环境公益诉讼制度浅析

摘要：目前,由于我国经济的快速发展，污染环境和破坏生态的现象十分严重，环境侵权问题也日益凸显。但由于我国现行的诉讼法对原告资格进行了较多的限制，阻碍了环境诉讼和环境保护。因此，必须引入新的诉讼制度，这就是公益诉讼，通过公益诉讼的途径和机制排除环境侵害，保护公民的环境权。文章对环境侵权公益诉讼进行了研究，指出建立环境侵权公益诉讼的制度的可行性和必要性。

关键词：公益诉讼；必要性；制度构建

一、我国建立环境公益诉讼的必要性

公益诉讼的概念并不是今天才出现的新名词，意大利罗马法学者彼德罗・彭梵得在考察了古罗马的法律后认为：“为维护公共利益而设置的罚金诉讼为民众诉讼（即公益诉讼），任何市民都有权提起它。受到非法的行为损害（即便只是私人利益受损）的人或被公众认为适宜的人员拥有优先权。工业革命后，科学的发展使得人类活动对自然界的影响越来越大，这就出现了针对环境侵权提起的诉讼。

所谓环境公益诉讼是指：“由于行政机关或其他公共权力机构、公司、企业或其他组织及个人的违法或不作为，使环境公共利益遭受侵害或有侵害之虞时，法律允许公民或团体为维护环境公益而向法院提讼的制度”。环境公益诉讼着眼于环境公共利益的维护与保全，它不仅在于环境侵害后的赔偿性补救，更是对损害环境公益行为的抑制和预防。与传统的三大诉讼相比，其目的是保证环境法律的实施，以保护社会的环境公共利益不受侵犯，使人们能够在良好、舒适的环境中健康生活。

（一）切实控制环境污染、制止环境破坏的需要

我国现行行政及民事诉讼制度对原告资格都有较为严格的限制，根据《民事诉讼法》第108条规定：“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”但由于环境侵权的特殊性，这种严格限制原告资格的规定对制止环境侵权十分不利，并且随着我国经济的发展，环境污染与环境破坏也日益严重。以2001年为例，大气污染物二氧分碳排放总量为2346万吨，废水排放总量416亿吨，其中工业废水227亿吨，生活污水189亿吨，生活垃圾1.4亿吨，全国水土流失面积达367万平方公里，土地沙化面积平均每年扩大2640平方公里，森林覆盖率仅为13.92%，动植物种类15％－20％的种数受到威胁。上述情况直接导致了环境公共利益的损害，在这种现状下，如果仍拘泥于现行诉讼制度对原告资格的限制，将无法应对环境违法行为日益严重的局面，达不到保护环境的目的。

（二）实现公众环境权的必然要求

公众环境权是指公众在良好、舒适环境下生活的权利。我国《宪法》规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物”（第9条），“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”（第26条），另外《中华人民共和国环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。而获得环境诉讼资格，有权提起环境诉讼，特别是环境公益诉讼，是环境权从理论到实践，从立法保障到法律实施的基本标志。

二、国外环境公益诉讼现状

（一）美国的环境公益诉讼

在当今国外，特别是美国的立法中，公益诉讼制度已较为普遍。在美国，我们所说的环境公益诉讼称为公民诉讼制度，它是指公民可以依法就企业违反法定环境保护义务、污染环境的行为或主管机关没有履行法定职责的行为提讼。

在20世纪60年代以前，美国法律规定，只有在法律上与案件有利害关系的人，才能成为案件的原告。但是20世纪中叶，世界各地公害事件接连不断发生，“公害”事件中发生在美国的就有两起。由此公众为了安全和健康的生活，掀起了反污染环境运动。在法律上，表现为民众要求扩大资格。

1943年在纽约州工业联合会诉伊克斯案件中，法庭针对被告主张的原告没有资格一说，发挥了“私人检察总长”理论，赋予私人基于维护公共利益的需要提讼的权利。美国公民诉讼制度正是依据私人检察官理论建立起来的。20世纪70年代以来美国通过的涉及环境保护的联邦法律，如1970年的《清洁空气法》等，都通过“公民诉讼”条款明文规定公民的诉讼资格。

（二）其他国家的环境公益诉讼

日本在20世纪五、六十年代，公害问题一度十分严重，解决严重的公害问题，主要是通过公害控制，即是指国家或公共团体为防止公害于未然，限制乃至禁止构成环境污染原因的专业活动的行政作用。为此，日本的环境公益诉讼所指的主要是环境行政公益诉讼。法国最具特色和最有影响的环境公益诉讼制度乃越权之诉，一般认为其属于客观诉讼。

三、国外经验对构建我国环境公益诉讼制度的启示

（一）通过立法确立环境公益诉讼制度

我国《环境保护法》规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。这在一定程度上隐含着与公民诉讼相同的内容，但对于“检举、控告”的具体含义所指不明，在司法实践中，由于立法的不明确，加之很多情况下地方行政机关受经济利益驱动，对环境保护重视不够，该条立法很难作为自己是适格原告的依据。反观美国的公民诉讼制度之所以得到充分发展，其立法的全面和规范可谓功不可没。美国《清洁空气法》、《清洁水法》等一系列专门立法的规定，在加上判例的进一步解释，使公民诉讼得到完善。由此可见，通过立法明确规定环境公益诉讼制度是首要的步骤。

（二）适当扩大环境公益诉讼范围

环境公益诉讼范围是指法院受理环境公益诉讼案件的界限，即可以受理什么样的案件，不能受理什么样的案件。正确界定环境公益诉讼的范围，是建立环境公益诉讼法律制度的前提。由于对环境公共利益的损害，既有一般民事主体所为，又有行政机关所为。比较分析各国环境公益诉讼范围，皆较为宽泛，既有环境民事公益诉讼，又有环境行政公益诉讼，为此，我国的环境公益诉讼范围不宜过窄。

（三）环境公益诉讼的原告资格之适度放宽

环境公益诉讼的目的是维护环境公共利益，自然原告的资格不应限于与案件有直接的利害关系者。根据我国的现实国情，在环境民事公益诉讼中，我们可将资格条件扩大到“与本案有直接或间接利害关系的公民、法人和其他组织”；在环境行政公益诉讼中，可将范围拓展到“与具体环境行政行为有直接或间接利害关系的公民、法人或者其他组织”；同时我们还应抓紧制定专门的保护群众组织和群众运动的环境法规，大力发展各种形式的民间环保组织社团组织，沟通政府和民意，在立法上弥补集团诉讼的空白，完善环境法中公民的参与机制，考虑对一些成熟的环保组织经法定程序赋予专门的权，避免个人诉讼力量薄弱的劣势。

（四）环境公益诉讼的举证责任的合理分配

传统的民事诉讼中在举证责任的分配上实行“谁主张，谁举证”的原则。然而在环境诉讼中，由于环境侵权的长期性和隐秘性，环境损害的认定具有很强的技术性，而原告多不具备专业知识与技能，加之被告往往是实力雄厚的企业，要原告承担举证责任实属困难，“让较少有条件获取信息的当事人提供信息，既不经济，又不公平。”因此，立法上应实行举证责任倒置，主要由被告提供证据。在具体案件中，法官应酌情进行利益衡量，合理分配举证责任，使环境公共利益在举证责任分配规则中得以落实、实现。

（五）诉讼费用的公平负担

作为原告的公民为提起公益诉讼，必然要支付一定的诉讼费用。但环境公益诉讼作为维护环境公共利益的一项诉讼制度，是为了维护社会公共利益，胜诉后，受益人并不限于原告，而是不特定的多数人甚至可能是整个社会。如果这笔诉讼费用完全由原告自己承担，他很可能会放弃诉讼。所以应当在诉讼费用的负担上实行有利于原告的办法，建立起相应的保障和激励制度。在这方面，一些国家已经开始实行。如美国《清洁水法》规定，法院对根据公民诉讼条款提起的任何诉讼中做出任何最后判决时，可以裁定有任何占优势或主要占优势的当事人承担诉讼费用（包括律师和专家证人的合理费用），只要法院认为该决定是合适的。

而在法国，如果当事人提起公益诉讼时，可以事先不缴纳诉讼费用，败诉时再按规定标准收费，数额极为低廉。我国在针对这一问题立法时，可以借鉴国外一些行之有效的做法，当事人提起环境公益诉讼时，诉讼费用可以在案件审理结束后再缴纳，如果原告胜诉，诉讼费用主要由被告承担；如果原告败诉，经原告申请，人民法院依法定程序认可，在必要时，可由国家进行适当的补贴。同时为鼓励公众维护公益的热情，还应建立对原告的适当的补偿机制，可以考虑由国家对原告给予适当的物质利益补偿，从而使环境公益诉讼制度能够深入的进行下去。

今天，人类面临着严重的环境破坏与污染，人类的生存与发展受到了严重的挑战。如何更好地保护环境，为当代人及人类的后世子孙留下一个健康、舒适的环境，已经越来越受到重视。在对环境污染和破坏的司法救济中，各国的立法和司法实践都已证明环境公益诉讼制度的优越性。中国的环境公益诉讼制度尚待建立，但已具备了基础和条件，其建立必将促进对环境公共利益的保护，进而推进中国的法治化进程。

参考文献：

1、(意)彼德罗・彭梵得著，黄风译.罗马法教科书[M].中国政法大学出版社,1992.

2、张明华.环境公益诉讼制度刍议[J].法学论坛,2002(6).

3、肖建国.民事诉讼程序价值论[M].中国人民大学出版社,2000.

（作者简介：沈泽清，重庆大学法学院硕士研究生，现任教于河南省开封大学管理科学学院）