从学理上说，三者的适用范围依次递减：突发环境事件应急预案〉突发天气重污染事件应急预案〉突发雾霾事件应急预案，但从规范制定的角度上看，三者的区分并非那么严格和明显，至少在形式的称谓上已经发生了混同。因此，在“突发雾霾事件应急预案”的样本数量微乎其微的情况下，对它的研究应当集中在最为关联的“突发
环境事件应急预案”和“突发大气重污染应急预案”中，事实上，三者确实交错伴生，不易区分。
从全国范围看，截止2014年6月，大陆的31个省、自治区和直辖市都已经制定了相应的突发环境事件应急预案；其中20个省份已经制定了专门的大气重污染应急预案，占64.5%。具体情况如表2所示。
由此，大致可以总括突发环境事件应急等预案在形式上的特点：首先，预案的制定“统一化”，也即大都遵循“自上而下”的规律，鲜少“自下而上”的情形，且时间进程跨度较大。唯一例外可能是《辽宁省政府办公厅关于印发辽宁省突发环境事件应急预案的通知》（辽政办[2005]74号），其先于2006年《国家突发环境事件应急预案》；而后实施9年，被2014年正式出台的《辽宁省突发环境事件应急预案》所取代。自2006年《国家突发环境事件应急预案》得以公布，到2014年《辽宁省突发环境事件应急预案》作为最后一部省级预案正式出台，全国31个省、自治区和直辖市全部制定相应的省级突发环境事件应急预案用了大致8年的时间。事实上，河北、山东、贵州和湖南等省份直至2013年也才制定和公布该省的突发环境事件应急预案。因此，按照这个标准，自2013年环境保护部要求建立相应的大气重污染应急预案至今不到3年的时间，业已有64.5%的省份完成了预案的编制，“已属不错”。其次，预案的表达“单一化”，也即特殊性表现不够，“雾霾”这一主题基本上没有得到凸显，相应的预案要么“体现”在省级大气重污染应急预案中，要么则“湮灭”在省级的突发环境事件应急预案中。
3.2 内容上同质化、被动应对
比对上述这些应急预案，不难发现，它们的内容存在高度的同质化。首先，从框架结构上看，基本上沿袭了较高和较旧的《国家突发环境事件应急预案》的做法，有的省份只是更换了称谓，比如变“组织指挥与职责”为“应急处置指挥机构及其职责”或“组织指挥体系与职责”；有的省份则调整了前后顺序，比如将“后期处置”迁移至“应急保障”之前；有的省份更是直接的“拿来主义”，丝毫不做更改。诚然，高度的沿袭可以在一定程度上保持结构上的稳定性和对应性，具备维护法制统一、便于查找和适用等诸多优点，但中国领域极大，各省的环境禀赋、管理状况等差异甚远，对于一般性的过度追寻只会戕害到对于该省省情的特殊性之把握；与此同时，预案应随着应急救援相关法律法规的制定、修改和完善，部门职责或应急资源发生变化，或者应急过程中发现存在的问题和出现新的情况，及时修订和完善。其次，即便是最近几年制定的应急预案，凸显了一些特殊之处，比如强调信息的举报、报告与，但仔细深究其内容，与先前的应急预案并无显著差异：大多只是将以往的内容编纂在一个独立的章节之中，以章节之独立凸显对于信息的重视；几乎都是在强调公权力主体在信息等方面的独享权，以保障应急机制的运行，而鲜少涉及私权利主体在信息获取等方面的知情权以及可救济权，这必然会戕害到相对人应急权利的保障，进而无法对于“侵略性”十足的行政紧急权力进行一定的制约[10]。大致情况，如下表3所示。
造成内容上同质化的原因，主要有二：一是多少由于形式上的统一化所致；二是较低位阶的、较新的应急预案的制定可能缺乏科学、合理和充分的论证，有对较高位阶、较旧的应急预案消极回应之嫌。如此就将突发雾霾事件应急预案的被动性凸显无遗：其一，外部的被动性，主要体现为下位阶、新制定的预案被动应付上位阶、旧制定的预案；其二，内部的被动性，主要表现为预案本身并未贯彻风险预防的理念，尽管预案的产生就是为了风险预防，但事实上依然具备事后性和被动处置性。
如此，就导致预案不“预”，无法发挥主动预防的功能。在这点上，应急预案的启动就是很好的佐证。以《武汉市雾霾天气应急处置预案》为例，可以看出预案可能沦为某种摆设，因为启动条件十分苛刻：即便是最低一级，三级预警（重度污染，黄色预警），也须武汉区域连续72小时空气质量指数（AQI）在201至300（含300）范围。因此，有39.3%的被调研人群认为“不合理，仅以时间连续性和空气质量指数为标准过于死板”；从更广阔的范围看，有66.9%的人不知道武汉市有此预案，74.2%的人并不知晓该预案的具体内容，甚至高达77.3%的人根本就不清楚何时启动过该预案，而事实上，武汉市至今已经启动过4次该预案[11]。
即便是在公权力主体内部，也并非所有的部门都那么积极和主动，被动应付的占大多数。在武汉市启动的4次 雾霾天气应急预案中，只有第1次参与的主体较多，市环保局、市城建委、市质量技术监督局和市气象局都了相应的举措或通知，并且在处置后，市环保局也对于处置的情况和落实的情况都予以了公布；但即便如此，根据应急预案的规定理应做出行动的市经济和信息化委员会、市城管局、市城乡建设委、市国土规划局、市交通运输委、市公安交通管理局、市教育局均未对外所采取的任何措施。在第2次、第3次、第4次中，参与的主体减少到仅仅市环保局和市气象局两家，并且在事后也未任何处置的情况，就悄然结束了[11]。
3.3 形式合法性、实质合法性的双重危机
归根结蒂，突发雾霾事件应急预案之所以“形式上统一化、相对单一，内容上同质化、被动应对”，根源在于预案本身出现了“合法性的危机”。需要解释的是，此处的“合法性危机”只是借助哈贝马斯的概念空壳，将合法性理解为形式合法性（符合法律规范）和实质合法性（合乎理性）两类，并不等同于其所阐说的“政治秩序被认可的价值”和“晚期资本主义合法性危机”[12]。如此，预案本身的“合法性危机”表现有二：其一，从形式的设计上看，应急预案“似法非法”，法律属性不明，形式合法性堪疑；其二，从内容的编排上看，应急预案不甚科学，实质合法性欠佳。
首先，关于形式合法性堪疑。一般来说，政府颁布的文件大致有法规命令和行政规则两类，其中，前者属法规范，对内对外都有拘束力；后者属内部规则，对私人并无拘束力[13]。以此标准视之，应急预案很难归属且有些纠结：一来，它不同于正式的行政法规和行政规章，可以归为法规命令的范畴；二来，它又不属于内部规则，确确实实可以产生一定的外部效果。详言之，应急预案虽然也有行政主体制定，但其在制定程序、颁布形式、文件名称等诸多方面，皆不具备行政法规或规章的形式外观[14]，如前文提及的“”、“武政办”等行文名号即是很好的佐证。然而，这些预案却在发生着作用，尽管作用有大有小，甚至有时预案还取得了行政规章的地位[15]。
其次，关于实质合法性欠佳。按理说，不论将应急预案界定为对现有法律授权的具体实施办法[16]，还是应急管理法制的重要组成部分[17]，它都不需要创设新的权利和义务，尤其是行政应急权力；只不过是在现有的法律框架内，根据特定区域、部门和行业等的需要，对于已有的权力、权利和义务进行分配和再分配；从而找到和重构出一个可以快速响应、预防为主的制度性安排[18]。然而，纵观我们当前的应急预案，没有一个不涉及到组织体系、指挥和职责等内容，并且往往篇幅巨大、着墨甚多。究其原因：一是因为本应有的相关法律法规，尤其是组织法等付诸阙如，导致“不得不创”；二是预案的制定相对随意，多个部门、众多层级的博弈较少，公众参与的程度也往往不深，所以某个部门的单方意愿更期望也更容易得以体现，如此导致“最好去创”。但结果显而易见，缺乏相应组织法等作为支撑、缺少相关部门的实质参与，最终可能是“创了也白创”，前文提及的武汉市四次启动雾霾天气应急处置预案时环保局和气象局的“一厢情愿”即是很好的例证。
4 突发雾霾事件应急预案的治理
4.1 破解预案的合法性危机
针对突发雾霾事件应急预案存在的双重合法性危机，如欲破解，也理应从两个方面着手：
其一，规范其形式合法性。要么提升其效力等级，将其“升格”为法规或规章，作为法规命令；要么就明确其性质，将其“降格”为行政规则。从当前的情况看，似乎前者更为妥帖，因为没有相应的组织法等法律法规配套，单单将其定位为内部的行政规则可能导致其实施效果大大折扣；并且应急预案的制定相对较多，至少在省级和市级这一层面已有大量的应急预案在发挥着一定的作用，这种情况必须予以正视。由此，不妨根据立法法的原则，将拥有地方立法权的主体所制定的应急预案提升为规章或法规，在此过程中，注意和强调民主立法、科学立法等，亦有助于提高其实质合法性。值得强调的是，2015年修订通过的《中华人民共和国立法法》第72条将地方性法规的制定权限，在以往的“省、自治区、直辖市，省、自治区的人民政府所在地的市，以及经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市”的基础上增加了“其他设区的市”，且将地方性法规的制定内容明确到“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”，恰好为突发雾霾事件应急预案的大规模法律效力提升提供了现实的可能。
其二，提高其实质合法性，从预案的来看，要完善相关的法律法规，尤其是组织法中关于行政紧急权等权力的界定和运行；从预案的内围来看，要吸纳更多的主体，尤其是行政相对人和利益相关人实质参与到预案的制定、演练、评估和修订等过程中，而非行政主体“自说自话”，确保预案成为一个多方主体经充分交往、表达合意后共同认可的集体行为规则和行动方案，如此方能做到“预则立”，防止“不预则废”。
4.2 重构预案本身
单就突发雾霾事件应急预案本身而言，须契合和遵循预案从单一应对到综合治理的逻辑嬗变，对其进行重构。
首先，强调综合。当前预案的发力点和着眼点都在政府一方，且以“命令―服从”为绝对的运作模板，过于单一，也导致了下级政府部门的被动应对。重构之路不难：一是要变政府部门的核心地位为主导地位，强调其在预案中的义务和职责，发挥其服务和领头羊的作用；同时，要加大行政指导、行政激励等柔性管理手段的运用，尤其是在预防预警、后期处置等阶段。二是要广泛吸纳社会中间体、志愿者个人等其他非政府主体的有效和实质参与。当前的预案是政府单方面应急的简化版本，一方面并未与企事业单位的预案相对接，另外一方面也缺乏科学有效的机制和制度引导民间力量积极和有效地参与其中，致使大量社会资源浪费和闲置。三是要把预案从“文本格式”变为“程序格式”，使其真正运转起来。当前的预案大多制定之后，即束之高阁，缺乏演练、修改和完善，并且单纯的文本格式无法应对当下日益复杂的信息化和数字化社会，必须将其智能化，至少包括将目前的文本型预案转化为计算机可以识别和计算的表达形式；设计合理和高效的预案在线生成方法；设计预案执行过程中的优化选择辅助方法以及后期完善预案的信息收集办法等[19]。
其次，主动治理。治理（governance）本身即意味着一种变革，它从执法（enforcement）、规制（regulation）中慢慢演变而来，包含了多元主体参与其中、事前和主动等意蕴[20]。这里的主动治理要强调两点：一是地方政府的主动治理。要打破传统的预案制定的逻辑链条，提倡地方的“先行先试”，一定程度上实现地方的环境“自治和先治”，这点与环境治理的理念是高度契合的。比如世界各国都鼓励地方出台比国家标准更为严格的环境质量和污染物排放标准而实现“自治”，在国家标准缺位的情况下欢迎地方制定相应的标准而实现“先治”。因此，从这个意义上说，在没有其他先例和上位预案的前提下，武汉市制定专门的雾霾天气应急处置预案，值得肯定，尽管该预案本身也存在诸多的问题且恰恰印证了相关预案和配套法律法规的缺位。当然，中央政府及其相关部门也应主动治理，出台相应的法律法规，如此才不至于在地方政府主动治理的情况下，因为缺乏上位法、上位预案等作为支持而在事实上“掣肘或搁浅”。二是民间力量的主动参与。目前，民间力量缺乏动力和压力参与其中。以应急预案的编制为例，当下诸多法律，包括新的《中华人民共和国环境保护法》都强调了企业事业单位编制应急预案的义务，即该法第47条第3款“企业事业单位应当按照国家有关规定制定突发环境事件应急预案，报环境保护主管部门和有关部门备案”，但实施效果堪忧。对此，一方面，要在规定法定义务的同时，明确法律责任，使义务不至于宽泛化而在事实上落空；另外一方面，要广泛运用财税、政策、指导等综合性手段，对于民间力量进行诱导和柔性的管理。
5 结 论
总而言之，仅从应急预案的角度来说，突发雾霾事件的治理，绝非制定一个专门的预案便可一蹴而就，它需要系统的应急预案体系的有效配合以及相关法律法规的合力支持。地方编制专门的突发雾霾事件应急预案，践行地方的环境自治和先治，本无可厚非，亦值得认可，但不可为了“预案”而“预案”，尤其是不能为了以示重视而仅在名称中加入“雾霾”字眼，却并无其他太多雾霾应对之实。事实上，在现有的预案体系框架下，突发雾霾事件的应急已经“有法可依”，不须另辟路径，只要加以完善，契合应急预案从单一应对到综合治理的逻辑嬗变，即可“大有作为”。因此，针对突发雾霾事件，当务之急是从完善当下的突发环境事件应急预案等应急预案体系做起，破解其合法性危机：一方面要规范其形式合法性，将其上升为规章或法规，确保其效力；另外一方面，应当提高其实质合法性，广泛吸纳多元主体参与其中、充分交往、沟通彼此，确保其成为一个多方主体意思自治、合意认可的行为规则和行动方案。照此逻辑，应急预案的合法性危机若得以真正解决，突发雾霾事件的应急也就显得不再那么特殊，在突发环境事件的应急中处理即可；不过，假以时日，突发雾霾事件的应急预案又可能被再度重申，那时则是在维护应急预案体系合法性的前提下针对突发雾霾事件所作的更加细致和针对性的工作，相比较当下，是“螺旋式的上升”，已属另外一个层面。
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一、应急预案体系建设情况
我乡已建有乡应急总体预案（即乡应急管理制度），同时建立了乡自然灾害应急处置预案、乡地质灾害应急预案、乡防洪抢险应急预案等专项应急预案，乡突发卫生事件应急预案、乡危险化学品事故应急预案、乡重大食品安全卫生事件应急预案、乡水上应急救援预案、乡处置应急预案、乡重大疫病防治应急预案、乡森林防火安全应急预案、建立了乡防灾救灾水上应急演练预案、乡孝德文化旅游节安全处置应急预案等重大活动应急预案；在08年的时候还因特殊突发事件建立了飞船着陆应急救援预案、唐家山堰塞湖防洪抢险应急预案等14个预案。
学校也根据乡政府和教育局的应急预案总案制订了自然灾害应急预案、安全事故抢险救灾应急预案、火灾事故应急预案、被盗案件应急预案、大型活动突发事件处置应急预案、传染病预防与控制应急预案、防洪抗汛抢险应急预案、交通事故应急预案、食物中毒应急预案、饮食、饮水卫生安全应急预案、学校紧急事态预案、学生急性伤病处置预案、实验伤害事故的防范及处置预案、外来人员安全管理预案、校园治安保卫工作应急预案、教学楼紧急疏散预案、用电、用水安全预案、学生突发事件应急处理预案、体育课意外运动伤害应急预案等19个预案。
菜刀厂根据乡政府的应急预案总案制订了安全事故抢险救灾应急预案、火灾事故应急预案、被盗案件应急预案、防洪抗汛抢险应急预案、自然灾害应急预案、外来人员安全管理预案、用电、用水安全预案、工伤事故应急处置预案等7个预案。
页岩砖厂根据乡政府的应急预案总案制订了安全事故抢险救灾应急预案、火灾事故应急预案、被盗案件应急预案、防洪抗汛抢险应急预案、自然灾害应急预案、放炮作业安全应急预案、用电、用水安全预案、工伤事故应急处置预案等7个预案。
社区建立了安全事故抢险救灾应急预案、火灾事故应急预案、防洪抗汛抢险应急预案、自然灾害应急预案、食品安全卫生事件应急预案、处置应急预案、铁水火龙表演安全应急预案等7个预案
我乡从2005年至今根据县府应急总案，结合我乡实际基本建立起了应急预赛建设的体系，主要是采取政府牵头，分级负责的原则，逐步建立起各级各部门的应急预案，并在近几年通过各种活动逐步对各项预案进行了完善和修订。特别是通过孝德文化旅游节，全国内河水上救援应急演练等大型活动，对我乡建立的应急预案进了验证和修订。
二、应急预案编制过程中遇到的问题和困难
1、预案编制缺乏专业性
由于我们乡人员少，专业人才特别缺乏，而各种预案的制订都需要有具备一定的专业知识，所以编制的预赛的专业性不够，很多预案的编制都仅停留在安全性的考虑上，而应急防控，应急救援等专业性要求相对较强的环节就显得不够细。
2、预案编制验证和修订困难
由于很多预案都是根据县级总案和上级部门预案编制，如地质灾害，自然灾害，重大食品安全、重大疫病防控等，这些预案本身是针对特定的条件的，不发生就没办法验证其是否科学合理，而无法验证就更谈不上修订。而一旦发生，预案的执行也就存在着一定的风险性。
3、预案物质的准备和储备困难
由于预案的执行本身也需要一定的物质准备和储备，这就需要一定的经费支持，而乡级财政资金困难是普遍现象，这就导致很多预案的物质准备和储备不足，如果预案发生，而物质准备不足，就会给预案执行带来影响。
4、预案经费的解决困难
没有专项的预案经费解决渠道，预案的经费只能通过挤占其他资金的方式来解决，这就导致预案经费总是处于紧张状态，也会影响预案的执行。
三、预案编制的建议
1、建议成立专门的预案编制机构，抽调专业技术人员，安排专项工作经费，从事预案的编制、演练、验证、修订工作，确保预案编制的专业性、科学性；
【关键字】：应急预案、准备充分、覆盖全面、相互衔接、可读性
1、前言
建筑业是危险行业之一，虽然各参与人员下大力气预防事故的发生，但由于生产事故的不确定性和目前建筑行业生产力水平的限制，生产事故仍难于杜绝。既然事故的发生不可避免，建筑施工企业应当在事故发生的紧急关头开展有效的应急救援行动，这样才能避免或减少事故造成的人员伤害和财产损失。为了确保救援行动开展及时、有效，企业应在事故发生前制定相应的应急预案，由于应急预案工作在我国发展时间不长，多数施工企业的应急预案都存在针对性不强、可操作性差、覆盖面不全、相互衔接不畅、可读性差等问题，现根据《生产经营单位安全生产事故应急预案编制导则》AQ/T9002-2006，结合本人体会，谈谈建筑施工企业安全生产事故应急预案编制应注意的几个问题，以期能起抛砖引玉的作用。
2、编制预案前应做充足的准备
要使应急预案有针对性和可操作性，编制前应做充足的准备，这些准备包括资料搜集、事故分析、应急资源及能力评估等三方面内容。
2.1编制应急预案应搜集各方相关的信息资料，并通过分析，从其中筛选出对预案编写工作具有价值的信息，作为预案中的危险源与风险分析、预防与预警、信息报告、应急响应等要素的编写依据，应搜集的资料主要包括：
2.1.1工程项目的相关资料，例如项目所在地的地形、地质、周围环境、气象条件、工程概况、结构形式、施工方法、施工机械等。
2.1.2本企业相关资料，例如企业的应急人员技能、应急物质数量、应急设备的状况、事故案例等。
2.1.3建设工程相关的法律法规、技术标准及相关政府部门预案，例如《生产安全事故报告和调查处理条例》、《建筑施工扣件式钢管脚手架安全技术规范》、本市的《建设工程重大事故灾难应急预案》等。
2.2建筑施工安全生产事故类型主要是坍塌、触电、物体打击、高处坠落、机械伤害、火灾、中毒等事故。事故是应急管理的对象，要使应急预案有针对性，就得对施工企业的事故进行分析，分析内容包括确定企业经验范围内各工程可能发生的事故类型、发生原因及事故后果。例如以外架手架工程为例，编制前就应该对该工程可能发生的事故类型、发生原因、事故后果进行分析，如表1。
表1
工程名称事故类型发生原因事故后果
外架手架火灾违章操作起火、吸烟起火严重的，人员伤亡，财产损失
坍塌连墙件设置不足，杆件锈蚀严重、超荷载等严重的，人员伤员，财产损失
2.3应急资源及能力评估是单位建立应急组织和应急物质装备保障系统的基础，是编制应急预案的主要依据。企业应急资源包括应急人员、应急设施、装备和物质等；应急能力包括人员的技术、经验和接受的培训等。应急资源和能力将直接影响应急行动的有效性，应急预案制定前，应当对施工单位及各项目部的应急资源及能力做全面、客观的评估。
3、应急预案应能覆盖企业范围内的安全生产事故
施工企业生产安全事故应急预案包括总体应急预案、专项应急预案及现场处置方案。应急预案应覆盖施工现场可能发生的安全生产事故。
综合应急预案是从总体上阐述事故的应急方针、政策，应急组织结构及相关应急职责，应急行动、措施和保障等基本要求和程序，是应对各类事故的综合性文件。
专项应急预案是针对具体的事故类别、危险源和应急保障而制定的计划或方案，是综合应急预案的组成部分。建筑施工企业常见的事故专项应急预案主要有：坍塌事故应急预案、火灾事故应急预案、高处坠落事故应急预案、中毒事故应急预案等。
现场处置方案是针对施工现场具体的场所或设施、岗位所制定的应急处置措施。按照事故类型分，施工项目部现场处置方案主要包括：高处坠落事故现场处置方案、物体打击事故现场处置方案、触电事故现场处置方案、机械伤害事故现场处置方案、坍塌事故现场处置方案、火灾事故现场处置方案、中毒事故现场处置方案等。
建筑施工企业公司一级应编制总体应急预案和各类专项应急预案，项目部一级应编制专项应急预案和现场处置方案。施工企业安全生产事故应急预案体系如图：
4、不同层次预案应相互衔接
施工现场某一事故发生时，如果事故影响较小，可能启动现场处置方案进行处理就可控制事故。但如果事故影响超出了现场处置方案的处置能力，就需启动项目部专项应急预案，如果项目部专项应急预案也不能控制事故，就要启动公司甚至政府一级相关预案。在依次启动不同层次预案的过程中，实际所面对的是同一个事故，因此不同的应急预案在应对事故的程序、处置方案、指挥协调、应急资源的配置等问题应相互衔接、平滑过渡，只有这样在对同一个事故的不同预案才能起到一个合力的作用，否则在启动不同预案时不但没能够使问题得到更好解决，而且有可能使事态更加严重。
建筑业与其它工业不同，不同的项目其产品结构、施工环境、施工方法、管理人员都不同，为了确保应急预案的有针对性，不同项目部在项目开工前都应根据本项目部的情况制定相应的应急预案，而项目部是因工程开工而组建，随工程结束而终止的，项目部的寿命短则几个月，长则几年，是一个临时性组织。项目的临时性决定了施工企业必须不断制定项目级的应急预案，相对于项目级应急预案的临时性来说，建筑施工企业公司级的应急预案较相对固定，因此新组建的项目部在编制应急预案前应全面分析公司级的应急预案，以公司级应急预案为编制依据，这样才能确保项目级的应急预案与公司级应急预案相互衔接，在现场发生事故时事态才能得到有力控制。
5、预案内容应有较强的可读性
建筑施工现场的工人主要来自农村，其文化程度普遍偏低，识别能力不强，而且其流动性又大，学习时间少，所以项目部在编制应急预案时更应该注意预案的可读性，应做到语言简洁、通俗易懂，特别是面向操作工人的现场应急处置方案的应急组织、事故报告程序、处置措施等要素应尽量以图表的形式表达，例如表2（某一现场处置方案的处置措施）。只有做到应急预案易学、易懂、易掌握，使工人不需接受太多的培训就能掌握预案的内容，才能确保在工人频繁“流动”情况下，各现场处置方案仍能稳定地起到作用。
表2
紧急情况现场应急处置措施
触电1、迅速拉闸断电，用木棒等不导电的材料将触电者与触电线、电器部位分离。
2、将伤者抬到平整场地按照有关救护知识立即救护。
3、拨打120，同时向项目部应急指挥部人员报告。
高处坠落1、受伤人员或者最早发现人员大声呼救。
2、拨打120，同时向项目部应急指挥部人员报告。
3、检查伤者的受伤情况，然后采取正确的方式将伤者抬到平整场地按照相关救护知识进行急救。
6、结束语
关键词： 陕西； 专项应急预案； 规范化； 科学化
中图分类号： D631.43 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973(2012)02-0029-05
An Analysis of Standardization and Scientific Construction of Shaanxi Special Emergency Plan
Shaanxi Academy of Governance Research Group
（Shaanxi Academy of Governance， Xi’an 710068， China）
Abstract： In recent years， Shaanxi special emergency plan system has achieved great development， the special emergency plan organization management system has been established， special emergency plan realized the systematization， and special emergency plan of emergency practice value has been revealed， but special emergency plan system is imperfect， special emergency plan is still lack of standardized standards， at the same time， the special emergency plan implementation also has some prominent problems. Therefore， to promote Shaanxi special emergency plan standardized scientific construction， we should grasp special emergency plan structure.
Key words： Shaanxi； special emergency plan； standardization； scientific
一、陕西专项应急预案体系建设现状及存在的主要问题
陕西省是西部重要的经济、文化中心，境内除汉民族外，还杂居、散居着42个少数民族。在公共安全方面，陕西既有与全国类似的问题，也有特殊情况。主要表现在自然灾害多，贫困面大，区域发展不平衡，城乡差距在拉大，国企改革滞后等等。这些情况给做好公共安全工作提出了特殊的要求，也给做好应急处置工作增加了难度。长期以来，陕西省委、省政府高度重视应急管理工作，2005年10月成立了陕西省应急委员会，2005年12月成立了陕西省应急管理办公室。随后，应急管理的地方工作机构也相继成立，应急组织管理机构逐步健全。在省委、省政府领导的高度重视下，应急管理工作稳步推进、全面展开。2006年7月31日省政府办公厅颁发了《陕西省人民政府关于全面加强应急管理工作的意见》（陕政发〔2006〕28号），并连续五年召开了全省应急管理工作会议，省政府编制并实施了《陕西省“十一五”期间突发公共事件应急体系建设规划》。同时，省政府高度重视应急预案体系的建设。2004年省政府印发了《市人民政府突发公共事件总体应急预案构架指南》（陕政办函〔2004〕122号）和《陕西省人民政府有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南（陕政办函〔2004〕121号）两个指导性文件，全省应急预案编制工作迅速推开。2005年10月，省委、省政府印发了《陕西省突发公共事件总体应急预案》，此后相继编制了26个省级专项预案和95个省级部门预案。2009年8月省政府又印发了《陕西省突发事件应急预案管理暂行办法》（陕政办发〔2009〕125号），旨在进一步促进预案的规范化管理。
截至2009年底，全省共编制各类预案12万件，基本形成了横向到边、纵向到底的预案体系。与此同时，全省共组织了100多次较大规模的演练，通过演练，检验了预案，锻炼了队伍，完善了机制，提高了处置各种突发事件的能力。陕西省专项应急预案体系建设也取得了不菲的成绩，并在实践中发挥了重要的指导性作用。
（一）陕西专项应急预案体系建设现状
1. 专项应急预案的组织管理体系已经建立。陕西省级应急管理机构从无到有，组织体系不断健全。省级各部门应急机构已经成立，而且大部分已有独立编制（其余正在申请办理中），机构与人员配备基本齐全，办公设施逐渐完善。应急管理人员经过多次培训、演练以及应急参与，应急专业知识逐渐丰富。省级应急专家库建立，专家已参与组织建设、预案制定、应急演练、人员培训等日常应急管理工作，在应急事件处置中发挥了不可或缺的作用。同时，省上提出并制定了“四进五有”的基层应急管理工作标准，通过省带市、市带县，总共建立了180个示范点，构建了覆盖全省的应急管理工作体系（见表1）。
专项应急工作的一个最大特点，是其组织实施有赖于主管部门的积极、有效、科学的工作。由于省政府的积极工作，应急组织体系很快建立并有效运行。各主管部门在应急预案的制定、应急人员培训、应急演练、突发事件的应对处置方面取得了很大成绩。在对9个主管厅局的调研中我们切实感受到部门领导对应急工作的高度重视，应急管理专业人员的高度敬业精神，这是促成应急管理工作取得良好成绩的重要因素。
2. 专项应急预案实现系统化。目前，陕西省颁布四大类共26件专项应急预案（见表2）。
3. 专项应急预案的应急实践价值已经显现。陕西专项应急预案目前正在进行新一轮修订，此前的预案有一部分被实际应用，其中一种情况是间接应用，比如省卫生厅参与玉树地震救援、舟曲泥石流救援；另一种情况是独立应对的省内应急救援，比如陕南洪灾应急救援、商洛“10·20”液化天然气泄漏事故应急救援。专项应急预案的价值在这些救援活动中的已有所体现，一方面，预案对事件处置发挥了指导性作用，实践证明预案不仅是必需的，而且要不断完善；另一方面，相关部门对预案修订的诸多想法都来源于这些活动，比如救援者自身保障问题、专项储备问题、群众自救和参与救援问题等。
（二）陕西专项应急预案体系建设存在的主要问题
在对现有的26个省级专项应急预案进行了认真研究以及对环保厅、省安监局、省交通厅、省卫生厅、省公安厅、省水利厅、省地震局、省国土资源厅、省气象局9个厅局以召开座谈会的方式进行实地调研的基础上，得出陕西专项应急预案体系建设存在的问题主要是：
1. 专项应急预案体系还不够完备。（1）某些预案目前还存在一些未具体规定预警标准及响应措施的特殊事件，现实操作中缺乏预案依据，亟待修订补充。（2）虽然专项应急预案体系中基本类别的预案已经颁布或修订，但由于某些危险源具有多样性特点，制定细化的专项应急预案就存在必要，如防洪专项应急预案中关于局部山洪泥石流、各支流的防汛规定还是空白。
2. 专项应急预案的编制还缺乏统一规范的标准。目前，专项应急预案的编制主要是参照《陕西省突发公共事件总体应急预案》的结构和内容，还缺乏统一规范的标准。专项应急预案结构标准化研究的主要目的之一首先在于为今后专项应急预案的编制提供一个较为规范化的标准。
3. 专项应急预案的内容中原则性规定多，可操作性内容不够。这个问题具有普遍性。其结果是导致预案在应急实践中难以发挥更好的作用。同时，预案中文字性表述过多且语言还不够通俗，不利于具体操作人员学习、领会和掌握预案。
4. 专项应急预案实施中的突出问题。应急预案实施效果与应急体制、应急机制、应急法制等应急工作的所有内容相联系。针对专项应急预案的特点，其实施中的突出问题主要有两个：（1）应急组织体系中组织机构职责还不够明确，尤其是层级指挥不清晰，多头指挥现象还不同程度存在。（2）有关联动机制在操作中的有效协调存在一定问题。在调研中，多个部门提出了部门（各机构）协调问题，如有些部门（机构）间协调能力欠缺，既往对协调能力的培养不够；有些部门认为部门间职责交叉，责任主体是谁不明确。
5. 专项应急预案的管理需进一步规范化。应严格落实2009年8月省政府印发的《陕西省突发事件应急预案管理暂行办法》（陕政办发〔2009〕125号），使专项应急预案的评审、修订、培训、演练、、备案等进一步制度化、规范化。
二、以专项应急预案结构标准化为抓手推动陕西专项应急预案规范化建设
预案是应急管理的“龙头”。专项应急管理的所有其他工作都可以看作专项应急预案的实践。因此，专项应急预案的编制，并不仅仅是一个制定应急工作计划这样一个静态的文案设计，而是蕴含着动态的应急救援和应急处置实践的一个动态的设计过程，故应以专项应急预案结构标准化为抓手，推动陕西专项应急预案及其应急管理工作的规范化建设。
（一）专项应急预案编制的规范化
如前所述，目前应急预案（专项应急预案）中存在的一个突出问题是预案的可操作性不够强，使得预案不能够发挥应有的作用和功能，直接影响应急处置的效果。本课题研究的重要目的之一在于分析解构专项预案各关键要素，制定应急预案结构标准，提升应急预案的可操作性。为了提升专项应急预案的可操作性，首先要求专项应急预案编制的过程和程序必须规范化。专项应急预案编制的过程和程序的规范化是提升应急预案的可操作性的基础和前提。具体讲应注重以下三方面的工作：
1. 成立科学合理的专项应急预案编制小组。省级专项应急预案主要是省人民政府及其有关部门为应对某一类型或某几种类型突发公共事件而制定的涉及数个部门职责的应急预案。因此，预案编制小组成员应包括突发事件处置所涉及的所有部门的主要负责同志，同时，应吸收相关专家参与。特别要明确牵头编制的主责部门。
2. 有针对性地进行详细科学的风险分析。任何预案的可操作性都是建立在有针对性的风险分析的基础之上。省级专项应急预案所涉及的突发事件的处置一般都是特别重大和重大事件，因此，有针对性地进行详细科学的风险分析就更加重要。为此，编制预案前应由省应急办公室牵头，相关厅局参与，全面分析突发危害因素及可能发生的危害类型及危害程度，按突发公共事件的类别有针对性地排查危害隐患的种类、数量和分布情况。在突发公共事件危害因素分析及隐患排查、治理的基础上，确定陕西的危险源、可能发生突发公共事件的类型和后果，进行危害风险分析，并指出突发公共事件危害可能产生的次生、衍生危害。同时，对陕西应急装备、应急队伍等应急能力进行客观分析和评估，在风险分析评估和应急能力分析评估的基础上形成分析报告，分析结果作为专项应急预案的编制依据。
3. 边演练边制定预案，边完善预案。如前所述，应急预案（又称应急计划），是针对可能的重大事故(件)或灾害，为保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动，降低事故损失而预先制定的有关计划或方案。因此，预案的编制往往是以目前可能的“确定性”应对未来的不确定性，为了使风险分析基础上提出的应急与救援行动具有有效性，提高应急预案的操作性，同时，提高各参与处置部门的协调性和联动性，提升应急处置效果，在专项应急预案编制的过程中就需要边演练边制定预案，边完善预案，而不是在预案编制完成之后再演练。
（二）专项应急预案结构的标准化
1. 专项应急预案结构标准化的含义、原则、目标。
（1）含义：即以实现专项应急预案应具备的功能和作用为宗旨，通过分析抽取专项预案各关键要素，制定专项应急预案的标准化结构，为编制专项应急预案提供规范统一的标准。
（2）原则：该课题研究的具体目的在于分析解构专项预案各关键要素，制定应急预案结构标准，为专项应急预案的编制提供标准范式；通过专项应急预案结构的标准化促进专项应急预案编制的规范化、管理的规范化并优化专项应急预案的编制程序。同时，通过专项应急预案结构标准化的研究为专项应急预案智能化管理奠定一定的基础，为应急平台辅助决策系统和应急预案库建设奠定良好的基础。为此，专项应急预案标准化结构的确定应坚持以科学性、兼容性（普遍适用性）、可操作性以及便于数字化为原则。
（3）目标：该课题的研究一是为了更好地实现专项应急预案的功能和作用，二是为了达到《专项应急预案结构标准化研究》的具体目的，即分析解构专项预案各关键要素，制定应急预案结构标准，提升应急预案的可操作性，为应急平台辅助决策系统和应急预案库建设奠定基础。为此，确定的专项应急预案标准化结构应该具有指导功能、查询功能、管理功能、前数字化功能。具体讲即确定的专项应急预案的标准化结构应具有：专项应急预案编制的指导作用、促进专项应急预案的规范化管理作用、专项应急预案的便于查询及宣传作用、为应急决策提供支持的作用以及便于数字化应用的作用。上述应具备的几个功能或应起到的作用，正是该课题研究所要达到的目标。
2. 专项应急预案标准化结构的确定。
（1）确定的依据。虽然专项应急预案涉及的突发事件分为自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件和突发社会安全事件，各类突发事件的起因、处置的方式等有很强的特殊性，但是作为突发事件又具有一些普遍性和带有规律性的东西，即从四类突发事件发生发展的过程来看，都分为事前、事发、事中、事后四个阶段，在各个阶段要完成的应急任务和处置流程是相同的。从应急预案应发挥的作用或应具有的功能来看，应该能够清楚地回答事前、事发、事中、事后四个阶段应急工作“做什么”、“由谁来做”、“如何做”、“用什么资源做”。为此，我们以应急任务为驱动、以应急流程为导向来确定专项应急预案标准结构。具体讲，根据突发事件事前、事发、事中、事后四个阶段应急工作应完成的任务和应急预案应具有的功能和应发挥的作用，抽取关键要素为预防准备、监测与预警、先期处置、分级响应处置、后期处置（恢复与重建）和资源保障。然后对要素进行层层分解。
（2）确定的步骤。第一步：编制专项应急预案编制通，则即专项应急预案规范化、标准化文本结构；第二步：从标准化文本结构中抽取专项应急预案各关键要素；第三步：把专项应急预案的关键要素表格化或模板化，即完成专项应急预案由标准化文本结构向标准结构模板的转化。
（3）标准化结构。为了体现专项应急预案的科学性和完整性，依据《中华人民共和国突发事件应对法》、《国务院有关部门和单位制定和修订突发事件应急预案框架指南》、《陕西省突发公共事件总体应急预案》，同时，在对现有陕西省专项应急预案研究及其调研的基础上，确定专项应急预案标准化结构包括三个大的部分即总则部分、功能部分和附则部分。对于专项应急预案的功能部分（专项应急预案标准化结构的核心部分）我们以应急任务为驱动、以应急流程为导向确定并抽取了6个一级要素，22个二级要素，64个三级要素，105个四级要素。
在标准结构设计中我们重点考虑的问题：由于省级专项应急预案涉及的突发事件需多个职能部门共同参与，因此，在专项应急预案编制和实施中有两个突出问题需要解决：
一是在应急处置中多部门权限、职责划分及其联动的问题。为此，在标准结构关键要素的抽取中我们试图对应急处置的指挥协调机构进行准确定位和分类，抽取了应急指挥机构、协调机构、现场指挥机构、协同参与单位作为指挥协调机构的二级要素，以此为准确划分各参与处置机构权限、职责确立前提。同时，为了使各个参与应急处置的机构和部门尽可能“联动起来”，增强专项应急预案的操作性，要素的抽取中突出了协调机构的地位和作用。并对协调机构主体、协调情形和协调事项进一步作出了明确的规定。
二是资源保障的问题。资源保障是专项应急预案编制的关键要素之一，也是专项应急预案有效实施的关键因素，但是在突发事件发展变化的不同阶段、应急保障的重点和要求不同。为此，我们抽取了应急准备保障、预警支持保障和应急处置保障作为资源保障的二级要素，并对这三个二级要素又进行了进一步详细分解。
（三）专项应急预案实施中需进一步探索的标准化（规范化）问题
1. 应急指挥机构规范化问题。现有的专项应急预案中应急组织指挥体系中相关机构的组成及其名称还不够规范。在预案编制、实施及应急处置的实践中需要不断探索，以最大限度地实现和促进应急组织指挥体系的职责、功能和作用的发挥为宗旨，逐步使应急组织指挥机构的设立及其名称和职责规范化。
2. 应急处置程序规范化问题。一是在预案编制、实施及应急处置的实践中需要不断探索，编制各类突发事件处置操作规程，使各类突发事件的处置程序规范化；二是逐步明确应急处置的各环节各处置机构的职责、失责情形及应承担的结果，探索应急处置的问责程序并逐步使之规范化。
3.应急资源分类标准化问题。在应急资源储备和应急资源数据平台建设中，逐步探索应急资源的分类、分级管理制度，逐步探索实行条形码制度，以促进应急资源储备和管理的规范化，从而提高应急资源的调用效率，提高应急处置的效果。
4.应急标识规范化问题。逐步探索应急机构、应急人员（指挥人员、救援人员、专家人员等）标识的规范化，在应急处置中使用的灾情地图、灾情统计表、汇报工作表、下达命令表以及应急处置各个环节工作记录等的规范化。以利于事后查清责任、总结教训并为应急培训提供真实鲜活的教材。
三、进一步促进陕西专项应急预案建设科学化、规范化
纵观国内外应急预案建设经验，结合陕西专项应急预案建设的实际情况，为进一步加强陕西专项应急预案建设的科学化、规范化，特提出以下几点建议：
（一）预案结构上，注重省级应急预案与国家总体应急预案框架的统一性和协调性
与美国类似，在我国，突发公共事件省级应急预案也是以国家总体应急预案框架为指导编制的，而且是国家应急预案体系的有机组成部分。因此，借鉴美国经验，必须首先确保陕西省省级应急预案在基本结构上与国家总体应急预案框架的内在统一性和相容性，然后再加强省内各级应急预案与省级应急预案结构上的统一性，以保证整个应急预案体系的协调兼容，促进突发事件应急管理流程的规范化。
（二）预案适用上，保证省级预案标准结构模板适用的长期性和稳定性
省内应急预案体系构建过程中，应不断加强省级预案结构的科学化、标准化，促进其地区内的指导性和通用性。可以借鉴美国经验，以比较粗线条的基本结构设计为基础，以特色化的各类功能支持附件为支撑。这样，既确保了预案标准结构模板适用的长期性和稳定性，又兼顾了预案内容上的可调整性和灵活性。
（三）预案内容上，突出不同层级预案功能及操作标准的差异性，注重危险性分析和风险评估
预案结构的标准化有利于促进预案建设的规范化，同时，在标准结构下，突出不同层级预案内容在实现功能及相应操作标准上的差异性，由高向低，渐次细化功能和措施内容，逐步实现最低层预案措施直接、对象简单、目标明确的操作效果。这样一来，将会大大提升预案的可行性，使预案建设更加科学、合理。
另外，借鉴美国经验，陕西在应急预案建设中务必重视危险性分析和风险评估等内容。科学细致的风险分析和风险评估是确保预案具有实用功能的根本前提。做好这项工作，不仅要有高水平的专家队伍来做分析评估，还要有当地经济、社会、政治等基本情况的具体数据资料库作为分析依据，同时，务必有既往突发事件的总结评估资料库作为重要分析参考。
（四）预案的制定与修改上，强调预案生成的合作推演过程
从美国经验来看，预案的演练是检验预案实用性及对预案进一步丰富完善的极佳手段。条件允许的情况下，陕西应在应急预案的制定与修改中强调演练环节，通过合作演练，预案涉及的相关协同单位既熟悉了预案，又加强了彼此的合作默契，还能在实践中检测出预案与现实操作不相融合的内容，以及时对预案作进一步修改完善。
（五）预案的技术处理上，加强支持附件的丰富与更新
预案标准结构具有相对稳定性，才能确保预案体系的逐步规范化，同时，预案支持附件的定期丰富与更新，才能保证预案内容在使用中能不断顺应内外环境的变化，使其更加灵活与合理。当应急机构及人员出现调整、应急措施及方法出现创新、应急法规出现新颁或修订等种种新情况时，要在技术处理上确保预案支持附件能及时做出相应的更新与丰富。
（六）预案的配套落实上，重视各类资源、专业队伍和相关应急能力技术建设
从国外众多国家应急预案建设的经验来看，预案建设都是同现实应急管理水平提升紧密联系起来的。不抓好各类资源的储备与管理，不搞好各种专业技术队伍的建设，不加大应急能力技术平台的建设，再完美的预案设计都只能是“纸上谈兵”。因此，为使陕西应急预案建设进一步规范化、科学化，就必须狠抓预案的配套落实，把各类资源、专业队伍、相关应急能力技术建设真正带动起来。
（七）预案的机制构建上，强化统一领导下的属地管理应急反应机制
不论是美国，还是加拿大、澳大利亚，都特别注重加强属地管理的应急反应机制。事实上，这种机制更有利于确保应急反应的速度，同时，熟悉当地情况的优势也使得属地管理更能“因地制宜”而取得好的效果。因此，借鉴该经验，陕西应急预案的建设，最终应积极促成建立一套统一领导下的属地管理应急反应机制，一方面充分发挥当地应急反应组织的指挥实施作用，另一方面大力加强上级领导组织在资源调度上的配合保障作用。这种统一领导、就近指挥、有效保障的应急管理模式，必将使陕西突发事件应急管理水平得到有力提升。
（课题组成员：王孝琪，吴琼华，王高社）
参考文献：
[1]赵正永.建设西部强省 构建和谐陕西——陕西深入推进应急 管理工作[J].中国应急管理，2010，（5）.
[2]程卫帅，黄薇，刘丹.中美水利突发公共事件应急管理机制比 较分析[J].人民长江，2009，（8）.
[3]林鸿潮.我国应急预案特点及建设方针探讨[J].中国应急管 理，2008，（6）.
大英县应急委员会办公室
关于进一步加强应急预案体系建设的通知
各镇人民政府，各园区管委会，盐井街道办事处，县应急委员会各成员单位，各企事业单位：
为进一步建立完善全县应急预案体系，提升应急预案编制全流程管理水平，有效提高各级各类应急预案科学性、针对性和可操作性。根据《中华人民共和国突发事件应对法》《生产安全事故应急条例》和《突发事件应急预案管理办法》有关要求，现将进一步加强全县应急预案体系建设工作有关事项通知如下。
一、高度重视
多次强调“要充分发挥我国应急管理体系特色和优势，积极推进我国应急管理体系和能力现代化，着力加强应急预案管理，健全应急预案体系”。各镇（园区、街道）、各部门、各企事业单位要切实提高政治敏锐性，深刻认识应急预案体系建设工作的重要性、紧迫性，切实把应急预案体系建设作为政治任务、民生工程、重点工作抓落实，全面提升综合应急救援能力和水平。
二、总体目标
到2021年上半年，全面构建县、镇（园区、街道）、点三级应急预案架构（点：风险隐患点、山洪危险区、地质灾害点、病险水库等点位），实现“总体应急预案+专项应急预案+部门应急预案+镇（园区、街道）应急预案+企业应急预案+最小工作单元应对处置方案”衔接配套，解决应急预案针对性、操作性不强，“上下一般粗”等突出问题，为突发事件应对处置提供科学完善的决策保障。
三、建设内容
（一）扎实开展风险隐患辨识和应急救援资源调查
风险隐患辨识和应急救援资源调查是科学编制应急预案的重要前提。各镇（园区、街道）、各部门、各企事业单位要进一步落实安全生产“三个必须”要求，组织专业力量，深入调查分析本行业（企业）领域存在的各类风险隐患和主要事故特点，研究制定防范整改措施；要落实主体责任，全面摸排地理环境、选址布局、设施设备、工艺流程、工种配置等方面的风险隐患和现有抢险救援物资、装备、设备等应急救援准备情况。5月底前，建立完善行业（企业）风险隐患辨识和应急救援资源统计清单（详见附件1），各行业主管部门收集整理后报县应急委办公室备案。
（二）规范化开展应急预案体系建设
各镇（园区、街道）、各部门、各企事业单位要严格按照《突发事件应急预案管理办法》和《生产安全事故应急预案管理办法》以及相关法律法规要求，结合风险隐患辨识和应急救援资源调查统计情况，建立并完善应急准备，6月底前，高标准完成应急预案的编制、评审、、备案、培训、演练和修订等工作，相关资料整理后报县应急委办公室备存。
（三）精细化编制应急预案操作手册和作战图
各镇（园区、街道）、各部门、各企事业单位要按照相关法律法规要求和突发事件应对处置实际需要，遵循“精简高效、准确明了”的原则，在6月底前，编制完成应急预案操作手册和作战图，重点梳理突发事件应对处置全过程、全流程中“做什么、怎么做、谁来做”，做到结构完整、要素齐全、表述简洁、形式规范，提高应急预案的合理性、操作性、针对性。
四、工作要求
（一）应急预案体系建设是一项长期性、系统性、基础性工作，各镇（园区、街道）、各部门、各企事业单位要切实加强组织领导，落实专业力量，确保应急预案管理工作落地落实落细。
（二）各部门要按照职能职责，统筹加强专项应急预案、部门应急预案、企业应急预案、风险隐患点位防范处置预案（方案）的编制、修订、备案、公示、演练等工作，提升应急预案管理水平。
（三）各镇（园区、街道）要结合具体工作实际，制定本辖区应急预案体系建设实施方案，落实措施、明确时限、压实责任、强化考核，确保应急预案体系建设各项工作落实落地，县应急委办公室要开展中期、后期督查，将应急预案体系建设作为应急管理工作年度目标绩效考核重要内容，逗硬考核评价。
（联系人：陈力，联系电话：13982520212，
邮箱：342119796@qq.com）
大英县应急委员会办公室
关键词：法律；预防功能；自然灾害；执法
人们通常从结果状态上理解法律的功能，事后的制裁和百姓的守法成为法律的常态表现。其实，这只是法律功能的一部分。法律作为国家管理的主要方式，在国家事务的管理中起到了全方位的调控作用，在国家管理的任何一个环节都有法律的身影。无论是在立法、执法的过程，还是司法、守法的方面，法律都发挥着重要的功能。
在现代社会，正常的状态是法律的预防、制裁等功能同时发挥各自的作用。立法规定何种行为属于国家法律调整的范畴；执法是执法主体执行法律所规定的各种事项，这是法律秩序的常规形态；司法是法律所规定的事项得不到实施而产生纠纷时，对纠纷所作的处理和制裁；而守法则是人们对法律的尊重和承认，并融化于人们的行为中。当人们忽视法律预防功能或仅仅把法律看成事后制裁时，法律的功能结构就会残缺不全。
法律不仅意味着秩序，还有预防功能，即预防和应对灾害的功能。从某种意义上说，灾害是人们对无准备的事件所引起的破坏性后果。在中国的汉字中，“灾”的原初含义是家中着火。火无情，但人有智。人类社会创建法律也可以用来解决“家中着火”等类似的灾害事件。例如我们可以尽可能地把着火的原因分析清楚，找出方法解决源头的问题。于是，国家法律规定煤气阻燃开关和漏电保护器必须进入家庭，法律就这样成为家庭财产和人类生命的保护器。
如果我们对未来的事件有认识或防范意识，灾难就不会发生。即使发生，人们也会有理性、有秩序、有效率地面对灾难，使灾难带来的损害减少到最小。
面对灾害，法律的预防功能作用在于让人们知道如何面对突如其来的情况，不至于在紧急事件面前惊惶失措，因慌乱而不理性，给社会造成更大的灾难。当然，我们不能说法律能使人们完全有理性，或者法律可以管理一切事情，它的功能还在于将突发性事件按照事先预定的步骤来处理，避免临阵磨枪。在法律规定的界限范围内，只要按照法律的规定执行，就很有可能把灾难的后果控制在最小范围内。
法律可以让人们从容地应对各种突发性事件和灾难。根据《国家自然灾害救助应急预案》的规定：自然灾害是指“给人类生存带来危害或损害人类生活环境的自然现象，包括洪涝、干旱灾害，台风、冰雹、雪、沙尘暴等气象灾害，火山、地震灾害，山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，风暴潮、海啸等海洋灾害，森林草原火灾和重大生物灾害等自然灾害”。法律对自然灾害的预防功能分为两个阶段：第一阶段，在灾害没有发生前，根据科学的管理手段进行事前的分析和判断，争取把灾害消灭在萌芽状态。预警机制的启动对整个事态的发展起着重要的作用。如在安徽发生手口足疫情后，立即启动突发事件预警机制，把病情控制在最小的范围，把灾害减少到最小的范围。第二阶段，当灾难不可避免地发生后，法律的作用在于如何防止事态扩大，并进行灾后的重建。2008年5月12日汶川大地震发生后，不到3个小时，国家指挥中心成立，温家宝总理以最快的速度赶往四川，使整个突发性事件按照法律规定的步骤来治理。
为了应对自然灾害，《中华人民共和国突发事件应对法》明确规定：“为了预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，规范突发事件应对活动，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序，制定本法”。该法有四重目的：第一，预防和减少突发性事件的发生；第二，控制、减轻和消除突发性事件引起的严重社会危害；第三，规范突发性事件应对活动，保护人民生命财产安全；第四，维护国家安全、公共安全和社会秩序。
一、用立法应对灾害
法律的预防功能实际上就是对未来的风险和危机进行管理，要实现这个功能，必须要有应对可能发生的灾害和危机的相应准备。自2003年非典疫情后，中国在应对各种突发性事件方面出台了相关法律规范。2006年1月出台了《国家突发公共事件总体应急预案》，根据2007年5月国务院应急管理办公室的信息，为了应对突如其来的事件，国家已经一系列应急预案，包括：国家自然灾害救助应急预案、国家防汛抗旱应急预案、国家地震应急预案、国家突发地质灾害应急预案、国家处置重特大森林火灾应急预案、国家安全生产事故灾难应急预案、国家处置铁路行车事故应急预案、国家处置民用航空器飞行事故应急预案、国家海上搜救应急预案、国家处置城市地铁事故灾难应急预案、国家处置电网大面积停电事件应急预案、国家核应急预案、国家突发环境事件应急预案、国家通信保障应急预案、国家突发公共卫生事件应急预案、国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案、国家突发重大动物疫情应急预案、国家重大食品安全事故应急预案等。待的还有：国家粮食应急预案、国家金融突发事件应急预案、国家涉外突发事件应急预案等。
但我们面对的问题是这些法律能否得到执行。如果制定法律仅仅是为了装点门面，那么法律就只能是纸上谈兵，而无法走向实际的生活；法律就只是事后效应，只能是惩治的工具。在此，不妨以《国家自然灾害救助应急预案》为例加以分析。
2005年国家公布并实施的《国家自然灾害救助应急预案》分为总则、启动条件、组织指挥体系及职责任务、应急准备、预警预报与信息管理、应急响应、灾后救助、附则八大部分。该应急预案对自然灾害发生前的预防和自然灾害发生后的应对及处置灾后救助作了全面的规定，对中国国情复杂的状况也有充分的估计，该预案规定：“本预案由减灾委办公室、全国抗灾救灾综合协调办公室负责管理。预案实施后，减灾委办公室、全国抗灾救灾综合协调办公室应适时召集有关部门和专家进行评估，并视情况变化做出相应修改后报国务院。各省、自治区、直辖市自然灾害救助应急综合协调机构根据本预案制定本省(区、市)自然灾害救助应急预案”。根据此规定，各省、市也都制定了相应的应急预案。如河南省在2005年《国家自然灾害救助应急预案》印发后，省民政厅起草了《河南省自然灾害救助应急预案》，征求有关部门意见后报省政府。省民政厅印发了《河南省洪涝灾害救助预案》，各省辖市也以政府或民政局名义出台了当地的自然灾害救助应急预案，全省共制定与自然灾害救助应急有关的预案26个，与自然灾害救助应急工作有关的法规、文件、规划8个。
又如宁波市依据《国家突发公共事件总体应急预案》、《国家自然灾害救助应急预案》、《浙江省突发公共事件总体应急预案》、《浙江省自然灾害救助应急预案》、《宁波市突发公共事件总体应急预案》等有关法律、法规，制定了《宁波市自然灾害救助应急预案》，它的具体编目基本是把《国家自然灾害救助应急预案》细化。
内容摘要:由于自然灾害频繁发生、经济转轨和政治转轨带来的不和谐因素的长期存在,这些都给应急突发事件的预防、监控、治理、消除带来巨大的风险。我国已经开始了应急管理的实践和研究,目前正在进行各项突发事件应急预案的制定工作。本文在分析我国应急管理特点的基础上,结合突发事件的特征和演进规律,探讨了中国做好应急管理工作所需要注意的问题和坚持的原则,并通过对中国国情、应急事件特点和演化规律的了解,进而得出相应的政策建议。
关键词:应急预案 应急管理体系 不确定性管理 情境演化
我国应急预案制定的现状分析
我国幅员辽阔,地形复杂,水资源短缺,处于多个气侯带上,受到多种气象灾害影响,存在诸多产生突发公共事件的自然条件。另外,经过三十多年的快速发展,我国经济已经进入一个转型期,贫富差异较大,社会矛盾突出,同时我国城乡发展很不平衡,存在诸多产生突发公共事件的社会因素。一旦这些因素得到累积并扩散开来,将给我国各中心城市甚至更大的地域范围的经济和社会发展造成影响。我国已经进入了泛风险时代,因此在我国做好应急管理是非常有必要的。
我国开始进行应急管理的实践和研究较晚。我国真正意义上的应急管理体系建设始于2003年,制定和公布了《突发公共卫生事件应急条例》,将突发公共卫生事件应急处置纳入法制轨道,解决了非典防治工作中暴露出来的信息不准、反应不快、应急准备不足等问题,为依法抗击非典提供了有力的制度保证。2006年1月,我国正式实施了《国家突发公共事件总体应急预案》,随后25件国务院专项预案、80件国务院部门预案和31个省(区、市)总体预案相继。至此,我国应急预案体系已初步形成并快速延伸发展,全国应急预案体系基本建立。
尽管我国政府已经建立了应急管理的大框架,但是,针对各种类型的应急预案并没有完全启动。主要是由于目前关于应急预案国家只有一个指导性的文件(《国家突发公共事件总体应急预案》),并没有一个统一的定义和标准,并且对危机产生的原因、表现形式、发生频率以及有效的应对措施并没有得到充分的特定研究。所以应急预案不能落到实处。这也带来了应急预案即使制定了也是一纸空文、束之高阁的境地。因此,建立适合国情的,结合突发事件特点的应急预案是做好应急管理非常重要的一个环节。
从另一个角度来说,当前我国正处于工业化、部分地区处于后工业化发展阶段,也是金融危机逐渐恢复之后的发展时期,应深刻理解应急管理的内涵和演进规律,结合我国特点积极防范和及时处置重大突发公共事件,增强应急反应能力,对保证我国经济正常运行和社会稳定以及提高城市现代化管理水平,具有重大的意义。
我国应急预案制定的难点和存在的问题
突发事件的应急预案是指为了应对自然灾害、事故灾害、公共卫生事件等突发事件的应急管理、指挥、救援计划,属于应急管理中事前管理的一部分。在后金融危机时代,由于涉及行业的重新调整、资源的重新布局,在此时考虑应急管理尤其是应急预案编制十分必要。
既然应急管理是基于情境的不确定性管理,那么作为应急预案首先应该是基于一定突发应急事件情境的,情境是非常规突发事件应急决策的基础和依据。在突发事件中,情境是指决策主体所面临的突发事件的发生和发展态势(何婧等,2009)。情境的演化是动态和静态相关因素作用的结果,因此情境演化分析不但要熟悉演化的进程和趋势,更重要的是解释导致演化的各种因素之间的相互作用机制和因果制约关系,以为应急决策提供参考。
截至到2006年底,尽管我国部分城市应急预案体系已经初步形成,提出了大量的突发事件情境,但是通过对应急管理内涵和演进过程可以看出,我国应急预案体系还是存在以下几个明显的问题:
首先,预案体系还不完善,缺乏必要的预案。虽然从中央到地方已经制定了135万多件应急预案,但事实上应急预案的体系还不完善。就我国而言,目前大的预案比较齐备如地震灾害,但是对于一般性的突发事件则没有。这也是下一步建立我国应急预案体系所必须考虑的工作重点。
其次,应急预案的内容简单、残缺。应急预案应该是一个包含警戒线、实施要点、实施步骤的一整套方案,而目前多数的应急预案只有原则性的说明。预案对于组织构架的说明很详细,对于具体技术方面的内容很少涉及。这样一个现状,造成了现有的应急预案并不能直接用于突发事件的防护和救援。
再次,应急预案的操作性与情境性不强。应急预案不能太过于详细,因为它是未发生事实,并且中间不可控变量过多,使得过于详细的应急预案往往成为没有利用价值的空想文件。但是,应急预案也绝对不能太过粗糙,只会使得应急预案适合多数的突发事件而没有针对性价值。突发事件救援是以相应的情境为基础的,对情境估计不足或者考虑的较少,这样的应急预案必然是有偏差的。同时,应急预案应该是一个动态过程,是基于突发事件的演化规律的动态方案,而目前在应急预案制定过程中则很少这样去做,所以造成的结果就是突发事件发生后,应急救援工作基本是基于领导的判断而来。
最后,应急预案的修订程序也有所欠缺。《突发事件应对法》第十七条规定,应急预案制定机关应该根据实际需要和情境变化,实时修订应急预案。但是,针对这点并没有专门的规定而只有原则性的说明。例如,安全监管总局等六部委的《关于加强企业应急管理工作的意见》中提到“各企业和相关单位要根据有关法律、法规、标准的变动情况、应急预案演练情况以及企业作业条件、设备条件、产品品种、人员、技术、外部环境等不断变化的实际情况,及时评估和补充修订完善预案”,但是一直没有落实下来。
关于我国应急预案制定的政策建议
我国各级政府已经设立了应急管理办公室,制定了几十种类型的应急预案,建设了一批专业的应急队伍,逐渐分层分级建立了应急资源储备库,在应急管理的相关程序和立法方面迈出了很大的一步,但是前期的应急管理工作也暴露了应急预案在实施过程中的不足。例如,应急预案内容的详细合适度还不够、专业的救援队伍还不充足、信息传递和扩散出现偏差等。本文针对目前我国应急预案在制定过程提出如下建议:
首先,继续完善应急预案的内容。目前,我国应急预案在形式上比较齐全,但是其详细合适度和国外还有差距(张红,2008)。美国、加拿大和英国的应急预案内容比较详细,具有很强的可操作性和针对性。我国可以借鉴他们的经验来完善我们的应急预案内容。具体说来,可以从这两方面入手:一是应急预案中应该有对突发事件可能引起的风险类型、可能遭致损失的人群及其期望损失有一个大概的总体描述和把握。例如,在H1N1这类卫生事件发生前,关于这类事件可能影响的人群、地域、危害等一定要有一个比较清晰的认识。二是所有应急预案都是要基于情境演化分析的,这就要求应急预案编制人员必须充分吸取我国以及其他国家和地区已经发生过的同类突发事件,设想出可能发生的情况。当然,情境不可能完全穷尽,应该结合应急事件的类型和分层分级来考虑情境和情境演化。
其次,完善应急预案的制定程序。在制定预案之前成立一个应急预案编写小组,小组的成立、分集权形式、分工将对应急管理的效率和效果产生基础性的影响。应急预案编写小组成立之后,一要分析当前所处的情况,弄清楚某类突发事件发生的概率以及防范、处置和恢复过程中所涉及到的风险,确定资源配置的原则。目标是合理配置资源,尽可能以较少的代价来减少、减轻或消除突发事件可能造成的损失,采用什么样的管理手段来完成这一目标是必须要考虑的问题。在对突发事件的演化规律和我国区位环境和资源有一些了解后,就可以建立相应的应急物资储备计划,包括应急物资储备点、储备量和时效等因素。
再次,应急预案既要反映相关利益群体的行为,也要考虑公共部门的决策对其他受灾群体的影响;既要考虑在最坏情况下的应急防范,也要考虑基于一般概率水平的应急防范;既要考虑到社会效应,也要考虑到经济效应;既要有预警机制,也要有配套的紧急的处置机制。还有,某一类突发事件具有较强的技术性,光有应急管理方面的知识是不够的,让专门的技术型应急管理人员参与到应急预案的制定中来,可以有效提高应急预案的制定效果和效率,比如对于地震影响因素和前瞻性信息的合理把握和预测,将有助于救援的进行。由于国内对应急管理的研究起步较晚,应急管理人才的培养和选拔还没有形成规模和氛围,因此我国要使未来的应急预案有更多的指导价值,就必须依托在京的高校和研究机构培养应急专业技术人才和管理人才。只有基于灾难本身性质、演化规律、人们的心理反映、资源科学布局等方面的培训工作得到很好落实,应急工作才能做到有条不紊。
最后,应急预案必须加入费用效益分析(CBA)的框架。费用效益分析是基于折现的效益和费用的量值大小来判断和评价公共部门或非盈利部门的项目和计划的一种分析方法。目前,国外尤其是美国对突发事件应急预案的费用效用分析方法和框架已经搭建起来,并应用到一般公共项目的评价中,而我国还没有建立起这种分析框架。应急救灾以人为本这是毫无疑问的,但是在做应急预案的时候,合适的考虑成本也是非常有必要的,毕竟突发事件的发生存在非人为因素。我们可以借鉴美国的减灾战略及其科技目标的议案,理清突发事件中的费用(包括防范费用、准备费用、处置费用和恢复费用等,费用是比较好识别和度量的)和效益(主要表现为损失的降低、应急成本的降低,包括经济效益、社会效益和环境效益,效益是相对较难识别和度量的),提高应急资源的利用率和应急管理水平。
结论
尽管应急管理被提上了战略发展的重要地位,但目前对于应急管理预案编制的研究还不够,其存在的最大问题体现在四个方面:一是对应急事件的作用机理还没有深入的研究;二是在特定的突发事件背景下,具体的救援参数很难确定,利用规划模型求解时,不确定分布的或然率很难确定;三是应急背景下的资源管理在实施应急管理之前的预案制定阶段很难确定和分配;四是掌握精确的实时信息很有必要,但是目前还很难做到。另外,通过对应急管理预案编制的系统分析,也会引起我们对于应急管理运营层面的关注,如怎样设置应急管理的管理结构和体系、突发事件背景下如何更好的配置资源等问题。这些问题在应急管理研究领域中是非常基础的也是非常重要的,有待于进一步的研究。
参考文献:
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