基层公务员行政执法论文

一、基层公务员行政执法输入型风险的来源

从风险由来的渠道上看，可以将基层公务员行政执法输入型风险的来源分为内部、外部、法律法规不健全带来的风险三大类。

（一）内部风险来源1.基层公务员自身业务素质导致的行政执法输入型风险。受客观事实的影响，行政事务往往具有一定的复杂性，因此绝大多数行政管理规定不可能将处罚条件与处罚内容、处罚额度等一一对应，只是规定了行政处罚的幅度，赋予了行政机关行政自由裁量权。由于自身业务素质的不同，不同基层公务员在行使行政自由裁量权时往往存在差别，同案不同罚的现象时有发生，稍有拿捏不当之处就可能给自己带来“灾祸”。2.上级政府部门干扰执法导致的行政执法输入型风险。在全国各地努力发展经济的大环境下，地方政府往往出于地方利益的需要，采用行政命令的方式对基层公务员的行政执法行为加以限制或干涉，直接影响到了行政执法的公正性。执法“放水”“、缩水”现象的频繁发生使得公众对基层公务员的行政执法行为产生了质疑，而受上级政府部门的压力，基层公务员时常被置于有苦难言、两头受气的尴尬境地。3.官场潜规则导致的行政执法输入型风险。除了上级政府部门干扰执法，官场潜规则也是造成基层公务员行政执法输入型风险的一个内部环境因素。受官场潜规则的影响，一些基层公务员为了不被孤立而不得不加入贪污、受贿的队伍。依照我国《刑法》的规定，基层公务员只要实施了贪污、受贿的行为，即使他们将贪污、受贿的钱财全部捐献给了希望工程，也只能得到道德上的支持，而无法获得法律上的赦免。

（二）外部风险来源1.行政执法相对人暴力抗拒执法导致的行政执法输入型风险。行政执法本身就会损害到行政执法相对人的切身利益，且目前大多数行政执法相对人的法制观念不强，即使基层公务员严格按照法律、行政法规、规章的规定执法，也有可能遭到行政执法相对人的暴力抵抗，直接危及到了基层执法人员的生命健康和安全。例如，在广州亚运会举办期间，就曾因开展“五类车”专项整治行动，造成了多起暴力抗法事件，数十名基层民警在事件中受伤。2.行政执法相对人诬告行为导致的行政执法输入型风险。随着公众法治意识的不断提高，有些行政执法相对人可能采取销毁证据的方式诬告基层公务员以逃避行政处罚。尤其是在网络信息技术不断发展的今天，销毁证据更是易如反掌，使得原本就风险重重的基层公务员行政执法工作更加危机四伏。3.新闻媒体误导性报道导致的行政执法输入型风险。在目前许多老百姓对行政执法存有芥蒂的背景下，一些新闻媒体因敢于披露行政执法过程中的不法现象而成了老百姓的“贴心人”。然而，部分媒体为了迎合大众的口味，不惜摒弃职业操守，在未经详细调查的情况下，将过错完全归咎于基层公务员一方，从而误导了公众的判断，进一步加剧了基层公务员的行政执法风险。

（三）法律法规不健全带来的风险1.法律法规的交叉、遗漏导致的行政执法输入型风险。当前，我国仍处于社会主义初级阶段，法律体系尚不健全，这就使得许多法律法规本身存在着交叉、遗漏的现象。行政执法活动极有可能缺乏明确的法律标准，基层公务员和行政执法相对人分别适用有利于己方的规定据以执法或，这就导致了行政执法过程中法律适用的乱象。如不加以改善，将使得行政执法的不确定性上升，为基层公务员的行政执法工作埋下隐患。2.法律法规对基层公务员保护不足导致的行政执法输入型风险。我国《公务员法》第五十四条规定：“公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。”该条规定看似给予了基层公务员不承担上级错误决定责任的权利，但是法律同时规定，基层公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。这就导致现实生活中基层公务员面临要么不执行违法决定当即被开除，要么执行违法决定事后被开除的两难抉择。

二、基层公务员行政执法输入型风险的防范措施

针对基层公务员行政执法输入型风险的各项来源，笔者认为也可以从内部、外部、法律法规三个方面设置风险防范措施，具体内容如下：

（一）内部防范措施1.基层公务员在行政执法过程中要增强防范风险之心和证据意识。基层公务员首先需要具备清醒的风险意识，在工作中谨言慎行，如履薄冰，对行政执法相对人和其他各方的言行始终保持敏锐和警惕，才能有效地防范风险。其次，要增强证据意识。各类工作应当尽量书面化，包括电话在内的口头调解和沟通协商要尽可能进行录音、录像，邮送的告知、答复和其他信函尽量采用挂号、快递等可查形式，从而保留各种监管证据或证据线索可供查考〔3〕。再次，要做好网络痕迹管理工作，谨慎发表网络言论，以免惹祸上身。2.加强基层公务员的业务培训，提高基层公务员的行政执法能力。基层公务员的所在单位应定期组织岗位培训，有针对性地加强各岗位基层公务员的业务技能、计算机操作技能以及沟通协调能力等，不断提高基层公务员的自身业务素养，使得基层公务员在面对法律法规没有明确规定的问题时，也能凭借自身过硬的业务素质做出妥当的处理。3.所在单位为基层公务员购买法律服务和心理疏导服务。除了组织定期业务培训，所在单位还应为基层公务员购买相应的法律服务和心理疏导服务。在购买法律服务方面，主要包括法律咨询和知识讲座。帮助基层公务员明确权利边界，全面认识执法程序，知道“应为”“、可为”和“勿为”的具体适用范围，在基层公务员遭遇行政执法问题时及时地提供法律救济。在购买心理疏导服务方面，主要包括心理咨询和定期的心理检查。一方面，及时发现基层公务员存在的心理问题，尽早治疗，避免悲剧发生；另一方面，也有利于提高基层公务员自身的心理承受能力和抗压能力。4.为可预测的风险类型制定处理预案。虽然我们无法预测基层公务员行政执法风险的具体情形，但却可以对行政执法风险的类型进行大体的预测。因此，基层公务员的所在单位可以在风险发生前针对可预测的风险类型制定相应的处理预案，以便及时地为基层公务员提供救济。5.重塑内部环境，消灭不正之风。正所谓“上梁不正下梁歪”，官场环境及规则的塑造对于基层公务员的成长至关重要。上级部门要加强对下级各单位内部环境的监管，坚决取缔不正之风，严格惩治贪腐行为，还基层公务员以一个干净、舒适的工作环境，进而在基层公务员心中建立起坚定的职业信仰。

（二）外部防范措施1.加强宣传和协调工作，营造和谐的行政执法环境。一方面，要通过各类行之有效的宣传方式，普及法律知识；另一方面，要协调好各方的关系，争取社会各界的理解和支持，尽量避免工作陷入被动或僵局，减少行政执法中可能出现的冲突，规避执法风险，提高工作效率，确保执法安全。2.严禁新闻媒体进行误导性报道。新闻媒体的主管部门应加强对媒体职业操守的监督，严禁媒体为了噱头在未经详细调查的情况下对行政执法行为做出评判。此外，新闻媒体行业内部还应制定相应的制度，对因误导性报道导致基层公务员合法权益受损的情形给予相应的处罚。

（三）法律法规保障1.以法律形式确定科学的自由裁量基准。笔者认为，对于行政执法自由裁量权的改进，主要涉及两个方面的内容：其一，是要引入比例原则，通过形式正义达到实质正义。比例原则在裁量基准中的应用，可根据行政执法相对人的违法事实、性质、情节和危害程度等基本要素，细化不同违法行为的判断标准和量罚标准；〔4〕其二，是要设立详细且具有可行性的裁量基准。目前，我国只对违法情节进行较轻、一般、较严重、严重等十分模糊的划分，对基层行政执法人员裁量权的界定实际上并没有起到多大的作用。科学合理的裁量基准的设定应该对行政相对人违法程度的构成要件进行列举，并在广泛吸纳基层公务员建议基础上，根据实际的执法经验确定各种行政行为的判断标准。2.逐步消除政策、法律法规交叉现象，弥补遗漏内容。要致力于消除现有政策、法律法规中交叉重叠的部分，完善现有行政立法体系，统一行政执法标准，只有确保一切行政执法活动都有法可依，不存在模棱两可的状态，才能使基层公务员的行政执法行为更具确定性和权威性，从而降低行政执法风险的发生频率。3.以政策、法律法规的形式增强对基层公务员的保护和支持。近期的“383”改革方案中建议建立的廉洁年金制度，遭到了部分网民的激烈反对，认为是变相给予公务员福利。但笔者认为，该制度如果能适用于基层公务员，将收到良好的成效。其一，基层公务员作为各类政府机构中最低的一层国家公务人员，福利待遇一般较低，恰恰可以通过廉洁年金制度适度地增加他们的福利；其二，有了一定的激励机制，基层公务员就更有动力提高自身的业务素质，避免在工作上犯重大错误。同时，依照我国《公务员法》和《行政诉讼法》的规定：公务员对被免职、降职、辞退或者处分有异议的，有向行政机关提出申诉和控告的权利，但不得寻求法院救济。这就使得基层公务员无法得到除行政机关外的第三方的救济。针对这一问题，笔者建议在法律中赋予内部行政行为可诉性，以便更好地维护基层公务员的权利。4.上级部门不得干扰行政执法。当下，上级政府部门之所以能够肆无忌惮地干扰基层公务员的政执法工作，关键就在于法律法规并未对这一行为进行明确的禁止。因此，亟须以立法的形式明确规定上级政府部门不得以任何理由干扰基层公务员的正常行政执法活动，从制度上防范基层公务员行政执法输入型风险。

作者：焦志勇林鹭单位：首都经济贸易大学法学院