基层人大代表依法履职的思考

人民代表大会是我国的根本政治制度。乡镇一级的人民代表大会是全国五级人大中最基层一级，是人民直接行使国家权力的机关。人大代表是国家权利机关的组成人员，代表人民管理国家和社会事务。人大代表素质的高低，结构是否合理，不但直接影响人大及其常委会作用的发挥，而且直接关系到人大行使国家权利的水平。我认为，在新时代，必须按照科学发展观的要求提高“准入”标准，在选举过程中依照相关法律法规，对推选对象严格审核，要更新选人观念，将思想素质好、作风扎实、知识高、履职能力强的优秀人才选为人大代表。只有代表素质高、结构合理，人大工作才有活力，才能担负起宪法和法律赋予的职权。

从人大制度的性质和地位看，推进社会主义法治建设和和谐社会建设人大责无旁贷。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，其本质是人民当家作主。我们建设社会主义法治国家，构建社会主义和谐社会，是人的权利得到充分体现，人的愿望得到充分表达的社会，是社会主义物质文明、政治文明和精神文明高度发达的社会，实现人民当家作主是构建和谐社会一切工作的根本出发点和归宿。因此，社会主义法治建设和和谐社会建设内在要求人民代表大会制度作为制度基础、提供政治保证。实践证明，坚持和完善人民代表大会制度，对于发展社会主义民主政治，保证人民依法行使民利，维护和实现最广大人民的根本利益，依法协调好社会各方关系，妥善处理好人民内部矛盾，都具有不可替代的作用。作为人民代表大会制度的重要组成部分，地方人大及其常委会要充分认识构建和谐社会与坚持和完善人民代表大会制度本质上的一致性，不断增强坚持人民代表大会制度的自觉性和坚定性，切实把这一根本政治制度坚持好、完善好，进而，从根本政治制度上保障和推进社会主义法治建设和和谐社会建设。

从人大工作的运行机制看，推进社会主义法治建设和和谐社会建设人大具有其自身优势。人民群众是社会主义法治建设和和谐社会建设的力量源泉，由人民选举产生的人大代表组成的各级人大及其常委会，是具有广泛代表性的民意机关，其最大的优势就是密切联系人民群众。民主集中制是人大及其常委会依法行使职权的基本原则。人大及其常委会主要是通过会议形式，严格依法按程序办事，在充分了解人民意愿的基础上，集体行使职权。这种运行机制发挥的好，有利于建立畅通、公正、规范的社会利益表达机制；有利于形成既有统一意志又有个人心情舒畅的生动活泼的政治局面；有利于形成既有对多数人的服从又有对少数人的保护这样一种各得其所又和谐相处的社会状态，促进党和群众、社会各阶层关系和谐。因此，地方各级人大及其常委会要立足法定职权，把这种优势发挥好、运用好，在社会主义法治建设和和谐社会建设中发挥重要作用。

从人大工作的职责和任务看，推进社会主义法治建设和和谐社会建设人大大有可为。社会主义和谐社会的首要特征是民主法治，和谐社会所要实现的公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处，都需要以民主法治为基础，民主法治是构建和谐社会的重要内容。而发展社会主义民主政治，贯彻依法治国基本方略，建设社会主义法治国家，这是人大工作的重要职责和根本任务。因此，地方人大及其常委会要正视社会主义法治建设和和谐社会建设给人大工作提出的新情况、新任务、新要求，以更加有效的工作推动社会主义法治建设和和谐社会建设的进程。

乡镇人大代表作为国家最基层权力机关组成人员，直接肩负着选民的重托，代表人民的意志和利益。在推进经济社会科学发展、又好又快发展中，人大代表更应身先士卒、率先垂范，依法履行职责，积极参政议政，踊跃建言献策，投身科学发展建设大潮。但是，在实际生活中，有一些代表履行职务的情况与人民群众的愿望还有较大的差距，不仅影响了人大机关的权威性和人大代表的代表性，势必导致国家权力机关职能的弱化，应该引起有关方面的重视。

由于种种原因，有的乡镇人大代表执行职务的客观效果与代表法定的职责要求相差甚远。以沙湾区嘉农镇为例，主要表现在：

一、代表提出的建议不够规范，质量有待提高。近三年来，人大代表在提案数量上由多变少，在质量上由低变高，但是受文化水平低、大局意识差的局限，代表建议的质量还不够高，客观上影响着办理效果。部分代表对建议的概念模糊不清。如有的超出本地区经济发展现状短期内难以落实；有的调研不够，内容笼统、抽象，没有提出准确的问题和应采取的措施，缺乏针对性和可操作性。

二、重交办，轻督办，跟踪办理力度不够。代表提出的批评、建议、意见，政府都非常重视，每年都会以正式文件的形式确定好办理方式、办理时限、主办单位和协办单位，

交由具体职能部门办理。但是在交办后，对于职能部门有没有制定办理措施，有没有与代表沟通联系，有没有真正落到实处不是很清楚，日常督办督查的制度还不健全，力度还不够，只是在办理时限将至时要求部门报告办理情况，承办部门为完成任务，往往就以“已经引起重视”、“正在研究”解决等套话应付代表，纸上谈兵，文来文往。

三、重主办，轻协办，联合办理力度不够。代表建议涉及到政府许多职能部门，需要政府统一协调督导有关方面共同办理。由于政府协调督导不够，把本该由政府方面协调解决的建议交一两个具体部门去办，致使承办部门互相推诿扯皮，让建议成了部门来回踢的“皮球”。也有一些是担任政府部门领导的人大代表所提的与部门工作相关但涉及全局性、需要政府协调各方配合解决的建议，却又转到了提建议的个人所在单位，自己提自己办，建议实质上仍然落不实。

四、重回复，轻落实，解决实质问题不够。有的承办单位习惯于做解释式的答复，片面强调政策原因、条件局限，把本来能够解决的问题搪塞过去。有的在答复前轰轰烈烈，制定计划，现场办公，一旦在限期内作出办理进展情况的答复，便鸣金收兵，不再落实兑现，虎头蛇尾，流于形式。有的虽然答复圆满但仅仅采纳、落实了代表建设中的一部分，以点代面，以偏概全，办理落实中走了样。落实不力，最终会严重挫伤代表的积极性，觉得提了也没用。

五、重当年，轻往年，续办提案力度不够。一些承办部门工作缺乏连续性，以及机构、人员变动等原因，对各种因素限制一时不能解决的问题，不了了之，致使代表年年提，年年无果。代表所提建议有的确因客观条件所限，需要创造条件逐步予以落实。个别承办单位习惯用一句“已列入计划准备解决”便完事大吉，不去积极创造条件落实，或者条件已经成熟但已忘到九霄云外。久而久之，被代表称之为“老大难”、“马拉松”，无心再提。

人大代表是国家权力机关的组成人员，如何进一步强化基层人大代表的履职意识，从根本上提高代表履职的参与度，最大限度地发挥代表作用，可以从以下几个方面入手：

一、完善监督机制，加强代表监督。一是从法律上明确代表的职责和义务，让代表知道自己该做什么，让选民知道该监督代表什么。二是对代表不作为以及承担责任在法律上做出规定，增强代表履职的紧迫感和危机感，激发代表自觉履职的内动力。三是对监督代表的形式、手

段、程序等做出明确的法律规定，增强代表履行职责的外部约束力，解决好怎样监督的问题。四是对代表坚持动态管理，实行优胜劣汰，畅通代表“出口”，保持代表工作的生机与活力。五是要建立代表履职奖惩机制，通过代表定期向选民报告履职情况、选民对代表考评和对履职优秀代表的进行奖励等形式，克服代表中存在的不作为现象，解决干多干少一个样，干与不干一个样的问题。二、深入调研，加强培训，不断提高人大代表建议的质量。深入调研是代表提出高质量建议的关键环节，在调研前组织代表学习相关的法律法规，使代表能够有的放矢的搞好调研和视察检查，提出高质量、有针对性的意见和建议。同时要加强对人大代表撰写议案、建议的培训、指导，使代表们所写的议案、建议符合规范要求。建议区人大可以对优秀议案进行表彰，积极开展优秀议案、质量高的建议的评比表彰工作，鼓励更多的代表提出优秀的议案和高质量的建议。

三、加强沟通，积极协调，进一步提高建议工作的质量。对代表建议，属于本部门承办的，不能转由下属部门办理和答复代表，属于由两个以上承办部门办理的，各部门之间要按照政府的统一安排，各负其责，把涉及本部门的承办任务完成好，并将答复意见一并向政府汇报，由政府提出意见，统一口径答复代表。对于需要跨部门协调才能解决的代表议案、建议，要在坚持分级负责、归口办理的基础上，推动区政府加大牵头办理力度，并明确相关职能部门职责和任务，确保办理工作得到整体性落实。

四、加强督查，采取措施，不断提高建议的解决率。办理议案、建议的重点，不在于议案、建议的满意率，而在于解决率，政府应该把办理情况纳入对部门的年终考核，促使建议落到实处。建议区人大加强对政府部门办理建议的督办和回访，对代表建议跟踪督办，定时到承办单位检查或抽查办理情况，要求他们及时向人大代表和区人大通报议案、建议的落实情况，并继续对办理建议好的单位进行表彰，让大家共同关注、共同督促，促使人大代表提出的议案、建议解决率不断提高。

五、优化代表结构，提高代表素质。代表素质是代表行使职权执行职务所必须具备的基本条件。代表素质应当包括：（1）政治素质：拥护并坚决贯彻执行党的路线方针政策，具有饱满的政治热情和全心全意为人民服务的精神，热爱人大工作。（2）文化素质：具备相应的文化程度，有一定的书写和语言表达、阐述问题的能力。（3）能力素质：执行代表职务所必须具备的参政议政督政和社会活动能力。（4）道德素质：具有高尚的思想道德情操和优良作风，公道正派，为民代言，替民办事。（5）身体素质：身体健康，精力充沛。优化代表结构，应当在三个方面下工夫。一是优化代表职业结构，增加工农生产战线和新的社会阶层代表的比例。二是优化代表知识结构，增加法律、经济、文化、教育、科技等方面专业人才在代表中的比例。三是优化代表年龄结构，代表队伍中既要有经验丰富的老同志，又要吸收热爱人大工作、年富力强的年轻同志，保留一定比例素质较高、参政议政能力较强的上届代表，使代表队伍形成梯次，保持人大工作的连续性和稳定性。改善代表结构，必须以保证代表素质为前提。只有单个代表的素质提高了，代表的整体结构才能得到优化，人民代表大会的决策水平和工作效率才能得以提高，人民代表大会制度才能真正发挥作用。

六、改革选举制度，引入竞争机制。选举是公正的天平、民主的试金石。当前选举实践中选举人和被选举人参选积极性不高的一个重要原因，就是缺乏竞选机制。要修改相关法律法规，提高选举的竞争性和公开性，积极探索在差额选举的条件下坚持党管干部原则、充分发扬民主的具体方式，落实选举人的知情权、参与权、选择权和监督权，让更多高素质的候选人能够脱颖而出，成为人大代表。在代表候选人的提名推荐方式上，要减少派选代表候选人，除党委有意图安排作为人大常委会组成人员和工作需要应选为人大代表的主要领导外，原则上不向选区或选举单位推荐代表候选人。要充分调动选民提名推荐候选人的积极性，增加选民直接提名推荐代表候选人人数，充分尊重选民的权利和意愿，把选民提名推荐的群众真心信赖和拥护、敢于为民直言、事业心责任感强、法律意识和文化素质较高、能够真正代表人民利益的人交选民酝酿协商，接受选民挑选。要增强候选人的透明度，鼓励选民“毛遂自荐”，允许候选人自我介绍，发表演讲，充分表达自己的意愿，回答选民提出的问题，变“要我当代表”为“我要当代表”，真正让选民知人、知名、知情，按自己的意愿投下“称心票”，选出“意中人”。

七、提高代表接受监督的意识和选民的监督意识。这是一个相辅相成的问题，也是一个问题的两个方面。增强选民的监督意识是一个大课题，也是加强社会主义民主政治建设的基础。要通过人大制度和有关法律的宣传，使选民认识到代表是选民的利益和意志的代表者，选民与代表是产生被产生、监督被监督、代表被代表的关系，从而理直气壮对代表履行职责，执行代表职务的情况进行监督。代表要增强接受选民监督的意识，认识到自己的地位、权利是选民给的，选民的监督是法定的。没有了选民的监督或不接受选民的监督，代表的权利就失去了根基，就会变异、甚至变质，与法相忤，与人民的根本利益相悖。

人大代表在闭会期间参加活动也存在一些问题：

部分代表参加活动的积极性不高，缺乏主动性，被动参与，有时即使通知其参加活动，也找各种理由不参加，少数代表甚至常年没用参加任何活动。主席团组织的活动都不参加，自己进行代表活动的情况就可想而知了。

代表团（组）开展活动时，一是相当一部分下选代表（尤其是担任要职的主要领导），平时忙于工作或参加各种会议，无暇参加活动；二是企业界和农民代表，在市场经济条件下，整天忙于抓管理、搞生产，认为参加代表活动没用。结果就成了每次活动就是那几个有时间、热情高的代表参加。

我们一直以来都非常重视安排代表活动，每年初在党委会上专题研究并落实活动经费，采取有力措施，精心组织开展活动。但在活动形式上还是习惯于传统模式，不外乎于视察、检查、考察和评议，活动缺乏多样性和灵活性，质量也不够高。这些活动代表们参加多了，也不太感兴趣了。

每次组织代表进行视察、检查、考察等活动，由于受时间、经费、内容等限制，活动是往往只能走马观花，不能深入了解，重形式轻内容，结束后就是形成一篇信息、简报或考察报告，再无下文，一般不产生实际作用。

针对这些问题，提出以下几点建议：

一、加强培训，提高代表履职意识。要加强对代表的履职培训，组织代表认真学习党的路线

方针政策和国家的法律法规，以及履行职责所需要的各种知识，努力提高代表的政治素质、业务水平和工作能力，要使代表培训工作做到经常化、多样化，使人大代表能全面系统的掌握人大工作程序，明确代表的权利和义务，将荣誉感转化为责任感和使命感，尽心尽力尽职履行好代表职务。二、健全制度，加强代表监督管理。进一步健全人大代表履职考核制度，把人大代表闭会期间的活动情况定期向选民或原选举单位通报，组织代表定期述职和开展评议代表活动，使人大代表置于选民或选举单位的有效监督之下。要建立评优评先制度，激励代表团（组）创新开展代表活动方式，调动人大代表参与活动的积极性，使代表活动取得实效。

三、落实保障，激发代表自身动力。首先，代表参加组织安排的活动，代表所在单位必须给予时间保障。其次，各级政府要依法将代表活动经费列入本级财政预算，并随着经济的发展逐年有所增加，以保障代表活动的顺利开展。再次，要加大对阻碍代表依法执行职务和对代表执行职务实行打击报复等违法案件的查处力度，在全社会形成代表的法定权利神圣不可侵犯的共识，使代表能够全身心地投入到代表工作中，最大限度地发挥其应有的作用。