行政为何难“问责”

实行行政问责制，应将党的机关及其领导人纳入行政问责的范围，实行党委问责制或书记问责制。

按照权责统一、依法有序、民主公开、客观公正、有错必究的原则，建立以行政首长为重点的行政问责制度，全面推行行政问责，是当前我国行政管理体制改革的重要内容。但是，在现实生活中，我国行政问责推进迟缓和操作扭曲并存，行政问责存在以下突出问题。

行政责任界定不清

目前，我国行政问责的可操作性不强，因为行政责任界定方面存在许多难题：

党政责任界定不清。在我国行政运行的实践中，各级党委拥有重大问题的决策权，一些行政文件是党委和政府联合下发的，有的属于行政工作范围的文件也是以党委名义发出的，一旦发现这些文件内容有不当时，往往难以提出监督和追究责任。在现实生活中，重大问题的决策通常由党委常委会研究、党委书记“拍板”，行政首长也往往只是党委书记的副手，但出了问题却追究行政首长的责任，而党委书记却不用负责，从而有失公正。在一个单位，到底是党委书记负责，还是行政首长负责？目前没有透明合理的判断依据。

正职与副职责任界定不清。名义上是行政首长负责，实际上只追究分管副职的责任，问责制在一些地方成了副职负责制。

集体领导与个人责任界定不清。我国党组织采取集体决策的原则，集体决策所造成的失职行为在责任承担方面没有详细规定，这样，“集体领导”、“集体决策”也往往成为责任人事后推卸责任的借口。

不同政府层级之间的责任界定不清。目前，我国中央政府与地方各级政府的责权划分还不够明晰和规范，只有一些原则性规定，缺乏明确的法律界定。

全面推行行政问责制，首先要明确界定行政责任，合理划分党政之间、正副职之间、集体与个人之间、中央与地方之间的职责权限。如在正副职之间的责任划分上，应根据各自明确的分工范围来划分正副职之间的责任，行政正职负领导责任，副职就分工范围内的具体事项负直接责任。又如，为防止党政首长借“集体决策”推卸责任，对集体讨论、集体决策的问责，要创新问责方式：要明确决策责任由主持会议的行政首长或党委书记负责；实行重大决策失误的集体辞职制度，使“集体决策”承担“集体责任”；建立决策讨论、辩论、投票记录与备案制度，对决策会议上持赞成态度的要严厉追究责任，对不表明态度者要进行追究相应责任，对反对者则可免予追究责任。

其次，实行党委问责制或书记问责制，将党的机关及其领导人纳入行政问责的范围。在我国，共产党的领导是社会主义的基本特征。我国宪法在序言中确立了中国共产党的领导地位，这一宪法地位说明了中国共产党是社会主义国家最重要的宪法关系主体。作为宪法关系主体，中国共产党应依宪执政，实现党的领导法治化。这也是实行党委问责制或书记问责制的宪法依据。在我国行政管理过程中，许多重大事项的决策权集中在地方党委，甚至有的违法决策、违法行政是个别地方党委领导直接造成的。因此，党的机关及其领导人在行政决策过程中是特殊的问责客体。

在推行行政问责制的过程中，要扩大行政问责客体的范围，将所有公职人员都纳入行政问责的客体范围，特别是应对参与行政活动的政党机关领导人的问责和处理作出具体规定。根据我国《公务员法》，公务员指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。因而，中国共产党机关的工作人员都是公务员；《公务员法》和有关法律对公务员法律责任的规定，同样适用于各级党的机关领导与工作人员。

行政问责依据缺失

我国行政法律责任制度散见在一些单行的法律中，还没有制定专门的行政问责制方面的法律法规。一些现行的法律法规中对政府责任的规定或者处于空白状态，或者力度过软不具威慑力，或者过于原则无法追究。此外，我国现行法律制度中，行政法律责任追究的范围局限于具体行政行为，对抽象行政行为的法律责任追究则不彻底性，抽象行政行为违法的法律责任只有少部分能够通过行政复议方式予以追究，违法实施抽象行政行为的行政主体究竟应当承担什么样的法律后果，法律上并未明确规定。

使行政问责制走上经常化、规范化和法制化的轨道，要进一步健全法规体系。建议制定统一的《政府问责法》，明确政府的政治责任、行政责任、法律责任、道德责任与结果责任，将政府及其公务员的责任以法律的方式予以确立，明确政府问责的主体、范围、客体、责任方式、期限、程序、赔偿等事项，做出明确的、可操作性的法律规定。建议完善行政问责制度的配套措施，如《行政过错责任追究条例》。建议尽快修改《行政诉讼法》，扩大行政诉讼的受案范围，将所有国家行政权力主体与行政相对人发生的公法上的争议都纳入行政诉讼的范围，特别是将抽象行政行为纳入行政诉讼范围。建议制定《公务员道德法》，界定行政职业道德规范，明确公务员要追求公共利益、忠实遵守法律规定、公正执行公务、恪尽职守、不谋私利，明确规定公务员如实申报财产、不得直接或间接利用职务和地位谋取私利或不正当利益、禁止不正当使用国家财产和政府未公开的信息、约束业外活动、任职回避和公务回避、严禁在公务活动中接受款待与财务等利益、离职后限制，等等。

行政问责程序不完善

目前，启动问责制度、问责中监督制度、回避制度、听证制度、救济制度、被问责官员复出制度缺失。在一些具体法律中，对于行政责任的追究程序存在明显缺陷，如《行政复议法》中，既没有指明行政复议机关及其工作人员所适用的具体程序，也没有规定行政复议机关不履行复议职责所应当承担的外部法律责任。特别是在行政问责启动程序上，目前还局限于由党政机关来启动，很少有人大、法院或公众等其他主体来启动。我国宪法规定的政治问责制度，由于缺乏明确细致的程序性规定而难以发挥效力，如宪法和法律规定的各级人大及其常委会的质询权、特定问题调查权、罢免权等很少启动；宪法虽然规定有罢免制度，但主要是对违法犯罪的官员才实行。

完善的程序是一切制度良性运行的必备要素。全面推行行政问责制度，要逐步建立一套科学规范的行政问责程序，如提案、立案、调查、申辩、审议、决定、复议、通知、申诉、执行、结果等，以规范化的程序保证行政问责的有序进行，实现行政问责的制度化、规范化。当前，重点是完善行政问责启动程序，使问责的启动主体多元化。不仅由上级行政机关提出问责要求，而且应当允许一定数量的人大代表、政协委员甚至公民个人联名提出；要扩大启动问责的范围，要通过立法方式规定发生以下情况时应当启动问责程序：当人大代表提出了质询或问责建议案时，当政协委员提出了问责建议时，当政府法制工作机构、政务督察机构、行政监察机关、审计机关提出了问责建议时，当新闻媒介公开曝光了真实材料时，当公民、法人和其他组织提出了附有真实证据材料的举报与控告时，就应该启动问责程序。

使行政问责制度成为覆盖行政管理各个环节的严密体系，进一步扩大行政问责的范围，依法追究失职渎职责任、用人失误失察责任、道德诚信责任、决策失误责任、督查不力责任、执行不力责任、责任、效能低下责任、投资失败责任、奢侈浪费责任、资源浪费责任、环境破坏责任、管理不善责任，等等。

强化行政问责救济程序，赋予行政问责当事人陈述和申辩的权利。对公务员实施问责时，要引入听证制度，由问责客体向问责主体表达意见、提供证据；对选举官员实施问责时，应通过人大进行充分的讨论和辩论，给官员为自己辩护的机会。

注重完善人大问责程序和公民问责程序。完善人大问责程序，要把宪法赋予人大问责政府官员的形式询、质询、罢免、弹劾权，通过规范程序加以保证，使之具有可操作性；还要完善公民问责程序，建立一套可启动、有依据的公民问责程序，规定要求问责的公民达到一定数量与比例就可以启动问责，从而使公民的监督政府的权利真正发挥出来。

完善被问责官员的复出程序。被问责而辞职或免职的官员复出，其程序应当公开化。被问责官员重新担任领导职务，应由复出官员提出申请，根据复出官员考核评价标准进行考核，通过考核者列为候补官员，正式复出官员在媒体上公布并进入试用期，试用期合格后方可正式担任领导职务。

行政外部问责不力

目前，我国行政问责的主体还限于政府部门内部上级对下级的问责，这是一种行政内部问责，是由政府行政首长或上级政府对部门首长、下级政府、政府工作人员的问责制度，对外部问责特别是政治问责基本上不涉及。这种局限于上级对下级问责的制度，在上级与下级需要承担连带责任的情况下，很难保证问责结果的公正性。启动问责的权力掌握在行政机关领导人手里，问责往往取决于行政首长的意愿和意志，由行政首长来决定是否要问责、什么事情要问责、问责到什么程度，这就很难避免主观随意性。在这一制度下，还存在上级追究下级责任，而上级责任无人追究的问题，从而在最关键的地方造成无人负责的局面，造成行政责任体系中根本环节的缺失。由于人大作为问责主体的作用没有得到充分发挥，在我国政府的实际活动中，行政首长掌握的权力与应承担的责任就处于不对称的状态，突出体现在对行政首长应负担的政治责任追究不力。比如，某一方面的工作出现了严重问题，但把过错和责任都推给直接责任人员，而主管这方面工作的领导人却如同局外人，不用承担相应的政治责任。

当前的重点是，要进一步强化人大及其常委会对政府及其组成人员的监督。在现实生活中，我国各级人大并没有很好地运用罢免权来追究政府组成人员的政治责任，一个重要的原因，就是在追究其政治责任时，往往把违法作为罢免的理由。事实上，罢免的理由应当较为广泛，违法、失职的，甚至代表对政府组成人员工作感到不满意，都可以行使罢免权。建议借鉴国外议会监察专员制度的经验，建立人大监察专员制度，由人大监察专员监督检查从中央到地方的各级行政机关及其官员，根据投诉展开调查，当发现官员有失职行为或违法犯罪时，可以对其进行法律。随着民主政治的发展和依法治国进程的不断深入，还需要进一步建立不信任投票制、弹劾制以及完善主要责任人引咎辞职制等，增强人大通过问责实施监督的力度。

同时，要健全司法机关监督问责。将行政问责与司法追究结合起来，解决我国问责过程中司法介入落后于行政处理，以及用行政处理代替司法处罚的现象。