我国农村地区践行《全民健身条例》的困境与对策

摘要：与大中城市相对繁荣的全民健身活动相比，当前在我国农村地区践行《全民健身条例》，还存在许多困难与不足。本文对当前农村地区贯彻落实《条例》的困境进行调查分析，提出相关对策与建议。主要包括：做好《全民健身条例》的宣传工作、落实责任制、开展体育强镇评比、大规模培训农村社会体育指导员、推进农村学校体育设施向社会开放等。通过以上措施，在农村切实践行《全民健身条例》，有效推动农村全民健身活动的开展。

关键词：农村地区；《全民健身条例》；困境；对策

中图分类号：G812.42文献标识码：A文章编号：1004-4590(2011)01-0064-05

Abstract:Compared to large and middle cities, there’s plenty of difficulties exsiting in practice of Social Sports Organizations in rural area. After carring out a deep investigation, this paper proposed that it’s important to publicize Social Sports Organizations, implement the responsibility system,train social sports instructor for rural area,open school sports facilities to the society.

Key words: rural area; Social Sports Organizations; difficulties; policy

众所周知的原因，长期以来我国农村全民健身的发展远远落后于城市，现状还远不如人意，国家体育总局的统计数据《2007年中国城乡居民参加体育锻炼现状调查公报》、《第二次国民体质监测公报》等相关资料已经直接显示了我国农村体育工作任重道远的现实。2009年8月19日国务院第77次常务会议通过了《全民健身条例》（以下简称《条例》），体现了党和政府关注民意、改善民生的意愿，对保护公民在全民健身活动中的合法权益，促进全民健身活动的开展以及和谐社会建设具有十分重要的意义。然而如何借助《条例》的颁布实施，加强农村乡镇基层体育组织建设、体育设施建设、健身活动的开展，来推动了农村体育事业的全面、协调、可持续发展，从而适应建设社会主义新农村的需求，成了当前学界的研究重点。本研究以江苏农村体育的基本情况为参照，走访江苏农村相关地区，就农村全民健身意义、《条例》的精神实质、农村地区践行《条例》所存在的困难和对策等问题进行深入探索，努力为农村全民健身事业更快更好的发展提供有效参考。

1 农村地区践行全民健身活动的价值之思

1.1 农村全民健身是建设社会主义和谐新农村的需要

《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中提出“提高农民的整体素质,是建设社会主义新农村的迫切需要”。农村全民健身是提高农民的整体素质的一个重要手段。全民健身不仅能提高农民的身体健康素质，还能增加农民之间的交往与沟通, 促进心理素质的健康发展。在建设社会主义新农村中, 大力发展农村全民健身，能促进乡风民俗好转，有效地占领农村思想文化阵地，丰富农民的业余文化生活，把广大农民吸引到健康有益的体育文化活动中来，推进广大农村地区的和谐社会建设。［1］因而农村全民健身对社会的和谐、稳定起着重要作用，是构建和谐新农村的纽带。

1.2 农村地区开展全民健身活动是建设体育强国的重要标志

国家体育总局局长刘鹏指出：“中国正在从体育大国向体育强国迈进。衡量体育强国的标准不仅是奥运金牌和奖牌数量，更重要的是国民健康水平和全民健身开展情况”。［3］当前，由中国国情所形成的城乡二元结构导致了我国体育发展不平衡，据国家体育总局公布的《2007 年中国城乡居民参加体育锻炼现状调查公报》显示（见图1），城镇和乡村居民参加体育锻炼的人数不平衡，在我国9亿多农村人口中仅有0.63亿常参加体育锻炼，农村常参加体育锻炼人口的比率仅为7.13%，城镇和乡村居民常参加体育锻的人数比例严重不平衡，城镇居民是乡村的2.7倍，占我国人口数量比例最大的农民群体的体育发展相当滞后。这些数据表明农村体育成为了体育强国建设的基础性薄弱环节和“短板”，是建设体育强国的一个“软肋”所在，可以说不解决好农村体育问题，就无法在一个农村人口占三分之二的农业大国确立体育强国应有的形象。

1.3 农村全民健身是完善医疗卫生保障体系的重要组成部分

农民参与体育锻炼对于改善身体健康状况，提供生活质量，恢复体力，提高再生产能力具有重要的意义。而据2005年,国家体育总局、民政部、农业部等10个部门联合在全国31个省(区、市)进行的第二次国民体质监测的国民体质综合指数显示（见图2、图3）：城乡人口之间的体质上存在一定的差距［4］。伴随着农村人口老龄化程度的提升，加之城乡二元制度“重城轻农”的公共支出，我国农村医疗保障制度的压力会越来越大。通过体育锻炼，提高农民体质状况，是解决农村“看病难”的一种有效手段，对于农村医疗卫生体制的改革起到补充和完善的作用。

2 《全民健身条例》对农民健身活动的促进与影响

《全民健身条例》实质是全民健身促进条例，是对全民健身的专门立法。全民健身是国家行为，是面向全体国民，旨在提高全民族身体素质，关系国家的兴旺发达。《条例》的颁布实施，对切实解决广大农民群众参与健身活动中所存在的困难和问题，让更多的农民参与健身活动有很大的促进作用。

2.1 《条例》有利于推动农村体育组织的健全与发展

在加强农村基层体育组织建设方面，《条例》第三条规定，“国家推动基层文化体育组织建设，鼓励体育类社会团体、体育类民办非企业单位等群众性体育组织开展全民健身活动”。第五条“县级以上地方人民政府主管体育工作的部门负责本行政区域内的全民健身工作”。《条例》在组织方面表达了要坚持政府统一领导、部门各负其责、社会共同支持、全民积极参与的要求，为农村体育组织发展提供了保障。

此外，《条例》在第三十一条指出，“国家加强社会体育指导人员队伍建设，对全民健身活动进行科学指导。县级以上地方人民政府体育主管部门应当免费为其提供相关知识和技能培训，并建立档案。”这是《条例》为了加强对公民体育锻炼的指导，提高全民科学健身的一个重要举措。农村地区开展全民健身活动更需要有效的指导。《全民健身条例》的颁布实施，对推动农村地区体育指导员队伍的建设，培养农村体育健身指导人才，将是一个有力的促进。

2.2 《条例》为农村体育经费及场地设施建设提供了法律保障

《条例》从专门性的立法角度，重点明确了对全民健身工作经费和体育设施的有关要求以及政府的法定职责，进一步完善了全民健身的物质保障体系。《条例》在第一章总则的第二条“县级以上地方人民政府应当将全民健身事业纳入本级国民经济和社会发展规划，有计划地建设公共体育设施，加大对农村地区和城市社区等基层公共体育设施建设的投入，促进全民健身事业均衡协调发展”。第二十六条“县级以上人民政府应当将全民健身工作所需经费列入本级财政预算，并随着国民经济的发展逐步增加对全民健身的投入”。第二十七条“农村地区公共体育设施的规划、建设还应当考虑农村生产劳动和文化生活习惯”。在体育设施方面，《条例》在与《公共体育设施条例》进行法律衔接的基础上，进一步提出了对公共体育设施规划、建设的适应性要求。［7］

2.3 《条例》有利于促进农村健身活动形式的丰富和繁荣

开展丰富多彩的体育竞赛或表演，是农村体育活动的重要活动形式。《条例》第十四条规定，“县级人民政府体育主管部门应当在传统节日和农闲季节组织开展与农村生产劳动和文化生活相适应的全民健身活动”。第十七条“基层文化体育组织、居民委员会和村民委员会应当组织居民开展全民健身活动，协助政府做好相关工作”。开展活动是农村体育的重要形式，县级政府体育主管部门在传统节日和农闲季节组织开展与农村生产劳动和文化生活相适应的全民健身活动，是促进农村体育开展的十分有效的手段。

3 农村地区践行《全民健身条例》面临的困难

3.1 农村基层体育组织职能弱化

调查表明，当前我国农村地区体育活动的开展，大多划归文化部门管理。1994年我国县乡机构改革,在“精简机构、压缩人员、节约开支、解决财政人员供养问题”的过程中，大部分乡镇成立了文化站，文化站工作重点是在广播电视、文化方面，而懂体育的专、兼职干部、专业人员严重缺乏，文化站的体育职能严重缺位。［8］笔者通过对江苏省盐城市的三个县28个乡镇调查，调查显示虽然有19个占67.8%的乡镇建立了较为正规的体育组织――乡镇文化站，但有9个占32.1%的乡镇是挂靠在当地学校。在这28个乡镇中体育工作人员共72人，平均每个乡镇为2.6人，其中专职人员24人，占33.3%，兼职人员28人，占66.6%。就这些工作人员的学历层次而言，有37人占51.4%的人员是专科以上学历，其中体育专业5人，占6.9%。可见虽然人员学历层次较高，但是经过正规培训或体育专业出的体育骨干较少，给农村全民健身工作的开展带来了不少困难。另一方面乡镇政府的主要工作是“致富奔小康”，而使乡镇体育工作游离于政府职能之外。在对西北5省老少边穷地区农村体育的调查显示，有46. 3%的政府没有将体育工作纳入政府工作计划，有42. 9%的乡镇没有确定具体的机构专门负责体育工作。［9］没有基层体育管理组织的农村，要开展农村全民健身显然是十分困难的。

3.2 农民的体育法制意识亟待提高

笔者于近期参与组织了对江苏省农民体育法律法规、政策了解及认识的调查，1620份有效问卷显示：知道并了解1995年颁布的《全民健身计划纲要》有91人占5.6%，知道但不了解有446人占27.5%，从来没有听说过有1083人占66.85%。知道并了解1995年颁布的《体育法》有87人占5.4%，知道但不了解有449人占27.71%，从来没有听说过的有1084人占66.91%。知道并了解2004年是“农村体育年”有72人占4.4%，知道但不了解的有391人占24.13%，从来没有听说过的有1157人占71.42%。知道并了解2009年颁布的《全民健身条例》有137人占8.46%，知道但不了解有480人占29.63%，从来没有听说过有1003人占61.91%。认为体育法规、政策对农村体育发展起的作用很大有389人占24.01%，作用一般的有746人占46.05%，没有作用的有485人占29.94%。以上调查结果反映我国农民对有关农村体育的各种法律法规、政策了解少、关心少，大部分的农民对国家体育法律法规、政策能促进农村全民健身发展信心不足。可见国家体育法律法规、政策对农村全民健身的发展没有起到应有的效用。农民更不会想到通过法律途径来行使自己合法的体育权利，总认为农村体育健身活动是“玩玩”的事，跟政府无关，对政府相关部门缺乏法律诉求，导致农村体育场地设施及经费缺乏等一系列问题愈加凸显。

3.3 农村全民健身硬件设施及体育活动经费不足

勿庸置疑，全民健身的开展离不开体育硬件设施建设。通过对江苏省盐城市的三个县28个乡镇的调查，在体育场地设施方面，在28个乡镇中，没有具有“公益性、供农民开展体育活动的场所”，绝大部分乡镇利用附近学校的运动场所开展全民健身活动；在体育活动经费的保障方面，在调查的28个乡镇中，年平均体育经费为8.1万元，全靠上级政府拨款，仅有4个乡镇占14.2%能够自主创收。显然，农村全民健身硬件条件存在较大的困难。

3.4 农村体育健身活动指导人员队伍建设不容乐观

提到农村体育健身活动的指导人员，人们往往会想到社会体育指导员。目前我国全国社会体育指导员大概是40万人，对于我国13亿的总人口而言，40万社会体育指导员显得不成比例，平均每三千多人才能平均到一位，而我国90%的社会指导员又在城市和城镇，农村只有10%。［10］中国是一个农业大国，70%的人口在农村，10%的体育指导员要指导占地70%的农村的农民，平均2.3万农民才能有一个体育指导员，这个比例显然表明，现有的社会体育指导员远远不能满足农村全民健身需要。更严峻的问题是，社会体育指导员在我国仅仅代表一种资质，而并非固定或刚性的职业。没有职业的报酬，却要求所谓的“农村社会体育指导员”承担刚性的农村体育健身指导工作，显然不近情理甚至荒谬。

4 农村地区践行《条例》的对策建议

4.1 做好《条例》的宣传工作，营造良好的舆论氛围

贯彻落实好《条例》是当前和今后一个时期农村体育工作的重点。通过广泛利用各种新闻媒体、出版物、大型体育活动与竞赛进行广泛宣传，大力宣传《条例》，大张旗鼓地宣传《全民健身条例》的意义、目标，逐渐使《条例》得到全社会的普遍关注和支持，使广大行政人员、农民能对《条例》的性质、基本精神和核心内容能有明确的认识：《全民健身条例》是必须执行的国务院规章，是建设社会主义新农村，构建和谐社会的新举措；公民有依法参加全民健身活动的权利；政府应当依法保障公民参加全民健身活动的权利。以此为农村的全民健身事业的发展打下良好的基础。

4.2 落实农民健身责任制，推动有关部门贯彻落实《条例》

关心农民健康，关注农民的体育健身活动，显然是农村社会的一个“社会问题”，绝非某个类别的文化部门或体育部门所能独力承担。社会问题社会办，它依靠农村各级政府及相关部门的协同配合。因此，《全民健身条例》在农村地区的贯彻落实靠一个或者几个部门是不行的，必须是相关部门共同参与，职责分工，如乡、镇人民政府要组织制定实施本地区全民健身的工作计划；将全民健身事业纳入本级国民经济和社会发展规划，将全民健身工作的有关经费列入本级财政预算。市、县农村工作办公室要指导开展农民健身活动，举办全市农民体育竞赛活动；配合相关部门培训农村体育骨干，发掘、整理和开展（传承）农村民间传统体育项目；督促做好农村基层体育设施建设和健身器材的管理、维护工作。财政局要把全民健身工作经费特别农村基层体育设施建设补助经费、农村学校场馆向公众开放补助经费、社会体育指导员培训经费等列入财政预算。民政局要推动基层体育组织建设，鼓励体育类社会团体、体育类民办非企业单位等群众性体育组织开展全民健身活动，督促农村基层体育组织和村民委员会组织群众开展全民健身活动，宣传科学健身知识；鼓励对农村全民健身事业提供捐赠和赞助；体育局负责全市全民健身工作，协调和会同有关部门组织实施全民健身计划，并对实施情况进行督查评估，将督查评估结果向上级政府汇报。

4.3 开展体育强镇评比，带动周边乡村切实践行《条例》

体育强镇的评比对促进乡镇认真贯彻《条例》，加强乡镇体育设施建设，夯实体育工作的基础，提高乡镇的体育服务水平具有重要的现实意义。评比内容包含党政领导对体育的重视：是否将体育事业列入全乡镇经济和社会发展总体规划，列入年度社会主义精神文明建设考核目标；有无分管体育工作的领导，配备专（兼）职体育工作人员；体育经费是否列入乡镇财政预算。二是体育组织网络的建设：是否建立全乡镇全民健身领导小组，建有体育工作规章制度；是否设立乡镇文化体育站，明确文化体育站的工作职能，切实做到人员、经费、场地和活动的落实；是否建立农民、老年人体育组织，并向行政村延伸；乡镇是否建有特色体育健身队伍，经常参加全民健身展示演练活动。三是体育竞赛活动普及情况：是否每年举办一次全乡镇体育运动会及举办各种形式的全民健身系列活动；全乡镇行政村、学校、机关、企事业单位是否经常开展灵活多样的体育活动；乡镇中小学是否每年举办一次体育运动会。四是体育场地设施建设情况：是否建有文化体育中心，并有相应的管理制度和维护措施；是否积极实施“十一五农民体育健身工程建设规划”；中小学和企事业单位的体育场地是否向社会开放。五是否每年举办科学健身知识讲座，在文体站等公共场所为群众提供体育图书、报刊和杂志；是否开展体育骨干培训，每个行政村拥有2名以上社会体育指导员；是否利用广播、电视、橱窗、板报、标语等多种形式开展体育宣传活动。目前举办体育强镇评比的江苏和浙江二个省，在农村体育的开展上进行了积极探索，为农村体育发展提供了好举措。

4.4 培训农村社会体育指导员，加强农民健身专职队伍建设

农民身边的体育组织、农民身边的体育活动，是农村体育工作的主要“要素”，对 “要素”起重大作用甚至是关键性作用的，是农民体育健身指导员。首先要在县一级成立农村体育指导员协会，负责对各乡镇的农村体育指导协会、体育指导员及体育骨干进行组织和管理。其次是要对现有的社会体育指导员的选拔渠道进行改革，要扩大选拔的对象和范围，例如学校的体育教师、体育专业的学生、农村体育爱好者、农村服务志愿者等等，改变以往单纯依靠基层行政干部为体育指导员的做法。第三在培养渠道上除了体育局开设社会体育指导员培训班之外，还通过在各省、市区遴选一所大学作为各种级别的社会体育指导员培训基地，让更多的高校承担起培训任务，大步推进社会体育指导员培训；同时还要发挥各地老年体协、农体协、体育单项协会等体育力量雄厚的协会和社团组织的作用，举办各种培训班，对社会体育指导员进行专业理论和专业技能学习，提高他们的专业水平。第四建立和健全社会体育指导员岗位责任制度，把权利和义务相结合，无偿指导和物质奖励相结合，使体育指导员的人力资源得到有效的使用。

4.5 推进农村学校体育设施向周边农民开放，拓展农村全民健身场所

我国大部分乡镇财政困难，要靠财政大量投入解决体育场所设施紧缺问题，乡镇财力难以达到，向社会筹资，也有一定的局限性。而乡镇学校体育场馆设施相对齐备，具备开展健身活动条件。《条例》对学校体育设施开放做出了特别规定：“公办学校应当积极创造条件向公众开放体育设施”，“国家鼓励民办学校向公众开放体育设施”……既要求学校在课余时间和节假日向学生开放体育设施，也要求公办学校积极创造条件向公众开放体育设施。能合理利用学校体育场馆设施，在一定时间段有序向乡镇农民开放，有利于充分发挥学校体育场馆设施的服务效能，还可以缓解新建体育场馆设施给乡镇带来的财政资金压力。学校体育场馆向乡镇居民开放的方式上，首先开放学校室外体育场地，包括田径场、室外篮球场、足球场、排球场、羽毛球场等，待条件成熟后，再逐步开放室内的乒乓球馆、篮球馆、羽毛球馆及健身房等体育场馆。学校室外体育场地和设施免费向社会开放，室内活动场馆可视情况适当收取成本费用。在管理方式上要依托各级政府，教育部门、体育部门互相协作，齐抓共管。学校要根据实际需要，安排体育专业人员进行辅导和管理，确保安全。各级财政部门要积极支持学校体育设施向社会开放的工作，学校因开放体育设施而增加的有关运行、管理和日常维护等费用开支，由各级财政承担，同时列入财政预算。教育、体育行政部门要对学校体育设施开放工作的情况进行检查考核。通过积极探索，完善农村学校体育设施向社会开放模式和长效机制，推进学校场馆向社会开放。

4.6 加强乡镇综合文化站建设，为农村全民健身提供平台

为了改变当前农村体育归口管理部门（文化站）重“文化”、轻“体育”的倾向，有必要加强农村综合文化站的建设，强调其管理农村体育活动的职能。国家体育总局、文化部、农业部在2010年6月29日印发了《关于发挥乡镇综合文化站的功能进一步加强农村体育工作的意见》，《意见》明确指出：“综合站是集体育、文化服务等多种功能于一体，服务当地农民的综合性公共机构，其中承担着乡镇政府管理体育工作和提供公共体育服务的职能，是农村公共体育、文化服务体系的重要组成部分，是党和政府开展农村体育工作的基本阵地。”这充分体现了乡镇综合文化站建设在农村体育工作中的重要作用。加强乡镇综合文化站建设首先要加强队伍建设。要根据工作职责，争取当地乡镇政府落实人员编制，配备至少一名一级社会体育指导员作为专职或兼职体育工作人员；实行人员聘用、岗位管理和绩效考评制度，保持体育工作人员队伍的稳定和活力。第二是加强场地设施建设。要配置深受农民喜爱、参与面广、强身健体效果显著的室内健身器材、乒乓球台、等体育设施，用于农民进行日常体育健身活动；室外活动场地要以篮球场为主，做到标准化。要配备宣传栏、黑板报等配套设施；第三要拓宽资金的投入渠道。采取以奖代补等激励机制，争取将其列入地方各级财政预算和基本建设投资计划；结合其他农村体育场地设施建设项目，使用体育公益金给予扶持；鼓励、引导企业、事业单位、社会团体和个人进行捐赠和赞助。第四要开展形式多样式的活动，发挥乡镇综合文化站对开展农村体育工作的引导和组织作用。在传统节日和农闲季节，因地制宜的组织农民开展丰富多彩的体育竞赛和表演活动，定期举办乡镇综合性运动会，设置农民喜爱的项目，繁荣、丰富农民体育文化生活。

4.7 推动农民运动会的改革，提高农民参加健身活动积极性

我国是唯一召开全国农民运动会的国家，许多省、市也举办不同形式和规模的农民运动会，农运会的举办，对全面贯彻《条例》，促进广大农民参与体育、关心体育的热情，培养农民健身意识，提高农民健康水平，推动农村体育事业全面发展，促进农村经济发展和社会进步都具有重要的意义。然而很多农民运会包括全国农民运动会仍然存在农民主体地位缺失、金牌意识与农民健身需求背离等状况。要促进农运会繁荣发展，必须对农民运动会进行改革，一方面要使农运会彰显“农味”特色：参赛的农运健儿应该是农民，“农味”赛事项目应该和广大农民日常生产生活紧密联系，项目设置上要增加民间传统体育项目，如农民在生产生活中创造出种种独特的文体方式，舞龙舞狮、扭秧歌，踢毽子，抖空竹……这些富于民族特色的“原生态”体育活动；另一方面农运会要把民族传统性与现代性相结合，竞技性、观赏性和参与性相结合。第三要使农运会成为促进农村体育发展和经济发展的“催化剂”。 新中国农村体育的一面旗帜――江苏海安县北凌乡对农民运动会做了很好的尝试：每年“五一”节北凌乡定期举办农民运动会，“五一”节也是当地农民赶集的传统节日，广大群众形象地称“五一”节为北凌人民的第二个春节。北凌乡已把庆祝“五一”、文化活动、体育比赛、集市贸易、横向经济联系、国防教育等方面融为一体，形成了传统文化，将农村体育活动与当地的民俗节庆活动有机地融为一体，使农村体育与农民节庆活动相得益彰、共同繁荣，有力地推动了当地的社会主义新农村建设。农运会是农民展示农村体育健身成果的重要载体和舞台。失却了这个舞台，农民参与体育健身活动的积极性势必要打折扣。这就要求农村各级政府积极投入资金，加强农运会的改革，体育搭台，体育唱戏，打造真正属于农民和农村体育的运动会。

参考文献：

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