乡村治理视野下农村低保发展前景的思考

[摘要]农村最低生活保障制度经过多年的发展，已经在社会救济体系中占有举足轻重的地位，在保障农村贫困居民的基本生活、发展农村经济和维护社会稳定方面具有重要意义。本文以乡村治理为研究视角，对农村低保在乡村治理中的积极功能以及其在实施中暴露出来的问题等进行了初步分析，并在此基础上对农村低保实施的管理和监督等方面的进一步完善提出相关的政策性建议，以更好地发挥农村低保制度在乡村治理中的作用，促进乡村社会均衡有序的现代社会结构的形成。

[关键词]农村低保 乡村治理 社会和谐 社会发展

[中图分类号]F323 [文献标识码]A [文章编号]1003-1650（2016）02-0006-01

1.农村低保与乡村治理的互动关系

1.1什么是乡村治理

乡村治理是治理理论运用于乡村研究中产生的一个新的分析概念。徐勇教授认为乡村治理就是公共权力对基层社会的公共事务的管理，亦即使，乡村政府和其他性质不同的村级组织向乡村社会提供各种公共物品，实现乡村社会的有序发展和自主发展。在乡村治理活动中，治理主体、治理手段、治理内容和治理效果等方面构成了乡村治理机制。具体我国乡村治理的情况主要表现为：首先是以乡镇政府和村委会为主体的治理结构，以民主选举、民主决策、民主监督、民主管理为核心内容，进行自我管理、自我教育、自我服务的村民自治委员会，与村党支部共同管理乡村社会。乡村社会是一个熟人群体，这种“面对面”的人情制约和“人言可畏”的压力对农村社会具有很大的控制力，使得长久积累的村规民约也成为乡村治理不可或缺的手段之一。另外，还有保障乡村社会的安全与秩序，组织建设乡村社会的教育、医疗等事业，以及引导农民建立生产和互助组织等综合性的治理活动。

1.2农村低保在乡村治理中的作用

农村最低生活保障制度简称“农村低保”，是政府对家庭人均收入低于当地最低生活保障制度标准的农村困难群众，按最低生活保障标准提供差额补助的制度。该制度作为一种扶贫路径的新创新，在农村特困群众定期定量生活救济制度基础上逐步发展起来。通过在全国范围内建立农村最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，重点保障病残、年老体弱、丧失劳动能力的困难农村居民。农村低保的建立主要以地方人民政府为主，实行属地管理，中央财政对困难地区给予适当的财政补助。在实际践行中，农村低保制度作为―种配置型资源，使村组干部可变通式地将这种自上而下的资源转化为一种新治理手段纳入乡政府的治理范围。农村低保在保障贫困农民最基本的生活需求上发挥了至关重要的作用。使困难群众能够维持基本生活，不致因为无法谋生而出现行为越轨，缓解了社会压力。温饱问题的解决也为迈向小康奠定了基础，也为现代化的乡村治理制度体系的确立建立了平台。从法律意义上看，通过保障陷入困难的农民群众的生活，就保障了农民的生存权等合法权益，有利于促进社会公平，维护乡村社会稳定，为乡村治理提供了良好的环境。

2.农村低保实施的问题分析

作为社会保障制度中的主体，农村低保在具体实践中遇到了很多问题。当前，我国农民仍占大多数，农村低保的保障水平和补差额f，示准远远落后于城市，与相对成熟的城市低保相比仍处于扩大覆盖范围的阶段。这些有待完善的问题阻碍了农村低保功能的正常发挥和农村社会的可持续健康发展。主要表现在以下几方面：

农村低保工作管理失范。在实施中行政性强、效率低下、缺乏监督、管理粗放、工作透明度有待提高。乡村治理仍然是由上而下、政府主导的行政体制，乡镇政府并不能了解基层社会的具体情况，低保名额的确定主要由熟悉乡村情况的村委干部来完成，而村级干部在具体执行中受乡镇政府约束少，农民整体科学文化素质偏低，信息不对称，因而容易发生主体越位的现象。当前，我国县级以下的民政部门只设立了少量的低保科，办公手段滞后，缺乏专门部门和人员的管理和监督。由于农民的一些实际实物收入不易货币化，且农作物等受外界影响较大，且一些困难群众外出务工的临时收入也难以评定，村干部在衡量时具有很大的随意陛。另外，那些流入城市的农民也没能被覆盖在保障范围之内。其次，低保制度方面缺乏统一立法和专门性的规范农村低保工作的文件，只有民政部印发的《关于加快农村社会保障制度建设的建议》以及《农村社会保障体系建设指导方案》，各地具体执行和出台的政策又缺乏权威性和法律依据。这是执行程序混乱的最重要的原因。

3.政策建议与农村低保发展前景

在新的历史时期，随着经济和社会的发展，现代科学技术的广泛应用和社会价值观念的理性化与现代化转变，使当代农村的产业结构和社会结构都发生了很大的变化。城市化继续推动，市场经济和现代化因素的不断渗入等，村级组织在乡村治理过程中既有新的机遇，也有前所未有的困境和挑战。现今我国保障民生的力度不断加强，政府在实施农村低保时应适应变化要求，针对新的风险和贫困灵活展开社会保护活动。由此农村低保制度的实施也要转变其传统的福利服务、社会控制和安全保护的功能，以寻求资源更积极的利用，强调与经济的动态结合性和生产性，注重困难群众生计能力的提高，发挥农村低保的最大效益。

将发展性社会福利思想融入农村低保制度的设计。迈克尔.谢若登教授认为，资产社会政策是对收入分配政策的超越和提升。对于―个家庭而言，资产的拥有比暂时的收入更为重要，特别是在家庭成员精神及心理上所产生的影响是十分深远的。由此，在提高政府低保资金投入规模的前提下，可将一部分低保资金用于补差，另一部分用于投资。村级组织可引导农民建立互助基金会，资金来源以低保补助为主，公益和社会资助为支撑，社区帮扶为补充，作为一种组织发展账户，由政府和村民共同管理，对账户基金进行风险控制，使其保值增值。或者引导接受补助者进行储蓄等，不仅使穷人爬出穷困陷阱，也给予了他们新的财产性收入，有益于农村经济的发展。充分发掘乡村社会的人力资本，培育农民主体性。发展农村教育。增强农民的自主保障意识，加强低保知识的宣传，让农民了解低保制度的执行原则、运行程序和意义，使农民能更好地参与和监督农村低保的具体运作；增加农民的科技文化知识，宣传植物种植和牲畜喂养方面的科学知识，引导他们积极使用低保资金，购买农业服务，提高生产效率，增加收入。