乡村精英在低保分配中的行动逻辑

摘要：农村最低生活保障制度是现代社会保障体系的重要组成部分，是促进农村经济发展和维护社会稳定的客观需要。在低保分配过程中，居于“强有力”的位置上的乡村精英利用资源与权力的双重优势实行公共权力的私人化运作，而信息垄断与规则变通则是乡村精英在低保分配中的行动逻辑。

Abstract: Rural minimum living security system is an important part of modern social security system, it is the objective need to promote rural economic development and maintain social stability. In process of distribution of minimum living standard, living in the "strong" position of the rural elites take advantage of resources and power to implement private operation of public power, information monopolies and rules modifications is the distribution of rural elites in the distribution of minimum living standard.

关键词：乡村精英 低保分配 行动逻辑

Key words: Rural elite Distribution of minimum living standard Logic of action

作者简介：瞿 谋：华中师范大学社会学院，社会学专业，法学硕士；

农村最低生活保障制度是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的社会救济制度，是保障农村人口的基本生存权利和促进城乡协调发展、维护社会公平与稳定、推进新农村建设和构建和谐社会的重要举措。自国家从2006年开始实行农村最低生活保障制度（简称低保）以来，这项惠农政策在乡村社会的实践过程怎样？效果如何？逻辑是什么？对这些问题的质疑与研究，可以让我们深刻认识到低保制度在乡村社会实践过程中的不足及原因，对全面推进新农村建设、构建和谐社会具有重要意义。

一、资源与权力：乡村精英在低保分配中的特殊地位

按照国家现行的行政制度安排，国家的垂直行政链条只到乡镇一级为止，乡村一级的行政链条出现了制度性断裂，乡村精英则在乡村秩序的建构与维护中扮演着重要角色。乡村精英是在乡村社会中有特殊才能，对乡村社会有特殊贡献，对乡村发展有较大影响力的人。乡村精英利用自身的才能和资源，通过做出贡献和施加影响在维护村庄秩序、调配公共资源、管理公共事务等日常生活和管理方面发挥着重要作用[1]。因此，在低保分配的过程中，乡村精英尤其是治理精英由于自身的中介地位，在获取低保信息，争取低保指标，界定低保对象等方面具有不可替代的重要作用。本文中的乡村精英行动是指乡村治理精英、非治理精英与基层乡镇干部在低保分配机制中的共同行动。

税费改革后，国家不但免除了农村的各种税费，中央政府还付出了巨大的财政资金来补偿因为改革带来的城乡发展不平衡急剧现象，以维护社会公平稳定，农民则直接从中受益。这一系列政策给日趋弱化的村级自治组织带来了一线生机，并使乡村精英的角色发生了微妙的变化。从乡村资源流动的角度看，税改前乡村精英（以治理精英为主）的主要职能是配合基层政府收取国家及地方政策规定的一系列税费。而自从2006年中央政府在全国各省市取消农业税费并逐年加大对农村的投入以来，乡村精英的角色则主要是向村民发放各类政策性优惠，如农村低保。在村民心目中，乡村精英正在从乡村资源的汲取与控制者逐渐转化为一个中介性与服务性的资源回馈者角色。

在乡村低保的分配过程中，国家在其中的主导地位是显而易见的。然而，尽管有各项制度及政策为低保的公平合理分配保驾护航，但有关低保的各种信息及低保名额的最终落实与乡村精英的行动有着密切联系。作为本村村民，乡村精英在低保的分配过程中兼具“裁判”与“运动员”的双重角色，不可能完全价值中立，难免会出现机会主义倾向。因此，，乡村精英的地位与作用是不容忽视的。凭借其特殊的中介地位，乡村精英并非总是被动执行上级的各项任务，而是具有一定的可操作空间。为了研究的需要，我们选择湖北省某贫困县的J村作为考察对象，以明确该村低保分配的具体情况，并试图回答乡村精英在低保分配中的行动逻辑。

二、个人与公共：低保分配中两种关系的混合与变形

自党的十六大，十六届三中、五中全会都不同程度地提出有条件的地方探索建立农村社会保障制度，特别是农村最低生活保障制度（简称农村低保）以来，全国各省市都已按照本地区经济发展水平和财政状况建立了相应的农村低保制度。据民政部2011年2月份民政事业统计月报显示，农村居民最低生活保障户数数已达2536.5 万，总计5214.8万人 。国家在分配指标时是按照户来计算的，一户享受低保就意味着该户的所有成员都享受低保。实际上，J村所在乡镇多年来一直是按人数而非户数分配低保名额，原因则主要在于“僧多粥少”的资源稀缺局面和农民心里根深蒂固的“平均主义”公平观念。因此，乡村治理精英认为，国家的出台的以户为单位的低保政策过于理想化，与当地实际不符合，可操作化程度低。然而，低保对象又必须在本村确定下来，并在规定时间内上报给县民政局。因此，乡村治理精英必须要在第一时间获取到相关信息并争取到尽可能多的低保名额，以降低日后低保分配工作的难度。这一方面是出于全村利益的考虑，即争取把低保资源这个“蛋糕”尽可能做大，另一方面则是出于诸多私人化因素的考虑。

每年去乡里开会时我就直接在民政办领导面前诉苦，我们那个村里应该多给几个低保名额，指标少了很难确定下来。当然，他们一般也对我们村多有些照顾。你看今年我弄了三十多个名额下来，在别的村完全是不可能的。这一是平时我们关系处理得好，给上面做事情舍得卖力，所以关键时候才能起到作用。另外，乡里好多干部的亲戚住在我们这个村，说白了还不是能照顾就照顾下。国家的钱给谁都是给，如果自己人能拿到不是更好。

出于村庄和个人利益的考虑，乡村治理精英会采用各种方式向基层政府组织争取到尽可能多的低保名额。然而，乡镇干部为什么会选择支持至少是默许他们的行动呢？从制度定位上讲，乡政与村治并不是国家行政链条上的垂直上下级关系，乡干部在日常工作中承担的大量行政任务不得不依赖于村庄治理精英甚至非治理精英予以落实。从利益取舍上而言，部分乡镇干部及亲属也是本村的常住人口，在国家政策许可的范围内，他们也希望能获取到低保资源。在这种利益共享的前提下，乡村治理精英与地方政府形成一种“责任连带关系”，从而被纳入到一个“责任―利益”共同体当中[2]。基于上述原因，乡村治理精英争取到了相对较多的低保资源。

在争取到预期的低保资源之后，乡村治理精英又如何确定本村的低保对象呢？众所周知，乡村治理精英的地位是国家法律认同的，具有正式的合法性权威，是村庄资源的合法控制者，他们比普通村民更接近制度，更了解制度，而且又是制度的执行者。此时，拥有权力与资源双重优势的乡村治理精英则在低保对象的候选人之中权衡利弊。一方面，为了公平起见，乡村治理精英依然会沿用“户主申请，村委会组织调查和民主评议”的评定程序，确定低保候选人名单。其中，那些确实相当贫困，家庭遭受重大变故，基本生活难以保障的村名必须得到低保，否则谁也说不过去。另一方面，乡村治理精英需要运用“正当关照”原则来考虑那些“需要考虑的人”的利益，从而维持村庄利益的均衡格局并实现自我社会资本的不断增值。这些需要考虑的人就是上层乡镇干部亲属、村庄非治理精英和村庄治理精英本身以及各自的核心关系圈，即“差序格局”中的中心层人物，同时也包括村庄里比较棘手“混混”。他们虽然不及治理精英对村庄的影响力大，也不及经济精英的财力雄厚，但他们对村庄秩序的维持仍发挥着必要作用[3]。而当这三大主体力量统一于共同的利益之中时，整个乡村精英在低保分配的各项行动就有了安全可靠的保障。

与此同时，乡村治理精英既然要利用低保资源来达到个人权力的目的，如何才能获得位于二者之间的庞大普通村民群体的集体遵从呢？首先，制定出多数人可以接受的评定标准，公开确定低保名额，如家有两个孩子都在外地上学、虽有子女实则无人照顾的高龄老人。无论是出于经济负担还是道德伦理的考虑，大家基本上都认可这类低保户；其次，对于经济收入在全村一般水平及以上，而又没有较重经济负担的家庭，则按照“轮流做庄”的安抚方式逐年评定，号召大家顾全大局。此项举措是基于村民绝对“平均主义”心态的考虑，同时又避免上述“核心关系圈”的成员获取低保的信息日后走漏风声而给村民带来的不平衡心理，也方便乡村治理精英顺利开展工作；最后，针对目前没有获取低保名额而安抚又无效的村民，村庄治理精英则采取孤立恐吓策略，警告其保持平静并谨慎行事。当然，由于乡村精英的地位优势、村民的维权意识淡泊以及维权成本高昂，况且大家长时期生活于乡村的熟人社会之中，这类现象并不多见。

从低保分配的全过程可以证明，低保虽然是国家提供、并有相关政策保驾护航的保障性公共资源，但在J村的现实生活中是，“公共事务与个人事务混合在一起的，人们可以毫不困难地在公共资源和个人资源之间进行交换。由此通行的行为规则不是对等、独立、价值导向和普遍主义，而是远近区分、依赖、利益导向和特殊主义。”[4]很明显，真正困难的群体获得低保指标是名副其实、理所当然。除此之外，在乡村治理精英眼中，低保分配的规则是弹性、多元且可以变化的，这种公私混合的关系让他们以及“需要考虑的人”则获得了预期的利益。凭借中介地位带来的权力和资源优势，乡村精英在此次博弈中成为最后的“赢家”。

三、垄断与变通：乡村精英在低保分配中的实践逻辑

低保制度要想真正成为社会发展的“稳定器”、经济运行的“减震器”、社会公平的“调节器”，其首要和核心问题就在于如何落实[5]。乡村治理精英作为低保分配过程的最终执行者，它们比普通村民更了解制度，能预先获得各种信息，在一定的权限范围内还能制定并解释分配规则，更为重要的是他们自身具有国家认同的合法性地位，代表着国家的意志。同时，由于农村缺乏多样化、组织化、常规化的信息上传通道，农民个体跨越基层与上级政权的直接沟通在现实中又会造成上层的信息核实成本极高的问题，因而村庄公共品需求信息的上传通道就被基层组织所垄断，信息上传过程中的屏蔽效应由此产生[6]。治理精英作为变通的主体在全过程中具有双重身份：他们始终都扮演着制度的“执行者”和制度的“受益者”这个双重角色。

总体而言，低保指标分配的特征是乡村精英既承认现有制度安排的程序，又需要考虑私人化因素的双重需求及行为，表现为“从普遍主义（参照上级政策）特殊主义（本位主义的考虑）普遍主义（表面公正）的一个完整过程”[7]。究其根本原因，乡村治理精英凭借自身的合法性地位，以拉拢乡镇干部和村庄非治理精英为组织基础，以信息垄断和规则变通为手段，利用权力和资源优势实行公共权力的私人化运作来达到自身的目的。这样，乡村精英的行动就造成低保分配过程中的规则总是对团体中的少部分人或特定范围内的人有利，它使那些在同决策者意图相关的人从中获得资源的同时，使另一部分人产生相对剥夺感，久而久之则会产生出对乡村治理精英合法权威的质疑，不利于农村社会的稳定与发展，也会危及到新农村的建设以及和谐社会的构建。

在低保分配过程中，居于“强有力”的位置上的乡村精英利用资源与权力的双重优势实行公共权力的私人化运作，而信息垄断与规则变通则是乡村精英在低保分配中的实践逻辑。作为中央政策执行并落实的最终环节，乡村治理精英处于国家与社会的中介位置上，有着极为重要的作用。倘若乡村治理精英的出发点始终是为国家利益和村民利益考虑，结果便是一种理想状态。然而，当乡村治理精英仅仅把国家颁布的政策当做幌子，利用国家的名义来行使权威，并利用地位优势谋取自身利益时，其结果却导致了国家政策在执行过程中产生非预期负面效应，大大偏离其美好初衷。低保分配是当前农村最为紧迫的问题之一，若处理不当则会给新农村建设与和谐社会的构建带来巨大的潜在风险，需引起高度重视。

参考文献：

[2] 王汉生 王一鸽：《目标管理责任制：农村基层政权的实践逻辑》，《社会学研究》2009年第2期

[3] 金太军：《村级治理中的精英分析》，《齐鲁学刊》2002年第5期

[4] 张静：《基层政权：乡村制度诸问题》，上海人民出版社，2007年，第246、252页

[5] 邓大松 王增文：《我国农村低保制度存在的问题及其探讨――以现存农村“低保”制度存在的问题为视角》，《山东经济》2008年第1期

[6] 袁松：《基层组织的信息垄断与低保制度在村庄场域的实践――以税改后的鄂中顾村为个案》，《天津行政学院学报》2009年第3期

[7] 翟学伟：《“土政策”的功能分析――从普遍主义到特殊主义》，《社会学研究》1997年第3期

注释：

【1】数据来源：中华人民共和国民政部网站www.mca.省略/

【2】2011年1月22日对J村村支书兼村主任的访谈记录。