城乡一体化的意义范文

城乡一体化的意义篇1

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

义务教育是教育工作的重中之重，是国家必须保障的公益性事业，是必须优先发展的基本公共事业，是脱贫攻坚的基础性事业。当前，我国已进入全面建成小康社会的决胜阶段，正处于新型城镇化深入发展的关键时期，这对整体提升义务教育办学条件和教育质量提出了新要求。同时，户籍制度改革、计划生育政策调整、人口及学生流动给城乡义务教育学校规划布局和城镇学位供给带来了巨大挑战。在许多地方，城乡二元结构矛盾仍然突出，乡村优质教育资源紧缺，教育质量亟待提高；城镇教育资源配置不适应新型城镇化发展，大班额问题严重。为落实全面建成小康社会要求，促进义务教育事业持续健康发展，现就统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展提出如下意见。

一、指导思想

全面贯彻党的十和十八届三中、四中、五中全会精神，深入贯彻系列重要讲话精神，按照“四个全面”战略布局和党中央、国务院决策部署，切实加强党对教育工作的领导，坚持以新发展理念为引领，落实立德树人根本任务，加强学校党的建设，深化综合改革，推进依法治教，提高教育质量，统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展。适应全面建成小康社会需要，合理规划城乡义务教育学校布局建设，完善城乡义务教育经费保障机制，统筹城乡教育资源配置，向乡村和城乡接合部倾斜，大力提高乡村教育质量，适度稳定乡村生源，增加城镇义务教育学位和乡镇学校寄宿床位，推进城镇义务教育公共服务常住人口全覆盖，着力解决“乡村弱”和“城镇挤”问题，巩固和均衡发展九年义务教育，加快缩小县域内城乡教育差距，为到2020年教育现代化取得重要进展和全面建成小康社会奠定坚实基础。

二、基本原则

优先发展，统筹规划。在推进新型城镇化进程中坚持优先发展义务教育，做到公共资源配置上对义务教育统筹规划、优先发展和重点保障。坚持城乡并重和软硬件并重，科学推进城乡义务教育公办学校标准化建设。

深化改革，创新机制。深化义务教育治理结构、教师管理和保障机制改革，构建与常住人口增长趋势和空间布局相适应的城乡义务教育学校布局建设机制，完善义务教育治理体系，提升义务教育治理能力现代化水平。

提高质量，公平共享。把立德树人作为根本任务，把均衡发展和品质提升作为重要抓手，积极培育和践行社会主义核心价值观，促进教育公平，使城乡学生共享有质量的教育。

分类指导，有序推进。针对东中西部、城镇类型、城镇化水平和乡村实际情况，因地制宜选择发展路径，科学规划城乡义务教育规模，保障教师按需配置，引导学生合理流动。

三、工作目标

加快推进县域内城乡义务教育学校建设标准统一、教师编制标准统一、生均公用经费基准定额统一、基本装备配置标准统一和“两免一补”政策城乡全覆盖，到2020年，城乡二元结构壁垒基本消除，义务教育与城镇化发展基本协调；城乡学校布局更加合理，大班额基本消除，乡村完全小学、初中或九年一贯制学校、寄宿制学校标准化建设取得显著进展，乡村小规模学校（含教学点）达到相应要求；城乡师资配置基本均衡，乡村教师待遇稳步提高、岗位吸引力大幅增强，乡村教育质量明显提升，教育脱贫任务全面完成。义务教育普及水平进一步巩固提高，九年义务教育巩固率达到95%。县域义务教育均衡发展和城乡基本公共教育服务均等化基本实现。

四、主要措施

（一）同步建设城镇学校。各地要按照城镇化规划和常住人口规模编制城镇义务教育学校布局规划，根据学龄人口变化趋势、中小学建设标准，预留足够的义务教育学校用地，纳入城市、镇规划并严格实施，不得随意变更，确保城镇学校建设用地。实行教育用地联审联批制度，新建配套学校建设方案，相关部门应征得同级教育行政部门同意。依法落实城镇新建居住区配套标准化学校建设，老城区改造配套学校建设不足和未达到配建学校标准的小规模居住区，由当地政府统筹新建或改扩建配套学校，确保足够的学位供给，满足学生就近入学需要。地方政府要实施“交钥匙”工程，确保配套学校建设与住宅建设首期项目同步规划、同步建设、同步交付使用。

（二）努力办好乡村教育。各地要结合国家加快水电路气等基础设施向农村延伸，在交通便利、公共服务成型的农村地区合理布局义务教育学校。同时，办好必要的乡村小规模学校。因撤并学校造成学生就学困难的，当地政府应因地制宜，采取多种方式予以妥善解决。合理制定闲置校园校舍综合利用方案，严格规范权属确认、用途变更、资产处置等程序，并优先用于教育事业。要切实提高教育资源使用效益，避免出现“边建设、边闲置”现象。着力提升乡村教育质量，按照国家课程方案开设国家课程，通过开展城乡对口帮扶和一体化办学、加强校长教师轮岗交流和乡村校长教师培训、利用信息技术共享优质资源、将优质高中招生分配指标向乡村初中倾斜等方式，补齐乡村教育短板。推动城乡教师交流，城镇学校和优质学校教师每学年到乡村学校交流轮岗的比例不低于符合交流条件教师总数的10%，其中骨干教师不低于交流轮岗教师总数的20%。结合乡村教育实际，定向培养能够承担多门学科教学任务的教师，提高教师思想政治素质和师德水平，加强对学生的思想品德教育和爱国主义教育，在音乐和美术（或艺术）、体育与健康等学科中融入优秀传统艺术和体育项目，在学科教学特别是品德、科学教学中突出实践环节，确保综合实践和校外教育活动常态化。开展专题教育、地方课程和学校课程等课程整合试点，进一步增强课程的基础性、适宜性和教学吸引力。

（三）科学推进学校标准化建设。各地要逐县（市、区）逐校建立义务教育学校标准化建设台账，全面摸清情况，完善寄宿制学校、乡村小规模学校办学标准，科学推进城乡义务教育公办学校标准化建设，全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件。提升乡村学校信息化水平，全面提高乡村教师运用信息技术能力，促进优质教育资源共享。适当提高寄宿制学校、规模较小学校和北方取暖地区学校公用经费补助水平，切实保障正常运转。落实义务教育学校管理标准，提高学校管理标准化水平。重点提高乡镇寄宿制学校管理服务水平，通过政府购买服务等方式为乡镇寄宿制学校提供工勤和教学辅助服务。各地要在县域义务教育基本均衡的基础上，促进义务教育优质均衡发展，探索市（地）域义务教育均衡发展实现路径，鼓励有条件的地区在更大范围开展城乡义务教育一体化改革发展试点，发挥引领示范作用。

（四）实施消除大班额计划。省级人民政府要结合本地实际制订消除大班额专项规划，明确工作任务和时间表、路线图，到2018年基本消除66人以上超大班额，到2020年基本消除56人以上大班额。各地要统筹“十三五”期间义务教育学校建设项目，按照国家规定班额标准，新建和改扩建校园校舍，重点解决城镇大班额问题，加快消除现有大班额。要通过城乡义务教育一体化、实施学区化集团化办学或学校联盟、均衡配置师资等方式，加大对薄弱学校和乡村学校的扶持力度，促进均衡发展，限制班额超标学校招生人数，合理分流学生。县级教育行政部门要建立消除大班额工作台账，对大班额学校实行销号管理，避免产生新的大班额问题。各省级人民政府要于2016年年底前将消除大班额专项规划报国家教育体制改革领导小组备案。

（五）统筹城乡师资配置。各地要依据义务教育学校教职工编制标准、学生规模和教育教学需要，按照中央严格控制机构编制有关要求，合理核定义务教育学校教职工编制。建立城乡义务教育学校教职工编制统筹配置机制和跨区域调整机制，实行教职工编制城乡、区域统筹和动态管理，盘活编制存量，提高使用效益。国务院人力资源社会保障部门和教育部门要研究确定县域统一的义务教育学校岗位结构比例，完善职称评聘政策，逐步推动县域内同学段学校岗位结构协调并向乡村适当倾斜，实现职称评审与岗位聘用制度的有效衔接，吸引优秀教师向农村流动。县级教育行政部门在核定的教职工编制总额和岗位总量内，要按照班额、生源等情况，充分考虑乡村小规模学校、寄宿制学校和城镇学校的实际需要，统筹分配各校教职工编制和岗位数量，并向同级机构编制部门、人力资源社会保障部门和财政部门备案。全面推进教师“县管校聘”改革，按照教师职业特点和岗位要求，完善教师招聘机制，统筹调配编内教师资源，着力解决乡村教师结构性缺员和城镇师资不足问题。严禁在有合格教师来源的情况下“有编不补”、长期聘用编外教师，严禁挤占挪用义务教育学校教职工编制和各种形式“吃空饷”。积极鼓励和引导乡村志愿支教活动。

（六）改革乡村教师待遇保障机制。各地要实行乡村教师收入分配倾斜政策，落实并完善集中连片特困地区和边远艰苦地区乡村教师生活补助政策，因地制宜稳步扩大实施范围，按照越往基层、越往艰苦地区补助水平越高的原则，使乡村教师实际工资收入水平不低于同职级县镇教师工资收入水平。健全长效联动机制，核定义务教育学校绩效工资总量时统筹考虑当地公务员实际收入水平，确保县域内义务教育教师平均工资收入水平不低于当地公务员的平均工资收入水平。建立乡村教师荣誉制度，使广大乡村教师有更多的获得感。完善乡村教师职业发展保障机制，合理设置乡村学校中级、高级教师岗位比例。落实中小学教师职称评聘结合政策，确保乡村学校教师职称即评即聘。将符合条件的边远艰苦地区乡村学校教师纳入当地政府住房保障体系，加快边远艰苦地区乡村教师周转宿舍建设。

（七）改革教育治理体系。各地要深化义务教育治理结构改革，完善县域内城乡义务教育一体化改革发展监测评估标准和督导评估机制，切实提高政府教育治理能力。在实行“以县为主”管理体制基础上，进一步加强省级政府统筹，完善乡村小规模学校办学机制和管理办法，将村小学和教学点纳入对乡村中心学校考核，加强乡村中心学校对村小学、教学点的指导和管理。充分发挥学校党组织政治核心作用，坚持育人为本、德育为先，全面加强思想政治教育；认真落实校长负责制，全面推进学校章程建设，完善学校重大事项决策机制，逐步形成中国特色的依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度。落实学校办学自主地位，完善家长委员会，推动社区参与学校治理，建立第三方评价机制，促进学校品质提升。健全校长和班主任工作激励机制，根据考核结果合理确定校长绩效工资水平，坚持绩效工资分配向班主任倾斜，班主任工作量按当地教师标准课时工作量一半计算。创新校外教育方式，构建校内外教育相互衔接的育人机制。探索建立学生意外伤害援助机制和涉校涉生矛盾纠纷调解仲裁机制，维护学校正常教育教学秩序和师生合法权益，推动平安校园建设。

（八）改革控辍保学机制。县级人民政府要完善控辍保学部门协调机制，督促监护人送适龄儿童、少年入学并完成义务教育。进一步落实县级教育行政部门、乡镇政府、村（居）委会、学校和适龄儿童父母或其他监护人控辍保学责任，建立控辍保学目标责任制和联控联保机制。县级教育行政部门要依托全国中小学生学籍信息管理系统建立控辍保学动态监测机制，加强对农村、边远、贫困、民族等重点地区，初中等重点学段，以及流动留守儿童、家庭经济贫困儿童等重点群体的监控。义务教育学校要加大对学习困难学生的帮扶力度，落实辍学学生劝返、登记和书面报告制度，劝返无效的，应书面报告县级教育行政部门和乡镇人民政府，相关部门应依法采取措施劝返复学。居民委员会和村民委员会要协助政府做好控辍保学工作。各地要加大对家庭经济困难学生的社会救助和教育资助力度，优先将建档立卡的贫困户家庭学生纳入资助范围。深入实施农村义务教育学生营养改善计划，提高营养膳食质量，改善学生营养状况。通过保障就近入学、建设乡镇寄宿制学校、增设公共交通线路、提供校车服务等方式，确保乡村适龄儿童不因上学不便而辍学。针对农村残疾儿童实际，做到“一人一案”，切实保障农村残疾儿童平等接受义务教育权利。完善学生资助政策，继续扩大面向贫困地区定向招生专项计划招生人数，畅通绿色升学通道，切实提高贫困家庭学生升学信心。

（九）改革随迁子女就学机制。各地要进一步强化流入地政府责任，将随迁子女义务教育纳入城镇发展规划和财政保障范围，坚持积极进取、实事求是、稳步推进，适应户籍制度改革要求，建立以居住证为主要依据的随迁子女入学政策，切实简化优化随迁子女入学流程和证明要求，提供便民服务，依法保障随迁子女平等接受义务教育。利用全国中小学生学籍信息管理系统数据，推动“两免一补”资金和生均公用经费基准定额资金随学生流动可携带。要坚持以公办学校为主安排随迁子女就学，对于公办学校学位不足的可以通过政府购买服务方式安排在普惠性民办学校就读。实现混合编班和统一管理，促进随迁子女融入学校和社区。公办和民办学校都不得向随迁子女收取有别于本地户籍学生的任何费用。特大城市和随迁子女特别集中的地方，可根据实际制定随迁子女入学的具体办法。

（十）加强留守儿童关爱保护。各地要落实县、乡人民政府属地责任，建立家庭、政府、学校尽职尽责，社会力量积极参与的农村留守儿童关爱保护工作体系，促进农村留守儿童健康成长。要深入排查，建立台账，全面掌握留守儿童基本情况，加强关爱服务和救助保护，帮助解决实际困难，确保留守儿童人身安全。中小学校要加强法治教育、安全教育和心理健康教育，积极开展心理辅导。强化家庭监护主体责任，鼓励父母取得居住证的适龄儿童随父母在工作地就近入学，外出务工父母要依法履行监护职责和抚养义务。依法追究父母或其他监护人不履行监护职责的责任，依法处置各种侵害留守儿童合法权益的违法行为。发挥乡镇政府和村委会作用，督促外出务工家长履行监护责任。

五、组织保障

（一）加强党的领导。各地要认真落实党委全面从严治党主体责任，进一步加强新形势下党对城乡义务教育一体化改革发展工作的领导，全面贯彻党的教育方针，坚持社会主义办学方向。要高度重视义务教育学校党建工作，建立健全党委统一领导、教育部门具体负责、有关方面齐抓共管的学校党建工作领导体制，全面加强学校党组织建设，实现党组织全覆盖，严格党组织生活，切实做好教师思想政治工作，注重从优秀教师中发展党员，充分发挥学校党组织的战斗堡垒作用和党员教师的先锋模范作用。

（二）落实政府责任。各地要加强省级政府统筹，根据国家新型城镇化发展的总体部署和本地城镇化进程，把义务教育摆在优先发展的突出位置，纳入城镇发展规划。完善相关政策措施，通过政府购买服务、税收激励等引导和鼓励社会力量支持义务教育发展。把统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展作为地方各级政府政绩考核的重要内容，完善考核机制，健全部门协调机制，及时研究解决义务教育改革发展面临的重大问题和人民群众普遍关心的热点问题，确保各项改革措施落实到位、工作目标按期实现，促进义务教育与新型城镇化协调发展。

（三）明确部门职责。各级教育部门要加强同有关部门的协调沟通，编制完善义务教育规划，积极推动县域内城乡义务教育一体化改革发展各项措施落实到位。发展改革部门在编制相关规划时，要统筹考虑义务教育学校布局，在安排重大项目和资金投入时优先支持义务教育学校建设。财政部门和教育部门要积极建立和完善城乡统一、重在农村的义务教育经费保障机制。公安部门要加强居住证管理，建立随迁子女登记制度，及时向同级教育行政部门通报有关信息。民政部门要将符合条件的特殊困难流动留守儿童和家庭经济困难儿童纳入社会救助政策保障范围，落实兜底保障职责。机构编制部门和人力资源社会保障部门要为推动实现统筹分配城乡学校教职工编制和岗位提供政策支持。人力资源社会保障部门要加强监督检查，依法督促落实职工带薪年休假制度，支持外出务工父母定期回乡看望留守儿童。国土部门要依法切实保障学校建设用地。城乡规划主管部门制定控制性详细规划涉及中小学用地的，应当征求同级教育行政部门意见。未按照规划配套建设学校的，不得发放建设工程规划核实合格书，不得办理竣工验收备案。

（四）加强督导检查。地方各级政府要加强对本地区落实有关义务教育工作情况的专项检查，定期向同级人民代表大会或其常务委员会报告义务教育工作情况。各级教育督导部门要开展县域内城乡义务教育一体化改革发展主要措施落实和工作目标完成情况的专项督导检查，完善督导检查结果公告制度和限期整改制度，强化督导结果运用。对因工作落实不到位，造成不良社会影响的部门和有关责任人，要严肃问责。

城乡一体化的意义篇2

关键词：城乡教育；一体化；目标；路径

中图分类号：G521　文献标识码：A　文章编号：1672-0059(2011)06-0063-05

城乡教育一体化是现阶段我国教育发展的新的愿景与目标。近年来，在我国教育理论界，一些研究者围绕如何认识城乡教育一体化、如何实现城乡教育一体化等问题进行了讨论，且不乏新颖、深刻的认识与见解。而在实践层面，推进城乡教育一体化业已成为众多地区推进教育改革发展，尤其是贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》的重要行动，并且不断生成或涌现出颇具区域特色的推进城乡教育一体化的经验与模式。这些经验与模式也产生了热烈的反响，具有十分积极的借鉴价值与意义。

推进城乡教育一体化是一种持续的过程，也是一种需要科学对待、不懈探索的过程。在这一过程中，不断深化对城乡教育一体化有关问题的认识自属必要。本文就城乡教育一体化的目标定位、目标分解及其路径选择谈一些思考。

一、城乡教育一体化的目标定位

城乡教育一体化本身是一种目标性的表达。它是指城乡教育的发展达到一体化的要求与目标。认识城乡教育一体化的目标定位，是与认识城乡教育一体化的动因及其内涵密切联系的。

有论者指出，城乡教育一体化是城乡一体化的衍生概念。理解城乡教育一体化要以理解城乡一体化为前提，或者说，“理解城乡一体化是理解城乡教育一体化的关键”。在这种意义上，城乡教育一体化是城乡一体化的内在要求和不可或缺的组成部分，城乡教育一体化乃是紧紧服务于城乡一体化。

我国在国家政策层面确立城乡一体化的发展目标始于2007年中国共产党第十七次全国代表大会。总书记在这次代表大会上所作的题为“高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗”的报告中首次明确提出形成城乡经济社会发展一体化新格局的目标。十七大报告提出这一目标，又是基于统筹城乡发展、推进社会主义新农村建设的需要。《报告》指出：“解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重。要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。”2008年10月，党的十七届三中全会全面分析了我国经济社会发展的新形势，指出“我国总体上已进人以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期”。在本次会议通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中，则把基本建立城乡经济社会发展一体化体制机制作为2020年前农村改革发展的重要目标与任务。随后，在2009年和2010年两个中央一号文件中，均进一步把推进城乡经济社会发展一体化和努力形成城乡经济社会一体化新格局作为加大统筹城乡发展力度、促进农业农村稳定持续发展的重要要求。2011年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》颁布。在《规划纲要》的第二篇“强农惠农加快社会主义新农村建设”中，继续强调“建立健全城乡发展一体化制度”。

通过以上政策回溯，我们可以明确认识到，我国提出建立城乡发展一体化制度、努力形成城乡一体化发展新格局的目标，乃是紧紧地着眼于农业农村的发展，着眼于推进社会主义新农村建设。而社会主义新农村建设与现阶段我国的城市化发展是相辅相成的两个方面。基于我国特有的国情和国家制度安排，推进城市化与推进新农村建设需要同时进行，不可执于一端。正是城市化与新农村建设的同时推进，构成了中国城乡发展的一体化。从另一层面看，这里的“一体化”，其要义是消解长期以来因制度设置的不合理而导致的城乡分隔及对农村发展的严重制约与障碍，从而使城乡发展协调均衡、相互促进、融为一体。这一目标的提出，从整体上看，一是基于根治“三农”问题的必要性，二是基于形势发展的可能性。所谓必要性，是指随着城乡统筹发展的推进，我国“三农”问题在逐步化解，与此同时，制约“三农”问题的深层次矛盾也在凸现，特别是城乡二元结构与制度的障碍依然存在。有学者指出：“三农问题本质上是个结构问题、体制问题。”我国农业农村发展正反两方面的经验与教训都在表明，破除城乡二元结构、实现城乡发展的一体化是根治“三农”问题的关键。所谓可能性，是指随着我国经济社会的发展，尤其是新世纪以来全面建设小康社会目标的提出和科学发展观的确立，破除城乡二元结构、促进城乡一体化发展的经济基础和社会文化、心理及制度基础已大体形成。正如党的十七届三中全会公报指出，我国在整体上已进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会一体化新格局的重要时期。这也表明，破解“三农”问题体制机制障碍的时期已经到来。

我国城乡经济社会一体化的目标决定了城乡教育一体化的目标，或者说，城乡经济社会一体化本身包含着城乡教育一体化。由于城乡经济社会一体化是紧紧指向于农业农村的现代化发展，指向推进社会主义新农村建设，城乡教育的一体化因而也是紧紧指向农村教育的新发展，或指向农村教育的更好发展。提出城乡教育的一体化，其基本要求依然是进一步缩小城乡教育发展的差距，加大城乡教育统筹发展的力度，促进城乡教育的均衡发展与公平发展。实现城乡教育的一体化，又意味着需要通过破除城乡二元结构，包括破除城乡二元教育结构，从根本上消解导致城乡教育发展不公平的制度阻力与障碍，从而为今日农村教育的发展，同时也为城乡教育的共同繁荣与发展营造更为良好的、更趋于公平公正的制度环境。

应该予以特别认识的是城乡教育一体化与城乡教育统筹发展的关联。可以这样认为，城乡教育一体化离不开城乡教育统筹发展，是城乡教育统筹发展到一定时期、一定阶段所呈现的一种新的状态，是城乡教育统筹发展指向的一种新的目标或者说新的境界。在一定程度上，城乡教育一体化较之城乡教育统筹发展是一种更高位的概念。城乡教育一体化建立在城乡教育统筹发展的基础上。进入新世纪以来，我国城乡教育统筹发展得到大力推进，且取得了明显的进展，这为实现城乡教育一体化奠定了基础，提供了新的可能性。

蕴含于城乡一体化中的城乡教育一体化，作为新时期我国教育发展的新的目标与追求，为今日农村教育的发展和城乡教育的共同发展指明了方向。

二、城乡教育一体化的目标分解

实现城乡教育一体化可视为国家中长期教育改

革发展的一个重要目标。对此，我们可以结合《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)的精神予以深入认识，并对这一目标进行分解。

《教育规划纲要》以科学发展观为根本指导思想，确立了“优先发展、育人为本、改革创新、促进公平、提高质量”的工作方针，同时确立了“实现更高水平的普及教育、形成惠及全民的公平教育、提供更加丰富的优质教育、构建体系完备的终身教育和健全充满活力的教育体制”的战略目标。依据上述总体战略，《教育规划纲要》明确了国家中长期教育发展的任务，明确了教育改革的主要内容，并明确了教育改革发展的保障措施。而在深入认识与理解《教育规划纲要》的内涵与精神时，我们又可以清晰地看到贯穿于其中的一个重要的特点与亮色，这就是对农村教育发展的新的重视与关注。无论是“总体战略”中把教育公平作为国家的基本教育政策，还是“发展任务”别强调重点发展面向农村的教育，或是“体制改革”中强调加强省级政府教育统筹，又或是“保障措施”中凸显对农村教育发展的保障，这一切，都鲜明地体现出对农村教育发展的精心设计与安排及对农村教育发展的新的追求与期待。这种追求与期待，概而言之，正是指向城乡教育一体化。尽管《教育规划纲要》没有频频使用城乡教育一体化的概念，但却深刻地体现了城乡教育一体化的旨意与目标。因为其所指向的农村教育发展，正是着眼于进一步缩小城乡教育的发展差距，促进城乡教育的统筹发展和一体化发展。

城乡教育一体化是一种整体性的目标表达。在国家中长期教育改革发展中，城乡教育具有类别性、层次性，城乡教育的一体化也将呈现出动态的、不断推进的发展过程。这里，有必要结合《教育规划纲要》的精神与要求，对城乡教育一体化的目标予以分解，以期对城乡教育一体化的目标的实施有更清晰的认识与把握。

现阶段我国城乡教育一体化可分解为如下基本目标或具体目标：

1.城乡义务教育发展的一体化义务教育的统一实施本身蕴含着一体化的要求。对此，《教育规划纲要》明确提出建立城乡一体化义务教育发展机制。鉴于义务教育在国民教育中的作用与地位，城乡义务教育一体化乃是城乡教育一体化的基本目标，也是首要目标。时至今日，我国为促进义务教育均衡发展和一体化发展采取了诸多措施，付出了艰辛的努力，也不断取得明显的成效。然而，由于种种原因，我国城乡义务教育发展差距依然存在，尤其是义务教育质量发展差距明显。现阶段影响城乡义务教育一体化的突出问题还是资源配置问题。相对于城市义务教育的资源状况而言，农村地区，尤其是欠发达或较贫困的农村地区，优质教育资源的相对匮乏始终是制约义务教育良好发展的瓶颈。导致这一问题的深层次原因乃是城乡二元结构与制度的阻隔与障碍。现阶段农村义务教育中突出存在的优质教育资源缺乏问题实质上是一种结构问题、制度问题。如何进一步消解这种结构与制度障碍已成为促进城乡义务教育均衡发展和一体化发展的关键。

2.城乡学前教育发展的一体化城乡学前教育发展的一体化是城乡教育一体化的应有要求，也是城乡教育一体化的具体目标之一。《教育规划纲要》提出了“基本普及学前教育”和“重点发展农村学前教育”的任务，同时要求把发展学前教育纳入城镇和社会主义新农村建设规划。《教育规划纲要》的这些要求实际上蕴含着对城乡学前教育发展的一体化要求。现阶段我国学前教育发展的城乡差距较为突出，远远大于义务教育发展的城乡差距。在为数不少的农村地区，学前教育的发展举步维艰，未能进入学前教育机构的农村儿童比比皆是。另一方面，一些农村地区学前教育机构虽有设立，但其设施、条件及师资状况与城市学前教育机构相差甚远。缩小城乡学前教育的发展差距已成为缩小城乡教育差距的重要任务。实现城乡学前教育发展的一体化无疑是教育发展的时代使命。

3.城乡职业教育发展的一体化城乡职业教育发展一体化是城乡教育一体化的必然要求与重要目标。实现城乡职业教育的一体化，不仅是适应社会主义新农村建设的需要，也是适应国家工业化、城市化向前推进的需要。一方面，社会主义新农村建设要求大力培养新型农民；另一方面，工业化、城市化的继续推进要求培养新型劳动者，其中包括培养农村转移劳动者。我国数以亿计的农村劳动力的转移客观上对提供有效的职业教育服务有着深切的需求，这也对实现城乡职业教育一体化提出了现实的需求。时至今日，我国城乡职业教育均有了较大发展，但城乡职业教育的发展依然存在较大差距。在不少农村地区，尤其是相对欠发达的农村地区，职业教育的发展和普通教育或基础教育相比处于弱势地位。为此，需要进一步加强城乡统筹，把面向城市的职业教育和面向农村的职业教育更有机地结合起来。尤其要按照《教育规划纲要》的要求，“加快发展面向农村的职业教育”，从而实现城乡职业教育的一体化。

4.城乡继续教育发展的一体化“继续教育是面向学校教育之后所有社会成员的教育活动，特别是成人教育活动，是终身学习体系的重要组成部分。”大力发展继续教育是我国中长期教育发展的重要任务。统筹城乡教育发展，实现城乡教育一体化，也应包含统筹城乡继续教育的发展和实现城乡继续教育一体化，因为这是构建国家终身教育体系和基本形成学习型社会的需要。国家终身教育体系是指向全体人民的“学有所教、学有所成、学有所用”的教育体系，这里的全体人民自然包含全体城市人和农村人。基本形成学习型社会也自然意味着既要形成学习型的城市社会，也要形成学习型的农村社会。如果中国的农村社会不能形成学习型社会，又如何能达到在全国范围内基本形成学习型社会?基本形成学习型社会作为我国中长期教育改革和发展的总体战略目标，其对大力发展继续教育和实现城乡继续教育一体化必然有着深切的要求。现阶段推进城乡继续教育的一体化，重点是统筹扩大继续教育资源，在进一步促进城市继续教育发展的同时，大力发展农村继续教育，促进农村学习型社区的广泛形成。社会主义新农村建设之“新”，应该鲜明地体现在学习型农村社区的建设上，这是以人为本的应有之义。

三、城乡教育一体化的路径选择

推进城乡教育一体化已成为我国教育改革和发展的重要实践。实践中已开始形成种种推进城乡教育一体化的路径，由此也开始形成一些新的经验与模式。在推进城乡教育一体化的路径选择上，已初步形成一定的共识，但也需要继续讨论与探索。在此，结合国家相关政策要求，同时也结合实践中的经验及存在的问题，笔者就如何推进城乡教育一体化，即推进城乡教育一体化的路径选择谈如下几点认识。

1.继续加强对农村教育发展的支持新世纪我国为建设社会主义新农村确立了工业反哺农业、城市支持农村和“多予、少取、放活”的方针。上述方针同样适用于发展农村教育和推进城乡教育的一体化。事实上，进入新世纪以来，我国在统筹城乡教育发展的过

程中，已不断实施种种支持农村教育发展的政策，这些政策的实施也在不断取得新的成效。然而，反观新世纪对农村教育发展的支持，在肯定已取得的进展与成效时，也能感受到存在的问题与困惑。突出的问题是对农村教育发展的支持尚不平衡。例如，重于对农村义务教育发展的支持，弱于对农村非义务教育发展的支持；支持农村教育发展政策实施的力度与效果还存在较严重的地域差异。另一方面，在支持城乡教育一体化发展政策的实施过程中，一些地方也出现了农村教育“被城市化”的倾向。城乡教育一体化被演变为农村教育的城市化。如此实施方略，值得深入反思。支持农村教育发展，是现阶段我国推进城乡教育一体化的基本路径，是体现在《教育规划纲要》中的一项重要政策。在继续推进城乡教育一体化的过程中，需要进一步认识以下问题：何谓对农村教育发展的支持?农村教育发展需要什么样的支持?怎样的支持才是最合适、最有力的?无论如何，支持农村教育的发展最终必须真正落实在“农村教育”的发展，而不是“去农村教育”的发展。城乡教育一体化，自然也是使城市教育和农村教育更均衡、更协调地发展，而不是使农村教育实现城市化的发展。推进社会主义新农村建设离不开农村教育的新发展。对农村教育发展的支持，也需要更好地落实到支持农村教育更加自主、更有特色的发展上。在另一层面上，对农村教育发展的支持，也需要更深刻地体现为一种系统地支持。这种支持不仅要继续体现在促进农村义务教育的发展尤其是质量的提升上，同时要体现在大力促进农村非义务教育的发展上。要在继续加强对农村义务教育发展的支持的同时，切实加强对农村学前教育、职业教育、继续教育等方面的支持。

2.深化教育体制改革城乡教育一体化可视为针对城乡教育的非一体化而言，即针对城乡教育现存的二元结构和二元制度安排而言。实现城乡教育一体化，需要不断破解城乡二元教育结构与二元教育制度。这是实现城乡教育一体化的必由之路。对此，我国已有诸多学者予以论及，实践中的教育制度改革尤其是教育体制改革一直在持续进行。然而，着眼于推进城乡教育一体化，体制改革仍需加强与深化。而要深化教育体制改革，不仅需要深化对改革哪些教育体制的认识，同时要深化对如何改革或者说改革方式的认识。《教育规划纲要》对继续推进教育体制改革提出了许多新的任务和要求，这些新的任务和要求，在很大程度上是为了化解城乡二元教育制度、促进城乡教育统筹和一体化发展。在深入贯彻落实《教育规划纲要》的过程中，我们要结合推进城乡教育一体化，加强人才培养体制改革、考试招生制度改革、办学体制改革和管理体制改革等。在现阶段，尤其要深化以“加强省级政府教育统筹”为重心的教育管理体制改革，与此同时，努力建立促进城乡教育一体化的保障机制、激励机制和评估机制。

3.分步推进与统筹兼顾实现城乡教育一体化是我国中长期教育改革和发展的一个基本目标。鉴于我国国情和教育发展的现实状况，推进城乡教育一体化既需要分层分步，也需要统筹兼顾。从宏观的角度看，我国城乡教育一体化需要由区域一体化发展到全国一体化。这里的区域一体化又可分县域一体化、市域一体化和省域一体化。现阶段我国城乡教育一体化的重心是市域一体化和省域一体化。从教育类别的角度看，我国城乡教育的一体化首先是城乡义务教育一体化，进而推向城乡学前教育一体化、城乡职业教育一体化和城乡继续教育一体化。对于经济发展处于不同水平的区域而言，城乡教育一体化的推进可因地制宜。发达地区可加速全面推进城乡教育一体化；欠发达地区可由分步分层推进到整体推进。此外，分层分步推进和整体推进需要有机结合，统筹兼顾。

城乡一体化的意义篇3

近年来，随着小康社会全面建成和新型城镇化快速发展，户籍制度改革、计划生育政策调整、人口及学生流动，均给城乡义务教育学校规划布局和城镇学位供给带来了巨大的挑战。目前城乡基本公共教育服务还存在一定差距，乡村孩子们上学远、上学难、寄宿条件差、优秀教师少的现象依然存在，有的留守儿童没有得到及时的关爱保护，有的随迁子女在入学时遇到一些困难问题。所以必须统筹推进城乡义务教育一体化改革发展，促进基本公共教育服务均等化，办好人民满意的义务教育。

2017年1月25日，省政府印发了《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的实施意见》，成为我市推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的指导性文件。

二、总体要求

（一）指导思想。全面贯彻党的十和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入贯彻系列重要讲话精神，按照统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的要求，切实加强党对教育工作的领导，坚持以新发展理念为引领，落实立德树人根本任务，加强学校党的建设，深化综合改革，推进依法治教，提高教育质量，统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展。适应全面建成小康社会需要，合理规划城乡义务教育学校布局和建设，完善城乡义务教育经费保障机制，统筹城乡教育资源配置，大力提高乡村教育质量，增加城镇义务教育学位和乡镇学校寄宿床位，推进城镇义务教育公共服务常住人口全覆盖，着力解决“乡村弱”和“城镇挤”问题，为我市全面建成小康社会奠定坚实基础。

（二）基本原则。一是优先发展，统筹规划；二是深化改革，创新机制；三是提高质量，公平共享；四是分类指导，有序推进。

（三）工作目标。到2018年，全市实现县域内义务教育发展基本均衡，县、县、区试点推进优质均衡工作。到2020年，全市城乡学校布局更加合理，大班额基本消除；学校标准化建设取得显著进展，村小和教学点达到相应要求；城乡师资配置基本均衡，乡村教师待遇稳步提高、岗位吸引力大幅增强，乡村教育质量明显提升，教育脱贫任务全面完成；九年义务教育巩固率保持在99.5%以上，市域内更高质量的义务教育均衡发展加快推进；城乡二元结构壁垒基本消除，县域义务教育均衡发展和城乡基本公共教育服务均等化基本实现,城乡义务教育一体化发展格局基本形成。

三、主要措施

一是科学规划城乡学校布局，优化义务教育资源。二是扩大城镇学位供给，基本消除大班额。三是合理布局乡村学校，努力提高办学效益。四是推进标准化建设，办好寄宿制和小规模学校。五是统筹城乡师资配置，建立一体化管理机制。六是注重内涵式发展，全面提升教育质量。七是优化教育治理结构，推进治理体系建设。八是完善控辍保学机制，落实教育资助政策。九是保障随迁子女就学，关爱保护留守儿童。

四、组织保障

城乡一体化的意义篇4

关键词：农村义务教育；城乡一体化；供给机制；演进路径

中图分类号：G40 文献标识码：A 文章编号：1673 9841（2012）05—0075—08

党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，确定了促进城乡一体化发展的总体战略，并提出“到2020年城乡经济社会发展一体化体制、机制基本建立”。城乡一体化发展要求城乡公共服务的一体化。义务教育作为最基本的公共服务，在城乡一体化进程中应率先实现一体化。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》要求：“建立城乡一体化义务教育发展机制，在财政拨款、学校建设、教师配置等方面向农村倾斜。率先在县（区）域内实现城乡均衡发展，逐步在更大范围内推进。”

然而，我国义务教育供给机制设计一直因循城乡分立的体制框架，城乡义务教育非均衡发展既具有城乡二元结构的自然特征，又具有城乡二元制度的人为特性，其主要表现是城乡义务教育供给水平、供给质量和供给标准上的差距。缩小城乡义务教育发展的差距，重点在于农村义务教育。近30年，农村义务教育的财政供给责任由乡村上移至县，再由县过渡到多级政府共同负担，最终在体制和机制上实现义务教育公共产品内在属性的外化过程，走出了一条从乡村自给向公共财政保障转变的漫长制度变迁之路。然而，理论和实证研究都表明，2006年以来的我国农村义务教育经费保障机制的改革是一次“增量改革”，而且是一次主要关注经费供给机制的单向度改革，没有突破义务教育城乡分立供给机制的体制框架，义务教育的城乡非均衡发展态势并未逆转。因此，如何落实《纲要》提出的义务教育城乡一体化发展的指导思想，促使义务教育供给机制从城乡分立向城乡一体化过渡，将是下一个阶段推动农村义务教育发展的主要方向。

一、城乡分立下农村义务教育供给机制的演变

新中国成立之初，我国就建立了城乡有别的基础教育供给机制。自1986年《中华人民共和国义务教育法》颁布以来，我国农村义务教育供给机制经历了1986—2001年的“乡村自给”，2001—2005年的“以县为主”以及2006年至今的“各级政府共同负担”三个阶段，农村义务教育供给机制实现了从“乡村自给”到“公共财政保障”的历史转变。然而，二十多年来农村义务教育的供给机制改革都是在一种城乡分立的制度框架下进行的，是一种独立于城市之外偏向经费供给的单向度制度调整。

（一）1986—2001年“乡村自给”的农村义务教育供给机制

1986年至2001年，我国农村义务教育的供给责任在乡村，经费来源匮乏，而且很不稳定，造成农村义务教育长期处于低水平运转。1990年代中后期，由于乡镇经济凋敝，城乡差距迅速扩大，农村公共产品和社会保障缺失所造成的社会问题日益严重。为了稳定农村社会，统筹城乡发展，国家相继推行多项惠农政策，其中效果较为显著的是“税费改革”。然而，此项改革在减轻农民的经济负担的同时，也使乡镇财政失去税基，从而丧失了对农村义务教育的经费供给能力。作为适应社会整体改革的一种关联调整，中央政府又重新对农村义务教育的供给机制进行了改革，废除了实施近20年的乡村自给体制，将义务教育的供给主体上移到县级政府。制度改革一般都具有很强的路径依赖，这次改革也不例外。虽然农村义务教育的负担主体上移到县，但是依旧延续“由地方政府负责、分级管理”的基本体制框架，中央政府和地方高层政府（省级）并没有实质性介入。

（二）2001—2005年“以县为主”的农村义务教育供给机制

2001年至2005年间，实施“以县为主”体制以后，农村义务教育供给的财政基础并未出现实质性的转变，尤其是对于以农业为主要经济构成的农业县，而农业县占我国两千多个县将近四分之三的比例，农业税的彻底取消对很多县级财政依然是一个沉重的打击。“以县为主”的改革只是一个过渡性质的体制调整，尤其是在农村义务教育财政负担方面没有长期规划，应景性质较为明显。从主要发达国家来看，义务教育的提供责任主要在地方政府，但教育财政负担的重心却不在此。以美国和日本的义务教育财政分担结构为例，2008年美国的义务教育财政经费中，由地方政府负担43.7%，由州政府（相当于我国的省级政府）负担48.3%，由联邦政府负担8%；2008年的日本义务教育财政经费中，由中央政府负担12，3%，由都道府县政府负担55.2%，由地方政府负担32.47%。然而，在这一阶段我国的县级政府负担义务教育财政经费的70%以上。但是，义务教育属于公共产品，经费的短缺造成质量下降和学生流失，在政府统计数据上也难以反映。“以县为主”之后，虽然拖欠教师工资的事件有效减少，但由于农村学校教育枯燥、质量低下、学杂费负担沉重以及进城务工等机会成本的上升，中小学学生辍学率达历史高位。根据东北师范大学农村教育研究所的一项调研显示，2001年前后，农村初中辍学率居高不下，有的乡镇中学辍学率高达70%以上，对东南、东北、华北、西南六个样本县逐乡镇的调查，有4个县农村初中学生平均辍学率高于20%，最高的达到54.05%。这与政府统计部门的“普九”数字形成鲜明的对比。

（三）2006年至今“各级政府共担”的农村义务教育供给机制

从1986年实施义务教育以来，农村义务教育就从来没有真正免费过，这与全球义务教育通行的强制和免费主流模式相悖，也与国家支持“三农”发展的战略导向不符。于是，在2005年的年终，中央召开会议商讨取消农村义务教育的学杂费方案。但是，在制定方案的过程中，县级财力薄弱问题成为免费政策实施的最大障碍。为了保证免费政策的实施，中央政府突破对农村义务教育经费采用专项补助的传统，设计了相对复杂的中央、省、县三级政府分担机制，并通过自上而下的行政手段，建立起各级财政向农村义务教育投入的稳定制度。这次改革彻底结束我国农村义务教育“不免费”的历史，真正实现了农村义务教育经费从乡村自给向公共财政保障的转型。农村义务教育保障机制（以下简称“新机制”）的建立有三个方面的积极意义：第一，确认农村义务教育的公共产品地位，减轻农村居民接受义务教育的经济负担，巩固了“普九”成果；第二，改变了农村义务教育始终与农民经济收入和县级实力捆绑在一起的命运，为农村义务教育经费投入增长和教育质量提高提供了条件支持；第三，“明确各级政府责任，加大中央和省级政府投入”的政策设计，强化了高层政府的财政责任，为缩小城乡差距和区域差距，推动义务教育均衡发展提供了制度可能。同时，由于我国的财政收入不断向中央政府和省级政府集中，中央和省级政府在财政投入方面的制度性介入，使得农村义务教育财政经费供给有了制度保障。

二、“新机制”后的农村义务教育与城乡差距

2006年农村义务教育实行的“各级政府共担”的经费保障新机制，仍然沿袭了城乡分立的设计思路。尽管“新机制”后农村义务教育经费快速增长，但是城乡义务教育的差距并未有效缩小，在生均教育经费方面的差距甚至有扩大倾向。除此之外，“新机制”的内容主要指向农村义务教育的经费供给，缺少相关的配套措施，难以提升农村义务教育的供给水平。在这种治理框架下，城乡义务教育学龄儿童依然受到不平等的教育待遇，城乡之间学生、教师、教育资源流动还存在大量的体制和制度。

（一）农村义务教育经费快速增长，但缺乏稳定性

“新机制”以来，政府、学界和社会都对“各级政府共担”的农村义务教育经费保障机制寄予了厚望。从实施成效来看，“新机制”后农村义务教育经费稳步、快速增长。本文整理了1994至2009年农村义务教育的经费数据，根据CPI指数对当年价格进行折算，统一转换为2000年可比价格。从中可以发现：

1 “新机制”后农村义务教育生均经费增长速度加快

与“新机制”实施前农村义务教育生均经费增长速度相比，2006年“新机制”后农村义务教育生均经费增长速度加快（详见图1）。2001年之前，农村义务教育生均经费增长率相对缓慢，其中1996—1998年间还出现了下降。2001年推行“以县为主”管理体制后，当年农村义务教育生均经费增长幅度较大，但是接下来的两年又出现回落。这是因为县级政府还没有承担起农村义务教育的完全职责时，乡镇政府已经退出而造成的，是“乡村自给”到“以县为主”的体制转换问题。2001年至2005年间生均教育经费的增长率比之前一个阶段有所提高，但并不明显。2006年实施“新机制”后，农村义务教育经费进入快速增长轨道。“新机制”实施前的2005年，农村小学生均经费为1471元，2009年增长到3213元，四年间增长了1742元，年均增长率为22%。农村初中生均经费2005年为1702元，到2009年达到了4201元，三年间居然增长了2499元，年均增长率为25%。这个增长率远远高于我国同期年均11%的经济增长率。这说明，“新机制”有效地促进了农村义务教育经费稳步、快速增长。

2 “新机制”后农村义务教育生均经费增长态势不稳定

“新机制”后，农村义务教育生均经费增长态势与2001—2005年间农村义务教育生均经费增长态势相似，年度间生均经费增长缺乏稳定性。2001年，农村义务教育“以县为主”改革的当年，农村小学生均经费增长了22%，农村初中增长了14%。然而，接下来的两年，农村义务教育的生均经费增长率大幅度下降，2003年小学的生均经费增长率为9.6%，初中仅为5.9%。之后，又出现了回升。2006—2007年，“新机制”实施后第一年，农村小学生均经费增长了27.3%，实施后第二年增长率回落到了19.4%。农村初中的生均经费变化相对稳定一些，但2009年的农村初中生均经费增长率也出现了回落。这种不稳定性既体现了县级政府的财政收入和支出结构不稳定，也反映了在每次改革之初，为保障政策的顺利推行，政府对农村义务教育经费投入力度骤增，使得当年的教育经费大幅度的增长。然而，由于这种努力热情缺乏持续性和制度保障，所以，稳定的增长势头难以持续下去。

（二）城乡义务教育在资源和质量方面差距明显

2006年的农村义务教育经费保障机制改革是在“地方负责，分级管理，以县（区）为主”的责任划分格局下展开的，没有相关的财政体制和其他宏观体制改革的配套，从而没能触动政府间基本财力与教育事务责任结构。改革后，像教职工、基建、学校硬件设施（课桌椅、仪器设备等）等教育事务责任仍主要由县乡政府负担，而县乡级政府在农村义务教育供给方面既存在财力薄弱的客观问题，也存在因激励不足而努力程度下降的主观问题。这些问题反映在现实教育中就表现出城乡义务教育在资源供给、教育质量等方面差距未能有效缩小，农村义务教育学龄儿童难以受到同城平等的教育待遇，城乡之间学生、教师、教育资源流动还存在大量的体制和制度，城乡间非均衡的发展状态没能得到应有的改善。

从城乡义务教育经费方面来看，尽管有“以县为主”改革和“新机制”的实施，但农村与城市之间的生均教育经费差距仍在扩大。2000年城乡小学生均教育经费差距为558元，到2009年扩大为921元，十年内城乡差距扩大了65%。2000年城乡初中生均教育经费差距为858元，到2009年扩大为1207元，十年内城乡差距扩大了40%。另据历年《中国教育统计年鉴》数据，2000年全国县域内有小学在校生1.12亿人，到2009年则减少到0.83亿人，十年间共减少了2903.91万人，减幅为25.94%。也就是说，农村生均经费的增加可能不仅是因为总经费的增加，更重要的原因是农村学龄人口的迅速减少。如果考虑学生人数的变化，现实的城乡教育差距的扩大速度可能更快。这说明“新机制”改革并没有有效地消除教育经费投入上的城乡二元结构问题。

从城乡义务教育质量方面来看，由于城乡义务教育在生均经费、师资水平以及相关的教育资源方面差距缩小缓慢，再加上城乡分立的教育体制和机制，城乡义务教育学生学业成就差距显著。2009年“中小学生学业成就调查研究”课题组对全国东、中、西部8省31个区县城乡小学六年级学生学业成就调查显示，在语文、数学、科学、品德与社会四个学科的测试中城市学生的学业成就水平明显高于农村，两者间的差异在统计上非常显著。其中城市学生的学业成就达到良好和优秀水平的比例均高于农村学生近3个百分点，基本合格和不合格水平的学生比例则均低于农村，特别是在不合格水平上城市学生的比例要低于农村近4个百分点。另据对湖南省某县县城和农村初三学生7个科目的中考成绩进行比较发现，县城学生的整体学业水平要远高于农村学生。县城学生7门考试科目的平均成绩都接近或超过了70分，而农村学生都没有达到60分，县城学生7科学业合格率高于农村学生30～40个百分点；农村学生英语合格率只有24.6%；优秀率县城学生达到了45%左右，而农村学生只有12%左右。同时，课题组在农村初中调研中发现，学校为了提升其中考成绩的平均水平和中考的升学率，在中考前就动员年级后进生放弃中考。如果全口径地统计农村学生的学业成就，城乡教育质量的差距可能更大。

（三）“新机制”在机制设计上的城乡分立局限

“新机制”后农村义务教育由乡村自给转向了公共财政保障，但与城市差距的缩小问题仍未得到有效解决。这可以由“新机制”仍然沿袭城乡分立的设计思路来说明。从制度层面来看，“新机制”及其后续改革没有突破分级办学、分级管理、以县（区）为主的义务教育经费投入与管理体制框架，仍然是一种城乡分立的机制设计，偏离了社会经济城乡一体化发展的国家战略目标。

首先，这种机制设计的支点在于提高中央和省级政府对农村义务教育的财政责任，但并没有明显地减轻县乡级政府的教育事权，也没能调动城市和县镇提高农村义务教育质量的积极性，甚至在某种程度上使得农村义务教育的基层社会载体虚化。“新机制”推行过程中这种自上而下的改革所固有的信息不对称特征，以及教育投资所固有的长周期和区域外溢属性，使得农村义务教育在中央政府目标函数中的权重要高于其在地方政府目标函数中的权重。这次改革中央和省级政府主要的推行策略就是直接的财政投入，据不完全统计，2006—2011年中央财政在完善农村义务教育经费保障机制方面累计投入约3369亿元。然而，当中央和省对县教育财政转移支付增加时，由于县级政府的卸责行为，县域农村义务教育经费的总量并没有增加。而且，上级政府的义务教育财政转移支付对县乡级政府教育支出具有明显的“挤出效应”。中央政府和省级政府的介入，使得县乡政府有了转移责任的空间。

其次，这种设计局限于农村义务教育供给机制的单项体制改革，忽视与国家宏观行政与财政等刚性体制的兼容。我国的城市并非单纯的经济单位，其行政职能也十分明显。目前，省会城市和地级城市是横亘于省级政府与县（区）级政府之间的行政中枢，跨越城市的中央——省——县镇的经费垂直拨付和管理链条过长，运行成本非常高。一些省正在进行“省直管县”财政改革，以减少这种垂直财政关系的层级，但是多数省份尚未进行实质性的推进，来自地市级政府的阻力较大。在省和县之间的市级财政不仅增加管理链条，而且造成“市刮县”、“市压县”的格局，使得县乡政府财力与事务责任更加不对称。根据课题组的调查，中央和省级部门的转移支付资金被截留和挪作他用的行为仍有发生，中、西部地区的地方政府配套资金不到位现象突出。对于少数民族地区和贫困县而言，需要配套的资金已远远超越其财政能力。

最后，“新机制”主要是经费供给的单向度改革，当农村义务教育成功地从生存型向发展型转型之后，经费改革的边际收益已经递减，接下来重点是师资质量和管理水平的提升。然而，在城乡分立的义务教育供给机制设计下，一方面，农村义务教育处于一个游离于城市之外的相对封闭循环的系统，城市优质教育的辐射以及城乡教育资源的优化配置遭遇体制壁垒而无法实现；另一方面，城市凭借其在教育质量、学校条件、薪酬待遇和发展空间方面的优越地位，不断地“抽取”农村中小学的骨干教师、管理人员和优秀生源，造成了农村义务教育在士气上的“衰落”。在城乡二元结构的宏观背景下，提高农村义务教育质量的任务不是单靠改善经费状况所能够完全解决的。

三、城乡一体化的农村义务教育供给机制改革展望

与一些研究者关于城乡教育差距缩小的观察不同，上文的实证分析发现2000年以来的两次大的体制改革并没有有效地缩小城乡义务教育差距。这些证据并不是在否定两次改革对农村义务教育发展巨大的推进作用，而是说明在现有城乡分立框架下的改革思路很难消除义务教育的城乡二元结构。义务教育的城乡二元结构不仅限制了农村教育的发展，而且给城市教育造成了诸多压力和矛盾。从更广泛的视角看，义务教育的城乡二元结构加剧和固化了城乡经济和社会方面的二元结构，对向现代社会转型造成了深远的负面影响。为了切实有效地消除义务教育的城乡二元结构，切实提高农村义务教育的发展水平，新时期必须以城乡一体化的战略思路来重构义务教育供给机制。

（一）城乡一体化：义务教育供给机制的改革新取向

城乡教育分立、分治的发展模式衍生和加剧了城乡经济、社会的二元结构。城乡分立的义务教育供给机制和城乡义务教育供给水平的落差已经造成严重的教育和社会问题。对于农村义务教育自身而言，一方面，办学条件、教师待遇和教育质量的城乡严重失衡，导致农村学校优秀教师和生源的外流，一些地区农村教育出现萎缩、衰败之象；另一方面，由于快速的城市化和工业化，农村青壮年和高素质劳动力大量向城市转移，由妇女、老人和低文化水平农民为主要人口构成的农村社会，不足以构建学校教育的良性社区支撑环境。农村学校的社会文化资本和支持系统堪忧。正如著名教育社会学家科尔曼所言，家长、教师、学校管理人员，以及更大范围的社区共同体，对学校教育的连续性和儿童学业的成功至关重要。学校一旦脱离有机的社会支持系统，学校教育的质量和效果就会大打折扣。

城乡教育的二元结构不利于城市教育和城市社会的良性发展。城乡经济和教育落差较大，农民工随迁子女不断增多，对城市财政、教育和社会系纺形成巨大的压力，城乡矛盾在义务教育领域集中激化。据课题组对东部城市如苏州、杭州、宁波等地的调查发现，一些农民工子弟集中的学校，城市居民抗议和子女转学的现象突出，最后不得不对农民工子女单独建班或建校。另外，由于地方保护主义带来的中考和高考的户籍限制，随迁农民工子弟不能报考所在城市的普通高中，而只能报考职业技术类学校，且其中考成绩并不进入城市学校的绩效考核范围。最终造成农民工子女在城市义务教育毕业阶段被边缘化，使教育分流呈现出显著的城乡分立特征。从长远来看，这种人为设置的体制障碍易导致城市的贫富悬殊和社会阶层断裂，并可能成为“城市病”的社会根源。正如马克思指出的那样：“城乡对立正是资本扩张在地域空间上和社会关系上的表现，资本带来的文明面和对抗性在这里鲜明地体现在：一方面是资本与财富的集中，另一方面是贫困和失业使城市成为罪恶的渊薮。”因此，构建城乡一体化的义务教育体制，缩小义务教育的城乡差距，已经不是农村和农村教育发展的单向诉求，它已经成为城市经济和社会健康和谐发展的实际需要。

建立城乡教育一体化的供给制度有利于克服城乡教育二元结构的弊端，同时促进我国城乡经济社会发展的一体化。以城乡一体化来指导义务教育供给机制改革，具有四个方面的现实意义：第一，消除城乡居民在基本公共服务上的不平等待遇；第二，打破城乡义务教育二元结构，为新农村建设和解决“三农”问题奠定人力资本基础；第三，缓解城市义务教育的财政、教育和社会压力，消除为“求学”而迁移的农民工流动；第四，实现更为公平的城乡教育格局，为城乡社会和谐和未来城市阶层间流动奠定基础。可以认为，以城乡一体化来指导义务教育供给机制改革，不仅是解决义务教育公平发展和质量提升的必由之路，更是构建“城乡经济社会一体化”格局的重要内容和前提条件。在城乡教育一体化的理念下，城乡义务教育供给要打破城乡二元经济结构和社会结构，建立双向沟通、良性互动机制，促进城乡教育资源共享、优势互补，推动城乡教育相互支持、相互促进。然而，义务教育的城乡一体化发展是有阶段性的：首先要通过政策干预推动城市反哺农村，城乡义务教育差距逐渐均等化，消除地域、经济和政治等原因导致的教育不公平；然后才是城乡义务教育发挥各自优势和特色，相互支持，实现一体化协调发展。也就是说，城乡教育一体化是一种平等的一体化而非依附的一体化，城乡义务教育的差距缩小、平等均衡是一体化发展的基础。

（二）城乡一体化的农村义务教育供给机制改革思路

以城乡一体化作为农村义务教育供给机制改革的指导思想，并不是对公共财政保障机制的否定，而是对公共财政保障机制的继承、深化和拓展，是农村义务教育供给机制改革在新的历史时期的新课题和新使命。然而，义务教育城乡一体化的发展愿景不可能通过“嫁接”在城乡分立的制度架构上来实现。当前倡导义务教育城乡一体化的理论或者政策文本与现实城乡关系的巨大鸿沟表明，很多学者和决策者并没有充分意识到其中的制度性困难，因而也难以触及农村义务教育发展深层次的体制或机制问题。从制度演进的角度来看，义务教育的城乡二元结构的消解需要一定的时间过程和外生制度条件，也需要更加开放的改革思路和更为系统的政策设计。

义务教育的供给机制内嵌于更为宏观的政府财政和行政管理体制，没有财政和行政管理体制上的改革，单方面的农村义务教育体制改革能够达到的效果十分有限。目前“市管县”财政和行政体制是城乡二元制度结构的重要根源之一。在这种体制下，以“县”为行政表征的农村和以“地市”为行政表征的城市不仅是地域概念，而且存在垂直的行政隶属关系。在这种垂直行政关系下构建的城乡一体化必然是一种不平等的、依附性一体化，而非平等意义上的真正城乡一体化。因此，宏观体制上的“省直管县”改革是构建城乡一体化义务教育发展机制的制度基础。一方面，“省直管县”改革可以使“市”、“县”在行政上平级，创造“市”、“县”举办的中小学在行政地位上的对等；另一方面，“省直管县”改革可以增加省对县的直接支付，减少转移支付的“漏损”，充实县级财力，从而提高农村义务教育经费供给水平，为缩小城乡义务教育差距奠定经济基础。在增加县级财力的基础上，必须同时加快县乡政府向公共服务型政府转型，重构基层治理结构，逐步提高农村义务教育在县乡政府财政支出目标函数中的权重。

城乡一体化的发展要求农村义务教育必须从单向度的经费供给改革向全方位综合改革过渡。经费供给改革只作用于缩小城乡义务教育生均经费和办学条件差距，而要实现城乡义务教育的结果公平，切实提高农村义务教育的质量，则需要对农村教育管理体制、学校布局、人事制度和办学模式等进行全方位综合改革。实质上，农村义务教育要实现从生存型到发展型、从乡村化到城镇化的转型，最重要的是农村义务教育要从传统向现代转型。要实现这种转型，不仅要依靠农村内生的力量，更要创造条件利用城市的优质、现代教育要素来反哺农村，以城乡联动的机制来造就城乡一体化的义务教育发展新局面。有两个方面的政策需要优先考虑和实施。

首先，根据社会经济发展趋势对农村中小学校的空间组织形态进行科学的规划，要依托城市和县镇来实现农村义务教育的城镇化，逐步使农村向中心乡镇集中，郊区向县城和城市集中。当然，这种城镇化的方式、速度必须因地制宜，充分地尊重实际情况和民众意见。根据成渝、苏南和浙江等地区推动义务教育城乡一体化的经验，学校的布局调整要依托便利的交通和完善的通信设施，要以标准化学校建设为支持平台，尽量让在农村学校工作的管理者和教师享受到与城市相同的资源。有条件的地方还要在薪酬、职称和职务晋升方面对农村学校给予倾斜，为城乡教育要素相互交流创造物质和制度条件，提高农村学校“吸附”优质资源的能力。必须注意的是，学校集约化和网络化空间布局规划并不是为了扩大学校规模效应，减少政府教育财政投入。本世纪初推行的农村中小学布局调整速度太快，学童上学距离过远，标准化寄宿制学校建设和校车配套跟不上，造成了严重的隐形辍学和多起上学交通事故。因此，在进行布局规划中，必须加大财政对农村义务教育的投入，加快高标准的寄宿制学校建设，配备一定的教辅人员编制，提供并规范接送学生的校车运营。因新的布局调整所引起的学生及其家庭的额外负担，如住宿、餐饮、交通费用等，应由上级财政来补贴，同时增加学校公用经费投入。

城乡一体化的意义篇5

关键词：城乡差距；治理；发展与对策

Abstract: in the party's reform and open policy policy guidance, China's urban and rural construction has had great success. See the result in the same time, we also want to clear see urban and rural planning and design work of all kinds of problems encountered in practice, these problems should cause the relevant departments and planning the attention of the technology. Urban and rural political disparity is causing economic gap between urban and rural areas with the source of the gap between the urban and rural society, the gap between the urban and rural economy, resource of power allocation is imbalance of the perceiver, of urban and rural social gap between urban and rural areas and urban and rural economic and political gap gap between social welfare extension of the field to the results. Coordination of urban and rural development of urban and rural governance from the political level of financial support of agriculture, industry through sea city agriculture, the peasants as the main body of urban and rural economic system reform, and finally achieve by sharing the type of economic growth idea supporting urban and rural equal public services.

Key words: the gap between urban and rural areas; Management; Development and countermeasures

中图分类号：F252.23 文献标识码：A 文章编号

一、城乡差距与城乡差别具有不同的内涵

1. 城乡差距与城乡差别的内涵是完全不同的。集历史现象与社会现象于一体的城乡差距是一个国家基本社会制度框架内城乡关系走向的表现形式。一个国家的基本社会制度决定财富的分配原则，建立在城乡利益对立基础上的城乡差距扩大是资本主义制度下财富分配不公的必然结果。但对已有的城市与乡村而言，他们各自能够产出多少财富则是由各自的主业生产力水平决定的，而代表城乡主业生产力水平的是城乡工农业劳动生产率。如果一个国家实行社会主义制度，甚至达到了物质极大丰富的共产主义状态，而且工农业劳动生产率达到同样高的水平，此时，源自生产关系方面与源自生产力方面的城乡差距都消灭了，但城乡差别依然存在。由此看来，城乡差别另有自己的特定内涵。

2.所谓城乡差别是指城市与乡村之间在城乡生态景观、城乡主产业劳动方式、城乡居民的集聚方式、生活方式与思维方式方面的客观区别，它存在于任何阶级社会的各个国家中。各个国家正在努力消灭的是城乡差距，但不能消灭城乡差别。自城市诞生以来，城乡差别就存在，以后还将存在。以往我们常常讲的“消灭三大差别”，其实指的是“消灭三大差距”，或者说是在对城乡差别有误解的情况下喊出的口号。城乡差距是指在基本社会制度及其一系列衍生制度约束下由城乡主产业生产方式而决定的城乡发展水平的差距。通过这个界定可以看出，要消灭城乡差距，就必须既要消灭使城乡差距扩大的基本社会制度，又要使城乡主产业劳动生产率水平同步提高。

3.在对待城乡差距问题方面，还存在一个误区，即人们往往认为只有社会主义国家在致力于缩小城乡差距并力图消灭城乡差距，而西方资本主义国家没有缩小城乡差距。在资本主义初期，城乡差距扩大的速度的确很快，城乡对立关系十分突出。随着资本主义的不断发展，资本主义工业化与市场化的触角逐渐伸入到农村与农业，尽管主观上获取剩余价值，但客观上却缩小了工农差距与城乡差距。与社会主义国家相比，资本主义国家缩小城乡差距的行为是被动的，是因工业品的销售市场受到了落后农村、农业阻碍时才不得不去发展农业现代化与农村现代化；社会主义国家缩小城乡差距的行为是主动的，是受基本社会制度价值取向影响而进行的提高农业生产力的行为。即使是这样，并不能表明社会主义国家在消灭城乡差距问题上不存在失误，因为社会主义制度本身需要不断完善，这就使我们不难理解为什么在中国仍然会出现城乡差距扩大的问题，以至于今天我们用“统筹城乡发展”来纠正过去城乡差距方面出现的失误。

二、城乡差距问题的层次性分析

分析城乡差距问题应从三个方面人手：一是系统的研究不同层次的城乡差距，二是揭示城乡差距的本质，三是明确导致城乡差距拉大的历史责任主体。

1.中国城乡差距包括城乡政治差距、城乡经济差距和城乡社会差距。城乡政治差距是最深层次的城乡差距，它决定着中间层次的城乡经济差距与表层次的城乡社会差距。通常状况下，人们只重视城乡收入差距这一城乡社会差距的研究，很少能从城乡经济差距与城乡社会差距背后挖掘出城乡政治差距。源于计划经济时期形成的压力型政治体制在城市与农村的表现形式是命令式的城市治理与乡村治理。在压力型政治体制约束下由任命型城乡权力资源配置制度支撑的城乡治理差距越来越大，而这种城乡治理差距的产生原因恰恰是由于权力资源本身在城乡之间的严重不平衡配置，权力资源的不平衡又导致城乡之间经济资源的不平衡与社会公共产品资源的不平衡。这表明，城乡政治差距是城乡经济差距和城乡社会差距的根源。

2.政府在城乡差距扩大问题方面负有直接责任。政府是校正“市场失灵”的最后控制者，政府是战略政策与制度的主要供给者。就市场机制的作用而言，城乡差距在市场机制作用下无疑是越来越大，政府校正市场机制的结果体现了政府的宏观调控绩效和政府的统筹能力。就政府制定的战略而言，重工业优先发展战略是政府提出的，控制大城市发展的城市化方针是政府提出的；就政策与制度而言，城乡二元户籍制度是政府推出的，不平等的城乡产品交换制度、差别化城乡教育制度、不同的城乡社会福利制度、城市优先的资源配置制度等也都是政府制定并加以实施的。而这些战略的实施与制度的出台恰恰是导致城乡差距拉大的主要原因。

三、从多维度统筹城乡发展的对策建议

城乡差距问题是各种深层次矛盾的集中表现形式，而化解这些深层次矛盾的最好办法是进行体制改革。为此，针对上述三个层次的城乡差距，提出了相应的三类体制改革：政治体制改革、经济体制改革和社会体制改革。

1.为从根本上剔除产生城乡差距的深层政治体制阻碍性因素，我们需要确定城乡治理体制变革的价值取向，该价值取向是变压力型治理体制为激励型治理体制；变权利约束型治理为权利给予型治理；变人治型治理为法治型治理。当中国的政治体制改革取得了令人民群众满意的成绩后，城乡各级政府的科学决策、公正决策、公平决策才会在城市与农村的协同发展中起到积极作用，才能在城乡生态环境保护、城乡整体规划与城乡政府管制方面有所作为。面对日益严重的城乡环境污染问题，城乡各级政府应联合起来为城乡生态经济发展创造良好的生态环境。面对城市的单纯空间扩张与农村耕地的不断减少之间的问题，迫切需要政府突破过去仅规划城市而不规划农村、仅规划工业布局而不规划现代农业基础设施布局的工作思路，实现粮食安全前提下城乡规模结构与城乡空间结构之间的整体协调增长。

2.城乡政治体制改革引领下的城乡治理绩效的提高是统筹城乡发展的关键所在，而深层经济体制改革则是统筹城乡协同发展的最核心内容。市场机制惯性作用下优质生产要素不断流出农村问题，需要统筹主体的政府干预机制在一定激励机制作用下强制性的实现优质生产要素流入农村，这才能从根本上解决农业优质生产要素短缺问题。统筹主体政府还要推动工业反哺农业，在农业生产成为工业化整个链条中一个环节的基础上，发展精细农业、订单农业、生态农业、标准化农业。

3.缩小城乡经济差距的核心是缩小工农业发展差距，财政支农、工业反哺农业与城市支持农村只是发展农业的外部措施，农业要想真正成长为现代农业还必须有一系列新土地制度安排促进现代农业的快速发展。其中，动态土地承包权确认制度就是最重要的制度安排之一。为解决农村新生代农民被农村和城市双重边缘化问题，为适应农业规模经营的要求，我们主张改革以往政府单方面固定期限下的土地承包制度，代之以动态土地承包权确认制度和柔性土地承包权流转制度。所谓动态土地承包权确认制度是指为适应农村新增人口组成的家庭也有土地供其承包而言的增量性动态土地承包权的确认制度。该制度是基于新生代农民在农村的生存问题而提出的，是化解新生代农民与老一代农民代际矛盾的新型制度安排。所谓柔性土地承包权流转制度是在合法、合理、自愿前提下，规范农户与农户之间、农户与非农户之间以及农户与集体组织之间发生的土地承包权流转的制度。该制度解决了初始土地总承包权与后来土地分承包权之间的流转问题，它既可以使土地走向规模化经营，也可以因地制宜使土地走向分散化经营。

4.与城乡政治差距和城乡经济差距相比，城乡社会差距更突出也更复杂。城乡收入差距是城乡社会差距的集中表现形式，城乡收入差距又直接表现为城乡消费差距和城乡储蓄差距，间接表现为城乡教育差距、城乡医疗卫生服务差距和城乡社会保险差距。在这些形式的城乡公共服务差距中，除城乡储蓄差距外，其余几个方面的城乡社会差距也都是关系着每一个农民的切身利益。然而，从农村居民的生存安全角度讲，消除城乡消费差距、培养城乡生态消费是缩小城乡社会差距的首要目标。城乡生态消费不仅是城乡循环经济的理性延伸与内在要求，而且也是城乡社会福利水平的最基本体现形式。所谓城乡生态消费是指良好的消费环境下基于自然人意义上的安全消费、适度消费与无污染性消费和基于法人意义上的节约型消费与可再利用型消费等的总称。消费水平的提高只是城乡居民在生活方面的福利改善结果，教育质量的提高与教育机会的均等才是城乡公民福利增进和实现公共服务均等化的标志。一个人的受教育程度在一定意义上决定了其收入水平与消费水平及医疗保障等其他社会福利状况。因此，实现城乡教育均等化显得格外重要。平衡城乡教育就要从彻底转变教育观念与科学评价教育绩效人手，在城乡基础教育投资体制下，实现城乡基础教育均衡发展的目标，实现就业最大化指向下的城乡职业教育均衡，实现城乡学生接受高等教育的机会平等。为更好保障农民的健康，要在广大农村的县、乡、村充实或新建卫生院、卫生所，并配置一定数量的优质医疗资源，以缓解农村就医难的问题。

城乡一体化的意义篇6

在系统集成近8年统筹城乡改革发展实践成果的基础上，2011年1月4日，成都市委、市政府出台“一号文件”《关于深化社会体制改革加快推进城乡社会建设的意见》，按照“建设和谐社会、促进公平正义”和“维护社会秩序、激发社会活力”两大核心要义，着手探索加快推进城乡社会建设。根据《意见》，成都将用5年左右时间，探索构建在党的领导下，政府充分发挥服务和引导作用，社会自我调节，群众自治管理，规范有序又充满活力的社会体制。为此，成都将重点做好五项工作：健全社会规范体系、健全城乡基本公共服务均衡发展机制、健全城乡社区治理机制、健全社会组织和志愿服务发展机制、健全社会矛盾疏导和化解机制。6月1日，中共中央政治局召开会议研究加强和创新社会管理问题的第三天，成都市立即召开全市社会建设工作会议，出台《深化社会体制改革加快推进城乡社会建设五大实施纲要（2011―2015）》，全面部署社会建设工作，深化统筹城乡改革发展实践。这标志着成都市正式吹响鲜亮的号角――深化社会体制改革，加快推进城乡社会建设。

成都加快推进城乡社会建设，不仅高度契合党中央提出的以人为本、科学发展的执政理念和建设社会主义和谐社会的战略目标，而且也是对成都统筹城乡发展8年以来社会建设实践的一次全面总结和提高升华。以社会建设统合各项社会发展政策规划，有利于该市社会建设体系框架的完整，形成整体推进的合力。如果说建设世界现代田园城市为成都构建了一个具有理想形态的城市发展框架和长远发展目标，那么，加快社会建设则为这个理想目标填充了具有人文价值和社会价值的内涵，使社会公平、城乡一体的理念获得坚实的社会支撑，它将成为成都走向科学发展、和谐发展的重要转折点。

案例背景：成都推进社会建设的动因

1. 统筹城乡发展实践为社会建设奠定坚实基础

从2003年开始，成都陆续推进“三个集中”、“六个一体化”和农村工作“四大基础工程”等重大改革，从体制机制层面，着手全方位破除城市和农村分立的二元结构，构建城乡一体的公共服务和社会管理格局，创造了具有成都特色的社会建设的成功经验和方法，一些改革创新走在了全国的前列，也得到国家的肯定，为下一步加快社会建设提供了坚实的基础，也为全国社会建设实践提供了有价值的借鉴。

例如：以耕保基金转养老补贴为特征的城乡一体社会保障制度创新。耕保基金的制度设计，达到了保护耕地与增加农民收入、解决农民养老保险所需资金“一举三得”的目的。以还权赋能、民主议事为特征的村级治理机制创新。逐步构建起了以党支部为领导核心、村委会为执行主体、议事会为决策监督机构，责权明确、相互制衡的新型村级治理机制。以均衡服务、调动村民参与为特征的村级公共服务创新。实现了“民生带动民主，民主保障民生”二者相辅相成、相互促进的良性互动。以自由迁徙、城乡待遇一致为特征的户籍管理制度创新。此项改革被认为是目前“中国最彻底的户籍改革方案”。以科学重建和多方参与、助人自助为特征的灾后重建“三新”活动创新。将灾后重建由前期注重物质重建转向社区重建和精神重建，推进了社会主义新农村建设的全面深化。以活化基层细胞、提高居民参与为特征的城市社区服务和社区治理机制创新。通过楼栋议事会、网格化管理等新手段新方法，构建了居民看得见、摸得着、感受得到、参与得了的社区管理新模式……

总结起来，成都市在过去几年推进的一系列社会领域的改革创新，具有以下特点：一是以实现基本公共服务均等化为突破口，破解长期以来形成的城乡二元困境，加快农村发展。无论是统筹城乡的养老保险体系、劳动就业体系、户籍制度改革等政策措施，都体现了统筹城乡发展这一思路。二是以强化基层民主，构建多元主体参与的公共服务和社会管理体制为突破，力图通过加强基层民主建设，打破政府“独自掌舵”的格局，构建出政府、市场、社会之间的协调网络、公共决策和民主参与机制。完善基层治理机制、提高村级公共服务和社会管理水平等政策的出台，就集中体现了“民生带动民主，民主保障民生”这一成都模式的突出特点。成都市在社会领域的这一系列改革创新探索，必将为成都市加快社会建设步伐提供坚实的基础和强有力的支撑。

2. 成都拟用五年时间构建新社会体制

2003年以来，成都市通过深入推进城乡一体化近8年实践，初步形成并不断完善城乡一体化发展的体制机制，也形成了社会管理创新的基础和条件。随着城乡一体化的深入推进，如何转变政府职能，充分发挥市场的基础作用和群众的主体作用，改进政府的管理和服务，增加社会前进的活力和动力，成为成都市需要进一步研究解决的重大课题。2011年1月4日，成都市委、市政府出台《关于深化社会体制改革加快推进城乡社会建设的意见》（以下简称《意见》）的“一号文件”，按照“建设和谐社会、促进公平正义”和“维护社会秩序、激发社会活力”两大核心要义，着手探索加快推进城乡社会建设。《意见》明确，成都将用5年左右时间，在逐步理顺政府、市场、社会三者关系基础上，探索构建在党领导下，政府充分发挥服务和引导作用，社会自我调节，群众自治管理，规范有序又充满活力的社会体制，大幅度提升社会文明程度和人民群众幸福水平。成都将重点做好五项工作：健全社会规范体系、健全城乡基本公共服务均衡发展机制、健全城乡社区治理机制、健全社会组织和志愿服务发展机制、健全社会矛盾疏导和化解机制。

健全社会规范体系

根据《意见》，成都市将强化法制规范：维护社会主义法制尊严，树立社会主义法制权威，坚持公民在法律面前一律平等，依法保障公民权利和自由；加快建设法治政府，深入推进依法行政，严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责；加强对权力运行的制约和监督，推进行政权力公开透明运行，切实防止公共权力对公民合法权益的侵犯；坚持公正司法，充分发挥司法维护社会公平正义的职能作用。同时，将完善自律规范：以社会主义核心价值体系为引领，加强社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德建设，发挥道德力量的内在约束作用；加强政务诚信、商务诚信、社会诚信建设，在依法保障公民隐私权的基础上，积极推动公民信用管理制度和失信惩戒机制建设，促进公民自觉遵守社会规范。还将加强公民素质教育：以培育现代公民意识为核心，积极开展权利意识、规则意识、责任意识和道德教育，引导城乡群众牢固树立社会主义民主法制、自由平等、公平正义观念，依法行使权利、履行义务，不断提高参与社会公共生活、管理社会公共事务的素质和能力。

健全城乡基本公共服务均衡发展机制

《意见》提出，将从六个方面完善基本公共服务体系，即深入实施就业优先战略；加强收入分配调节；完善社会保障体系；深化教育改革创新；深化医药卫生体制改革；大力发展文化和体育事业。在提高城乡群众安全感、宜居感和便利度方面，《意见》提出，将从五个方面强化，即：加强城市生态建设；强化食品药品监督；加快城乡综合交通体系建设；强化社会治安综合治理；完善配套设施。在强化对重点群体的服务和保障上，《意见》则明确了将从四个方面入手，即：健全公开、公正、公平的社会流动机制；深化户籍制度改革；建立完善人、房、地合一，多部门资源共享的实有人口服务和管理信息系统；大力发展养老事业，完善残疾人服务设施和助残机制，提高对困难学生教育资助水平，深入实施留守儿童关爱行动。《意见》提出，将从四个方面完善公共服务体制：强化政府公共服务职能；积极推进事业单位分类改革；改善基本公共服务提供方式；推进非基本公共服务市场化改革，满足群众多样化需求。

健全城乡社区治理机制

根据《意见》，成都市将完善城乡社区自治机制，将加快乡镇（街道）职能转变，加强对城乡社区建设的指导和服务；深化完善农村新型基层治理机制；创新完善城乡社区治理机制；推进农村集体经济组织与村（居）委会职能分开，探索完善农村集体经济组织法人地位；推动基层公共服务站（所）与村（居）委会分开，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。在完善城乡社区服务功能方面，将深化村（社区）公共服务和社会管理改革，完善分类供给、经费保障、统筹建设、民生管理和人才队伍建设机制；整合社会资源，加强社区组织与驻区单位的横向联系，鼓励社会组织参与社区建设；完善社区服务网络体系，增强城乡群众社区归属感；加快建设城乡示范社区，为深化城乡社区建设探索经验、提供示范。

健全社会组织和志愿服务发展机制

成都市将大力发展社会组织。大力培育和发展工商经济、社会福利、公益慈善、社区服务等各类社会组织；推进社会组织登记管理体制改革，逐步扩大无业务主管单位改革试点范围；积极为社会组织拓展发展空间创造条件，进一步健全政府购买社会组织服务机制；加强对社会组织的服务与管理，促进社会组织与政府部门、社会组织与社会各界以及社会组织之间的广泛交流与合作；强化资源和政策引导，建立健全对社会组织的资助、考评、激励机制，引导和规范各类社会组织健康发展。同时，将大力倡导公民志愿服务。将统筹全市志愿者协调服务工作，健全服务机构和协调机制，推动构建以城乡基层为重点、涵盖各领域和层次的志愿服务网络，支持广大志愿者有效开展服务城乡居民生活、产业发展和社会建设的各类活动；探索实施社会工作制度，健全对专业社会工作者服务管理和扶持激励的机制，推动社会工作事业健康发展。

健全社会矛盾疏导和化解机制

城乡一体化的意义篇7

Abstract: The city and countryside integration is the China social development inevitable trend and the trend, it is not only one kind under the modern condition the city and countryside mutual benefit, the coordinated development and the common prosperity new city and countryside relations two-way job choice. In the city and countryside integration's advancement, the peasant laborer is taking on the important role, its survival rights' and interests' safeguard is in the city and countryside integration process development the most important.

关键词：农民工 生存伦理 城乡一体化 生存权益

Key word: Peasant laborer Survival ethics City and countryside integration Survival rights and interests

一、农民工：城乡一体化进程中的特殊农民

（一）城乡一体化的内质厘定

城乡一体化是城乡人口、资源等要素相互融合以实现互补机制，逐步达到城乡之间各方面协调发展的过程。它是一项重大的社会变革，其变革的历史性因素便是城市化与工业化相一致（20世纪50年代），其发展结果使工业积聚于城市，农业集中在农村，形成“城市――工业、农村――农业”的城乡分工格局。

（二）传统农民在城乡一体化中身份的转变

改革开放之后，传统的城乡二元结构超越了地域的表面意义，离开农村的进城务工人员却很难冲破现实的制度而改变“农村人口”这一社会身份，只能成为“漂移社会的流民”。然而，城乡经济社会发展一体化是一个过程，城乡二元结构体制彻底破除之日，就是农民工终结之时，更是实现亿万农民工转化为城镇居民，使中国在完全意义上实现现代城市化的重要节点。

二、生存伦理：农民工在城乡一体化中的生存困境

（一）农民工在城乡一体化中的劳资冲突

在城乡二元体制结构下，农民工这一群体很难实现与城市居民的平等对话，其更多地是围绕其权益保障为核心而展开争议，这也便是劳资冲突的集中体现，而目前这种权益保障突出表现为一种生存诉求。究其根本原因是社会生产力的发展，而相对于农民工，更涉及其劳资双方雇佣性质等方面的差异化。

（二）农民工在城乡一体化中的生存伦理解读

“生存伦理”首先在詹姆斯・斯科特那里得到最全面的解释：“生存伦理就是根植于农民社会的经济实践和社会交易之中的道德原则和生存权利”。因而，支配小农经济行为的主导动机原则是“安全第一”、“极力避免风险”，以及在同一共同体中，尊重人人都有维持生计的基本权利和道德观念。

农民工更多的是诉诸生存取向而非利益取向，对其权益维护的底线便是民众普遍的生存意识及生存权利，然而，城乡一体化进程的推进使他们的“生存伦理”愈多地向“权益意识”转变。

三、理性反思：城乡一体化过程中保护农民工生存权益的制度完善

目前，我国城乡一体化的过程中，农民工发挥着重要的角色，必须关注如何针对农村、针对农民工实现真正意义的权益保障，必须关注如何使城乡社会的各种制度二元分割状态逐渐消失，必须关注如何在中国法治建设及市场经济的洪流中实现城乡居民的双向互动。

（一）城乡一体化应坚持的原则

1.统一规划原则。规划先行，适当超前，合理布局，有效整合城乡资源。

2.市场运作原则。运用市场机制开发资源、筹集资金、加快建设，保障和推动城乡一体化的实施，强化政府宏观规划与组织协调职能。

3.双向互动原则。实行工业反哺农业，城市支持农村，城市与农村之间的双向联动，以城带乡、以乡促城。

4.机制创新原则。建立城乡一体的文、教、卫、医等社会保障体制，实现生产要素的合理流动和优化组合。

（二）城乡一体化的具体建议

1.完善立法、健全法制，切实维护农民工生存权益

首先，建立健全农民工权益保障法律体系，完善劳动合同等制度规范；其次，执法部门严厉查处侵害农民工权益事件；再次，加大普法宣传力度，提高农民工及雇主的法律意识。

2.积极筹建权益保障中心，实现城乡网络化管理

农民工权益保障必须有专门负责的机构处理即农民工权益保障中心。国家专项财政拨款，对农民工进行减免费服务，办理登记对农民工社保等相关事项、法律援助等事项。

对于城乡网络化管理，主要指由市政府民政部门对在该市就业的农民工登记造册，建立农民工社保电子档案，专门设立农民工个人社保账户，通过现代网络技术，实现农民工走到哪里，社保档案跟到哪里。

3.建立城乡一体的社保体系，彻底解决城乡社会保障差别

城乡之间只有形成资源等方面的一体互动，才有利于城乡一体化的实现。

只有建立城乡一体化的社会保障体系，才能真正做到全社会保障体系的统一。同时，城乡一体的社保体系建立更应适应经济社会发展需要，着重于解决社会保障城乡一体化发展当中的一些特殊问题和障碍，尤其是增强公平性，适应流动性，保持可持续性，逐步缩小差距。

参考文献：

[1] 于建嵘. 漂移的社会――张全收和他的农民工[M].北京:中国农业出版社，2008.

[2] 斯科特.农民的道义经济学:东南亚的反叛与生存[M].陈立显，译.南京:译林出版社，2001，P226.

城乡一体化的意义篇8

[关键词]马克思；恩格斯；城乡关系；思想

党的十六大以来，我国确立了统筹城乡经济社会发展的新战略，党的十又提出加快完善城乡发展一体化体制机制，促进城乡统筹发展，构建城乡发展一体化的格局。可见，促进城乡统筹发展已经成为当前构建社会主义和谐社会的重要内容之一。城乡关系是人类社会发展过程中一对基本关系，是一定社会条件下政治、经济、文化、阶级等诸多因素在城市和乡村两者关系上的集中反映。马克思恩格斯一直高度重视城乡关系问题的研究，此时重温马克思恩格斯的城乡关系思想，对于我们今天构建社会主义和谐社会，特别是推进城乡统筹发展，构建城乡发展一体化格局具有重要的理论意义和现实意义。

一、马克思恩格斯城乡关系产生的时代背景

马克思恩格斯生活的年代是资本主义迅速发展的时代，工业革命和城市化是其时代特征。随着生产力的不断发展，资本主义工业迅速发展，城市化水平不断提高，城乡差距随之拉大，以至城乡的分割对立达到了极其尖锐的程度，但也由此孕育了城乡融合的萌芽。

第一，城市化水平快速提高。以18世纪英国的工业革命为开端，开始了人类历史上的一次深刻的社会变革，以机器代替了手工劳动，工厂制代替手工工场，英国法国德国等几个主要国家的生产力得到了惊人的发展，创造出了比过去一切时代创造的全部生产力还要多、还要大的生产力。同时，城市化的发展水平也快速提高，主要表现为城市规模的扩大、城市数量的增加以及城市人口的增加。恩格斯在《英国工人阶级状况》[1]中提到“在工业日益集中的趋势下，人口像资本一样集中起来，于是村镇变成小城市，而小城市变成大城市。”工业革命使得当时的资本和人口都迅速地集中起来，就英国来说，工业革命使得原本经济落后、人烟稀少的西北地区逐渐发展成为棉纺织业和煤铁工业中心，新的城市如曼彻斯特、伯明翰、利物浦等迅速发展起来。与此同时，人口也迅速增长。1750年全国人口约700万人，到1870年猛增到2750万人，其中城市人口占二分之一。

第二，资本主义社会城乡对立日益尖锐但是在发展过程中也出现了城乡融合的萌芽。工业革命使城市经济得到了迅猛发展，而乡村的经济则发展缓慢，由于乡村的传统保守思想、交通信息闭塞等原因使得乡村不能像城市那样利用先进的生产技术，传统的手工作坊式的经营方式已经不再具有优势。乡村原有的农业经济也在大工业的重创下失去了原来的发展潜力，由于生产工具落后加之自然灾害比较频繁，农民又受到地主阶级的剥削生活日益贫困。随着工业革命的发展，乡村被纳入资本主义生产体系中，城市在政治上经济上对乡村的统治与剥削也越来越重，乡村的发展也日益依附于城市，城乡差距随之拉大，加剧了城市和乡村的对立。随着生产力的进一步发展，虽然城乡对立依然存在，但是西方几个主要国家的城乡关系也出现了一些积极变化。乡村中农业生产的劳动生产率水平大大提高，乡村居民的生活得到改善，为了满足城市的劳动力的需求，大批的农民纷纷走进城市，城乡之间的联系开始加强，城乡差别在一定程度上也开始呈现出逐渐缩小的趋势，出现了城乡融合的萌芽。

二、马克思恩格斯城乡关系思想的主要内容

马克思恩格斯生活在资本主义迅速发展的时代，他们认为城乡关系是社会政治经济生活中最复杂、最难把握的一对关系，这一对关系的发展会影响到整个社会面貌的改变。马克思恩格斯从辩证唯物主义和历史唯物主义的方面认识城乡关系，他们总结了城乡关系发展的一般规律，并提出未来社会消除城乡对立，实现城乡融合的途径等。其主要观点有：

第一，生产力的发展，促使城乡关系由分离渐变为对立。马克思恩格斯认为，人类社会的发展是生产力与生产关系相互作用的结果。人类社会的进步、城市的产生、城乡的分离和对立都可以归结为在生产力的不断发展过程中，生产关系为适应生产力发展而做出的调整性变化。社会分工是伴随着生产力的发展，在生产关系上的一种体现。“分工的进一步发展导致商业劳动同工业劳动的分离。同时，由于这些不同部门内部的分工，共同从事某种劳动的个人之间又形成不同的分工”。[2]马克思恩格斯分析了人类历史上三次社会大分工，通过这三次社会大分工，私有制产生，商品经济也进一步发展起来，出现了商人阶级，结果便是导致了城乡之间的分工和分离。农村专门从事农业生产，而城市则专门从事手工业及商品生产。到了资本主义大工业时代，生产力迅速发展，乡村逐渐被纳入资本主义生产体系中，城市的剥削阶级为了自身的利益开始利用特殊的经济政治地位对乡村的无产阶级进行经济上的剥削与政治上的统治。这种剥削和掠夺使得城乡差距进一步拉大，并使乡村陷于贫穷和愚昧状态之中。这一时期的城乡关系进一步恶化，逐渐形成了“农业服从于工业，乡村服从于城市”的局面。

第二，城乡对立可以消灭，最终实现城乡融合。城乡之间的分离乃至城乡关系的对立，都是生产力“有所发展但又发展不足”的必然产物。马克思恩格斯认为 “消灭城乡对立并不是空想，正如消除资本家与雇佣工人间的对立不是空想一样，消灭这种对立日益成为工业生产和农业生产的实际要求”。[3]马克思恩格斯在长期的理论探索和实践中，认为城乡之间的分离和对立在生产力水平不断提高的情况下会逐渐消除，并且他们对未来社会的城乡关系作出了合理预测，认为在共产主义社会终会实现城乡融合。城乡融合，即“将结合城市和乡村生活方式的优点而避免两者的偏颇和缺点”。[4]城乡融合是一个漫长的历史过程，不可能一蹴而就，需要具备一定的物质条件即生产力水平的普遍提高。马克思恩格斯非常重视生产力在实现城乡融合中的作用。他们认为，城乡分离与对立就是由于社会生产力发展水平有所提高发展不充分的结果。随着社会的发展和生产力的普遍提高，特别是重视大工业的发展，进而推动农业工业化，农村和城市都会得到较大地发展，城乡差别就会得到明显地改善，城乡之间的对立才能被消除。

第三，实现城乡融合的途径。

首先，消灭私有制，变革生产关系，是消灭城乡差别的前提。私有制是城乡对立产生的根源，“彻底消灭阶级和阶级对立，通过消除旧的分工、进行生产教育、变换工种、共同享受大家创造出来的福利，以及城乡的融合，使社会全体成员的才能得到全面的发展――这一切都将是废除私有制的最主要的结果。”[5]因此，只有废除私有制，彻底消灭阶级和阶级对立，消除旧的社会分工才能逐步改变“农业服从于工业，乡村服从于城市”城乡对立的局面，从而实现城乡融合。

其次，合理布局工业生产与农业生产。马克思恩格斯在《共产党宣言》中指出：“在最先进的国家里采取的方法是：把农业和工业结合起来，促进城乡之间的差别逐渐消灭。”[6]因此处理城乡关系的过程中合理布局工业和农业，妥善处理好工业与农业的关系具有非常重要的意义。城市一般工业较为集中，长期这样发展下去会对城市生态环境、城市用地等各方面造成影响，可以将一部分工业迁至农村，不仅能为农村地区带来经济利益的收获，而且还可以减轻城市的负担。农村在发展工业的同时，依然要保持农业的基础性地位，要努力将工业文明的成果运用于农业生产之中，尤其要重视先进的科学技术在改善城乡关系中的重要作用。

最后，重视城市的带动作用。城市是人类社会历史发展的必然产物，是人类社会进步的重要标志。城市具有非常大的吸附力，资本源源不断地汇集在城市，吸引农村人口向城市涌入，城市的范围逐渐向农村扩展。随着城市规模的不断扩大，使得原来的农村人口变为了城市人口，受到工业化、城市化的洗礼，使部分农民摆脱了过去的生活的愚昧状态。因此，城市化的不断发展，大城市的不断形成对于农村具有带动作用，在大城市的带动下，城乡之间的生活日益趋同，城乡差距不断缩小。

三、结语

马克思恩格斯的城乡关系思想是基于自由资本主义时期城乡对立日益尖锐的现状而提出来的，是马克思主义社会发展理论中的重要内容之一。马克思恩格斯的城乡关系思想为我们揭示了城乡关系由分离到对立最后达到城乡融合的历史发展过程，并阐释了实现城乡融合的条件和途径。因此，认真学习、深入理解马克思恩格斯的城乡关系思想，对于我国构建和谐的城乡关系所具有的重要指导意义和实践价值。

[参考文献]

[1]《马克思恩格斯全集》第2卷1995 年版 北京：人民出版社 第301 页

[2]《马克思恩格斯选集》第1卷1995年版 北京：人民出版社 第68页

[3]《马克思恩格斯全集》第18卷1995年版 北京：人民出版社 第313 页

[4]《马克思恩格斯选集》第1卷1995 年版 北京：人民出版社 第240页

[5]《马克思恩格斯文集》第1卷2009 年版北京：人民出版社 第289页

[6]《马克思恩格斯选集》第1卷1995年版 北京：人民出版社 第294页■