公共服务均等化的成本

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城市化的成本问题

从2005年起，至少有包括中国科学院、中国社会科学院、国务院发展研究中心和

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从2005年起，至少有包括中国科学院、中国社会科学院、国务院发展研究中心和中国发展研究基金会等六家以上机构对农民工市民化的成本做过测算：按照所在城市不同，每个农民工市民化的成本大约在1.5万至13万元之间。

这些研究对衡量中国城市化在公共服务均等化方面的成本当然有意义，但缺陷也十分明显。一是研究对象过于狭隘，专指农村户籍人口流动到城市，忽略了大量城市户籍人口的跨省区流动。

二是将公共服务的投入主要界定为政府，忽略了个人和企业承担的成本。这些研究忽视了教育、医疗、住房和养老等公共服务成本的绝大部分都是由劳动者个人或者其所在的企业承担，而与政府无关。

我和我的同事吴华丽最近以上海为例研究了公共服务均等化的成本和收益问题，我们把“农民工市民化”称之为“公共服务均等化”，即地方政府的公共服务应当不分户籍而对所有居民提供大致均等的公共服务。一般来说，公共服务均等化大致包括以下几个方面：教育、医疗、养老保险和住房保障等。

仔细观察这些公共服务，就会发现它们的成本构成并不一致。医疗成本主要由个人或者企业承担，而且对于绝大多数居民而言，在其60岁以前并不需要使用医保统筹账户资金，从这个意义而言，他所缴纳的医保费用是一个纯粹的贡献。养老更是这样：在现收现付的养老体制下，劳动者在退休之前更多是养老资金的负担者，而不是受益者。

只有在义务教育这一公共支出上，非户籍居民才需要地方政府的财政补贴，不过这并不是因为他们不想自己承担成本，而是因为在当下中国民间办学存在着种种准入限制，因而造成了绝大多数居民必须选择在公立学校接受义务教育。但是在目前的公共服务体制下，城市公立学校的数量往往是以户籍人口的规模为建设标准，因此绝大多数的非户籍居民子女都存在着入学难问题。 养老和教育的成本与收益

我们不妨以养老和义务教育来测算要实现公共服务均等化其成本和收益到底几何。之所以把这两个项目放在一起比较，最为主要的考量因素是它们几乎都是强制性的，绝大多数人都无法在市场上找到替代物――医保可以购买商业保险，住房可以购买商品房；同时也体现代际公平，户籍人口的养老和非户籍居民的子女教育有一个良好的互补――养老的受益者主要是户籍居民，而非户籍居民则是义务教育的受益者。

在目前的公共服务提供机制下，对户籍居民而言，教育资源被分摊可能是看得见的利益受损，但是养老的压力却是隐性的。而从政府的财政支出来看，养老压力才是真正的压力，教育支出则是小问题。但是对于外来常住人口而言，养老是几十年后的事，子女教育则是当下必须解决的问题。这样，新老居民和地方政府在这里找到了最大公约数。

为此，我们以上海为例，比较地方政府在义务教育阶段在非户籍人口方面的支出成本和从非户籍人口身上获得的养老金收入，进而比较地方政府在公共服务均等化上的成本和收益。

之所以以上海为样本，很重要的原因是它能够体现城市化进程中的中国。首先，从1980年至今，上海人口从1300万变成2380万，新增加的人口绝大多数没有上海户籍。其次，上海非户籍人口超过40%，如果它的公共服务均等化都不存在问题，那么对其他城市就更加不是负担。

那么，上海在义务教育阶段给非户籍人口的支出是多少？上海统计年鉴的数据显示，2012年上海义务教育阶段总在校人数为119.31万，其中非户籍学生所占比例为45%。根据《上海市教育委员会、上海市财政局、上海市统计局2012年上海市区县教育经费执行情况的通报》，2012年上海市区县小学在校学生人均实际支出18839.33元，区县初中在校学生人均实际支出24485.17元，由此我们可以计算出上海2012年的义务教育经费支出：小学阶段约为143.2亿元，初中阶段为105.9亿元，两项合计249.1亿元。如果以45%的非户籍人数计算，那么用于非户籍人数的义务教育经费支出为112.1亿元。

需要指出的是，并不是所有非户籍人口子女的教育经费都是按照上海市义务教育生均经费执行，因为很多农民工子女就读于农民工子弟学校，这意味着这部分群体的教育成本以自己承担为主。尽管近年来上海开始对农民工子弟学校进行补贴，如《上海市教育委员会、上海市财政局关于进一步加强市对区县财政教育转移支付资金使用管理的意见》规定：“各区县应根据招生人数，按每生5000元（不含租赁费）的标准（其中市级承担2000元，区县承担3000元），对经政府委托以招收进城务工人员随迁子女为主民办小学给予基本成本补贴。”换句话说，很多非户籍人口子女所需教育经费并不是按照生均经费享受，那么他们所占经费支出的比例是低于其占学生总人数比例的。

再看一下非户籍人口给上海养老金带来的收益。自2011年7月《上海市人民政府关于外来从业人员参加本市城镇职工基本养老保险有关问题的通知》规定，凡“与本市用人单位建立劳动关系的外来从业人员，应当参加本市城镇职工基本养老保险”。根据该政策，所有在上海就业的外来从业人员都强制缴纳了城镇职工养老保险。

2012年上海缴纳城镇职工养老保险的人数共计926.93万，其中至少有400万属于非户籍人口。2011年城镇职工个人三金（养老保险金、医疗保险金、失业保险金）缴费基数最低调整为2599元/月，假设这个群体都以此标准缴纳，则每月在统筹部分缴纳金额为2599×0.22=571.78元，一年则可缴纳6861.36元，当年非户籍群体缴纳统筹部分的养老保险金近274.45亿元。

在2012年，上海市政府为非户籍子女所支出的教育成本不到112亿元，但是却可以从这个群体上获得至少274.45亿元的养老金收入。这意味着在现有的公共服务体制下，公共服务均等化并不会损害户籍居民的利益。鉴于此，我们可以得出一个初步结论：至少从社保和教育来看，上海并不存在公共服务均等化的成本问题。如果像上海这样非户籍人口接近50%的城市都能够负担，那么非户籍人口更少的地区就更加没有压力。从这个意义而言，以成本来回应户籍改革问题，并不是一个站得住的理由。

正如上海的例子所展示的那样，吸纳更多人口并不会增加城市在公共服务支出上的负担，相反新增的城市人口，可以为城市带来收益。一来，由于人口结构上的不对称，新增城市人口在公共服务上的投入足以支付当期的成本。二来，新增人口对更大范围的经济增长的作用往往被低估，而这部分收益可能是更加巨大的。所以推进公共服务均等化有助于“人的城市化”。