我国公共服务外包成本的控制策略研究

摘要：我国在公共服务合同外包领域取得了一系列成就的同时也付出了一定的成本，此篇文章从政治、经济、社会等三个角度探讨了如何合理控制公共服务外包的成本。

关键词：公共服务外包；成本简析；控制策略

中图分类号：[F287.7]文献标识码：A文章编码：1003-2738（2012）04-0339-01

一、公共服务外包的成本简析

公共服务外包自二十世纪九十年代引入中国以来，给我国公共服务的提供方式带来了新的启示。公共服务外包提高了公共财政的使用效率，提升了公共服务的品质，推动了由私人部门参与的公共服务提供新机制的建设与发展。

在获得以上成就的同时，成本也是我们必须考虑的问题。通过研究我国公共服务外包发展的进程和相关资料，笔者认为我国实施公共服务外包的成本主要有政治成本、经济成本和社会成本三大类。政治成本主要包括公共服务外包的合法性风险、政府的信誉成本和政府提供公共服务的能力衰退；经济成本主要包括公共服务外包的机会成本和交易成本；社会成本主要包括公共服务的非均等化、原政府雇员的安置问题和公众的心理适应成本等。

二、公共服务外包成本的控制策略

（一）公共服务外包政治成本的控制。

1.健全相关法律机制，确保外包活动取得成效。

一是要构建关于公共服务外包的完善法律体系，为公共服务外包提供合法性上的支撑。一部关于公共服务外包的专项法律对于外包活动的开展具有非常大的指导意义，因此全国人民代表大会及其常委会要加快关于公共服务外包立法的进程，将私营企业或非营利组织等私人部门参与到公共服务的提供中来的活动合法化。二是要保证公共服务外包的成效。因为只有成功的结果才能获得群众对私人部门提供公共物品可行性的信任，才能得到公众对外包活动的肯定和支持。公共部门要务必确保外包活动取得令公众满意的结果，减少公众对外包的合法性提出的质疑。

2.多管齐下，提高政府信誉。

首先，要严格依法进行外包活动，严惩公共服务外包过程中照顾私人关系、接受贿赂、等寻租行为，为外包活动争取良好的声誉。其次，政府部门要严格遵守外包合同，及时履行作为发包方的义务。包括兑现对承包商的承诺、及时足额向承包方支付酬金等，提高公共部门的履约信誉。最后，政府要严格筛选承包商，制定细致、严谨的承包合同，减少外包过程中的可能出现的纠纷及其他不确定因素；设立绩效保证书，在对绩效做出承诺的同时设立一定数目的保证金,如果达不到承诺的绩效,保证金则予以没收[1]。通过以上措施，可以减少公共服务外包给政府信誉带来的不利影响，增强政府的执政权威。

3.传承执政经验，增强执政能力。

政府将公共服务外包并不意味着政府退出了公共服务的提供机制，而是要负责监管承包方的行为，倾听来自公众的反馈意见，解决合同履行过程中出现的问题。政府要加强关于公共服务提供经验的学习与传承，充实外包合同管理的知识，增强合同管理的技能。当合同的执行因为合同缺陷、突发事件等因素而遇到困难时，政府可以通过寻找新的承包商或在紧急状态下承担起公共服务直接提供的责任，保证公共服务提供的连续性，防止因公共服务提供的真空而引发社会问题。如此，政府的执政能力将进一步得到提高，从而降低政府提供公共服务的能力衰退的成本。

（二）公共服务外包经济成本的控制。

1.确定合同外包的应用限度，降低外包机会成本。

要减少公共服务外包的机会成本就要确定公共服务外包的适用限度，即确定哪些公共服务项目外包将降低成本，哪些项目外包后将导致成本的增加。凯文•莱弗里提出了采用合同外包提供服务的三个基本条件：(1)服务是硬性的,即服务的要求和标准能够被清晰地表述；(2)监督成本不是很高；(3)存在一个提供服务的竞争市场[2]。典型的不符合以上条件的例子比如图书馆、残疾儿童照顾、公共娱乐设施的建设等，要避免在公共服务外包的实践活动中将此类服务交由私人部门提供，否则将会存在较高的机会成本，导致公共服务提供成本的增加。

2.数措并举，降低外包的交易成本。

首先，要优化公共服务外包的流程。在这个过程中要优化流程间的组合，确定科学合理的公共服务外包的步骤，避免不必要的环节带来的成本负荷。其次，提高成本意识，增强谈判能力。公共部门工作人员只有在节约成本的意识指导下，才能遴选出最具性价比的承包单位；只有增强与承包商谈判的能力，才能在较低的成本付出的前提下达成合理的合同价格。最后，组建高素质的合同管理队伍，减少合同监管的成本。一群精干的合同管理人才，能够在完成合同管理工作的前提下减少人员的数量，节省工作人员的开支。

（三）公共服务外包社会成本的控制

1.发挥政府与第三部门的作用，避免公共服务的非均等化。

首先要发挥政府的调控作用。一种方法是政府可以向承包方发放补助。补助作为政府给与生产者的补贴，可以是资金、税收上的优惠等。补助降低了特定物品对符合资格的消费者的价格，他们可以向市场上那些接受补贴的生产者购买如无补助他们将无力购买的物品[3]。另一种方法是政府可以针对特定物品，对特定的消费群体发放凭单。在凭单制下，消费者独自进行选择，有很强的动力去理智消费并讨价还价。如在高等教育改革问题上，可以向学生群体发放凭单，然后学生经过入学资格考试后持券择校,来保证他们平等接受教育的权利。其次，志愿团体在提供公共服务问题上扮演着重要角色。政府的低效和无能的局限性迫使社会不得不寻求公共产品供给方面的制度外的组织，第三部门的出现和发展恰恰弥补了政府的不足[4]。

2.合理安置失业人员，保障其重新就业。

首先，国家要在一定时间内为失业人员购买保险，发放失业补贴并提供一笔终止雇佣的补偿金，避免其因失业而生活陷入困境。其次，政府在选择承包商时，要优先选择同意吸纳现有政府雇员为公司工作人员的企业，通过此举可以将失业人员的数量降到最低。最后，政府要对失业的前政府雇员按照专业、能力、教育水平等实施再培训，为他们提供就业信息、咨询服务，可使被裁减人员获得新的工作机会；在公共部门部门有新的职位空缺时，原政府雇员有被优先录用的权利。这样可以避免外包导致的失业人员因生活缺乏保障而引发的社会不稳定问题。

3.制定合理推行计划，避免引起公众焦虑情绪。

公众在公共服务外包的推行过程中可能产生心理适应问题，政府应采取合理的措施加以引导。首先，政府在进行公共服务外包前要进行广泛的宣传，使公众认识到现行公共服务体制的缺陷及公共服务外包将给他们带来的益处，理解私人部门提供公共服务的可行性，从而在思想上打消公众的顾虑。其次，在推行的过程中，可选择试点部门和项目，这样既可以减少公共服务外包执行的阻力，又能防止因个别外包案例的失败而导致的整体推广工作受阻。最后，制定科学合理的外包计划并予以贯彻执行，用改革取得的成果向公众证明公共服务外包的可行性。通过以上活动的开展可以有效降低公众对公共服务外包的心理适应成本。

参考文献：

[1]明燕飞、盛琼瑶，公共服务合同外包中的交易成本及其控制，财经理论与实践，2010年第6期.

[2]句华,公共服务中的市场机制,北京大学出版社,p95, 2006年版.

[3]E.S.萨瓦斯，民营化与公私部门的伙伴关系，中国人民大学出版社，p82，2002年版.

[4]马晓杰,第三部门在公共服务供给中的作用,科协论坛，2010 年第3 期（下）.

作者简介：汪圣（1989-）,男，山东泰安人，河北大学政法学院行政管理专业在读研究生，主要从事行政管理理论研究。