中国县域城镇化存在的问题与对策思考

【前言】中国县域城镇化存在的问题与对策思考由文秘帮小编整理而成，但愿对你的学习工作带来帮助。借鉴国内外学者研究成果，本文认为城镇化是伴随着工业化和信息化带来的大量人口由农村向城镇转移，由此引起的经济社会变化、生产和生活方式转变以及人的全面发展的动态过程。而县域城镇化仅仅是限定了城镇化研究的空间范围，研究重点放在以县域为核心的中心城镇发展上...

摘 要：县域城镇化是我国城镇化的重要组成部分，其发展有其特有的规律。本文从县域城镇化内涵着手，简要分析中国县域城镇化特征和意义，深刻剖析县域城镇化发展中存在的问题，积极探索推进我国县域城镇化科学有序发展对策。本文在分析县域城镇化特征和推进县域城镇化发展三大原则方面有新见解。

关键词：县域城镇化；县域；困境；对策

一、县域城镇化的内涵

在我国经济发展转型的关键时期，党的十明确把“推进城镇化”作为解决制约经济持续健康发展的重要途径。城镇化能够带来经济和社会深刻变化，是中国新一轮发展的新引擎，也是一个复杂的系统工程，需要积极稳妥推进。推进城镇化首先要弄清楚城镇化的内涵。

马克思、恩格斯对城镇化的理解是从城镇化动力源泉和发展目的来论述。马克思、恩格斯认为城镇化的初始动力是农村农业劳动生产率的提高；城镇化的核心动力是农村工业发展；城镇化的加速动力是农村商品经济的发展；城镇化的最终走向是城乡融合。西方学者对于城镇化研究是伴随着资本主义城市大发展这个背景，所以西方学者基本是把城镇化等同于城市化来研究，只是从不同的角度对城镇化进行概括。地理学家从空间重构角度，认为城镇化是非农业部门的经济区位向城镇的集中过程；社会学家从社会变革角度，认为城镇化是城镇生活方式的不断强化过程；人口学家从人口变迁角度，认为城镇化是人口向城镇集中的过程。国内一部分学者对城镇化的研究侧重如何衡量城镇化水平，比如洪银兴认为城镇化水平的衡量不仅应该只用城镇人口比重这一“量”的指标，还应有反映城镇功能提升的“质”的指标。另一部分学者主要结合我国国情，注重分析城镇化对我国经济发展影响和探索中国特色城镇化道路，比如东南大学经济管理学院院长华生认为城镇化或国际上说的城市化是现代化的一个主要方面，中国一定要走新型城镇化道路，要坚决破除户籍和土地制度障碍。

借鉴国内外学者研究成果，本文认为城镇化是伴随着工业化和信息化带来的大量人口由农村向城镇转移，由此引起的经济社会变化、生产和生活方式转变以及人的全面发展的动态过程。而县域城镇化仅仅是限定了城镇化研究的空间范围，研究重点放在以县域为核心的中心城镇发展上。本文认为县域城镇化是在农业劳动生产率提高基础上，伴随工业化和第三产业发展带来的大量人口由农村向中心镇和县城转移，以此引起的生产和生活方式转变以及人的全面发展的动态过程。

二、县域城镇化的特征

县域城镇化离不开中心镇发展。所谓中心镇是指承担着县城副中心的功能，具有较好区位优势、较好基础设施、较强经济实力、较大发展潜力、对周边地区具有一定辐射力的区域重点镇。县域城镇化并不是要把所有的人财物都集中到县城，而是重点发展中心镇来加速推进城镇化。

县域城镇化与“三农”密切相关。县域城镇化伴随着人口、经济、社会、生活方式等各方面变化，是一个系统的动态工程。马克思认为农业劳动是其他一切劳动得以独立存在的自然基础和前提，农业劳动生产率的提高引起了社会分工的出现和产业的分类。县域城镇化的前提就是农业生产效率提高，也就是说县域城镇化的基础就在农村。县域城镇化是一个城乡融合过程，会伴随着农村产业转换、农村人口空间转换、农民职业转换和生活方式转变，而这三者又是相互影响、相互促进的。

县域城镇化滞后于工业化。按照钱纳里的世界发展模型理论，一国的工业化率达到30%时，城镇化率可以达到60%；工业化率达到40%时；城镇化率一般在75%以上。目前，我国的工业化率接近40%，但城镇化率才51%，城镇化明显滞后于工业化，城镇化发展空间仍然很大。这是由于我国改革开放初期过度重视工业发展，大量县城引进许多工业项目，而能够大量吸收就业的第三产业发展缓慢，造成就业结构中非农化改变缓慢；另外，一些人为的城乡隔离政策和管理体制阻碍了人口向城镇集中，导致了城镇化发展缓慢。

三、推进县域城镇化的重要意义

古人云：“郡县治，则天下安。”县域经济不仅是整个社会经济的重要组成部分，而且是国民经济最基本运行单元，在整个国民经济和社会中不可替代。县域城镇化是城镇化的基础层次，是我国城镇化发展有机组成部分。“基础不稳，地动山摇”，加快推进县域城镇化对我国走新型城镇化和整个国民经济发展意义重大。

第一，加快推进县域城镇化能促进县域建立合理产业体系。目前我国大部分县域城镇化滞后于工业化，工业占县域产业体系比重较高。农村城镇化可以促使农村土地资源集中高效率配置，提高土地集约化程度，促进农业产业化发展。县域城镇化可以为工业发展提供良好的交通物流等基础设施，可以促使工业企业形成产业集群，产生集聚效应，推动工业更高效发展。在县域城镇化过程中，生产要素向二、三产业转移，农民收入提高，购买力上升，服务业等第三产业迅速发展起来。县域城镇化可以促进第一、二、三产业合理发展，有助于县域城镇建立合理产业体系。

第二，加快推进县域城镇化能推进城乡一体化。马克思和恩格斯认为，消灭城乡对立，根本是要形成“农业和工业在它们对立发展的形态的基础上的联合”，实现工农互助，“把农业和工业结合起来，促使城乡对立逐步消灭”。县域城镇化促进农村生产要素向城镇集中，提高农村生产要素产出效率，提高农产品商品化和市场化程度，增加农民就业和收入，进一步解放农民思想，提高农民素质，实现农民变成市民。另一方面，县域城镇化促进农村工业发展由分散到集中，更容易形成专业化产业集群，促进农村和城镇工业共同发展，促使农民变市民，形成新的消费群体，促进金融、物流、餐饮等服务业发展，实现农村和城镇互动发展。

第三，加快推进县域城镇化能有效整合资源。我国农村有丰富的土地、劳动力、原材料等资源，但是农村交通不便，基础设施配套不全，劳动力素质不高，导致农村资源大都处于无序和分散状态或者劳动者和生产资料不能有效结合。而城镇虽小却是本地区资金、基础设施、信息、人才以及各种生活资料、生产资料的集聚地，但是在生产原材料和劳动力方面又是短缺的。县域城镇化恰恰可以把城镇资源和农村资源整合一起，既解决了农村资源无序利用效率低的问题，也给城镇提供发展急需的劳动力和原材料，有效实现了资源的整合利用。

第四，加快推进县域城镇化有利于大中城市科学发展。我国在快速推进城市化发展过程中，出现了大量的人口涌进大中城市，造成了人口过度扩张、环境污染、交通拥挤、就业困难等“大城市病”。我国城市化的实践证明，中国照搬西方城市化之路行不通，而中国特色的县域城镇化既分担了大量农村剩余劳动力向大中城市转移，确保大中城市合理发展，又改善农村生活环境，增加农民社会福利水平。

四、我国县域城镇化进程中出现的问题

改革开放以来，我国县域城镇化得到了空前的发展，2002年至2011年，中国城镇化率以平均每年1.35个百分点的速度发展，城镇人口平均每年增长2096万人；2012年我国城镇人口达到7亿左右，我国城镇化率由1978年的17.9%上升到2012年的52.7%，短短35年城镇化率增长了34.8个百分点，城镇化发展成果举世瞩目。从中国城镇人口规模来看，我国城镇人口已经达到世界第一，是美国人口总数两倍多，但是我国的城市化率仍比同等经济发展中国家低10个百分点，比发达国家低大约26个百分点。我国城镇化空间分布也不均衡，东部地区明显快于中部，中部地区又快于西部。而且我国在城镇化过程中出现发展的盲目性和不科学性等问题，这些问题在县域城镇化进程中表现得更加明显，这些问题如不能及时解决，将严重阻碍我国新型城镇化发展。

一是城镇化。推进县域城镇化缺乏科学规划，盲目推进城镇化，片面追求高城镇化率，致使许多小城镇遍地开花。这种城镇化只是简单把农民转移到城镇，没有较好基础设施来配套，没有产业来支撑，没有农民收入增加来保障，脱离地区实际，盲目扩张，低水平重复建设，造成土地资源大量浪费，城镇功能无法充分发挥，这种城镇化是不可持续的。

二是空心城镇化。我国大部分县域城镇发展空间和辐射区域比较狭小，人口数量不多，缺少资金，这就导致县域城镇发展内生动力不足，许多城镇化都是靠政策由上而下推动，只能是获得短暂的发展，这种城镇化没有产业支撑，就没有源源不断资金支持，难以起到辐射带动作用，是不能长久。因此，县域城镇化关键是要增强内生动力，就是要结合地方优势，做强做优特色产业，为城镇化发展提供资金支持。

三是半城镇化。推进城镇化过程中太注重建造城楼等面子工程，对“人的城镇化”缺少重视。城镇化过程中，农民进入城镇变成农民工，仍然存在“市民—农民工”二元结构，仍然是没有市民化的城镇化。人的城镇化是城镇化的最终归宿，就是要改变这样一种人的“半城镇化”现状。据统计，改革开放30多年来，我国城市面积扩大了9.2倍，常住人口城镇化率增加了2.58倍，但户籍人口城镇化率只增加了1.78%。这种歧视性半城镇化造成许多弱势群体共享不了城镇化的成果，与十提出的新型城镇化不相符。

四是被城镇化。在城镇化过程中，从户籍上来讲，许多农民变成城镇的市民，但是这些新市民并不是主动选择城镇生活，许多人并未完全融入城市生活甚至抵触城镇化。县域城镇化中，这些农民失去了土地不得不进城，但是许多社会保障体系不健全，在就医疗、住房、养老、入学等方面的社会福利普遍也不高，再加上本身素质并不高，增加了其就业难度，失去土地的农民感觉被边缘化。

五、推进我国县域城镇化科学有序发展的思考

2012年我国的城镇化率达到52.7%，按照纳瑟姆曲线描述的世界城市化发展规律，我国县域城镇化发展已进入城镇化加速阶段的中后期，这个阶段既是迈向城市高度化关键时期，也是城镇化进程中问题叠加出现时期，必须全力以赴破除发展瓶颈，推进县域城镇化健康有序发展。县域城镇化是一个系统复杂的工程，面临诸多发展障碍和瓶颈，不可能一蹴而就，需要循序渐进，要准确把握发展三大原则，突破发展瓶颈，探索特色发展之路。

1.更新思想观念，把握推进县域城镇化发展三大原则

党的十明确提出，坚持走中国特色城镇化道路，大力推进城镇化是中国未来发展最大的潜力。未来五年将是我国县域城镇化发展的黄金时期，抓住机会，就能够加速我国城镇化发展，带动新一轮经济增长，否则就会严重阻碍我国经济进一步发展。推动县域城镇化的关键就是要深刻理解其内涵，牢固把握三大原则。

（1）动态发展原则。任何事物都是在不断变化和发展，县域城镇化本身就是一个不断向上升级的过程。县域城镇化受国内外经济形势变化影响，同时与地方实际情况密切相关，不能孤立地去推进县域城镇化。推进县域城镇化要紧跟国内外形势变化，结合实际，动态地规划地区城镇化，要和产业发展紧密结合起来，把握好城镇化的节奏。

（2）渐进发展原则。中国特色县域城镇化是一项长期工作，不可能一蹴而就，要循序渐进。要不断研究新情况，要多借鉴国内外的成功经验和吸取失败的教训，不要盲目贪快，鼓励各个地区结合地区实际情况探索城镇化之路，渐进形成自身特色的县域城镇化发展模式。

（3）可行性原则。县域城镇化发展不能只是停留在理论上，关键要落实到行动上，更重要的是要找准方向，探索出适合地区特点的城镇化之路。推进县域城镇化要尊重客观实际，依照城镇化发展规律，客观分析城镇化所面临的现状，既不脱离实际盲目冒进，也不妄自菲薄固步不前，而是从立足实际，破除发展瓶颈，探索一条适合地区特色的城镇化之路。

2.破解发展瓶颈，加快推进县域城镇化发展

从前面分析可以看出，我国县域城镇化发展面临许多问题：城镇化、半城镇化、空心城镇化和被城镇化。这些问题严重阻碍我国城镇化健康有序发展，必须剖析存在这些问题的原因，找出对策，破解发展瓶颈，加快推进县域城镇化发展。

一要强化科学规划，避免城镇化。城镇化发展的出发点和落脚点都是人的全面发展，要在推动城镇化发展初期就要充分考虑地方实际和老百姓的需求，建立健全与经济、社会发展相符合的城镇化规划、建设管理体系。要重点考虑城镇的产业支撑和环境容量、资源供应，而不能一味地追求城镇化率；要突出各地特色，一个镇一个主题，一个镇一个特色，打造出自身的城镇化发展之路；要加强城镇化配套建设，突出城镇服务民众作用，逐步实现和完善城镇化发展。

二要注重产业发展，避免空心城镇化。西方国家城市化成功经验和我国部分地区城镇化失败的教训告诉我们，城镇化绝不是简单的人口聚集，产业支撑是关键。产业就是县域城镇的灵魂，没有产业就没有持续的发展资金，没有产业就没有稳定就业，没有产业就没有城镇活力，就会出现“空城”“鬼城”现象。一个地区城镇化推进的速度必须与产业化进程相适应，要大力发展特色产业和优势产业，尤其注重工业带动型、旅游发展型、商贸流通型、城镇服务型等特色城镇经济的培育，推动城镇化和产业化良性互动。

三要改革管理体制，避免半城镇化。要转变政府职能，理顺县域城镇化管理体制，管理中多注重服务职能，建立分级管理，科学有序，协调高效的县域城镇化管理机制。加快户籍制度改革，促进农村剩余劳动力自由流动，破除城乡二元结构，让进城的农民不能因为户籍限制而无法享受城镇化的成果；加强土地制度改革，完善土地管理制度，集约化利用和开发土地，杜绝城镇化中违法用地，浪费和闲置土地现象。

四要完善保障制度，避免被城镇化。县域城镇化发展是长期的工程，城镇的配套和保障体系建设更是永恒的主题。要加大城镇基本配套设施的建设，建立和健全新城镇市民的管理组织机构，让这些新市民有事情可以找到帮助自己的组织。要把进城镇农民纳入城镇医疗保障体系，要确保进程农民和城镇居民在子女教育和就业上实现同等待遇，逐步提高进城农民困难户的补助标准，对进城农民没有住房的实行配置公租房政策。

3.促进改革创新，探索县域特色的城镇化之路

一是强化中心镇发展，用低成本推进县域城镇化。县域城镇化不同与城市化一个显著特点就是县域城镇化离不开中心镇发展。中心镇是指承担着县城副中心的功能，具有较好区位优势、较好基础设施、较强经济实力、较大发展潜力、对周边地区具有一定辐射力的区域重点镇。加快中心镇发展，一方面通过农民在镇的层面进城，加快缩减农村和城镇差距，低成本推进城镇化；另一方面中心镇的发展也可以缓解人口过度向县城集中，有利于县城合理规划，科学分配资源，健康有序发展。要合理规划中心镇发展，统筹规划，合理布局，要处理好市、县、中心镇关系，处理好中心镇和一般镇关系，大力发展中心镇特色产业集群，加大中心镇交通、居住环境等基础设施建设，鼓励农民进入中心城镇务工、经商、兴办企业，促进农村剩余劳动力和周边一般镇群众向中心城镇转移，扩大中心镇辐射带动作用。江苏徐州新沂市在中心镇建设上就值得借鉴，新沂市处于苏中地区，经济不算发达，在推进城镇化进程中，按照：“一中心、四片区”城镇化的总体规划，建设一个中心镇，带动四个一般镇发展思路，重点确定五个中心镇，而每个中心镇都有自己特色的优势产业支撑，各中心镇错位发展，对周边带动作用日益明显，中心镇人口不断增多，商贸日益繁荣，加速了新沂市城镇化进程。

二是探索多元化融资，化解县域城镇化资金困境。县域城镇化不能像大城市城镇化那样有充足的政府资金支持，县域资金有限，靠上级支持资金也是杯水车薪，关键还要靠创新融资渠道，多元化筹集发展资金。加大农村合作基金会发展力度，盘活现有资产存量，成立城镇建设专项基金，重点支持城镇基础设施建设。坚持“谁投资、谁经营、谁受益”的原则，通过合资、股份制、租赁、承包等方式，大力吸引社会资本、民间资本、私人资本和境外资本等投资城镇化建设。有条件的城镇可以采取“建设—经营—转让”（BOT）、“转让—经营—转让”（TOT）等方式，进一步吸引更多的国内外资本参与城镇化建设。

参考文献

[1]马克思恩格斯选集：第1卷[M].北京：人民出版社，1995.

[2]洪银兴.城市化模式的新发展[J].经济研究，2000，（12）.

[3]唐本开.关于发展县域经济的战略思考[J].经济探索，2009，（2）.

（作者单位：江苏师范大学法律和公共事务学部）