我国城乡义务教育差异程度分析及对策

【摘 要】 城乡义务教育均衡发展，是教育公平、社会公正的重要体现。我国城乡义务教育在经费投入、办学条件、师资力量方面存在着明显差异，其主要原因是义务教育支出责任与财力不匹配、政府间转移支付制度不完善和城乡二元结构的制度约束，因此，必须完善农村义务教育经费保障机制、加强农村义务教育基础设施建设、强化农村义务教育师资队伍建设，以实现教育资源在城乡间的合理配置，缩小城乡义务教育发展的差距。

【关键词】 义务教育 城乡差异 保障机制

随着我国社会主义市场经济制度的实施和完善，我国城乡经济和社会发展取得了举世瞩目的成就，城乡面貌和居民生活水平得到了极大改善。同时，国家对教育投入的逐年增加，使得义务教育事业也得到了长足发展。但由于教育体制的弊端、农村人口众多、农村经济发展缓慢等原因，使城乡义务教育发展出现不均衡现象，这严重影响了义务教育的发展和整体国民素质的提高。

1. 我国城乡义务教育差异程度分析

1.1我国城乡义务教育经费投入的差异对比

农村与城市义务教育经费投入差异明显。以2010年为例，农村小学教育经费为3041.97亿元，农村初中教育经费为1842.18亿元，农村义务教育的经费总额为4884.16亿元；城市小学教育经费为4642.60亿元，城市初中教育经费为3152.37亿元，城市义务教育经费总额为7794.97亿元，是农村义务教育经费总数的1.59倍。

城乡义务教育不仅在总量上存在差异，在生均经费方面的差异也很明显。2010年农村小学和初中所获得的各项政府性资金投入均低于城市小学和初中。小学资金投入差异率在5.22%—13.68%，其中差距幅度最小的是生均预算内教育事业性经费支出，而差距最大的是生均公共经费支出；初中资金投入差异率在4.66%—12.88%，其中差距幅度最小的是生均预算内公共经费支出，差距最大的是生均公共经费支出。详见表1。

根据2009年与2010年全国城乡义务教育经费生均支出情况，可以得出2009年和2010年城乡义务教育经费生均支出差异变化趋势对比，见图1。从图中可以看出，小学阶段，2010与2009相比，农村和城市的生均公共经费支出差异有扩大趋势；初中阶段，2010与2009相比，农村和城市的生均公共经费支出差异扩大趋势愈加明显。

1.2我国城乡义务教育办学条件的差异对比

从城乡中小学办学条件来看，除农村中小学生均校舍面积指标高出城镇水平之外，其他各项指标基本差于城镇。以小学为例，2009年，农村生均危房面积（1.2平方米）是全国平均水平（0.83平方米）的1.45倍，是城镇生均危房面积（0.41平方米）的2.97倍；从城乡生均计算机台数来看，农村（0.03台）是全国平均水平（0.04台）的3/4，是城镇（0.06台）的1/2；从生均图书藏量来看，农村（14.47册）是全国平均水平（15.16册）的19/20，是城镇（15.97册）的9/10；生均固定资产总值，农村（4381.23元）是全国（4960.82元）的9/10，是城镇（5636.34元）的4/5，其中差距幅度最大的是生均危房面积。与小学类似，农村初中在办学条件方面也与城镇存在一定差距，详见表2。

1.3我国城乡义务教育师资条件的差异对比

师资条件的一个重要方面是教师的学历层次。从学历层次看，农村中小学与城镇乃至全国平均水平都存在较大的差距。以小学为例，2009年，学历为研究生和本科的教师，城镇占全国的85.09%和63.43%，而农村仅为14.91%和36.57%，比城镇分别低70.18个百分点和26.86个百分点；在专科以下（含专科）学历的教师中，农村占全国的比重为58.21%、75.22%和85.66%，比城镇的41.79%、24.78%和14.34%分别高出16.42%、50.44%和71.32%。与小学类似，农村初中教师在学历构成上也与城镇存在较大差距，详见表3。

资料来源：2010中国教育统计年鉴相关数据计算整理

通过上述分析可以看出，目前我国城乡义务教育投入经费、办学条件、师资力量三个方面都存在一定差距。经费方面，无论是从生均教育经费还是生均预算内教育经费来看，城镇中小学都高于农村，其中差距最大的是生均公共经费；办学条件方面，无论在生均计算机数量、生均图书藏量，还是在生均固定资产总值等办学条件上城镇中小学均优于农村，而其中生均危房面积差距最大；师资力量方面，城镇中小学教师在学历构成方面明显优于农村，农村具有研究生和本科学历的教师数量远远低于农村，大多数教师只拥有高中或高中以下学历。可以说以上义务教育资源供给的城乡不均等是导致我国城乡义务教育教学质量和教学效果存在较大差距的直接原因。

2. 我国城乡义务教育差异的政策原因

2.1义务教育支出责任与财力不匹配

在以县为主的义务教育财政管理体制下，政府间义务教育领域的事权和财权划分上存在着严重的不对称现象。中央、省和市层层从下级政府集中财力，但却对义务教育不负主要责任，承担义务教育主要供给任务的县级政府的自有财力却相对薄弱，经过多年的财源培植，县乡许多潜力很大的财政收入项目或者是被上收，或者是变成与上级共享。这种支出责任与财政能力不对称的现象严重加剧了基层政府的财政负担，加剧了农村义务教育经费紧张的矛盾。特别是对欠发达地区的农村来说，由于自身财力困难，再加上税费改革使基层政府的财政缺口不断扩大，成为农村义务教育积极稳定发展的一大隐患，直接影响农村义务教育资金投入的可持续性，导致农村义务教育经费问题向农民转移，加重了农民的负担。

2.2政府间转移支付制度不完善

政府间转移支付是城乡义务教育实现均等化的重要手段，但是我国的政府间转移支付制度不完善，未能充分发挥其促进城乡义务教育均等化发展的重要作用。第一，一般性转移支付规模过小。对义务教育进行的一般性转移支付大多以税收返还的方式进行，经济发达地区享受的转移支付资金较多，贫困地区只能得到较少的资金；第二，专项转移支付项目没有明确的界定。专项转移支付的资金多用于临时性的项目，例如危房改造与教学设备的添置等，对于日常维持学校运行的必要经费却没有给予足够的支持；第三，缺乏有效的监督机制。义务教育转移支付由于缺乏有效的监督机制，随意性大，被挪用的情况屡屡发生，中央财政大规模的投入并没有带动地方财政收入的相应增长，使得总体上农村义务教育财政投入增幅不大，难以实现农村义务教育的地区间均衡发展。

2.3城乡二元结构的制度约束

由于城乡分离的户籍制度，以及由它衍生的城乡二元结构，使大部分农村人口长期滞留于农村。目前，虽然农村地区义务教育已免交学杂费，但对于一些连维持生计都困难的贫困家庭来说，仍难以承担。为了养家糊口，部分贫困家庭的学生只能辍学外出打工。因此，农民学生所拥有的受教育机会是被打了折扣的，在教育的起跑线上就与城区学生拉开了距离。其次，城乡二元结构使有限的教育经费主要集中于城区，农村教学设备的不充足，师资结构不合理，导致教学水平远远低于城区同期水平。最后，城乡居民教育意识与教育观念的不同。城市家庭总体上对子女有着较高的教育期望值。而地处偏远山区的农村，受封闭的自然环境的限制和经济贫困的影响，许多家长教育意识落后，看不到教育的潜在效益和长远效果。

3. 促进我国城乡义务教育均衡发展的对策建议

城乡义务教育发展的不均衡既严重阻碍了义务教育公平性的实现，也制约了城乡经济的和谐发展，必须以更为有力的制度和政策保障教育均衡发展，针对城乡义务教育存在较大差异的方面，从公共经费投入、办学条件和师资水平等方面加以改进，尤其要明确政府责任、完善转移支付制度以保障教育经费的充足投入。

3.1完善农村义务教育经费保障机制

要提高农村义务教育经费保障水平，缩小城乡间生均公共教育经费过大的差距，关键是要在明确各级政府责任的基础上，完善农村义务教育转移支付制度，确定合理的转移支付分担比例，重点增加对农村公共教育经费的投入。在实行转移支付时，对于不同地区间财政能力的差异，要按照财力均等化原则，由中央政府通过特定的手段进行纵向转移支付，然后由中央政府组织各地区政府间进行直接的横向转移支付。从中国的现实情况来看，这种方式是既有必要也有可能实行的，而进一步加大对民族地区、边疆地区以及粮食主产区、矿产资源开发区、生态保护任务较重地区农村的转移支付力度，同时继续保持国家对贫困地区义务教育专项资金的投入，才能遏制不同地区之间城乡享受义务教育的差距扩大。

在转移支付具体运作过程中，要确定各级政府在支付义务教育经费中所应承担的比例，使各级政府承担起应负的责任，特别是县级以上的政府。具体来说，由国务院制定义务教育经费投入的各项标准，包括生均公共经费、教师工资基本标准、学校办学条件基本标准和生均事业性经费基本标准；省级政府根据国家制定的基本标准，结合各省的实际情况，制定符合当地实际需求的具体标准，包括确定省级、市级财政转移支付比例、省级政府对中央转移支付的配套资金比例、县级财政用于公共经费和事业性经费比例等，由中央及省级政府财政部门进行合理划拨。并且，根据各地区经济实力的差距，对各级政府承担的比例进行微调，逐步缩小地区间财力差距，保障农村义务教育经费的投入。

3.2加强农村义务教育基础设施建设

改善农村的办学条件，促进城乡义务教育均衡发展，重点在于针对城乡生均危房面积差距进一步实施农村危房改造工程并加强基础设施建设。第一，以中央为主和省级政府为辅设立中小学危房校舍改造专项资金。县级政府应将农村中小学学校建设和校舍维护作为重要发展工作和基础设施统一规划实施，在政府支出预算中单独列示“中小学校舍维护、建设经费”项目。地方政府也需匹配资金，与中央和省级政府的中小学危房改造专项基金一同用于地震、洪涝等自然灾害严重、危房高发地区的危险校舍改造。第二，大力推进农村寄宿制学校建设工程。先在个别学校布点分散的地区进行试点，建造学生宿舍，解决山区和农村偏远地区学生上学难、路途远的问题，然后在全国农村地区推广，这样既能帮助学生节省时间，提高学习效率，也能保障学生安全。第三，更新农村学校的教学设备，逐步使所有学校符合办学条件标准，达到基本教学要求。对于贫困县、乡要先解决中小学课桌椅陈旧、短缺问题，更换或是添置新的课桌椅，满足学生日常教学需求。同时为农村中小学配备现代化的教学设备和必要的健身娱乐设施，如实验室、多媒体教室、图书馆、钢琴、风琴和体育器材等，逐步缩小城乡间办学条件的差距。

3.3强化农村义务教育师资队伍建设

师资力量分布不均也是城乡义务教育差异中影响深刻的因素，农村地区具有研究生和本科学历的教师较少，大多数教师只拥有高中或高中以下学历，这种教师学历不达标的现象是亟待解决的。第一，提高教师素质。与城市教师相比农村教师普遍的学历低，教学能力不强，这就要求各级教育管理部门依法履行对农村中小学教师的资格认定、招聘录用、职称评定等职能，为在职教师提供继续教育和进修培训的机会，以提高农村教师的学历层次和业务水平。更要建立城乡教师交流机制，实现城乡教师的合理流动和交互发展，为农村义务教育提供优秀的师资保障。第二，切实提高农村教师的工资待遇。由于农村地区中小学校教师待遇低、生活条件差、工作环境艰苦、个人发展机会少，造成骨干教师流失，也难以吸引优秀的教师资源。因此，应该实施政策倾斜，提高生活条件较差地区教师的待遇，保障农村教师工资、奖金、福利、“三险一金”等待遇优先落实，以经济政策引导高学历教师向相对落后的地区流动。各级政府部门设立专项经费对长期坚持在农村工作的教师发放特殊津贴和实施安居工程，使农村教师也可得到与城市教师基本相同甚至更高的待遇。

黑龙江省教育教学改革项目《公共管理人才培养与社会公共服务互动机制研究》（JG2012010323）阶段性成果

参考文献：

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[2] 姚琳.城乡义务教育师资力量均衡发展的对策探讨[N]. 湖北第二师范学院学报， 2010（4）.

[3] 桂丽.促进我国城乡义务教育均衡发展的财政政策研究[J]. 经济与社会发展， 2009（2）：176-177.

[4] 张乐天.城乡教育差别的制度归因与缩小差距的政策建议[N]. 南京师范大学学报， 2009（3）.

[5] 鲍传友.中国城乡义务教育差距的政策审视[N]. 北京师范大学学报，2009（3）.

作者简介：刘萍，1966年出生，黑龙江省青冈人，哈尔滨商业大学教授，博士，研究方向：公共管理理论与方法。

张慧妍，1985年出生，哈尔滨人，哈尔滨商业大学2010级行政管理硕士研究生。

（作者单位：哈尔滨商业大学 财政与公共管理学院）