农村社会保障存在的问题及对策分析

农村社会保障建设是我国整个社会保障体系建设的重要组成部分，这项工作关系到广大农民的切身利益，关系到农村的经济发展和社会稳定，关系到全面建设小康社会奋斗目标能否实现。但是，长期以来，由于受主客观因素的影响，农村社会保障一直没有得到足够的重视，始终处于中国社会保障体系的边缘，是我国社会保障制度建设中最薄弱的环节，建立农村社会保障体系，对解决“三农”问题，缓解城乡二元制社会经济结构造成的发展不平衡状况，全面建设小康社会都具有非常重要的意义。

一、我国农村社会保障存在的主要问题

1.农村社会保障的机制不完善，覆盖面较窄

近年来，我国在城市中实施了一系列社会保障措施，城市居民的社会保障工作得到了全面推进，但是，占人口较大比重的农村人口仍然身处社会保障的大门外。我国目前农村社会保障体系很不健全，保障形式主要是农村社会救济、社会优抚、农村“五保”和少数地方推广的农村社会养老保险及合作医疗保险，社会保障的覆盖范围较窄，农村大多数人还无法享受社会保障。具体来说，当前在农村社会保障机制方面存在的突出问题是：其一，农民基本养老保险制度改革不到位，农民养老主要是家庭养老，其他养老保障基本上处于真空状态。其二，农村社会保障水平太低，医疗保险的覆盖面太窄。尽管新型农村合作医疗已经展开，但与农民的需求仍然有很大差距。其三，农村生育保险和失业保险实际上被排除在农村社会保障之外。其四，在农村社会保障体系中，赈灾救助和社会福利的保障对象最广，但是由于种种原因，这两类受保人群越来越少。

2.农村社会保障体系建设严重滞后

第一，农村社会保障除了覆盖范围过窄之外，还存在着地区发展不平衡的状况。一般来说，经济较发达的东部地区，农村社会保障水平较高，而经济不发达的西部地区农村社会保障水平仍然很低。第二，农村社会保障机构的组织和制度效率低下。农村的最低生活保障制度、医疗保险制度、养老保险制度等，从各方面来看都还无法满足农民的需要。第三，农村社会保险资金的保值增值的问题尚待解决。农村社保体系建设严重滞后，已经成为我国农村市场化改革的瓶颈，这一问题如果得不到有效解决，必将严重阻碍农村经济的持续发展和农村社会的进步。

3.农村社会保障缺乏有效的管理和监督

我国农村社会保障的现状是城乡分割、条块分割、多头管理、各自为政。条块之间既无统一的管理机构，也无统一的管理立法。从管理机构上看，部分地区在国有企业工作的农村职工的社会保障统筹归劳动部门管理，医疗保障归卫生部门和劳动者所在单位或乡村集体共同管理，农村养老和优抚救济归民政部门管理。由于这些部门所处地位和利益关系不同，在社会保障的管理和决策上经常发生矛盾。由于多家分割，条块分割，政事不分，缺乏监督，使本来已经够乱的管理体制更加混乱。此外，农村社会保障管理水平的低下，还集中体现在保险基金的管理上。我国农村社会保障基金在大多数地方是征缴、管理与使用三权集于一身，缺乏有效的监控监督，致使基金的使用及保值增值等面临诸多风险，造成基金大量流失。因此，对农村社会保障进行科学规范的管理、监督，已成为当前一项刻不容缓的工作。

4.农村社会保障制度缺乏法制保障

目前农村社会保障制度主要是以有关部门和地方政府的政策措施为指导，缺乏法律依据。由于我国目前尚未制定与颁布完备的《社会保障法》，这些已出台的法规缺乏法律所固有的强制性、统一性，自成体系，给社会范围内的社会保障工作带来一定的难度。这使农村社会保障工作处于无法可依、无章可循的境地，严重制约了我国农村社会保障制度的完善和发展。从目前我国农村社会保障立法的状况来看，突出的表现是立法层次低、立法主体混乱、立法层级无序。由于立法的滞后与缺失，政府长期以来陷入进退两难之中，不进则缺位和无为，一进就可能越位。即使已有的法律，由于立法层次不高，扩大覆盖面的法律约束力不强，在操作性上也存在问题。

二、完善我国农村社会保障的对策

1.从实际出发，逐步扩大农村社会保障覆盖面

完善农村社会保障制度是一项复杂的系统工程，影响因素多、涉及面广，不能一蹴而就。我国目前城镇职工社会保障的一些做法和国际社会保障经验，都不能照搬过来解决我国农村社会保障问题，而只能从农村实际出发，坚持以保障农民的基本生活需要为目的，借鉴我国城市和国外社会保障的经验和教训，从局部入手、逐步推进，走“渐进”式的发展道路来完善我国农村社会保障制度。在经济较为发达的农村地区，应尽快建立保障项目较为齐全的农村社会保障体系。而在经济较落后地区，则应先从养老保险和医疗保险入手，创造条件逐步展开。对经济落后的贫困地区，则要把社会保险与社会救济工作统一起来，扶持贫困户参加社会保险。扩大农村社会保障的覆盖面，提高农村社会保障水平，主要从以下几方面着手：第一，建设农村最低生活保障制度。第二，建立和完善农村社会保险制度。完善的社会保险制度包括养老、医疗、工伤、失业、生育等基本保险和其他多种补充保险。第三，逐步完善农村社会福利制度，提高农村居民的生活水平。

2.坚持从实际出发、因地制宜原则，建立多层次的农村社会保障制度

从实际出发就是既要看到农村社保体系建立的迫切性，又要考虑中国的国情，保障范围要由小到大，项目由低到高。因地制宜就是在现阶段应采取循序渐进和差别对待的做法，抓紧建立影响力大、需求迫切的养老保险、医疗保险和最低生活保障这三项制度的建立健全工作。在我国农村不同地区之间经济发展水平及其不平衡，并且这种不平衡将会在相当长的时间内继续存在，所以在全国范围内建立统一的农村社会保障制度显然是缺乏现实经济基础的。因此，全国农村社会保障制度的建立，不可能同时一步到位，而是要根据各地经济发展状况，因地制宜，形成各地区层次不同、标准有别的社会保障制度。

3.建立科学规范的农村社会保障管理监督制度

农村社会保障中存在的问题与农村社会保障管理体制不规范有密切关系。因此，要使农村社会保障事业健康发展，就必须在强化农村社会保障制度制衡机制上下工夫。国家应当建立农村社会保障机构，明确决策、执行和监督机构的职责和权限，尤其是健全农村社会保障监督体系，实行权力监督、行政监督和社会监督的高度统一。首先，加强农村社会保障管理机构建设，建立全国统一、权威的农村社会保障管理机构。其次，完善农村社会保障的监督体系，这是农村社会保障制衡机制的主要组成部分。农村社会保障的监管是指各有关方面对社会保障经办部门的管理过程和管理结果进行评审、鉴定，以达到社会保障政策的落实与目标的实现，确保各有关方面的合法权益，提高社会保障管理效益。第三，加强农村社会保障机构队伍建设。通过内部提高职工素质和外部引进专业人才的途径，努力塑造和培养一支适应专业化管理队伍。

4.加强法制建设，确保农村社会保障制度有法可依

经验证明，发达国家的社会保障制度之所以比较成熟，一方面有其较强的经济实力，另一方面是靠完备的法律体系强制推行的。我国至今还没有出台专门的社会保障基本法，那些作为目前农村社会保障制度主要法律依据的行政规章之间缺少必要协调，不能形成配套的法律体系，导致实践中有许多问题无法可依。与此同时，建立健全农村社会保障的法律监督和实施机制也是推进农村社会法制建设的必然要求。我国现行农村社会保障制度中法律监督机制薄弱，主要体现在缺乏对农村社会保障基金筹集和运营的监督，导致保障基金的管理混乱，违规投资和违规使用基金现象在一些地区大量存在。因此，为促进农村社会保障工作的有序进行和可持续发展，强化农村社会保障的法制性，尽快制定配套完备的法律法规，势在必行。

（廊坊市社科联2008年科研项目成果，课题名称：农村社会保障存在的问题及对策研究，项目编号：2008018）

（作者单位：廊坊师范学院）