农民工融入城市的路径选择

伴随着我国城市（镇）化的不断发展，大量农民成为城市（镇）化推进中一支有生力量――农民工。由于我国城乡二元经济社会结构的长期性、城市（镇）化的过程性、市场经济的趋利性和社会利益结构的凝固性，使得以农民工为主体的庞大人口在带来城市进步和繁荣的同时，也因为农民工的“边缘人”身份而带来了较大的社会问题。因此，在日益加速的城市化进程中，解决农民工融入城市问题十分迫切。

从发达国家的经验来看，非农化、城市化和市民化本应是“三位一体”的整体，城市化的过程就是农民转移到城市成为市民的过程。但在我国，目前三者是明显脱节的。农村人口由农村转移到城市，没能实现从农民到市民的职业转变(非农化)和地域转移(城市化)的同步。这数以亿计的离土劳动力最终绝大多数都演变为农民工，从而构成一个独特的群体。农民工，是一个带有歧视性的自相矛盾的称谓，深刻反映了他们的“边缘人”状态。这些“边缘人”面对着很多十分突出的问题：工资偏低，拖欠工资现象严重；劳动时间长，安全条件差；缺乏社会保障，职业病和工伤事故多；培训就业、子女上学、生活居住等方面也存在诸多困难；经济、政治、社会权益得不到有效保障。用他们通俗的话来说，就是工资不高、吃住不包、合同不签、保险不上、发展（机会）不大。在实现城乡统筹发展、构建和谐社会的大背景下，推动农民工融入城镇发展是一项大的系统工程，应该重点做好以下四个方面的工作：

一、从统筹城乡发展的的战略角度，谋划农民工融入城市问题

城乡一体化本质上是城乡融合，是城乡公共服务的均等化，是让城乡共同分享改革开放经济发展带来的“大蛋糕”。统筹城乡发展既不是“统”农村的土地、资金资源“筹”城镇的发展，也不是“统”农村的廉价劳动力资源“筹”城市低微岗位之需，而是要打破城乡二元结构，对城乡采取统一的制度设计和制度安排，使公共资源在城乡之间均衡配置，各种生产要素在城乡之间自由流动，建立城乡互动、体现公平、良性循环、共同发展的一体化体制。在农民工融入城市问题上，就是要按照统筹城乡发展的要求科学谋划农民工融入城市问题，建立起一套统筹型的公共资源配置和制度供给的新机制。这个机制包含三方面内容：一是城市如何以更多的空间和宽容的心态接纳农民；二是农民如何以自身的能力、素质、文化和心理适应城市；三是政府如何为这种城乡之间的融合提供制度保障和服务安排。

二、逐步剥离“户籍藩篱”，实现社会资源的统筹共享

一方面，要按照统筹城乡发展的要求，加大公共产品覆盖农村的范围；另一方面，应逐步剥离附加在户口上的社保、住房、子女教育等社会福利，从根本上废除长期附加在城市户籍上的特权，推进基本公共服务的均等化，引导人口有序迁徙流动和就业；普遍推广居住证制度，清理取消歧视性规定；进一步完善立法和政策，为解决新生代农民工问题创造法治环境和制度保障。以住房保障为例，针对当前新生代农民工的生存现实，应在适当的时机将其纳入保障性住房体系，通过各种渠道筹集资金，利用城市改扩建、发展小城镇、建设卫星城、城中村改造等机会，大批兴建廉租房、工作房、过渡房等，为农民工的市民化提供必需的基本住房条件，使其能够长期稳定地在城市就业和居住。再以社会保险为例，要积极实施适合农民工特点的养老保险办法，稳步提高农民工的参保率。针对农民工群体规模大、工资水平低、流动性强、经济条件有限、个人状况多样化等特点，在社会保险政策、险种、费率、保障水平、管理手段等方面不断创新完善，为解决农民工社会保障作出相应的制度安排。

三、完善农民工市民化过程中土地权利保障机制，实现农民从“以地为生”到“带资进城”的转变

与农民工融入城市相关联的一个现实问题是，农民转为城镇居民以后，他们在农村的承包地和宅基地如何处置？无锡等地流行的一个普遍做法是“两置换一转化”，即以农民的承包地置换城市的社会保障，以农民的宅基地置换城市的住宅，农民转化为城镇社区居民。近些年来，这种土地换户籍、换社保的做法，已经从沿海蔓延到内地，成为不少地方政府推动农村居民城市（镇）化的一种举措和途径。笔者认为，“两置换一转化”仍是城乡“二元思维”的惯性沿袭。因为，伴随着城乡公共服务均等化的实现以及2020年构建城乡经济社会发展一体化新格局目标的完成，农村居民将会同城镇居民在养老保险、医疗保险、最低生活保障等方面享受“均等化”的服务和覆盖，“两置换一转化”岂不是对农民土地的一种无偿剥夺？岂不是演变为一场轰轰烈烈的“圈地运动”？

长久不变的土地承包权利和依法保障的宅基地物权是农民的财产权利，即使农民进城定居，也不能强行要求农民放弃。“家中有地，进退有据”。农民市民化是一个长期过程，在这个过程中，既要创造条件，让农民在城镇安居乐业，又要允许农民继续享有对土地的权益，以此作为应对不确定性及各种风险的生存保障。

在现行农村土地承包制度下，如何既要保障农民的土地承包权益使其进城后不被剥夺，又要实现农村建设用地的合理配置？成都的做法给我们提供了一条可供借鉴的经验。成都作为“统筹城乡综合配套改革试验区”，首先对农民的承包地进行“还权赋能”,也就是对农村土地进行确权、登记、颁证，明确产权归属。然后对统筹城乡规划管理后节约出来的建设用地，作为可供城市发展用的“地票”在土地产权交易所进行公开拍卖，让农民分享城市化地租的上涨收益（一些建设用地拍卖到20万/亩），最后实现农民从“以地为生”到“带资进城”的转变。

四、完善农民工的权益保障机制，实现真正的权益平等

随着社会文明程度的提高，农民工尤其是新生代农民工身上所具有的强烈的维权意识、公平意识、自我意识等，冲击着旧有的农民工管理方式、待遇机制和利益保障机制。虽然近年来，我国不断加大对农民工权益的保障力度，特别是《劳动合同法》出台后，农民工的权益保障方面有了明显进步，但总体来看，农民工权益保障问题依旧是相当突出：工资偏低，同工不同酬、劳动权益得不到很好保障，职业病频发，劳动安全危害性突出、同命不同价、大部分农民工没有养老保险，医疗、居住问题突出，等等。因此，迫切需要完善对农民工保护的相关法律法规，进一步出台对农民工权益保障的规定。为此，需要建立便于企业操作实施的农民工工资保证金制度；建立由地方政府主导、先行垫支、通过资产变现进行补充的欠薪应急周转制度，依法及时妥善处置群体性欠薪事件；从法律层面制定工资支付保障条例，修改《刑法》时增加对欠薪逃匿等恶意拖欠工资行为追究刑事责任的条款，修改《建筑法》时加大对拖欠工程款的惩戒力度，从源头上杜绝拖欠工资问题，规范工程转发包行为。另外，还要严格实行《劳动合同法》及相关的带薪休假制度，保障民工的休息休假权利，使其有更多时间和精力经营生活，健康发展。保障农民工依法享有的民主政治权利、参与企业民主管理权利以及人身自由和人格尊严。

作者：中共河北省委党校经济学教研部教授

（责编/张立新）