我国城乡社区服务比较研究

摘要：城乡社区服务具有公益福利性、广泛群众性、互动互、地区针对性等共性，同时在服务对象、服务内容、服务基础、服务水平等方面具有很大差别，在实践过程中面临发展不均衡、供给不足、人才队伍建设跟不上、发展活力不够、成效不显著等诸多突出矛盾和问题，应结合社区服务特点，针对城乡差别因地制宜地妥善解决。

关键词：城市社区 农村社区 社区服务

一、引言

社区作为社会的细胞，是社会管理的基本对象，也是社会服务的基本单元。党的十八届三中全会提出要创新社会治理体制、改进社会治理方式，并指出社会治理，既要发挥政府服务管理社会的作用，也要发挥社会组织、社区自治和公民参与的作用，这对当前的城乡社区服务建设也指明了方向。城乡社区服务是指在政府的主导下，利用社区资源为城乡居民提供基本生活服务和便民利民服务，以不断满足城乡居民日益增长的多元化生活需求的过程。随着经济社会的快速发展和城乡居民生活水平的不断提高，我国社区服务事业得到了很大的发展。截至2014年一季度末，我国社区服务设施已达258944个，其中：社区服务指导中心965个，城市社区服务中心13178个，农村社区服务中心6131个，城市社区服务站57752个，农村社区服务站51713个，其他社区服务设施129205个，社区服务设施覆盖率为37.91%。但城乡社区服务发展不均衡、供给不足、人才队伍建设跟不上、发展活力不够、成效不显著等问题仍比较突出。为此，很有必要对城乡社区服务进行比较研究，因为这不仅是正确解决社区服务各种矛盾和问题的重要基础，也是因地制宜地开展城乡社区服务、扩大服务覆盖面、增强社区服务自身持续发展能力的基本前提。

二、城乡社区服务的共性

社区是拥有相同化和价值观念的一定数量的人口共同生活在一定区域内所结成的共同体。所谓的“社区服务”通常是指政府、居委会或村委会以及其他各方面力量为社区居民提供的公共服务与其他物质、化、生活等方面的便利服务。它主要包含城市社区服务和农村社区服务两大类，其共性主要有以下几点：

（一）公益福利性

城乡社区服务最基本、最本质的特性就是公益福利性。城乡社区不仅保障老年人、残疾人、留守儿童、流动人员、下岗职工等弱势、困难群体的基本生活，也为非弱势群体及社区一般居民提供卫生保健、化体育、环境保洁等公益。除商业性的利民便民服务以外，城乡社区以抵偿为主、积极拓展有偿公益服务新模式，通过公共服务、福利服务、准商业服务、互助服务、志愿服务等新型服务形式，使城乡社区居民更多地享有公益福利，不仅促进了社区公益福利事业的发展，也鲜明地体现了社区服务的公益福利性。

（二）广泛群众性

从根本上来说，社区服务是政府部门及延伸机构、社区自治组织、其他各类组织及城乡居民广泛参与的自助互利活动。它依靠群众又服务群众，具有深厚的群众基础。随着社区服务由弱势群体、优抚对象逐步扩大到城乡全体居民，市场运作、便民利民的商业服务在城乡社区服务中所占的比重也逐步提高，目前城乡社区服务在凸显公益性、福利性、义务性、互的同时，产业化发展趋势也比较明显。正因为群众是城乡社区服务发展的力量之源，因此要让更多的城乡居民广泛参与到服务中来，从社区服务中得到更多实惠。

（三）互动互

城乡社区服务通过社区内外各类志愿组织积极开展扶危济困、帮助残疾人、老年人、留守儿童、失业人员等弱势群体的活动，在传递社区温暖和社会爱心的同时也体现了邻里互助的美德。在城乡社区服务之中，社区居民既是服务的受益者也是服务的参与者，通过群众互动互助不仅有利于增进居民间的情感交流和相互合作，也有利于增强人们对城乡社区的情感归属和思想认同。同时，城乡社区在互动互助服务的过程中也可弥补国家或政府、各类社会机构及组织无法担当或不能完全胜任的服务空缺。

（四）地区针对性

城乡社区具有地方特色，其服务也具有地区针对性。这种地区针对性主要体现在以下几个方面：一是城乡社区的服务主体和客体，主要是本社区内的居民、组织、群体和单位；二是城乡社区所提供的服务内容主要针对的是本社区存在的问题和社区成员的需求和愿望；三是城乡社区的服务范围主要局限于各社区之内，每个社区的服务内容和服务形式都受到本地区自然条件、经济社会发展水平、化传统、人口状况等因素的影响。正因为城乡社区服务具有明显的地方印记，在开展社区服务的过程中要针对本社区实际状况因地制宜地实施。

三、城乡社区服务的差别

城乡社区服务作为在不同地域范围内为社区居民提供的服务，二者也存在很大差别，主要体现在以下几个方面：

（一）城乡社区服务的服务对象不同

由于城乡二元结构的存在，使得城市社区和农村社区在服务对象上呈现出明显的地域差别。地域环境和资源禀赋的不同不仅影响了城乡社区的发展程度，也影响了不同服务群体对社区服务的需求。城市社区服务的服务对象是具有不同籍贯、不同职业、不同化背景、不同生活理念和方式的城市人群，其服务的群体异质性很强，因此对社区服务的服务内容和质量也要求较高。而农村社区的服务对象是具有相同的生产方式、生活习惯、化背景和价值观念的农村人群，由于农业生产是他们参与的主要活动，加之农村独特的生存环境和根深蒂固的传统观念影响，使得他们对社区服务内容的要求相对比较单一。

（二）城乡社区服务的服务内容不同

由于城市人群和农村人群在社区服务需求上具有明显差别，使得城乡社区服务内容呈现很大差异。城市社区服务主要包括基础设施配置、流动人口服务、老年人服务、残疾人服务、儿童服务、社区矫正服务、物业服务、卫生服务、计生服务、家政服务以及餐饮、购物、美容美发、废物回收、物流配送、维修等便民服务；相比较而言，农村社区服务内容则比较简单，主要偏重于农业生产、教育、计生、务工、养老等若干服务项目。伴随经济社会的发展和人们受教育程度的不断提高，农村人群与外界的联系将逐步增强，人群结构将变得更加复杂，物质和精神生活需求不断提高，对农村社区服务的内容也会提出更高的要求。

（三）城乡社区服务的服务基础不同

由于我国城市的社会经济发展水平远比农村发达，并且城市社区建设比农村社区建设起步早、发展快，城市社区可动用的社会资源远多于农村社区，良好的服务基础使城市社区比农村社区的服务内容更齐全、服务主题更多元，在长期的城市社区服务建设中积累了比较丰富的经验，整个社区服务体系不断趋于便捷和完善。相比较而言，农村社区服务由社区村民自治组织主导，基本依靠政府财政投入建设，市场和其他部分参与农村社区服务的供给较少，服务基础比较薄弱，在发展过程中易受到外界因素的干扰。特别是对于一些专业性强、关联程度大的社区服务业务往往束手无策难以满足。

（四）城乡社区服务的服务水平不同

由于城市社区比农村社区的发展条件优越，使得城市社区的服务水平远高于农村。城市社区服务者更倾向于专业化和职业化，经过长期的城市社区服务建设，基本形成了以社区服务中心为窗口、以街道服务中心为主体、以社区服务中心为依托的社区服务网络和平台。相比较而言，农村社区服务主要依靠农业生产者，其社会组织完善程度与经济发展水平导致专业化和职业化程度较低，这也给农村社区服务发展带来了诸多限制，影响了农村社区整体服务功能的充分发挥。因此，农村社区服务能力和水平方面的建设还有待进一步提高，农村社区的全面发展还需要政府、市场及社会各部门的共同参与、协力推进。

四、城乡社区服务面临的问题

（一）城乡社区服务尚不能满足居民的多元需求

城乡社区居民对于服务的需求是多层次、多样化的，特别是随着新的服务对象和需求不断增加对社区服务的数量和质量也不断提高。如地区老龄化进程的加快使老年人口数量和结构发生变化，外来流动人口、留守儿童增加等使社区服务供应不足。同时，城乡社区服务主要针对民政服务对象，所提供的服务基本以公益福利为主，针对全体居民的利民便民服务项目较少，服务对象和服务内容仍较单一。当前城乡居民对社区服务的参与仍不足，行政性被动参与较多、自发主动参与意识不强，社区服务设施不健全，特别是农村社区服务功能不全且设施简陋。城乡社区服务供给不足，社区服务、社区环境、社区治安、社区卫生、社区化等各项功能在城乡社区的整合还需要进一步加强。

（二）城乡社区服务人员的整体素质有待提高

当前我国城乡社区服务人员职业化水平不高，缺乏有针对性的专业技能培训。城市社区服务的工作人员除居委会、街道的干部外，基本以下岗职工、离退休人员、家庭妇女和部分有劳动能力的残疾人，由于自身专业知识和技能的限制，他们主要以从事体力劳动为主，而对于社区居民需要的智力性、专业项目基本难以开展，农村社区的工作人员主要以从事农业生产的农村劳动力为主，教育水平不高、缺乏社会工作知识、与外界的沟通交流较少等，严重制约了其服务能力和服务质量。随着越来越多高校毕业生加入社区服务人才队伍，社区服务队伍的知识水平和综合技能不断提高，但也随之产生了一系列新问题：如工作经验不足，社会地位、收入水平不高导致人才留不住等。

（三）城乡社区服务资源分布不均衡、发展动力不足

城乡社区服务资源分布不均衡、发展动力不足，主要体现就是其资金不足。由于城乡社区服务具有公益福利性，其资金主要依靠政府拨款、社会捐助资金、有奖募捐基金、社区自筹等渠道获取，社区服务资源优先向民政服务对象等弱势困难群体倾斜，一定程度上使社区服务资源难以在全体社区居民中实现优化配置，同时商业服务在社区服务中所占的比例过低，一定程度上难以吸引营利性组织、企业、个人等市场主体广泛参与到城乡社区服务中来，加之城乡社区自我积累的能力比较弱小，导致资金积累的数量有限。此外，城乡二元结构的影响也使城乡社区在社区服务设施、服务人才、服务项目等方面分布不均衡，也使得城乡社区自我服务、自我发展的动力不足。

（四）城乡社区服务行政色彩浓厚、成效不明显

当前，社区服务组织一般都与城乡行政体系相对应，按区、街道与居委会或村委会若干层级建立起来的，政府在城乡社区服务中发挥主导作用，它与社区服务组织是领导与被领导的关系，城乡社区的领导成员和主要管理人员也基本都是相关行政部门的领导干部兼任。在城乡社区服务和管理中仍存在政府和社区的职责功能错位、权限不明确的问题，不少社区服务项目的实施不是基于满足广大城乡居民的实际生活需要，而是从地方政府的政绩出发，这势必造成社区服务资源的不合理配置。另外，社区服务和管理的关系尚未理顺，不仅加重了政府的社会管理负担，也加重了社区服务人员的工作强度，难以充分调动城乡社区居民主动参与社区服务。

五、完善城乡社区服务的对策建议

（一）加强城乡社区利民便民服务，扩大服务覆盖面

随着城乡居民生活水平的提高和生活理念的转变，人们多元化的社区服务需求将不断增加，这要求城乡社区服务必须突破原有的民政工作范围，其服务对象应从残疾人、老年人、优抚对象、低保对象等弱势群体拓展到城乡社区全体居民，其服务内容应从单纯的基本生活保障服务扩大到康复、教育、咨询、休闲、娱乐等多层次的利民便民服务。要积极动员社区民众参与社区服务，深入了解居民的多样化需求和切身利益，通过解决城乡社区居民普遍关心的热点和难点问题，调动城乡居民主动参与社区服务建设。不断提高社区服务与管理的民主程度，使城乡居民在社区服务中体验乐趣，更好地在服务中实现自身的人生价值。

（二）加强城乡社区服务人才队伍建设，提高专业化、职业化水平

不断提高城乡社区服务人才的专业化、职业化水平，是城乡社区服务建设的基础工作。针对当前城乡社区服务人才专业技能和综合素质不高的现状，应建立健全从业标准和职业规范，结合地区实际加强对城乡社区服务人员的教育和培训，不断提高他们的专业水平、服务意识和职业素养。同时，应扩大社区服务人员的引入渠道，不断优化社区服务人才结构，适当提高城乡社区服务人员的薪酬福利待遇和社会地位，吸引专业技术优秀的高校毕业生、社会工作人员等进入社区服务，推进社区职业技能教育改革，努力培养一批专业素质强、技术过硬、富有奉献精神适合城乡社区服务发展的人才队伍。

（三）整合城乡社区服务资源，发掘社区服务发展的强大动力

坚持城乡社区服务主体的多元化发展，在支持社区单位尤其是非营利性组织参与城乡社区服务的基础上，鼓励和引导企业、个人及各类组织在城乡社区发展服务业。特别是对于资金匮乏、服务供需矛盾突出的城乡社区，要广泛动员社会力量多渠道筹集资金。倡导各类组织、单位和个人以资产、技术、信息、劳务等多种形式投资社区服务，有条件的地区还可尝试利用个人或各类组织捐赠、社区积累等渠道获得的资金建立社区服务基金会，持续保障城乡社区服务的正常有序开展。积极推动城乡社区服务资源共建共享，减少重复建设和社区资源浪费，提高社区服务资金的使用效率。

（四）改善城乡社区服务管理，增强社区服务自我发展的活力

政府在城乡社区服务中要严格界定自身的职能作用，理顺政府与社区、街道、居委会或村委会的关系，在社区服务中坚持有所为、有所不为，在充分发挥政府宏观调控的基础上积极发挥市场在社区服务中的作用。在政府正确引导和参与的前提下，积极培育城乡社区的各种社会团体参与社区服务，提高城乡社区服务的效率和效益。同时，进一步完善城乡社区自治组织，使其成为群众参与管理和服务的有力平台，不断完善社区服务方面的政策法规或规章制度，特别是侧重其可操作性和可行性，加强社区服务政策法规的执行力度，确保城乡居民从社区服务中得到实实在在的好处。

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〔本系国家科技支撑计划课题“社区管理与服务技术标准研究”（项目编号：2012BAK27B02）阶段性成果〕

（邹华，1987年生，江苏邳州人，国家康复辅具研究中心中级经济师。研究方向：标准理论与政策、区域发展战略及产业规划等。马凤领，1964年生，河南禹州人，国家康复辅具研究中心总工程师，高级工程师。研究方向：康复工程、标准理论与政策等）