融资性担保公司监管制度剖析

摘 要：融资性担保公司对解决中小企业融资难问题，增强中小企业信用并促使其获得信贷支持，具有显著的积极作用。本文首先对各种监管措施进行了功能性的分类，通过与日韩美等国相应监管措施的横向对比，分析了我国各项监管措施的有效性与不足，并指出了将来完善的方向。

关键词：信息披露 再担保 风险分担 信用审查

中图分类号：F832.39 文献标识码：B 文章编号：1007-4392（2011）07-0037-04

从我国相对需求而言，投资于中小企业的资本供给是不足的，存在严重的融资缺口。而我国的中小企业又存在企业财务制度不健全，自身抗风险能力差，难以提供符合条件的抵押物的问题，再加上借贷资金逆向选择与道德风险的存在，其获取信贷后的监督成本非常高，金融机构普遍对中小企业“惜贷”。融资性担保公司承担着为中小企业提升信用，获得信贷资金支持的重要社会职能，在金融体系中作用突出。对于融资性担保体系的监管，是我国金融监管工作的重点之一，但与世界先进国家相比仍然存在较大差距。表现之一就是对融资性担保公司运行中的各项监管措施，依然主要是以行政监管为主，缺乏强有力的法律手段和经济手段。

一、作为债权人银行的利益保护

保护债权人银行利益的监管措施，主要体现在三个方面，首先强制信息披露，法规要求债务人以及融资性担保公司要披露基本信息尤其是财务信息；其次是对融资性担保公司的合规性审查；再次就是强制融资担保公司建立风险准备制度。在这三个方面，相比美日韩的成熟监管体系，我国都存在较大的差距。

（一）信息披露制度

从理论上讲，信贷市场借款人在项目的风险收益及资金实际使用方面掌握着比银行更多的信息，因此，信贷市场上的信息必然是不对称的。而在实践中，我国立法对于中小企业会计信息的披露要求较低，再加上市场中普遍存在的企业会计账簿弄虚作假现象，银行在贷款前，通过一般的财务评估，也很难获取真实的中小企业贷款人违约情况、资产状况和贷款用途等资料；贷款后，也无法完全控制贷款人的用贷和还贷行为，银行面临中小企业贷款人很高的违约风险。因此，银行对融资担保公司提供的信用担保有非常强的需求。但是，这种过强的依赖也会产生诸多弊端。由于融资担保承担的公益职能，其盈利能力十分有限，政府因此需要提供大量的资金援助与补贴，这会形成不小的财政压力。此外，如果融资担保公司破产或被撤销后，政府也需要承担巨大的政策性亏损。因此，建立政策性担保机制的市场化替代机制是势在必行的。

美国通过市场化的信息披露方式，减轻了银行对信用担保的需求，有效缓解了政府的财政压力。在美国，中立的第三方信用评级机构有非常强大的公信力。只有依据严格的《公认会计准则》并有良好的经外部审计的资产负债表的情况下，银行才会满足其融资方面的需求。美国这种市场化的监管方案，有效减轻了银行对于信用担保机构的依赖，也有效破除了产生信息不对称的根源，有力的保护了债权人的利益，节省了政府对信用担保机构的财政资助及补贴。韩、日两国也采取了类似的替代解决方案。韩国建立的国家信用信息库信息共享系统，以及日本的信用风险数据库协会（CRD）管理着这两个国家绝大多数中小企业的信用数据，为缓解信息不对称局面、减轻银行对信用担保机构的过度依赖产生了积极的作用。

我国强制要求融资担保公司与债权人进行信息交换，从而保证银行与担保公司在担保期间共享被担保人信息，保证对债务人共同监管力度。这种制度某种程度上是对信息不对称局面的一种补充。

（二）合规性审查

1.设立审批。我国《融资性担保公司管理暂行办法》第十条规定：“监管部门根据当地实际情况规定融资性担保公司注册资本的最低限额，但不得低于人民币500万元。注册资本为实缴货币资本。”由此可见，我国法律关于担保公司的注册资本规定相较于一般公司更为严格。

2.人员资格审查。担保公司所从事的业务风险性高，所涉内容庞杂，包括贷款担保、票据承兑担保、贸易融资担保、项目融资担保、信用证担保等，故而要求相关从业人员应当具备较高的专业素养以应对各个方面可能出现的问题。但我国还没有出台统一的、具体的关于担保公司从业人员技术要求的法律法规，对于相关人员要求仅有原则性规定。

（三）风险准备制度

融资性担保公司必须建立风险准备制度，用于担保机构按照保证合同约定履行保证责任时，代被担保企业向银行代偿债务。按照财政部的规定，融资性担保公司应该提取未到期责任准备金、风险准备金、保证金三种准备金。部分调查报告显示，我国担保机构实际提取的准备金要远低于国家有关规定的标准，很多担保机构自成立以后，从没有得到任何风险补偿，甚至没有增加过担保资金，影响了其履行对银行担保责任的能力。相比而言，日本信用担保协会的风险准备金制度更为严格。

二、融资性担保公司的利益保护

信用担保具有准公共品性质，融资性担保公司承担着重要的社会职能。所从事业务的显著政策性决定了担保公司不应以营利为目的。但在我国的实践中，大部分的融资性担保公司都是营利性公司。在融资性担保公司经营中就存在政策性与营利性的冲突。这种“人格性矛盾”，决定了相关的监管措施也必定处于左右踟蹰，进退维谷的境地。

在我国，《物权法》、《担保法》有关担保的规定都侧重债权人的利益保护，而对担保人的利益保护重视不够，而且《物权法》、《担保法》调整的是一般意义上的法人或自然人之间的担保法律关系。对于专业信用担保公司，《公司法》也没有针对其特殊的政策功能和组织体系，设置专门的规则。2010年3月银监会等七部门出台的《融资性担保公司管理暂行办法》层级又显然不够高。因此，融资担保公司受到的法律保护其实是非常弱的。相比较而言，美日韩对信用担保机构的法律保护更为成熟完善。美国的《小企业法》对信用担保计划的对象、用途、担保金额和保费等都做出了明确的规定。韩国早在1976年就颁布实施了《信用保证基金法》，对于信用保证基金有完善的保护方案。日本的《信用保证协会法》等也出台了很成熟的配套制度,这些保护措施既充分保障了信用担保机构的利益，也充分体现了其政策性职能，实现了一种良好的平衡。

（一）资本金注入及风险补偿机制

信用担保机构成立时需要资本金的注入，同时为了防止由于支出担保赔付金而导致财务困难及信用危机，担保机构需要通过政府定期拨款或民间资本持续地补充资金。

信用担保机构的资金来源可以分为两种。一种是全额由政府拨款，美国是典型代表。美国小企业管理局SSA的营运资金由联邦财政负担，每年国会从预算中拨款补贴。另一种是政府、金融机构和社会团体共同出资。日本信用保证协会信用保证基金一部分由地方政府、中小企业金融公库、公司社团和金融机构捐助(其中金融机构捐助比例较大)提供；另一部分是借入资金，主要由信用保险金库和财政以低息借给。韩国信用担保基金KCGF的总资本是由政府、金融机构出资和累计结转利润组成。

我国融资性担保公司的成立多由政府一次性注入资本金，随后就很难再获得政府资金。随着担保业务规模的扩大，这些资本金往往很难再满足需要。这就需要参照日韩的做法，吸收各类社会捐助资金和促进中小企业发展的专项基金。

（二）内部风险控制机制

1.公司治理结构。公司治理事关融资性担保公司利益相关者的权责利分配，在整个风险控制机制中占据决定性地位。由于融资性担保公司的特殊角色，其必须有不同于其他公司的特殊风险控制安排。根据戴易报告和经济合作与发展组织（OECD）提出的公司治理准则，董事会有特别的责任确保适当的风险管理系统和政策到位。公司治理结构中，必须应融资性担保公司的高风险特征设立独立的风险管理部门和首席风险官制度，为担保公司的担保项目提供特别的安全保障。

2.风险防范及处置机制。根据我国最新的规定，融资性担保公司应当建立符合审慎经营原则的担保评估制度、决策程序、事后追偿和处置制度、风险预警机制和突发事件应急机制,并制定严格规范的业务操作规程,加强对担保项目的风险评估和管理。这些措施学习了先进国家尤其是日本的经验，出发点很好。但由于我国主要采用行政监管的方式，没有形成一个有效的全方位的金融风险监测、评价、预警和防范体系，非现场监管和现场检查的结合效率不高，缺乏早期预警和早期控制，往往导致忙于事后救火。

3.担保业务条件和相关控制指标。各国对信用担保的对象、条件等通过法律的形式进行了明确的限定。从担保对象来看，美国小企业局对非初创期的小企业贷款不予审批。从放大倍数看，日本保证协会的放大倍数在35-60倍，韩国最高为20倍。从担保期限看，多数国家的担保机构为中小企业的中长期银行贷款提供担保，因此担保期限较长，充分体现了担保机构不以营利为目的的政策性。

4.经营范围的限制。从立法角度来说，担保公司可以涉入的市场领域应当被明确的界定出来。我国法律对担保公司的经营范围划分较为科学，基本可以达到降低担保公司经营风险的目的。

（三）风险分散机制

融资性担保公司因为执行政策功能，不可避免地累积了非常高的经营风险。这些风险需要利用强有力的行政措施和商业运作来进一步进行分散。

1.再担保公司对融资性担保公司经营风险的分散。再担保具有风险分散、控制担保责任、扩大担保公司经营能力、提高担保机构偿付能力以及形成巨额担保资金等作用。我国融资性担保公司政策性代偿率普遍偏高，但这些公司在获得政府的一次性出资后就很难获得持续的资金注入，因而大都资金规模小、代偿能力有限。而这些公司的内部风险管理与控制制度又很不完善，在日常经营中也累计了过高的风险。融资性担保公司的这种积弱局面，导致银行在与其合作中承担预期之外的过高风险。由政府出资、委托专业机构管理的再担保公司，通过与融资性担保公司共同承担连带担保责任的方式，可以分散相当比例的代偿风险。

但很遗憾，目前我国依然没有成立全国统一的再担保公司，只有部分地方设有再担保公司，其政策职能还无法充分有效地实现。全国性再担保体系建设步伐的迟滞，主要原因在于，在我国特殊的国情条件下，政策性的再担保公司，容易导致新的政企不分和担保机构的道德风险，特别是很可能出现由国家信用承担各类担保机构的风险，最终将导致对金融体系和财政体系的严重冲击。这也是为何部分学者倾向于成立由民间投资并按照股份制组建市场化运作的再担保公司的原因。这种主张也强力地促成了我国再担保公司多以政策性与市场性相结合的模式运作的现实。未来全国性再担保体系的资金来源，极有可能是由政府预算资金、国家开发银行贷款和民间资本构成。其中的利弊，还需要市场做进一步的反馈。但是值得注意的是，无论英美韩日，几乎所有国家的再担保机构都是政策性的，承担了公益性的职能，基本没有采取市场化操作的例子。日本的再担保体系有两层，由分布于全国各地的52个信用保证协会和中央的中小企业金融公库组成。中小企业金融公库，由政府全额出资，为各地方中小企业信用保证协会提供再担保，可以充分的分散担保公司的风险。

再担保体系另外一个需要关注的重点就是，由于我国对于融资性担保公司加入再担保体系采取自愿原则，导致融资性担保公司较少参与再担保体系，不利于银行信贷风险的分散。在日本，当信用保证协会对中小企业提供信用担保时，就会按一定条件自动取得再担保机构（中小企业信用保险公库）的信用保证保险，这成为其信用担保体系良性发展的有力保障。

2.银行与融资性担保公司的风险分担机制。中小企业的借款一旦不能按期偿还本金，对于由此发生的风险损失由担保公司与银行按约定比例分别承担的机制，一定程度上可以分散融资性担保公司的风险。同时，这种风险分担机制也可以制约银行的道德风险，促使其加强对信贷企业的监管，而不是完全依赖融资性担保公司的担保来覆盖信贷风险。

日韩两国都不实行全额担保。担保机构承担贷款风险的比例一般为70-90%，其余10-30%的风险责任由银行承担。在我国虽然有银保之间分担比例的规定，但是实践中很难实行。这主要是由于银保风险分担与银行以限制坏账损失率为主的业绩考核办法相冲突。中小企业的贷款损失目前不能入账核销，导致银行要求信贷业务的风险得到完全覆盖，担保公司因而就得承担全部风险。只有立法要求银行允许对中小企业贷款业务发生一定比例的坏账损失并及时给予核销，银保风险共担的机制才会实现。

3.商业信用保险。迄今为止，保险机构尚未在融资性担保公司的风险控制中发挥作用，我国目前尚未办理商业信用保证保险业务。由于相关法律规范滞后，我国征信体系建设不完善，风险控制难度很大。而且市场中从事信用保证保险的从业人员缺乏，这些因素都构成了保险机构发挥保障作用的制约因素。这与美国发达的信用保证保险市场不同。

4.反担保措施。在《物权法》与《担保法》中，对反担保有非常原则的规定。担保机构可以在提供保证担保时，要求借款企业或第三方向担保机构提供担保。这种反担保措施可以一定程度上增加贷款最终偿还的可能性，但企业向担保机构提供的反担保资产，多为价值小、难于变现的资产，实际上无法为融资性担保公司的追偿提供充分的保障。

美国小企业局在设定反担保中，除了要求债务人提供尽可能多的企业财产作为担保物之外，还特别要求具有该企业股份20%以上的主要股东必须提供个人信用担保，以股东个人的全部财产担保企业债务，这就将企业行为与股东利益紧紧地结合在了一起。这种强制性规定进一步分散了风险，也使得贷款企业的股东有了更强的经营责任，从而达到保障担保人的目的。

5.中小企业信用审查。在中小企业信用审查方面，我国与先进国家的差距是最大的。在日本，信用风险数据库协会（CRD）管理着日本绝大多数中小企业的信用数据。信用担保与再担保体系利用CRD的企业信用与风险分析成果，使得为中小企业服务的能力和效率得到显著增强。

韩国的国家信用信息库信息共享系统,是世界上最广泛的系统，也是其他国家效仿的对象。根据1974年《信用保证基金法》成立的韩国信用担保基金（KCGF）既从事信用担保，同时也是韩国最大的企业征信机构。它的数据库拥有最广泛的韩国公司信息，信息内容涵盖了企业简况、企业财务、债务偿还情况、经理人背景、金融机构信誉、基金使用及其他各项细致入微的服务信息。而更值得借鉴的是韩国征信业的行业架构及信息共享模式。韩国拥有两级行业架构，既有非营利性的信息登记机构如韩国银行联合会（KFB）,也有以营利为目的的私营征信局或征信公司。而信息共享的模式也是非常有效的，韩国通过1995年《信用信息使用及保护法》强制金融机构将信用信息报送KFB，再由KFB提供给私营征信公司；同时又通过协会或公司集团实现行业内部信息共享，征信公司也可通过商业合同收集其他信息。作为行业基础构架的韩国银行联合会基于国家利益，依靠国家强制力，可以迅速及时地将全国范围的信用信息集中，另一方面，韩国银行联合会依法向其他机构提供信息，在全社会范围内实现充分的信息共享。

6.税收减免政策。日本对担保机构信用保证协会的法人税、所得税、营业税、印花税等多项税费给予免除。从2001年起，我国税务总局也在全国范围内分四批为中小企业信用担保机构减免了营业税。同日本相比，主要存在申请减免的门槛过高（担保资金规模须在2000万元以上），税收优惠范围小（仅限于营业税，不涉及所得税）等问题，需要进一步完善，为扩大融资性担保公司资金实力、增强信用作出更有力的支援。

三、再担保公司的利益保护

再担保机构的核心职能是为担保公司的融资性担保业务提供信用再担保，从而提升担保公司在银行等金融机构的认可度，同时保障担保公司代偿的实现。再担保公司的内部风险在于，作为政策性机构通常缺乏有效的内部风险控制机制；而其外部风险主要在于担保公司的履约风险，再担保双方之间由于存在信息不对称，非常容易诱发担保公司的逆向选择和道德风险。

为此，首要的就是建立完善的内部风险控制机制。有效地防范国有公司所具有的所有人缺位，内部人控制现象严重等诸多公司治理结构方面的弊端；同时针对行业特征，建立风险预防、处置的有力措施。其次，积极防范担保机构带来的风险。对于再担保机构而言，要做到既能通过适度的补偿来为担保机构分散风险，又能以一定的手段促进担保机构的自我约束完善，还要避免单纯地成为担保机构转移风险的对象，就必须设定严格的再担保准入条件并进行信用等级的评定和授信评审。

四、债务人的利益保护

作为债务人的中小企业是融资担保体系中的最大受益者，银行以及融资性担保公司都因为对资金实力不强的中小企业提供信贷担保而承担了较大风险。但对于中小企业而言，实践中仍然存在的较大问题是，很有可能他们无法在现有体系下，公平地获得信用担保。这当然与我国征信系统的不完善，以及法律法规通常不能得到严格执行的社会现实相关联。但是保证他们能平等地享有获得信用担保机会的权利，从而促进市场经济健康发展，才能真正实现融资性担保公司所要实现的社会职能，因此对于债务人利益的保护也不可轻视。（责任编辑 李文君）