英国高等教育投资趋势:高等教育政策和大学战略变革

摘要：文章介绍了英国高等教育财政拨款多元化和政府影响力不断削弱的变革趋势，继而从理论和实践两个层面探索了这一变革的原因。从实践层面看，全球竞争的压力和高等教育规模的扩大使高等教育财政面临挑战和困境；从理论层面看，根据三角螺旋模型，在满足更广泛的经济和社会需求的背景下，对高等教育的目的和价值应有新的理解。文章接下来从国际比较的观点阐述了2008年金融危机对英国高等教育投资的影响，在此基础上讨论了英国政府和大学的对策及未来的战略重点策略。

关键词：英国；高等教育；投资；政府；大学

中图分类号：G649.1　文献标识码：A　文章编号：1672－0059(2012)02－0087－05

一、引言

1997年高等教育《迪亚令评论》是英国大学拨款政策的分水岭。其93条改革建议综合清单包含了扩大高等教育规模、提高入学率、收取学费、构建质量框架、建立高等教育质量保障局、促进高等教育关注未来就业需求等建议。该评论引发了对高等教育目的和作用的全国大讨论，也引出了进一步的研究报告，如2003年《拉姆伯特报告》特别强调应采取措施加强大学与企业的联系，以促进经济增长和有效地服务于毕业生就业。《迪亚令评论》和《拉姆伯特报告》中的许多改革要点在《2003年政府白皮书》中体现出来，随后在2004年的《高等教育法令》中得以实施。

他们将改革指向高等教育，因为他们持有一种实际的观念：国家通过公共税收资助高等教育，高等教育投资效益应最大化。广义上看，这一观念是合理的，大学对社会和经济的贡献通过个人和社会对公共投资的回报率来衡量。根据人力资本理论原则和人们对社会事务参与面的扩大，大学生规模相应大幅增长。从现实角度来看，学术界和工商界的关系不断加强，增加了大学额外的、多样化的收入来源，也刺激了高校创新、创业活动，并减轻了公办高校对政府资助的依赖性。这一实用主义观念得到了大学与政府、企业关系的观念变化支撑，大学具有如下特点：

1、大学本科教学培养学生解决问题、产生创新观点、增强对变革的适应性的宽泛技能；研究生教育的重点是创造知识、转化知识，所有这些能力都应适应实际工作和经济发展的需求。

2、大学研究成果应强调商业价值，推动知识经济的发展，产生更多的公司和高技术工作岗位。

3、大学提供咨询、继续职业教育和终身学习，通过有效的知识转换，满足社区的、区域的和全球的需求，满足来自地方事务、职业团体、国际参与者和国家政府的利益相关者和选民的需求。

大学功能和目的的这种转变即大学的“第三使命”。

二、第三使命：理论与实践

“第三使命”明显区别于“第一、二使命”(教学、研究)，它强调大学活动与外部社会和经济环境的直接联系。三边螺旋模式反映了大学、企业和政府联系的实质，具有三种使命的大学在这三边关系中处于中心地位，大学也即企业型大学。

当然，大学与企业和政府的关系不一定专门指创新和创业，如前苏联的中央集权模式、西方民主国家的松散模式，这三者是独立运行的，它们的合作是随意的、松散的，而不是系统的、有机的。相反，三边螺旋模式是多种利益和部门工作领域的有机整合，有三方网络、类似科学园区的合成组织和基于相互合作的连锁公司等。

三边螺旋模式有力地改变了人们的观念。随着大众对大学主要作用即扮演知识创造和知识运用的战略性角色的认识的增长，对大学战略和影响力量化标准的实验性研究也在不断取得进展。这一过程中，显著的变化是知识的资本化和商业化。在对第三使命的分析中，格尔布兰森和斯立普撒特对商业化和企业活动作了区别。他们认为，前者是用户导向的商业化，即通过签订合同、提供咨询和相互合作等方式的较为传统的模式；后者是科学导向的商业化，通过专利、认证、开办大学公司，使大学的发明、创新和知识创造产业化。新实验研究运用定量分析对国家政策和办学机构进行深层分析，有助于我们了解和理解第三使命的进程。对大学、企业和政府关系新模式的调研也成了全球现象，这进一步加深了对不同国家(如欧洲、英国、中国、东南亚和一些发展中国家等)背景和文化的理解。

经合组织国家的实践研究表明，大学正成功地执行其第三使命，并对国家和全球的经济产生重大影响。2003年《萨皮尔报告》强调急需加大对高等教育和研发的投入以促进欧盟经济向创新型经济转型，2001年巴珊尼尼和斯加佩特㈣也证明了高等教育对人力资本增长和研发活动的重大贡献是经合组织国家经济增长的主要驱动力。大学第三使命主要有以下几种运作方式：

1、大学研究(如在生物、医疗和药物学领域的研究)有用知识的份额增加。

2、大学有熟练技能的毕业生和研究人员加入工业领域。

3、大学向公、私立组织专业人士提供咨询和继续职业发展教育。

4、大学创造新科技手段和方法，包括创造新设备、新实验室和新技能等。

5、随着网络的发展和社会互动的渗透，企业研究人员也参与大学公共资助研究项目。

6、通过大学咨询和合作研究，工商业界解决问题的能力得以提升。

7、大学通过创新和知识的商业化如开办连锁公司等对经济发展作出直接贡献。

经济学研究也表明，基础研究有投资回报率，但是计算较困难，因为收益很难量化。然而，对大学的深入研究以及对大学周边地区经济活动的区域性研究，可以分析出大学的创新、合作、知识转换如何促进周边地区的经济发展并为它们带来大范围的益处。科学的研究证明，2007－2008年高等教育对英国经济的全面影响可以用四个关键数字体现出来：高等教育总产值592.5亿英镑，对国民生产总值(GDP)贡献值334.1亿英镑，高等教育出口盈利53亿英镑，提供就业岗位66.8万个。

三、对高等教育拨款与投资趋势的思考

尽管高等教育对知识经济有重要的作用，但20世纪90年代学生规模迅速增长，而公共拨款未能跟上其步伐，如学生的入学率从1989的16％增长到2005年的43％，生均的实际拨款下降了40％。大学的一些新收入来源，如1998年开始的9个地区发展署(RAD)年均20多亿的预算为大学提供了额外资助。大学还可以竞争高等教育创新基金的经费，该基金从2001年开始资助大学与公私立组织之间的知识交流活动。大学更重要的收入来源是学费，2006年大学开始收取学费，最初限制在3000英镑。

2010年《布朗尼报告》建议，鉴于2011－2012年高等教育创新基金预算是1.5亿英镑，学费最高应上涨至9000英镑。然而，受2008年金融危机的影响，政府面临减少公共支出的压力。2011年商业、创新和技能部最新政府白皮书中关注的是学生的需求而不是整个高等教育系统。因此，大学需要采取措施适应学生和雇主的需求，为提高高等教育入学率扩招2万名大学生，高等教育机构(含私立学校和继续教育学院)可收取年均低于7500英镑的学费。然而教学拨款却

减少了80％。

高等教育拨款大幅减少。2012年将取消9个地区发展署，取而代之的是地方企业合作组织(LEPs)接受非中央政府的拨款。2011年的形势非常严峻。2011年初，英国高等教育拨款委员会(HEFCE)宣布，2011年4月到2012年4月财政预算减少9.4亿英镑，大幅削减教学和资本预算。其中，43亿英镑用于大学教学，比既定预算减少1.8亿英镑，减少了4％；研究预算也减少了1740万英镑，减少了1％。拨款减少导致分配的竞争加剧。研究型大学要求研究经费拨款应集中在名牌大学，因为他们是“精英聚集体”。这与其他国家创建世界一流大学的举措类似，如中国的“985”项目给十多所顶尖高校增加12.7亿欧元投资，德国的“卓越优先”项目于2010年给名牌大学增加27亿欧元投资，法国对一些重点高等教育机构投资110亿欧元，以期将它们建设成世界一流的大学。韩国、澳大利亚、美国、印度和丹麦等都有类似的集中拨款。根据商业、创新和技能部要求，在新的卓越研究框架下，2013年开始的研究经费拨款，二类研究(原创性、重要性及其作用得到国际认同的研究)将不能从拨款委员会中得到“质量方面”的拨款，拨款主要集中在三类研究(国际优秀)和四类研究(世界领先)的大学。因此，一些名牌大学不能因为其地位而直接获得更多的拨款，但它们间接受益于三类、四类研究的拨款。

从比较的观点看，不只是英国高等教育机构面临金融危机的压力，许多国家的大学都面临“用更少的钱办更多的事”的挑战。但是英国的财政紧缩政策对大学的影响超过其他国家：其生均支出比美国少50％，比澳大利亚少25％；其高等教育占GDP的比例比法国、澳大利亚、中国、日本、瑞典、加拿大、印度和美国都要低，也明显低于经合组织国家的平均值。而英国高等教育入学率增长至37％，波兰、爱尔兰、荷兰、瑞典、葡萄牙和斯洛伐克的高等教育入学率均超过英国。相对少的高等教育投入对英国高等教育未来的国际竞争力将产生长期的负面影响。在经济困难时期，大学招生名额跟不上不断增长的入学需求，这已经是失败之策了。2009年由于就业机会减少，大学入学申请者增加了3.6万，但只有1.3万名学生申请成功。当个人机会成本低，要保持高质量技能训练，有必要减少“啃老族”(那些未上学、未就业和未接受培训的年轻人)和社会福利系统相关的财政压力时，英国未能像一些经合组织国家那样捍卫高等教育的开支。教育投资的增长有助于英国经济复苏，使其具有竞争力，也有助于改善年轻人的长期职业前景。2010年《布朗尼报告》作为大学财政困难时期财务的生命线而受到欢迎，但也遭到了诸多批评。2012年起学费大幅增长引起了众多讨论，并引发严重抗议，这些抗议中也包含了对学生长期债务和收费最高的名牌大学招生方式的真正关注。对《布朗尼报告》的关注直指英国未来高等教育的本质。如考里尼在2010年对年度教学经费限制拨款的不确定未来提出质疑。过去教学经费拨款的依据是高等教育具有“公益”特性，由公共财政支出。大学在帮助少数人上具有一定的弹性，但是大学课程还是要反映战略重点科目。相反，学生支付学费，学生是顾客，学校要提供满足学生、市场需要的课程。学习的价值通过经济计算方法来衡量，大学在考虑公共利益和长期国家利益之外，更需要确立满足顾客个性化需求的观念。

四、启示及建议

本文对英国高等教育投资政策趋势的评论所蕴含的启示可以通过政府政策和大学领导的管理重点这两个视角来理解。

受2008年金融危机影响，政府在削减公共支出以减少财政刺字；同时，政府又面临压力，要保持国家公共卫生和教育方面的基本公共服务。中小学受削减的冲击最大，高等教育次之。大学的外部资助也是问题重重，因为经济衰退导致许多企业减少研发预算。公司在投资战略上更加谨慎，采取边走边瞧的方法。由大学和公私立企业组织组成的自治合作伙伴，即所谓的创新双重螺旋体在当今的经济形势下显得更加脆弱。虽然现在难以作出决策，但受高等教育对经济长期广泛发展的显著贡献等因素的影响，政府将重新评估重点资助研发的投资政策以及通过更好地资助高等教育来促进人力资本增长的政策。维亚乐和艾斯科维奇认为，在这一困难时期，国家和地方政府通过大力投资科技研究的“不可避免”的战略无疑是“救星”，它拯救了研发系统。当前危机的特点是公众的作用至关重要，即使对过去公众作用微不足道的国家和地区而言也是如此。根据凯恩斯经济学和赤字支出观念，对研发、创新和创业的投资被视为逆潮流的手段――通过持续的财政刺激及对大学一企业合作的重点投资推动创新。

这一风波的顺利度过和高等教育的美好未来不只靠中央和地方政府的战略决策，也要依靠大学自身的战略性领导和管理。对高校领导战略决策，笔者有四个建议：

首先，大学要通过节约开支和有效花费等方式管理好经费。最近迪亚蒙德教授关于英国大学效率和现代化的研究报告指出，英国高等教育是高效率的，但是大学在面对全球竞争加剧、交费学生预期增加的背景下，需要有效管理已被削弱的公共资助，争取优化和精简内部管理。报告所提的主要建议如下：

1、增加运行成本支出的透明度。

2、通过广泛宣传分享最佳实践者的经验。

3、简化内部管理流程。

4、促进全国范围的高等教育采购合作。

5、改进效率评价指标框架。

6、挖掘潜在外部资源，通过提供服务和私立企业建立战略性关系。

大学第二个战略重点是要有效适应变化，尤其要使传统的学术价值与所谓的“破坏性”理念的创业精神相融合。这需要处理好文化的转变并持有这样的观念：第三使命不一定会威胁传统价值和学术诚信。认识论争议的核心是知识创造的本质和目的，理论的、好奇心驱动的基础研究和知识创造是为了发表高质量的学术论文，而技术驱动的实用研究的动力是实际应用、知识资本化、专利知识产权和商业利益等。然而，这一分歧的结果是：虽然研究和知识创造能满足这两大目标，但“知识多价”闭的观念受到怀疑。这在纳米技术和生命科技领域得以明显体现，在这些领域，新的基础理论研究产生了新实用知识，不少学术人员加入技术公司，同时也有更多企业研究人员加入学术实验室，这种融合促进了专利和高质量研究成果的产生。实际上，专利能提高出版成果的重要性，加强与企业合作能为大学带来额外的资金，以购买更多的设备和支付研究成本。

大学第三个战略重点是教学、科研的国际化。国际合作能抵消国际竞争，通过国际合作建立高质量的、创新性的国际比较研究战略伙伴，使得具有不同观点、不同学术传统的顶尖学者对共同关注的问题找到新的、创新的方法。推动这种合作伙伴国际化需要对人才培养进行投入，提高其在国际比较方法上的专业性，人文和社会科学更应注意提升国际研究团队的文化认知能力和方法。国际合作也有助于丰富学生的阅历，为学生在全球市场就业做好准备。推行课程国际化、改善学生服务工作、改进教学方法等战略关注学生适应环境和适应文化的需求，这些战略也是吸引海外学生来英攻读研究生课程的关键。

最后，大学应形成与众不同的个性身份，博董等把这种身份称为独特销售地位(USP)，其组织品牌描述如下：“这一组织可识别、辨别和传播一种独特的产品、机构和服务……能使包裹学习、生活方式和定位等的特殊红包价有所值。”2003年加普里欧对英国大学领导塑造大学独特地位、竖立大学品牌和声誉的观点进行了研究。该研究表明，大学领导(尤其是一些著名研究机构的领导)更注重声誉而非品牌，认为品牌与负面的商业含义相关。然而这种情况在2003年以后发生了改变。在财政恶化、竞争加剧的背景下，大学面临的压力不断增长，大学不但需要生存，也需要繁荣发展。在政府将经费集中于三、四类研究性大学的背景下，不是所有大学都能成功竞争到足够的研究经费，并根据研究成果的质量获得相应声誉。其他大学不得不根据潜在市场的标准竖立品牌，赢取声誉，如德福特郡大学引以为豪的“提供入学机会”和“丰富学生阅历”就是佐证。重构大学高层管理队伍，设立人力资源、市场营销和设施资源管理高级主任三个岗位，这些也都反映了学校新品牌战略的重点。

五、结论

本文概述了英国高等教育资助的近况：受实用主义战略政策的影响，英国的大学在扩招，但对大学的拨款并未相应增加。大学将成本转嫁给学生分担，大学也为解决经费问题寻求多种收入来源。高等教育这一政策的变化也反映了教育理念的变化，这与高等教育的市场化原则和第三使命观念相吻合。毫无疑问，在促进知识经济发展的背景下，大学与政府、企业的关系日益密切，但受2008年金融危机的影响，大学与政府、企业的良好合作关系处于危难之中。虽然大部分经合组织国家都在节省开支，但英国财政削减尤为严重。在全球知识经济背景下，英国要保持长期的竞争优势，必须保证对高等教育的投资。

目前，英国高等教育的世界领先研究成果仅次于美国，居世界第二。世界引用率最高的出版物中，英国出版的占14％。其出版物引用和公共投资的比率在G8国家中是最高的，也表明是最有效率的。但是受当今政策和经济滑坡的影响，这种全球领先的优势能保持到何种程度，将是个疑问。