林业转型的思索及建议

1林业发展历史的选择

新中国成立以来，我国林业在学习前苏联林业开发建设经验基础上，经历了由传统林业逐步向现代林业转变的漫长曲折的发展历程，在林业发展方式上有着不少的经验教训值得总结和吸取。建国初期，百废待兴，为了保障国家建设发展的需要，我国林业建设的主要任务是开发建设重点国有林区，发展森林工业，为国民经济建设提供以木材为主的林产品，并为国家财政提供利税，积累建设资金。与此同时，遵照主席绿化祖国的伟大号召，组织开展大规模的植树造林运动，并在风沙危害和水土流失严重地区，营造防护林，建设农田林网，防风固沙，保持水土，抵御自然灾害，保护农牧业生产；在广大城乡开展了“四旁”植树和城镇绿化，美化环境。此外，在20世纪50、60年代，生态保护与建设工作也开始起步。这一时期，国家先后在生态区位重要的国有林区建立了一批森林禁伐区、禁猎区和森林与野生动物类型的自然保护区。这些年来，我国森林工业和防护林建设、城乡绿化及生态保护等取得了重大成就，为经济社会发展和改善生态环境做出了重要贡献。但是，长期以来，由于国民经济建设的需要和经济利益的驱动，以及传统林业思想观念的影响，国有林区的森工企业、国有林场以及南方九省重点集体林区的乡村林场等，形成了“以木材生产为主、粗放经营”的林业发展方式。其它以营造林为主的国有林场，在荒山荒地造林和残次林改造任务完成后，将原来主要由国家财政拨款的事业单位改为“实行企业化管理的自收自支事业单位”，迫使林场以伐木为生，进而也陷入了“以木材生产为主、粗放经营”的林业发展方式。国有森工企业、国有林场和乡村集体林场都是林业生产经营单位。培育森林，发展木材生产，既是发挥森林固有功能的要求，也是林业生产经营单位应有的一项重要任务。这是无可非议的。问题主要出在“以木材生产为主、粗放经营”的传统林业发展方式上。几十年来在这种传统发展方式的影响和制约下，导致许多国有、集体林业生产经营单位，为了给国家建设提供木材，向国家和地方财政上缴利润、税费和自筹生产事业经费，不得不从扩大木材生产上找出路、做文章，追求经济效益。乡村集体林场更是如此。因而，普遍忽视或无力顾及森林集约经营和持续发展，更谈不上生态的保护和建设。其结果造成森林资源过伐透支，经营粗放，质量功能效益下降。实践证明，这种传统的林业发展方式，不仅危及林业可持续发展，难以满足经济社会发展和生态文明建设多样化的需求，还使许多林业生产经营单位红火一阵以后陷入了“资源危机、经济危困”，生产生活难以为继的困境。这是一个非常深刻的教训。20世纪60年代初，为了转变国有林区的这种有悖于林业全面发展、持续经营的发展方式，党中央、国务院提出了以营林为基础的林业建设方针，建立了培育森林资源的育林基金制度；作出了在国有林区实行“以场定居，以场轮伐”的规定；全面推行以实施森林经营方案为载体的森林经营制度，等等，力求实现总理对林业建设提出的“越采越多、越采越好、青山常在、永续利用”的目标要求。后来，由于缺乏相应的保障政策措施，特别是受的干扰和影响，问题不仅未获解决，反而加重了对林业建设的破坏。改革开放以后，党中央、国务院高瞻远瞩，审时度势，从我国国情林情出发，相继提出了林业建设必须走以生态建设为主的可持续发展道路，明确了发展林业是建设生态文明的首要任务，提出了林业建设必须坚持生态效益、经济效益和社会效益相统一，生态建设优先的基本方针；提出了建设比较完备的森林生态体系、比较发达的林业产业体系和繁荣的森林文化体系的目标要求。这是新时期党中央、国务院对建设现代林业，实现科学发展的正确决策，指明了我国林业发展的方向。这对指导和推动我国林业又好又快发展具有极其重要的战略意义。贯彻落实党中央提出的新时期林业发展战略，推动我国林业又好又快发展，关键在于坚持改革创新，采取有力措施，加速转变“以木材生产为主，粗放经营”的传统林业发展方式，构建以生态建设为主、优质高效多功能和可持续经营的现代林业发展方式，实现林业科学发展。这是我国林业具有重大战略意义的转型发展。根据我国当前的国情林情和历史经验教训，转变林业发展方式，就是把过去“以木材生产为主，粗放经营”的发展方式，转变为“以生态建设为主，综合发展，集约经营，质量效益优先，推动绿色增长和可持续经营”的发展方式。这种新型林业发展方式的思想内涵和目标要求主要是：坚持以生态建设为主的林业可持续发展道路，紧紧围绕林业“三大体系”建设，“调结构”（调整优化森林结构、调整完善产业结构），“变模式”（把粗放经营的林业生产经营模式，转变为集约经营的林业生产经营模式），“提质效”（全面提升森林质量、林地利用率和生态经济社会效益），“促发展”（促进绿色增长和林业可持续发展），打造森林覆盖率高、森林生长率高、林地产出率高、劳动生产率高，生态经济可持续发展的“四高、一持续”的现代林业。这样的转型发展，是建设生态文明、发展现代林业、推动科学发展的具体体现，也是新时期林业发展方式的恰当选择。

2解决国计民生需求的根本出路

我国是一个幅员辽阔、人口众多、生态脆弱的发展中国家。生态建设和经济社会发展面临的一个突出问题，就是可用林地过少、森林总量不足和质量效益较差，生态环境的承载能力和容量有限。经过这些年来开展大规模的造林绿化、实施天然林保护工程、退耕还林工程、强化森林保护经营等多方面的努力，森林覆盖率达到了20.36%，森林的数量质量和效益都有程度不同的提高。但是森林资源的现状与世界水平相比仍然存在较大差距。据联合国粮农组织的资料，目前我国森林覆盖率只有全球平均水平的2/3，排在世界第130位；人均森林面积0.145hm2，不足世界人均占有量的1/4，排在世界第134位；人均森林蓄积量10.151m3，只有世界人均占有量的1/7，排在世界第122位。同时，由于过去长期实行以木材生产为主、粗放经营的传统林业发展方式，森林结构不合理、质量效益不高的问题较为突出。据第七次全国森林资源清查统计，主要具体表现在以下方面。

（1）乔木林多数质量较差，蓄积量生长量偏低。全国乔木林质量好的面积只有16.66%，中等和差的面积各占60.96%和22.38%。乔木林平均蓄积量和生长量分别为85.88m3/hm2和3.85m3/hm2，远远低于世界林业发达国家水平。

（2）乔木林林分过疏过密的情况较为普遍。全国中幼龄林过密的占1/3，中龄林和近成过熟林过疏的占近1/4。

（3）森林结构不合理。许多林区在乔木林构成中普遍存在“两多、两少、一失调”的状况，即：普通速生丰产用材林多，珍贵和大径级用材林少；纯林多，针阔叶混交林少。树龄结构比例失调严重，在乔木林中，中幼龄林面积所占比重高达67.25%，近、成过熟林面积只占32.75%，而且主要分布在东北、内蒙古、西南、西北边远国有林区。

（4）一些地方森林健康存在不少问题，灾害仍然比较严重。全国乔木林每年遭受火灾、病虫鼠害、气候灾害（风、雪、水、旱）和其他灾害的面积达1761.74万hm2，占乔木林总面积的11.32%。

由于森林总量不足，分布不均，质量不高，结构不合理，导致森林功能效益不佳。根据调查测算，乔木林生态功能指数平均为0.54，处于中等水平，生态功能好的面积仅占11.31%；森林可采资源过少，特别是珍贵和大径级用材林资源锐减乃至枯竭。为满足国内市场的需求，近5年平均每年要从国外进口木材（包括木质林产品）1.34亿m3。另一方面，我国能用于培植森林的宜林地十分有限。据调查统计，全国宜林地只有26329.47万hm2，仅占国土总面积的27.42%。其中还有相当一部分土地不能用来栽培乔木林。以上可以看出，我国森林资源的家底较为单薄，远不适应维护国家生态安全、木材安全和改善民生的要求。根据我国上述国情林情，要解决国家生态安全、木材安全和民生需求，根本出路在于转变“以木材生产为主，粗放经营”的传统林业发展方式，全面推行“以生态建设为主，综合发展，集约经营，质量效益优先，推动绿色发展和可持续经营”的现代林业发展方式，坚持走质量效益型的发展道路。唯有坚持这样的发展方式，才能卓有成效地拓展林业发展空间，挖掘林地生产潜力，增加森林总量，全面提升森林质量、功能和效益，也才能使有限的林地生产更多更好的生态产品、林产品和森林文化产品，推动绿色发展，最大限度地保障国家生态文明建设和经济社会发展多样化的需求。

3国有林场率先施行

新中国成立以来，国家投巨资先后在全国建设了4507个国有林场，分布在31个省、自治区、直辖市的1600多个县（市、区）生态经济区位重要地带。国有林场是国家林业和生态建设的基层生产事业单位，经过多年的建设发展，经营面积已达 6200 万hm2，林业用地面积增至5000万hm2，其中有林地面积4466.67万hm2，森林蓄积量22亿m3，分别占全国的23%和17%。同时，国有林场培育管理的森林，其质量和效益要比集体所有的森林高出很多。如今的国有林场业已成为国家林业和生态建设的重要基地，在区域林业生态建设中起着重要的骨干、示范和带动作用。目前，全国国有林场仍有宜林荒山荒地533.33万hm2；过疏过密的森林和需要改造更新的残次林在有林地面积中还占有较大比重；森林结构不合理的问题也普遍存在。从总体上看，我国国有林场森林质量、林木生长量和林地产出率仍然偏低，森林的功能效益同世界林业发达国家的水平相比还有较大差距。以上情况表明，国有林场发展林业的空间和可供利用的林区资源潜力很大，基础条件较好。国有林场率先施行林业战略转型发展，不仅对国家林业和生态建设具有重大意义，而且还是国有林场脱困振兴的希望所在。实行林业战略转型发展是林业发展方式的重大变革，涉及国有林场林业发展的指导思想、目标任务、管理体制、经营模式、政策措施等诸多方面的改革调整，事关林场改革发展的全局。鉴于国有林场的类型不同、森林资源和林区自然条件差异很大、经营管理能力水平高低不一等情况，组织实施林业战略转型发展，一定要从国有林场的实际出发，深入研究，科学规划，统筹安排，制定切实有效措施，扎实稳步推进。具体做法初步设想如下：

3.1明确指导思想，制定总体规划

林业战略转型发展是林业建设的长远战略任务，必须用科学发展的思想、方针与规划蓝图来组织指导和推动实施。根据党中央、国务院在2003年《关于加快林业发展的决定》中提出的确立以生态建设为主的林业可持续发展道路，实现林业又好又快发展的要求，国有林场实施林业战略转型发展的指导思想是：以科学发展观为指导，坚持生态效益、经济效益和社会效益相统一，生态优先的原则；按照森林分类经营的要求，坚持集约经营，培育发展优质高效多功能森林；坚持综合开发利用林区资源，挖掘生产潜力，拓展林业发展空间，做大做强林业产业；坚持改革创新，建立富有动力活力的管理体制和经营机制，全面提升林业的生态效益、经济效益和社会效益，实现生态经济协调持续发展，在国家生态文明建设、推动绿色增长和满足国计民生需求中发挥更大的作用。实施林业战略转型发展是一项具有长期性、连续性和系统性的林业生产建设工程，要有一个全面和实用可行的发展规划和措施。因此，要深入调查研究，摸清当前国有林场森林资源及经营管理与开发利用等情况，本着以场施策的原则，采取上下结合的办法，组织编制转型发展规划。规划的主要内容：（1）明确国有林场转型发展的指导思想和基本原则；（2）确定转型发展的目标任务；（3）安排森林经营、产业开发和林区基础设施建设等重大林业生产建设工程项目；（4）提出改革创新管理体制和经营机制的要求和经济财政长效保障政策。同时，要把转型发展的目标任务分解落实到各类林场，各项保障政策措施也要力促落实到位，使规划真正起到指导推进转型发展的作用。

3.2坚持科学经营森林，夯实壮大林业发展的基础

森林是可再生的自然资源，功能效益多样，是林业发展的物质基础。森林经营的根本任务概括起来主要是增加森林总量，提高森林质量，增强森林功能，提升森林效益，保障林业生产力稳定增长，实现可持续发展。林业能不能实现又好又快发展，在很大程度上取决于森林经营的水平和力度。可以说，推行科学经营森林是实施林业战略转型发展的第一要务。首先，要按照培育优质高效多功能森林和可持续经营的要求，研究制定科学经营森林的规划设计，调整优化森林结构，坚持高标准、高质量地搞好造林更新、抚育间伐、低效林改造及森林保护，不断推进林种、树种、树龄结构的合理配置，全面提升森林质量、功能和效益。第二，按照科学经营森林的要求，编制实施林场森林经营方案，明确科学经营森林的指导方针和目标任务，完善适应科学经营森林要求的法规制度、经营技术规程和指标体系等，逐步使科学经营森林走上集约化、规范化、标准化轨道。第三，建立科学经营森林的考核检查、监督管理、奖罚等制度，推动科学经营森林方案的贯彻实施。

3.3综合利用林区资源，开拓发展林业产业

为国家经济社会发展提供各类林产品和生态服务，是林业的基本功能和重要任务，也是林业战略转型发展要实现的根本目标和要求。无论是商品经营型林场还是生态公益型林场，都要本着生态优先、生态经济协调发展和可持续经营的原则，从综合开发利用林区资源、挖掘林地生产潜力、拓展产业发展空间出发，制定产业发展规划和措施，有计划、有步骤地培育发展各类产业，建设国家林产品、生态产品及森林文化产品的战略生产储备基地。国有林场林地广阔，可以用来发展产业的自然资源及历史文化资源丰富多样，开发利用前景广阔，大有可为。要充分利用林区资源优势和林场的有利条件，采取多种经营形式和办法，积极发展木材产业、林下种植养殖产业、森林旅游产业、特色经济林产业、林木种苗花卉产业、生物质能源产业，等等，打造林业实体经济，不断提升林业生态、经济生产力水平，全面发挥林业的生态、经济和社会“三大效益”，开辟林业战略转型发展的新天地。各类国有林场，要根据自身资源状况和条件，确定产业开发项目，采取自己组建或引进生产加工和经销企业的办法发展产业，为社会创造财富，增加林场收入，增强自身的发展能力。

3.4改革创新管理体制和经营机制，增强发展的动力活力

这是实现国有林场林业战略转型发展的根本保障。要根据党中央和国务院关于深化国有林场改革的规定和要求，紧密结合各地区、各类型国有林场的实际，深化改革，建立国有林场适应转型发展要求的体制机制。主要任务是：第一，建立森林资源资产管理体制。为了有效地保护和发展国有林场森林资源资产，巩固壮大转型发展的物质基础，要建立“由省级人民政府统一管理、产权主体清晰、经营主体落实、权责利益明确、经营流转规范、监督服务到位”的国有林场森林资源资产管理体制。同时，要制定资产经营管理法规制度，建立健全资产管理机构，确保国有林场森林资源资产的安全，实现保值增值和可持续经营。第二，明确国有林场的性质定位，落实森林资源资产经营主体。随着国家生态文明建设的推进和以生态建设为主的林业发展战略的贯彻实施，保护建设生态环境，维护国家生态安全，业已成为国有林场的首要任务。这种功能和任务的重大发展变化，突显了新时期国有林场特有的生态公益属性。因此，国有林场的性质总体应当定为国家生态公益事业单位，以适应林场担负新功能、新任务的要求。这也是实施林业战略转型发展的需要。同时，要根据国家《物权法》《森林法》的有关规定，按照国家事业单位落实国有林场对其经营的国有森林资源资产应享有的占有、使用及相应的收益、处分等权利，充分发挥其资产经营主体的作用。第三，按照森林分类经营、事企分开、管办分离、放开搞活的原则，调整完善林场内部经营管理体制机制。明确国有林场要以保护和改善生态环境、提供优质生态公益服务和林产品供给为目标，坚持生态优先的原则，全面搞好林业和生态建设。林场经营的商品林和其他场办产业，要引入市场机制，采取承包、租赁、股份制合作等多种经营形式（有的还可以拍卖转让，改制民营），实行企业化管理，自主经营，自负盈亏。林场要依照相关法律法规和双方签订的经营协议，建立监管制度，加强领导管理，并做好指导服务工作。第四，建立健全与国有林场性质和任务相适应的人事劳动制度，社会保障制度，岗位责任制度，以及绩效考核评估制度和奖罚制度，等等，构建高效有序的运行机制和富有成效的激励制约机制，充分调动广大干部职工的积极性、主动性和创造性，为国有林场的改革发展出力献策。

3.5实施科技兴林，加强人才队伍建设

实施林业战略转型发展，涉及林业建设的方方面面，包含培育发展优质高效多功能森林；合理开发利用林区资源，经营管理各类产业；严格有效地保护森林资源；规划建设林业基础设施，配置使用先进生产管理技术装备，等等，是一项多领域的改革创新。从实质上讲，转型发展就是建设现代林业的科学发展。因此，要求国有林场必须采用林业先进科学技术，建设一支高素质的人才队伍，为转型发展提供有力的科技支撑和组织保障。首先，要从发展现代林业出发，紧紧围绕建设“四高，一持续”的现代林场，研究制定科技兴林规划及实施办法，积极采用适用有效的林业先进科学技术装备和现代经营理念，广泛用于林木育种、造林经营、森林保护及发展产业、林场建设管理等，逐步实现林业科学化、集约化经营，不断提高林业科技含量，支撑引领转型发展。其次，要根据国有林场的任务和职能，按照转型发展的要求，研究制定人才队伍建设规划和措施，采取培养、招聘等办法，建设一支林场实用的技术管理人才队伍，特别要重点培养选用一批思想品德好、懂专业、善管理、会经营的复合型领导管理人才，使他们成为林场转型发展的领军人物。为了能够吸引、留住人才，还要采取有效的政策措施，为人才成长、施展才干创造良好的工作生活条件，以充分发挥他们的聪明才智，为实现转型发展做出积极贡献。

4建立经济财政保障政策

林业建设周期长、风险高，具有连续性、社会性及生态公益性强的特点，需要长期经营，持续发展。实现林业战略转型发展是国有林场的一项长期而艰巨的任务，只有建立稳定的长效经济财政保障政策制度，才能确保转型发展目标任务的实现。

4.1林业建设要纳入政府经济社会发展计划

国有林场培育发展森林资源及相关基础设施建设规划计划，主管森林资源资产的省级政府要作为林业重点建设工程项目，列入经济社会发展计划，统一安排所需投资，进行建设和管理。

4.2事业经费实行财政补贴政策

国有林场从事林业生产建设管理工作、林场职工工资及社会保障等所需的事业经费，要列入主管政府财政预测计划，并根据林场财务收支状况，实行全额拨款或定额、差额补贴政策。

4.3完善发展商品林经济扶持政策

国有林场培育发展珍贵优质用材林、速生丰产林、特色经济林、生物质能源林、碳汇林以及开发森林旅游等，国家要在信贷、投资、税费等方面，实行优惠扶持政策。林场商品林建设，在林地所有权和林地用途不变的前提下，可以实行承包、股份合作、租赁等多种经营形式，从多方面吸纳社会资金，形成多元投资体制，促进林业发展。

4.4继续享受国家生态公益林补偿政策

国有林场经营管理的生态公益林、天然林，要按照林业主管部门划定的实有面积，继续实行国家规定的财政经济补偿政策。

4.5建立生态公益林发展基金

要采取由中央和省级财政出资并募集社会资金的办法，建立国有林场生态公益林发展基金，专门用于国有林场赎买或与乡村、社会团体合作培育或管护生态公益林，以充分发挥国有林场经营管理森林的能力与技术优势，提高生态公益林的经营水平，发展高质量高效益的生态公益林。

4.6减免金融债务

国有林场历史所欠的金融债务，凡属用于培育发展生态公益林和林场生产生活基础设施建设的贷款，予以全额核销；用于培育发展商品林和多种经营生产的贷款予以减免，以助林场卸掉债务包袱，全力投入改革发展。

4.7实行财政转移支付政策

国有林场实施林业战略转型发展资金不足的经济欠发达地区，中央和省级政府要实行财政专项转移支付政策，予以帮扶，保障实施转型发展的资金需求。