供给侧结构性改革中劳动立法之完善

摘要：作为生产要素的劳动力是我国当前供给侧结构性改革的一条主线，劳动力端必将伴随着改革的推进产生根本性变革，在劳动就业、劳动力需求结构等方面对劳动关系产生深刻影响，从而对劳动立法在提高劳动力资源素质、优化劳动力资源配置、降低企业成本和提供托底性民生保障等方面提出要求。劳动立法应通过适时调整适用范围、推进劳动者分层保护、强化职业培训法律制度、健全公共就业服务立法和完善社会保险法律制度，顺应供给侧结构性改革的目标进行修正和完善。

关键词：供给侧结构性改革；劳动关系；劳动法

中图分类号：D912.5

文献标识码：ADOI：10.3963/j.issn.16716477.2017.01.0020

2015年11月10日，在中央财经领导小组会议上提出，要在适当扩大总需求的同时加强供给侧改革，提高供给体系的效率和质量，增强经济的持续增长动力。“供给侧结构性改革”一词迅速进入人们的视野。在当前经济下行、国家提出供o侧结构性改革的背景下，作为重要的人力资源管理规范的劳动立法再次成为民众热议的对象，尤其是2016年财政部部长楼继伟三次批评《劳动合同法》，让修法争议再起硝烟。本文意在探讨在修法的大背景下，劳动立法如何顺应供给侧结构性改革的目标进行修正和完善。

一、供给侧结构性改革的要义及对劳动关系的深刻影响

供给侧结构性改革是我国在经济新常态下主动适应新经济发展环境，主动引领经济发展方式的重大战略举措。经济新常态意味着中国已不再是“需求决定型经济”，而是“供给决定型经济”。所谓供给决定型经济，是指经济体的产量由其供给或生产能力（由劳动力、资本设备和技术等生产要素组成）决定，而不是由三驾马车（投资、消费和出口）所决定[1]。我国的供给侧结构性改革的核心是经济结构的调整和经济发展方式的转变，通过提高供给结构的适应性和灵活性，提高全要素生产率[2]。在供给侧结构性改革中，生产要素将被重组，旧的要素配置模式被打破，新的配置模式亟待形成，因而注定这一改革过程难度较大、发力较慢。

作为生产要素之一的劳动力是我国当前供给侧结构性改革的一条主线，劳动力端必然会伴随着产业经济的发展产生根本性的变革，从而对劳动关系带来深刻影响，主要表现在：

其一，对劳动就业的挑战。有研究表明，供给侧结构性改革初期，源于行政机制对传统产业的保护、制度红利对新兴产业孕育期的刺激，就业可能会迅猛增长，但是随着改革的持续推进，市场淘汰机制作用逐渐加大，传统产业会加速退出市场，新兴产业又会面临生存考验，失业风险将暴露无遗。只有等到新兴产业真正崛起后，就业才能迎来向上的拐点[3]。西方国家的实践经验也表明，在供给侧改革过程中，失业率增高、就业形式恶化在改革初期和中期是一个普遍现象。事实上，我国现阶段大量传统产业企业重组、倒闭、裁员问题已经对劳动就业产生重大影响。在钢铁、煤炭、水泥等行业“去产能”的背景下，诸多企业面临关、停、并、转的调整，必将规模性地裁减人员。未来改革过程中也将面临传统产业加速退出、大面积崩塌的风险，会进一步加速对低端劳动力的排斥，使就业迎来真正的挑战。

其二，对劳动力需求结构的影响。供给侧结构性改革将使第三产业占比上升，第二产业中传统工业占比下降、新兴产业占比上升。其中，新兴战略产业诸如高科技产业、绿色产业等将成为产业转型升级和经济可持续发展的重点。劳动力需求结构受产业结构调整影响总的发展趋势是，商品生产部门的劳动力需求逐步减小，非商品生产部门的劳动力需求逐步增加；劳动力市场的职业分布也将出现新的特点，即专业技术人员、非家庭服务人员、熟练工人等所占的比重不断提高，劳动力从工业及农业部门向金融、保险及其他服务业转移将成为一种普遍现象。

二、供给侧结构性改革对劳动立法提出的要求

法治是供给侧结构性改革最为可靠的保障。供给侧结构性改革需要以法律思维和法治方式来推进，需要用法治的稳定性实现改革的可预测性并预防和降低风险。法治是完成“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”的五项任务的坚实保障。当然，法治要给改革留有足够的空间，同时法治自身也要实现良法善治，做到尊重经济规律，立足中国国情，有效解决改革过程中的各方面问题。当前我国已有立法通过调整和完善为供给侧结构性改革保驾护航。例如，2014年新《公司法》最突出的亮点之一，是将公司注册资本实缴登记制改为认缴登记制，这一转变大大降低了新设公司的成本，极大地激发了社会投资的活力。尽管劳动法的价值取向是公平而非效率、是保护劳动者而非企业，但劳动法客观上具有促进企业持续发展、有利于供求平衡、保障公平竞争与社会和谐，从而促进经济与社会发展的作用[4]。劳动立法在实现供给侧结构性改革的目标方面是需要有所作为、也能够有所作为的。

第一，提高劳动力资源素质。从2010年起，中国进入人口红利下降期，大规模的剩余劳动力已经不复存在。有关研究显示，中国的剩余劳动力已经从1990年的9800万人减少到2012年的4267万人[5]。单纯依靠资本投入规模和劳动力数量增加的增长模式无法维持目前的中高速增长态势。产业结构的升级意味着一些低附加值、技术含量低的“劳动密集型”产业将逐步转变为高附加值、技术含量高的“技术密集型”产业，因而需要大量适应产业升级的高技能高素质劳动力，才能实现产业结构顺利转型升级，如果劳动力的供给不适应产业结构调整的需求，不仅无法有效地拉动就业，而且会由于劳动力资源供给不足而限制产业的发展，甚至对经济发展产生反作用。有关研究表明，发展中国家真正缺乏的是较高素质的劳动力人口，而不是有形的物质资本[6]。这就要求劳动立法通过制度供给如强制性的职业培训等法律制度，提升现有劳动力资源的技能素质，改善劳动力中低端供给与中高端需求之间的矛盾。

第二，优化劳动力资源配置。市场经济的内在需求要求劳动力资源能够自由流动，从而实现资源的优化配置。市场自由度越高，市场机制越发达，劳动力流动性越好；反之，劳动力越是流动，市场经济自由化程度就越是能够得到提升，两者之间能够实现良性互动。当然，劳动力的自由流动不仅是指劳动者一方的自由流动，也包括用人单位在自由用工下促使劳动力自由流动，二者是相辅相成的。没有劳动者的自由流动，用人单位的用工自由就无法实现；没有用人单位的用工自由，劳动者的自由流动也难以保障，因为用人单位如果没有相对自由的合同解除权，则会使新的就业机会减少，劳动力的自由流动就无法充分实现。对此，劳动立法应当在必要的管制基础上，开放更多的自治空间，应当把劳动关系中更多的内容交由双方协商决定[7]。特别是要在劳动者的辞职权和用人单位的辞退权之间找到平衡点，才能实现劳动力资源有序合理地流动。

（四）健全公共就业服务立法

为了便利就业，改善劳动力市场的组织和活动，使劳动力资源得到更有效的利用，应当完善就业服务立法，尤其是要大力发展公共就业服务体系，将其职责定位为提供公共职业介绍、就业咨询、对特殊劳动者提供就业帮助以及收集、研究和劳动力市场信息，以降低劳动力自由流动的成本和提高劳动力市场配置的效率。国际劳工组织就业政策的指向非常明确，即面向社会弱势群体、解决社会弱势群体的困难应该是政府促进就业政策的根本任务之一。我国现行劳动立法在就业公共服务中政府责任的规定上存在缺失，存在政府责任尚处于倡导性阶段且操作性不强，政府责任的体系设置不尽合理，政府责任的内容缺失，追责机制不健全等问题。因此，劳动立法应当重视政府责任在实践上的可行性，把政府责任承担的内容、方式及违法后果等具体内容规定详细，避免宣示性法律的存在，强法律的可诉性。此外，营利性职业介绍机构也在一定程度上促进社会弱势群体的就业。劳动立法要善于规范和引导，消除营利性职业介绍机构的负面影响，就能使公共职业介绍机构与营利性职业介绍机构形成一种互补和合作的关系，共同发挥促进就业的作用。

（五）完善社会保险立法

社会保险立法可从两个方面为供给侧结构性改革保驾护航：一是为劳动者提供民生保障，避免社会动荡，发挥“安全网”和“减震器”的作用；二是通过提高政府的社会保险责任，降低企业成本，减轻企业负担，增强企业活力，从而有可能在供给侧提供更多的就业机会，发挥经济杠杆的作用。事实证明，凡是社会保险制度健全的国家，劳动者的后顾之忧都得到了有效解除，劳资关系也必定由相互对立走向妥协和合作。劳资关系的和谐与稳定，必然带来整个社会关系的和谐与稳定。为充分发挥社会保险制度的作用，立法应由选择性制度安排发展为普惠性制度，由覆盖重点人群发展为覆盖一般人群，同时明确政府应承担相应的财政责任。目前我国社保费率过高，如果将企业和劳动者缴纳的“五险一金”各项费用加起来，大约是劳动者工资的60%左右。2016年4月14日，人力资源社会保障部、财政部联合发出《关于阶段性降低社会保险费率的通知》，“五险一金”缴费比例集体下降，就是助力供给侧结构性改革的重大举措。当前社会保险制度改革的重中之重是改革失业保险制度，完善失业保险立法，充分发挥其防失业促就业的功能。事实上，对于因各种困境而不得不暂时退出劳动力市场的失业者而言，如果不能重返劳动岗位，往期由其个人和社会投资所形成的人力资本就会变成一种纯成本，形成人力资源的浪费。反之，通过失业保险制度使其尽快重返劳动岗位，对个人和社会就是有利的。发达国家失业保险制度的改革表明，大多数国家奉行的原则是，对劳动者的失业保护，不仅要体现在基本生活津贴的发放上，更重要的是体现在帮助失业者提高再就业的能力上。例如，英国将失业保险制度改为“求职津贴”制度，日本、加拿大改为“就业保险”制度。德国、奥地利降低雇主对工人的解雇费标准，将其用于本企业失业工人寻找工作和再培训计划。其中，德国失业保险基金的60%用于津贴发放，40%用于培训等就业服务计划。经合组织国家规定，失业者领取津贴一段时间后，如未能就业则必须参加培训才能继续领取失业津贴[13]。为此我们建议，一是要扩大失业保险的覆盖范围，逐步实现覆盖全体失业人员；二是要通过法律制度安排，强化失业保险促进就业的功能。例如，对于创办小微企业或实现灵活就业的失业人员，可规定让其继续享受一段时期的失业保险待遇，以帮助其平稳度过生存期和积累职业经验；将失业保险与就业服务紧密联系，可规定参加了就业培训的失业人员可适当延长其失业保险金给付期限。

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