行政责任的实现与行政主体重构

摘要：传统行政主体理论受“机关”或“组织”视角的局限，导致行政责任主体的相互错位。随着服务行政作为一种新型社会治理模式的生成，传统行政主体理论的缺陷愈发明显。服务行政的本质在于政府行政的伦理再造和道德重构，行政主体理论的重构必须把行政人员的道德化纳入制度设计之中。行政人员的道德化旨在促进行政人员独立人格的生成，其现实的建构过程是行政人员交互主体性之人本质的最终实现。独立人格的重构功能不仅体现在对行政主体内涵及范围的界定上，且将赋予行政人员一种全新的形象，保证行政行为和行政责任的实现不再停留于表面。

关键词：行政责任；行政主体；行政人员；独立人格；服务行政

中图分类号：D035；D063

文献标志码：A

文章编号：1007-5194（2012）02-0066-06

自20世纪80年代末开始，我国行政主体理论不断发展和完善，研究成果颇为丰富，并逐渐成为行政法学中的一种主导范式。与行政法学界的持续热切关注相比，我国政治学和行政学界对行政主体的研究却比较冷清，这就使得这一概念大有成为法学专有概念而非政治或行政学概念之势。随着市民社会的逐渐成熟和社会自治组织的不断兴起，尤其是服务型政府、责任政府、法治政府等改革目标的日益凸显，原有的行政主体理论已不能适应这一客观趋势。行政法学界已然看到这一趋势，对行政主体理论的反思与批判持续升温，重构行政主体理论的呼声甚高，然而至今仍未取得统一认识。公共行政研究存在管理、政治、法律以及政策、文化、网络等多种途径，它“既是行政法学者研究的有效对象，也是他们需要保持回应性的事项，重要的是，行政法应与其行政背景同步”，行政主体研究也不例外。如果适当跳离单纯的法学重构之路，将其纳入到多学科的视野中，将其置身于更为广泛的社会治理转型的背景中，无疑将为行政主体理论的重构提供更宽更广的平台。

一、“机关”或“组织”视角的局限

在行政主体理论成为一种主导范式之前，我国行政法学界对于行使公共行政职能的主体的研究，存在着另一种更为传统的“行政机关范式”，以此统领有关行政管理主体及行政组织法律规范的探讨与论述，并拓延至整个行政法学体系，包括对行政行为、行政法律责任及监督行政制度的研究。出于探讨实现依法行政、确定行政诉讼被告、确定行政行为效力以及保持行政活动连续性、统一性的需要，学界引入国外行政主体理论，以解决“行政机关范式”的不足，进而为行政法奠定坚实的理论基础。但是，在现实中，这一理论自身的不完善却又限制了其效力。行政主体理论产生的重要动因之一是为确认行政诉讼中的被告，然而随着公共行政的发展，权力结构的调整与权力的多中心化带来了行使权力主体的多元化，行政诉讼实践中被告资格难以确认的现象屡屡发生。学者们对此做了很多深刻的分析，此处不予过多重复。更为重要的是，行政法的核心是从公民权与行政权的关系来构建行政法理论，公民权的保护理所当然地成为行政法理论建构的宗旨，行政责任之规范与控制则是行政法所应着力解决的关键问题，然而行政主体理论在这一方面却显得力不从心。

行政主体理论的建构，一方面是为了合理界定行政组织的权力和责任，以促进行政组织合法地行政，同时保护行政人员积极从事公务行为，免除可能之不利后果的担忧。另一方面，通过主体地位的确立，限制行政组织从事“法无授权”之事项，同时也控制行政人员从事“非公务行为”。按照传统行政主体的理论逻辑，行政组织作为行政主体，应积极行政并承担主要责任，行政人员没有主体地位，只要小心谨慎就不会承担什么责任，如果真承担了什么责任尤其是一些名义上的责任，往往被认为是运气不好或倒霉。因此，行政组织作为主体，并不总是完全地承担了责任，行政人员作为非主体，却可能承担一定责任，换言之，行政人员在行使权力时是以非主体地位存在的，而在承担责任时是以主体地位承担的，即“有责无权”。尽管可以从委托等角度为行政人员承担责任进行解释，但责任承担者发生了主体的分离确是不争的事实。从另一个角度看，当行政组织从事了“法无授权”之事项后，由于其人格体的非现实性，实际上承担不了多少责任，而对行政人员的“非公务行为”，社会公众总是很难判断，最后也常被归于行政组织的行为，因而其直接承担的责任往往很轻。这样一来，行政人员在大量行使权力时明显有主体地位，而在承担责任时又不具备完全的主体地位，无需承担完全之责，这就是常说的“有权无责”。责任主体的相互错位，导致了现实中对行政组织和行政人员赋予责任约束的作用大大减弱。

造成这一困境的原因之一，就在于对行政主体参照民法之法人理论作了“机关”或“组织”的界定，而将行政人员排除在行政主体的范围之外。综观行政法学界对行政主体的研究，主流观点将行政主体限定于行政机关或法律法规授权的组织而不包括行政人员。也就是说，行政人员不是行政主体，只是行政主体的组成因子或行政手段，而行政主体则是由一个个行政人员组合起来的总体性的法律人格。与之相反的是，在行政学界，一般认为行政主体就是行政职能的承担者和实施者，是在行政管理活动中承担实际的计划、组织、协调、指挥、服务等工作的行政组织和行政人员。两种截然不同的解释，不仅导致“行政主体”这一“共同概念”的割裂，使得两个学科在各自领域自说白话而难以走向融合，而且在现实中也会造成认识上的混乱。

对行政主体作法律人格的理解表象化，局限于确定行政行为的实施者，行政诉讼的应诉者，不仅脱离了行政主体理论存在的基础——及行政体制，还完全割裂了行政组织法同行政行为法研究之间的陈陈相因关系。行政主体既是行政组织的法律理论基础，又是行政行为成立的前提。但是，目前我国学界对行政主体的界定往往单纯从法学主体视角进行，在法学研究中注重对已有法律制度的规范分析，侧重于对行政主体表象和浅层次化研究，疏于深层次地探索行政主体及其内部结构，忽视了行政权本身的“一体性”。而从行政任务的实际操作来看，无论在哪一层次，国家行政机关、行政机构都是作为组织而存在，它们只有权利能力而没有行为能力，任何行政任务最后都必须归结到行政人员的身上，他们才是实际从事行政活动的行政主体。因此，行政主体研究不可能也不应该忽略行政任务的实际执行者即行政人员。对行政主体作“机关”或“组织”的界定，存在以下难以克服的内在缺陷：一是与主体的组织构成相矛盾，且会给内部机构和工作人员的法律人格、法律地位等问题留下法律不管范围；二是与行政活动的运行轨迹不相适应，使得行为与行为主体不相一致，进而可能导致实际行为及主体不受控制，丧失法律之控制功能；三是难以解决行政违法主体与责任主体的衔接关系以及行政违法与行政犯罪的协调关系，出现立法上的冲突；四是困扰着对行政诉讼被告的确定。只见“组织”不见“人”，这不可避免地会造成行政责任监管的虚位或错位。

对行政主体作组织层面的界定，实际上是在延续传统上的针对公共行政组织建构之合法性问题而形成的行政组织法治主义模式，这是一种“通过民主代议机关的合法化模式”（“民主代议模式”）。进一步挖掘，排除行政人员个体的行政主体理论，体现了近代社会管理主义组织行为模式的特点，其深层基础是西方社会根深蒂固的“人性恶”的幽暗意识，对行政人员在实际行为中的主体地位视而不见，或过于担心而表现出对行政人员的偏见，其出发点是对行政人员专业自主性的限制和伦理自由特性的怀疑，这也符合行政法一直以来的学理传统。

事实上，不仅仅是行政主体理论，而且行政行为、行政自由裁量等行政法的核心理论均是遵循“组织”视角，因此，对行政权之规范和监督、行政主体责任之限定和控制都是立足于作为整体的行政组织的法律控制，而没有从解决行政人员个体行为之任意性着手。因为大家相信，控制住了行政组织的行为，也就控制住了行政人员的行为。行政人员作为法律和政策的执行工具，并不入行政法的“法眼”。殊不知，关于行政组织行为的规则和程序无论制定得多么完善，其行为最终还是必须由行政人员的现实活动来体现，更何况由于人类理性的有限、社会生活的纷繁复杂、语言本身的局限、规则内在的“空缺结构”以及法律普遍公正与现实不公之间的矛盾等，导致了规范性法律和行政实践活动之间的空间隔离，而行政人员在这一空间中的现实行为，远非只是执行法律那么简单。这就意味着，行政责任之限定与控制不能仅仅停留在组织身上，还必须达于行政人员个体。

二、个体人格视角下的行政主体

马克思指出：“国家的职能和活动是人的职能……国家的职能等等只不过是人的社会特质的存在和活动的方式”。无论是在静态的组织结构中，还是在动态的管理活动中，行政人员都以事实上的行政主体角色，承担着政府公共行政的具体职能。所谓主体，是指实践活动和认识活动的承担者，既可以是个人，也可以是社会集团。哲学之主体概念强调意识，法学之主体概念强调权利和义务，要求主体必须具有参与法律关系的一定能力，这些能力往往体现为法律规定的资格和条件，具体包括权利能力、行为能力和责任能力。传统行政主体之内涵正是比照法学之主体规定而确立的，即享有国家行政权，能以自己名义行使行政权，并能独立承担因此而产生的相应法律责任的组织。但以此为标准，排除行政人员之主体地位的理由并不充分。首先，就权利能力而言，行政机关和法律法规授权组织所享有的行政权并非“独占”的所有权，实是国家和人民的委托和授予，它与行政人员所实际行使的行政权同宗同源，实质上都是一种委托权和权，如果只是因为行政人员的权力来自于组织的委托而以此不承认其主体地位，无外乎“只许州官放火不许百姓点灯”、“五十步笑百步”。其次，在行为能力方面，传统理论往往将其等同为“能否以自己名义行使行政权”，且不说这并非判断行政主体的唯一和主要标准，现实中行政人员所从事的无论是公务行为还是非公务行为，常会被归于行政组织而非个人，这种区分对于社会公众而言没有实质意义。再次，就责任能力而言，相关法律在为行政组织创设责任时，从未放过对行政人员也创设责任。当然，行政人员之主体地位的获得，并非只是单纯地通过理论比较而确立，而是根植于公共行政活动的丰富实践之中，蕴含在社会治理的历史变迁和行政主体多元化的现实中。

人类社会发展至今，经历了统治型与管理型社会治理模式两个阶段，随着新公共管理运动的兴起，服务关系逐渐取代传统治理模式中的控制关系成为社会治理关系的主体，一种新型的社会治理模式即服务型社会治理模式正在生成。服务型政府与传统政府的本质区别在于服务理念的核心凸显与伦理道德的合理张扬，其首要之义在于“服务”精神和理念在实践中得以实现，它坐实于行政人员的具体行政行为中。因此，社会治理模式的转型不仅要求超越“组织范式”的形式化制度建设，更重要的是它提出了对行政人员的道德化要求。这就要求行政主体理论的重构必须契合社会治理的发展趋势，必须考虑把行政人员的道德化纳入制度设计之中，更确切地说，必须把这一要求置于重构的中心位置。

在服务型社会治理模式中，尽管政治与行政的分离开始重新走向融合，但治理体系自身的管理依然是以行政的面目出现，这就是服务行政。服务行政与传统的统治行政和管理行政最大的区别在于它的服务导向和公民本位，“在服务行政模式中，行政主体的服务就是一种公共服务，行政人员就是提供公共服务的职员，这不是一种简单的替代，而是一种观念上的转变，是在当今经济全球化的背景下运用公共服务精神来对管理主义政府模式的改造”。在行政法学领域，传统（古典）行政法是基于主客体分离、管控与服从的“干涉行政”（高权行政）理论体系，而现代行政法是基于主体间和谐、合作与服务的“服务行政”理论体系，新型“服务主体”不再仅仅局限于行政机关或组织，而必须包括并依赖于具有合作与服务意识的行政人员。

排除行政人员的主体地位不符合事实和社会发展趋势，为此，一些学者提出要因应社会治理发展的趋势，重构行政主体理论。从外延上看，因应社会治理主体的多元化趋势，对行政主体的界定就应从传统的行政机关和授权组织扩大至社会其他公共组织；从内涵上看，针对目前存在的现实困境，需要厘清行政主体内部的机构设置、功能划分以及权力、义务、责任的分配问题。由此可看出，这样一种重构实际上是“头痛医头、脚痛治脚”的实用主义疗法和现实主义药方，即仍立足于“组织范式”的视野，进行组织设计上的修修补补。有学者敏锐地认识到现实中行政主体理论并不能真正绕过行政人员，主张将行政权的主体区分为行使主体和享有（或归属）主体，行政主体是行政权的行使主体而非行政权的享有（或归属）主体，并基于此提出行政主体概念的三重内涵，即名义行政主体（通常说的行政主体）、过渡行政主体（内部机构、受委托组织）和实行行政主体（行政公务人员）。行政人员的主体定位一反传统行政主体理论，具有重要意义。当然，要真正实现对传统行政主体理论的重构，还应该就此深入探讨，为行政人员之主体定位更好地发挥重构功能确定合适的形象。

这一途径就是行政人员独立人格的现实建构，只有行政人员生成了独立人格，才能打消行政主体之（形式）法治主义的忧虑与担心，从而真正实现行政主体理论的重构。需要指出的是，人格是一个历史性和总体性的范畴，心理学、伦理学、法学、社会学等不同学科对人格有不同角度的研究，但基本共识是只有个体视角的人格才是真正意义上的人格。虽然国家、行政机关、行政组织等在现实生活中有时会成为集体主体或社会主体，成为“人格代表”或“人格化身”，但这些集体作为主体其活动基础只能是个体的人，“其需求性能只有在体现于有生命的个体人身上时才具有直接性，并且只有通过有生命的个体人的行动才能获得现实性”。如果人格不落实到个体人格上，所谓人格就不过是一个“虚幻的共相”，不会是现实的具有生命力的可体验到的存在，而各项社会制度包括法律法规、组织规范等也只有以从个体角度出发，才能真正发生效力。行政人格作为行政人员的“格”之规定，为行政人员个体所具有，是行政人员在行政管理活动过程中，把对自身与社会、与他人关系的认识，对自身社会角色的意识自觉等主观精神情状，通过外显的行为而表现出来的一种现实性的整体存在。

三、独立人格的生成

公共行政发展的历史上存在三种行政人格类型，与服务型政府相适应的人格形态是独立人格。行政人员的独立人格建构是服务型政府的价值目标，这是因为，从一般意义上讲，行政人员作为人类的个体，是人类历史的“前提”与目的，更现实的是，国家和政府职能的实现必须通过行政人员的具体行为来体现。行政人员作为政府管理活动中事实上的主体，如果其本身只得到片面发展，其人格出现扭曲和分裂，那么，政府活动就矮化为行政人员的单向度追求，其职能目标就会被私利追逐所替代，进而影响政府的合法性。现在的问题是，独立人格是一种什么样的人格，又是如何生成的？

独立人格是包含了完整人格意识、独立行为能力并体现了自由社会关系的个体之“格”。完整的人格意识是独立人格构成的基础，所谓“完整”是指独立人格意识的真正确立，不仅达到自在、他律状态，而且达到自为、自律状态，真正实现人之为人的价值，既理解自己为人，也尊重他人为人。行政管理活动中的服务价值取向要求行政人员必须树立服务意识、合作意识，而这种服务价值取向是历史生成的，是适应后工业社会中人们交往的扩大化、社会化和多样化的结果。因此，它是一种“客观精神”，行政管理活动按照这种精神来塑造行政人员，并通过行政人员的个体行为内化为一种信念、信仰。行政人员一旦接受服务精神的引导，就会在行政管理活动中“大胆而又审慎”，独立思考、自主创造，对自己的独立判断和自主行动有着充分的自觉，把执行命令、遵纪依法与自己思想和行为上的独立自主有机统一起来；同时，他也会尊重他人的独立自主，视他人为行为之目的而非手段，努力寻求主体间的合作，共同实现管理之目标和功能。

独立人格是在行政人员独立的选择行为中完成的，这是人格意识的外显，而独立人格意识的形成本身也是在行政人员的行为过程中逐渐获得的。独立人格的独立行为能力，首先体现在其作为人之存在的价值实现，公共行政不再视行政人员为政策执行的工具，而是尊重其存在的自由和独立性，主张以行政人员的价值创造活动来祛除工具理性的“巫魅”。其次，独立人格具有道德选择的自主性和责任义务选择的创造性。行政人员的行为选择虽然也受规章、程序等外在因素的影响，但他一旦将公共利益作为自己行为的出发点时，就会自觉去寻找和创造性地发掘他在行政管理活动中的职业责任义务，而且行政人员在做出这种行政行为选择时是独立、自由的，是自觉自愿的，不会感到有外在的强迫。

行政人员之独立人格也体现了一种自由的社会关系。在社会治理领域，社会成员既有选择行政管理作为自己职业的自由，且这种机会是平等的，也有选择退出行政管理这一职业领域的自由。社会成员一旦选择了行政管理职业，便置身于行政管理的关系网络中。而现代行政，已由封闭走向开放，行政相对人不再是行政之客体，而是行政的参与者，行政任务的完成及目标的实现不再只取决于行政人员一方，而是取决于双方的合作。当然，独立人格不仅体现在行政人员与相对人之间基于信任的合作与服务，也存在于行政人员之间的合作行为，这既是由其组织角色所确定的，也是公共行政职业的内在性规定，还是其实现组织同一性的重要途径。在服务行政模式中，服务作为行政行为的新理念，并不是将这一理念输入原行政行为及其理念之中，而是行政行为及其理念的根本性和实质性嬗变。这样，服务理念的实现就彻底改变了传统行政模式中行政行为的主体、过程和效果的性质，并赋予行政人员一种新的形象。

当拥有完整的人格意识、独立的行为能力与自由的社会关系时，行政人员的独立人格就生成了，这时的“独立”是人作为完整本性的个体性抑或阿伦特的差异性，包含着人不能简单地被别人所吸收、所同化，作为一个完整的自我不能成为别人的一部分，它是与其他人交往的前提，也是群体的基础而非对立面。因此，当行政人员保持对自己独特的独立性的认识时不会产生自私，保持个体性时不会导致个人主义。行政人员的独立人格一旦生成，他就获得了自由行政行为的主体条件，进而就必须为自己的自由行为承担责任。因为，这时的自由行为表现为自愿的而非强制或强迫的选择行为，并且是经过理性选择的自愿行为，所以，他必须承担自己行为的一切后果，不仅要承担客观上的责任，还必须承担道德责任。如果说行政人员因没有主体地位而承担责任是一种倒霉或运气不好，那么，当行政人员被赋予了行政主体地位时，无论是公务行为还是非公务行为，这时承担责任则是顺理成章的事，而一旦其独立人格形成时，这种责任承担就不再是被动的，而是主动的。

四、独立人格的重构功能

目前，行政主体重构的目标是建立国家与社会，中央与地方合法、适当分权基础上的行政主体制度，价值追求是实现公共行政组织的法治化、民主化。重构的基本思路是：基于行政扩大化的社会现实，承认社会公共行政；明确行政分权的必要性，实施行政分权与公务分权；借鉴西方主要国家的行政主体理论，建构以合法、合理分权为核心的行政主体制度。上述重构目标与思路既符合当前公共行政之法治化趋势，也较为现实可行。当然，如上所述，行政主体重构之路还可走得更远，尽管这条路并不宽广也更曲折，但绝非是无意义之路。如果说传统行政主体理论因为怀疑行政人员而不愿赋予其主体地位，那么独立人格的最终生成则保证了行政主体在行政管理中的功能实现，赋予了行政主体以真正的主体地位，从而打消了人们对行政人员的怀疑和担心。以此为行政主体之重构的出发点，不仅将大大丰富行政主体的内涵，也有利于破解传统行政主体理论的困境，尤其是弥补其在行政责任方面的力不从心。

独立人格的重构功能首先体现在对行政主体内涵及范围的界定上。对于一个组织而言，判断其是否为行政主体，从构成性要件来说，在人格意识方面，关键是看这一行为的依据和动机是否是对法律政策的执行，是否追求公共利益的实现，且这种行为是否经过组织规章程序的批准和认可。在行为能力方面，主要看其是否在具体行使行政权，是否在具体履行行政职能，至于该组织是否能以自己名义行使职权不是关键，行使手段是否合法正当也不是关键。现实中，我国《公务员法》关于公务员的首要标准就设定为依法履行公职，对于组织则可结合相关法律法规和“三定”方案来做判断，有关组织法、单行法及《行政诉讼法》等也明确行政机关、授权组织、委托组织在特定情况下可以成为行为主体和责任主体。在社会关系方面，主要看是否有明确的法律授权或委托，至于授权或委托的形式、事项范围等则不影响其主体地位的成立。一般而言，行政人员所属之行政组织是行政主体，而作为行政主体之组织中承担行政事务的人员也是行政主体。

以此为标准来重构行政主体，无疑会扩大行政主体的范围。其实，单纯的范围大小并不是当前行政主体理论困境的根本原因，正如德国行政法学者毛雷尔在论及私法组织能否作为行政主体时所说：“这种组织是否可以纳入行政主体范畴，只是一个概念问题，它取决于人们是将行政主体概念限于公法设立的组织和主体，还是扩展到一切法律上独立的经授权执行行政任务的组织和主体。”这意味着，我们不必纠缠于行政主体范围大小、种类多少的概念计较，更重要的是，行政主体理论不应该仅仅是为了确定哪些是行政主体，而是要进一步明确责任承担者，促进责任的有效实现。无论是哪一种组织，在其具备了行政主体资格时，由于其组成人员也具备了行政主体资格，就会有利于责任从组织到个人的完备性实现，而组织之“主体”形象就不再是一种“虚幻的共相”。

行政责任的追究应从相对人的权利角度出发，以行使行政权力的实际主体作为承担行政责任的实质要件，凡与相对人的权利义务形成非对等关系的都应认定为行政法律关系，以充分保护相对人的权益，防止受到强势侵害。因此，现代社会，行政法无论是管理法，还是控权法，抑或是平衡法，都不可避免地要追求行政权之有效行使和行政责任之有效实现。这种控制和实现不能仅仅及于行政组织层面，也不能止于行政人员行为的外在形式。因为所有关于行政行为规范的现实性和有效性往往取决于其实质内容的实现。独立人格的生成能够保证行政行为和行政责任的实现不再停留于表面。

主体意味着权力（利），也意味着责任和担当。如果行政人员被赋予了主体地位，必然将以主体应该具备的形象（独立人格）被要求和塑造，这不仅不会因主体范围之扩大而造成更多的行政乱象，反而会促进行政人员积极而又审慎地行政，最大限度地保护相对方的权利，适应社会治理发展的趋势和要求。从独立人格角度来重构行政主体，并非意在否定传统行政主体理论之贡献，而是在现实与理论、经验与规范之间，提供另一种基于实践的解释，既避免责任分割，解决现实生活中责任错位的现象，又赋予行政人员合适的角色与地位。加强对行政组织中个人的研究，也有利于打破行政法学与行政学之间的藩篱，为学科融合奠定一定理论基础。重构行政主体理论，不能绕开行政人员，重构的基础性工作是要解决行政人员的身份和主体地位。至于如何将独立人格纳入到行政主体理论中，如何实现行政主体范围层次的划分，如何实现各种主体的责任义务，则还需要更深入、更系统的研究。