社会保障视阈下的农民工权益考量

[摘要]城市农民工已日益成为一个不容忽视的规模巨大的特殊群体。建构和谐社会的关键在于切实保障社会各阶层的合法权益，两亿农民工的权益理所当然成为其中的应有之义。可是。目前农民工的权益无法得到有效保障，屡遭侵害，所引发的诸多矛盾与冲突危及社会稳定，已成为践行和谐社会理念的桎梏。

[关键词]社会保障；视阈；农民工；权益；制度创新

[中图分类号]F840.61　[文献标识码]A　[文章编号]1672-2728(2009)09-0021-05

随着我国社会主义市场经济体制建设的加快，社会保障事业也进入了迅速发展期。由于城乡二元体制的历史影响，社会保障体系也呈现出城乡分割的二元状态。农村社会保障与日趋完善的城市社会保障制度相比明显滞后。户籍在农村的农民工长期被排斥在城市的现代社会保障网之外，无法分享经济和社会发展的成果，这与之所作的贡献是极不相符的。而且，农民工还要为自身及家人的生存担忧。他们面临的人生风险，特别是遇到诸如工伤、养老、基本医疗、最低生活水准等，单靠传统的家庭和土地的保障已经远不能及。这就要求国家尽快地为农民工群体提供社会保障措施。解决农民工的社保问题，建立健全农民工的社保制度，是扩大社保覆盖面、适应农民工生存发展、稳定社会的需要，也是促进农村经济发展，解决“三农”问题，推进我国工业化、城镇化的需要。

一、建立农民工权益保障制度的重要性和紧迫性

作为我国工业化、城镇化、现代化建设中产业大军的一支重要力量――农民工，他们的历史作用是举世公认的。就农民工的贡献而言，他们的社会保障应该尽快提上议事日程。

(一)积极保护农民工自身利益亟须建立农民工社会保障制度

首先，数量众多的农民工权益被排除在社会保障之门外，与他们为城市经济建设和社会发展所作出的贡献完全不对称，这是很不合理的。农村社会保障是社会主义制度下实现农民工权益与其为城市经济建设和社会发展相对平衡的制度要求；其次，农民工从事的大多是苦、累、脏、险的工种，受工伤、疾病困扰可能性大，社会保障是农民工实现基本生存与发展的客观需求；再次，建立农民工社会保障是关爱和保护农民工中妇女、儿童这种生理与社会双重弱势人群的迫切需要，社会保障的愿望对他们更为强烈；最后，社会保障有利于加强对农民工消费行为的引导，使他们在满足基本生活需求的同时能兼顾其长远利益。

(二)努力提升我国城市化水平需要建立农民工社会保障制度

人类生产与生活方式的发展过程，是由农村型转为城市型的过程，最终为城市化。城市化的主要表现是农村人口转化为城市人口及城市不断完善的过程。在二元社会结构下，我国的城市化进程在改革开放前的近30年时间里一直停滞不前，农村人口的转化严重滞后于城市化进程，呈现出“工业国家，农村社会”的特征。农民收入过低和增长乏力、就业压力大等滞后的局面至今仍未根本扭转。而提升城市化水平最重要的实际措施之一就是建立农民工的社会保障制度。改革开放以来，我国已有1亿农民进城务工、经商或从事其他职业。农民工已成为推动我国城市化水平提升的基本力量。但由于前述种种原因，他们至今仍被排除于城市社会保障体系的门槛之外，加上其他因素，致使农民工仍然处于流动和尴尬状态，这无疑是严重影响我国城市化水平提升的桎梏。

(三)切实解决“三农”问题必须建立农民工社会保障制度

农村人口过多是导致“三农”问题形成的主要根源。在土地供给相对稳定的条件下，过多的农村劳动力会排斥资本和技术对农业的投入，即使农业劳动生产率获得很大提高，农民利益输入也难以增加。解决“三农”问题的关键是要减少农村人口，但是如果没有相应的社会保障制度，这些富余劳动力是难以向城市化转移的。农民工作为“三农”问题的突破口。从根本上说就是要为农民提供社会保障，改变排斥农民工的传统政策，建立适合农民工特点的社会保障制度，使农民工自觉依法、有偿转让其在农村的土地经营权。同时，农民工要转变传统观念，适应城市化的趋势，积极参与到农民工社会保障的建设中来。若是摆脱了农民工的社会保障，所谓切实解决“三农”问题就会成为一纸空文。

(四)维护稳定应当建立农民工社会保障制度

青壮年是农民工最重要的组成部分，他们在城市受到制度和政策的排斥，干着又脏又苦的活，还经常受到城市人的歧视，使得他们可能会产生不平衡心理。而且，农民工的工作一般具有短期性，工资低，在失业没有经济来源而又得不到必要的社会保障的情况下，显然对社会稳定是一种严重的威胁。即使他们没有刑事犯罪，其中有许多人为生活所迫从事违法乱纪的经营活动，如造假贩假、偷工减料、损公肥私等，都是不稳定的因素。建立和依靠农民工社会保障制度可以给失去生活保障的农民工正当的社会认可和人文关怀，有利于兼顾经济效率与社会公平，同时，可以充分调动农民工的积极性和创造性，促进他们在城市化进程中实现自身价值，从一定程度上减少是非纠纷、人际冲突和社会动荡的因素，维护国家局势稳定，实现社会秩序好转。

(五)构建和谐社会亟待建立农民工社会保障制度

现实生活告诉我们，农民工的合法权益受损是与构建和谐社会的目标相矛盾、相冲突的。而和谐社会建立的一个重要原则就是公平原则。公平原则意味着：只要是我国公民，就应该享受最基本的国民权益和保障，国家不应该根据出身、户籍地和职业等来区别地对待每个公民，而应提供均等化的服务，因为每个公民都履行了同等的国民义务和责任。如果没有公平待遇，那么各种歧视就会出现，纠纷就会接踵而至。城乡分治的户籍制度以及相伴随的各种制度安排实际上就是一种不公平的制度安排。这种不公平的制度安排如果持续下去，非但不能建立和谐社会，反而会使城乡之间的冲突愈演愈烈。

二、农民工权益的现今境况

城市农民工，是指具有农村户口身份的、为支援城市建设和发展自身而进入城镇务工的劳动者。他们虽然为我国的现代化建设作出了巨大的贡献，但现实中他们的合法权益却无情地被社会保障制度拒之于门外。主要表现有三方面：

(一)经济权益被无形剥夺

1　劳动安全卫生环境差，工资待遇差，工资的发放还常被拖欠。尽管国家采取了追讨工资专项行动，但农民工工资被拖欠问题仍未得到根本解决，前清后欠现象仍较普遍。在农民工中仍有10％人均被拖欠工资5～7个月，这是国家统计局2007年抽样调查的最新结果。工伤和职业病已经成为一个重大的公共卫生问题和社会问题。农民工就业的企业大多设施简陋、条件恶劣，往往缺乏最基本的劳动保护，有些企业甚至让农民工在有毒的和有害的环境中苦役劳作，并采取轮换的办法，使其在尚未发病时被打发走以逃避责任。

2　政府和企业认识差距大，社会保障权利无法保证。由于现行的城镇社会保障制度安排以及城

市政府和企业的认识差距等因素，绝大多数农民工享受不到基本的社会保障。

首先，从社会保障最核心的失业保险方面看：城市居民在失业期间有失业补助，但农民工却没有。在失业期间，农民工多数是靠自己过去的积蓄生活，或靠向亲友、老乡借钱生活，也有一小部分人不得不离开城市回家去。其次，从医疗保险方面看：农民工尽管是以青壮年为主的群体，但生病也是在所难免的。看病支出绝大部分是自费，用人单位为他们支付的是微乎其微。再次，从住房上看。农民工是无缘享受福利分房或在政府提供补贴情况下购买商品房的。他们解决住房的途径是租房，或借住用人单位的住房，或利用废旧材料搭建简易住所。最后，从劳动时间上看：农民工的劳动也谈不上什么劳动作息保障，农民工一旦有工作，他们的劳动往往是大大超时的。另外，像养老保险、工伤保险等就更谈不上。

(二)部分政治权利被弱化

1　我国宪法规定：凡年满18周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、教育程度、财产状况、居住期限，都享有各项政治权利。可是现实中农民工虽为城市的建设和发展作出了贡献，可是他们绝大多数却因为政治权利属地的缘故，很难和市民一样参政议政，很难表达自己的意见和愿望，很难选举自己的政治偶像和利益代表，失去了一定的话语权。即使有少数人偶尔被邀进行参选活动，由于身份和影响力还不被或者不完全被本单位或本行业的农民工所认可，农民工的合法权益还是只能通过其他阶层和间接渠道来随意反映，比如传媒的道德同情心、学者的正义感以及相关部门官员的关心等。可见，农民工的各项政治权利有部分还是被弱化了。

2　回乡参选离土费时成本高，户籍地政治权利名存实亡。由于农民工回乡参选要付出一定的成本，如往返的交通费用、误工的收入损失、回乡的额外支出(走亲访友费用)等等，许多农民工比较在城做工的收益和回乡参选的私人成本后，主动放弃了回原籍参加村民自治选举等政治权利。与选举支出的私人性相比，选举成立的村委会是以公共产品形象出现的，所具有的公共性使农民工的选举收益很难量化，因而放弃选举权也就情有可原了。由此可见，户籍地政治权利对于农民工来说，确实是离土费时成本高，其政治权利难以兑现。

(三)文化教育权利明显缺位

1　文化娱乐权利严重缺乏，职业学习培训无法落实。虽然城市娱乐生活丰富，但大多农民工收工后就蜗居在狭小的“工棚”里，主要的休闲方式为打牌、看电视、听收音机、聊天、看书报的很少，外面的生活几乎与其无关。职业学习培训方面，由于大多数民工只具有初中或更低的文化，其中受过技术培训的仅占9.1％，与企业的岗位要求差距很大，理应接受教育与培训。但他们自身没有足够的财力和精力，企业则顾虑他们就业的流动性而不愿组织培训，致使其技能素质很不适应劳动力市场的需求。

2　国家义务教育法律空架，进城子女义务教育权被排斥。获得义务教育是每个适龄儿童应有的权利，可现行义务教育由地方负责、分级管理，按户籍归口入学，许多地方没有将进城农民工子女纳入当地义务教育体系。尽管中央三令五申，农民工子女要想进人城市学校就读，每学期仍必须交纳一定数额的借读费。许多人只好让子女就读于农民工子弟学校，而农民工子弟学校由于得不到当地政府的财政支持，只有依靠高收费维持运转，这无形中又加重了农民工的子女教育负担。可以说“现在的外来工子女受教育现状完整地复制了中国城乡之间不平等的关系，也损害了基础教育的义务性、公平性、完整性的原则”。

三、农民工权益受损溯源穷根

造成农民工社会保障缺位的原因是多方面的。除了农民工的就业特点、工资水平、保障意识等因素外，法律制度缺陷、政府职能缺位、用人单位“短视”、观念惯性思维的偏差也都是重要原因。

(一)法律制度缺陷是农民工社会保障缺位的根本原因

现行《社会保险费征缴暂行条例》明确规定养老、失业保险费的征缴范围为：国有、城镇集体企业，外商投资企业，城镇私营企业和其他城镇企业及其职工。据此，用人单位只为本部门的“城镇职工”缴费是不算为过的，因为这是有“法”可依的。但我们也应注意到，我国《宪法》第45条明文规定：中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物资帮助的权利。国家为公民享有这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。因此，社会保障权应是全体公民的社会保障权，而不应成为少数“市民”的专利。上述条例应予修改和补充。

(二)一些政府部门未尽贵任是农民工社会保障缺位的首要原因

在农民工社会保障方面，政府未负担相应的财政责任。一些政府部门认为，土地是农民工的社会保障。农民工在城镇务工、经商和谋生，一旦失业、生病、年老和工伤，可以退而务农，获取生活来源。因而无需将社会保险的社会保障范围扩大到农民工。另外，也有些城镇政府不愿增加自身财政压力，拒绝吸纳农民工进城社会保障体系。因此，在农民工社会保障制度中，一些政府部门目前仅是负担了部分组织责任，并不负担基金的保值增值，也不负担基金的兜底责任。

部分地区虽有相关农民工社会保障政策出台，但执行效果明显欠佳。而且，一些地方政府推行的主要是养老保险，不是农民工亟需的工伤保险和大病医疗保险。由于农民工群体年岁轻，缴费时间长，因此，一些地方政府乐意将他们纳入城市养老保险体制，以便获得较长久的保险费来源，于是，农民工的养老保险先得以建立。这种制度供给与制度需求之间的偏差，也给大大打击了农民工参保积极性。

(三)用人单位和劳动者“短视”是农民工社会保障缺位的重要原因

从用人单位的角度看，用人单位聘用农民工看中的是农民工的低成本。如果为每个农民工缴纳保险费，这将直接增加用人单位的用工成本，降低本单位及其产品或服务的竞争力。因此，用人单位会千方百计地减轻或转嫁负担。而从农民工的角度看，农民工自己不敢要求或不愿意参加社会保险。农民工进城务工经商的主要目的是挣钱，就业的压力迫使他们接受用人单位的低工资和无保障。另外，由于工作不稳定、流动性大，农民工对社会保障心存疑虑，担心交纳的社会保障金日后收不回，所以对社会保障不感兴趣。

(四)观念惯性思维是农民工社会保障缺位的深层原因

在工业化过程中形成的以牺牲农民利益为代价、歧视农民的政策在农民工社会保险权益保护上，长期以来人们的思维就存在惯性作用，使得城市社会优先考虑的是城市居民利益的获得与保护。出于对既得利益的维护，城市管理者还没有切实地考虑和解决农民工这些城市“新来者”的权益问题，并且还会对这些“新来者”采取一些限制和排斥措施。在这种情况下，城市农民工各方面的合法权益自然就难以落到实处。城市社会由二元社会结构所形成的就业、医疗、教育、劳动保护、社会保障等制度也不可能立即得到改变。虽然面对此起

彼伏的呼吁声，政府管理部门作出了一些反应，也曾进行过一定的改革，但这些有限的改革与实际需要相差太远。以户口身份为准人条件的就业、就学、人事、保险、福利、医疗等相关制度仍将农民工拒之门外。为此，如今社会各界对是否应该为农民工提供城镇社会保障和建立什么样的社会保障体系仍然存在严重分歧。

四、农民工权益的社会保障制度创新

客观地说，我国目前的经济水平及现有制度决定了不可能对农民工权益的社会保障问题进行全面的保障，而农民工的社会保障问题又亟需解决。因此，必须创新保障制度，保障农民工的合法权益，才能激发他们的积极性和创造性。

(一)完善国家立法保障

在法律的层面上构建农民工社会保障是完善农民工社会保障制度最为重要的举措。法律的固定性、强制性等特点可以从根本上保障农民工社会保障制度得以施行，并可对其执行过程所进行的监督提供有力的法律依据。目前，完善农民工社会保障制度，首先应制定相关的社会保障法律应尽快制定一部符合中国国情的社会保障基本法，使其在整体上保障农民工的合法权益。其次，要加强《失业保险法》《养老保险法》《工伤保险法》《医疗保险法》等专门法的立法工作。建立一个以社会保障基本法为龙头、基本法和专门法并举的社会保障法律体系，保障农民工社会保障制度的实施，维护农民工的合法权益，以体现社会保障的公平性和公正性。

(二)优化政府分类分层保障

由于农民工人数众多、流动性大，以我国目前的经济条件难以建立完备的农民工社会保障制度。因此，应将农民工社会保障制度优化分层、分类，优先解决重点、突出的基本保障问题。首先，建立农民工工伤保险法律制度。针对当前农民工流动性大的特点和最迫切的保障需求是工伤保险，目前应出台一部全国性的、统一的法律法规，即《工伤保险条例》。即使农民工改变工作区域也不容易中断这种保险关系。政府应加大对企业安全生产的监督力度，强调事先的宣传预防工作，以预防为主、防治结合，而不是“事后处理型的管理和监督”。其次，建立农民工医疗保险制度。医疗保险是当前农民工最迫切的保障需求之一。农民工的收入低，对大病风险的抵御能力十分脆弱，极易因大病住院而陷入贫困，所谓“一病几十年，大病回从前”就是农民工因病至贫、因病返贫的真实写照。由于当前国家的经济实力不可能承担全部社会保障费用，因此应“多方筹资、多方求援”，实行国家、企业、个人三方按一定比例分担医疗费用的办法是现实可行的，使陷入贫困境地的农民工尽快摆脱贫困，重新回到工作岗位上。再次，建立农民工养老保险制度。由于农民工的流动性大和养老保险缴费率较高，建议采取以下两种措施。一方面建立统一的社会保障领导机构。建立一个集中管理的社会保障部门，统一规划、综合协调、全面安排社会保障的各项工作，要避免分散的管理体制的运行。另一方面，建立农民工的养老保险制度应循序渐进地进行。对于工作较为固定，已经在城镇安定下来的农民工，可以适当考虑其养老保险，并且在费率上也应当有通盘的考虑。最后，建立农民工社会救援制度。包括农民工遇到天灾人祸时的紧急救济、特殊情况下的贫困救助、合法权益受损或遭遇不公正待遇时的法律援助等。其资金主要来源于政府的直接拨款以及民间慈善机构的支持。

(三)净化农民工的就业环境

农民工是推动城镇化、工业化的重要力量，是衔接农村和城镇的枢纽。当前对农民工而言，就业和劳动权益保障是第一位的。要消除农民工进城的各种限制，建立统一的劳动力市场，强化劳动保障执法监察，纠正违法用工行为，重点解决用工单位拖欠或克扣农民工工资问题，健全欠薪保障制、工资支付制度等，用法制的手段使农民工的合法权益得到保护。

(四)深化社会保障相关部门管理服务

社会保障相关部门要牢固树立“为农民工服务”的理念，转变管理方式，提高服务质量和管理效率。为企业和个人的参保、缴费、转移、接续、停保、退保等最大限度地提供方便快捷的通道。同时，要切实落实好农民工的参保待遇，让参保农民工在享受待遇时能够看得见、摸得着、拿得到，而且手续简便。

(五)提高农民工自身素质

完善农民工社会保障其中重要的一环就是提高农民工自身素质。农民工自身素质包括科学文化、技术、思想观念素质等。一方面，农民工要清楚地看到自身的不足，看到其与城市居民确实存在一定的差距，要敢于正视不足。另一方面，要努力弥补不足，缩小差距。首先，积极参加各种技能培训，提高技术水平；其次，利用闲时补充文化知识，提高文化水平。总之，农民工应在政府创造的就业环境中努力“充电”，这有利于和城市居民在同一起点竞争，争取同样的待遇，获得稳定的收入和固定的住所。

(六)建立媒体对农民工常态的报道机制

建立媒体常态的报道机制，还原农民工生命和生活的原生态，多报道农民工中的先进事迹和先进人物，让他们发出自己的声音，享有应有的话语权。针对农民工权益表达载体稀缺的状况，政府必须给予媒体适当的政策支持，鼓励它们开设民工专栏、专版或专门频道，为他们做好政策的宣传与解读，使其对各地劳动力的需求和政府的态度有所了解。此外，媒体还应积极接受民工的新闻举报，对拖欠工资等侵权行为及时给予曝光，协助农民工维权。

社会保障制度作为公民的生存权利及其他人权的保证，是全体社会成员共同享受社会发展的重要途径，也是维护社会稳定和促进经济发展的重要支柱。只有抓住问题要害，进行农民工社会保障制度的创新，才能沿着这个突破口全面做好城市农民工权益社会保障工作，逐步完善我国的社会保障制度。