农村低保准家计调查研究

摘要： 准家计（PMT）调查主要通过变量预测住户的收支情况，同时又辅之以直接向住户询问其收支情况。在具体实践中，准家计调查方法可以提高低保系统的瞄准效率，降低人为裁定因素，从制度安排和实践操作两个层面确保“低保”政策的公正性。文章基于肇庆农村部分地区的准家计调查结果，将低保户与一般农户的家计情况进行了比较，分析了肇庆农村最低生活保障制度的现状，并提出了建议。

Abstract： PMT research mainly relies on observing variables to estimate the income and expenditure of residents，and is assisted by direct inquiring the income and expenditure of residents. In practice， PMT can improve the aiming efficiency， lower the people oriented influence， and thus ensure the justice of the subsistence security policies. The paper compares the PMT data of subsistence security residents with normal residents based on the investigation data in rural areas of Zhaoqing， analyzes the current situation of Zhaoqing poverty group， and gives some suggestions.

关键词： 准家计；农村低保户；一般农户；肇庆市

Key words： PMT；rural subsistence security residents；normal residents；Zhaoqing

中图分类号：F323.89 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2013）25-0314-03

0 引言

“低保”制度把收入低于最低生活保障线的城乡居民纳入到稳定的保障政策之中，不再作非经济因素的区别，肯定了所有贫困者平等的公民权。在社会转型过程中，中国政府承担了在社会居民在遭遇生活困顿时提供“低保”的经济责任，这是对公民权利的尊重，也是对“底线公平”的维护。在具体实践中，“低保”制度的实施还面临着一系列问题，例如，如何确保农村低保申请人家庭收入核算的准确性，完善低保政策的最低生活保障瞄准机制，提高低保系统的瞄准效率，降低人为裁定因素，从制度和实践操作两个层面确保“低保”政策的公正性等。在低保制度的目标定位过程中，准家计调查方法对提高制度目标定位效率发挥了巨大作用。

1 准家计调查模型及应用

准家计（PMT）调查主要通过变量预测住户的收支情况，同时又辅之以直接向住户询问其收支情况。相关变量包括：家庭结构、人口特征；人口规模；家庭成员的受教育程度（文盲、初等教育、中等教育、高等教育）；家庭成员的健康状况；住房条件（住房结构与建筑材质、卫生间、厨房等）；基本生活条件（自来水等）；资产拥有情况（耐用消费品等）；职业；产权状况等。其他直接询问的变量包括：收入状况；食品、医疗、子女教育等方面的支出情况等。

准家计调查模型是一个节约成本的瞄准工具，能有效预测福利水平，并且能在相对较短的时间内进行实施。它包含了多维度的贫困概念，并采取标准化方式进行处理。多项前期研究结果显示，如实施合理，这项瞄准工具的瞄准效果良好，且能提高透明度。通过准家计调查方式，将福利资源的使用定位于最需要的人群身上，并对其受益资格做出详细的规定，体现出目标定位的选择性，其本质即只向符合既定条件的申请人提供救济金或援助服务，并确定救济金额。

2 受访低保户基本数据分析

2.1 家庭基本情况 此次调查的115户低保户当中，同时接受其他社会救助的有21户，占低保户总户数的18.26%；低保户常住人口共228人，户均约2人；教育程度为文盲者占42.69%；患病者占33.31%；残疾人士占24%（完全丧失劳动力的占17%）。可以看出，造成贫困的原因主要包括：教育程度低（42.69%）、患病（33.31%）、残疾（24%）。100%的受访低保户反映，由于物价上涨等因素的影响，目前政府的救济标准偏低，“低保补贴不能满足家中的基本需要”。

2.2 家庭主要耐用消费品拥有情况 随着生活水平的提高，农村家庭耐用消费品拥有量也发生了明显变化，新潮、时尚的耐用消费品走进越来越多的平常农家，参照农村一般农户的情况，低保户拥有的耐用消费品数量明显偏低。在115户低保户中，2户拥有洗衣机，占全部低保户1.74%；12户拥有电冰箱，占全部低保户10.43%；2户拥有摩托车，占全部低保户1.74%；32户拥有移动电话，占全部低保户27.83%；44户拥有彩色电视机，占全部低保户38.26%。其他新潮时尚耐用消费品拥有数量基本为零。而一般农户中每百户调查户洗衣机拥有量为26台；电冰箱为58台；摩托车为80台；移动电话为193台；彩色电视机为88台。其中移动电话的普及率最高，其次为彩色电视机和摩托车，每百户调查户拥有的微波炉为18台；生活用汽车为3台；家庭计算机为10台；中高档乐器为4件。（参见表1）。

2.3 家庭住房情况 近年来，广东省大部分地方特别是粤西各市实行了“告别泥砖房工程”，掀起了泥砖房改造的热潮，农民住房情况得到进一步改善。据统计，一般农户户均住房面积约为95平方米，其中钢筋混凝土结构所占比重为70.4%，砖木结构占29.6%，新建住房中绝大部分是钢筋水泥结构的楼房。而低保户新建住房为0，户均住房面积63.68平方米，其中砖木结构的住房面积占57%，远低于当地户均住房面积水平和结构水平。

2.4 家庭居住条件

①卫生设备使用情况。一般农户使用水冲式厕所的比例为62.5%，使用旱厕的比例为7.5%，简易或无厕所的比例为30%。由于经济条件限制，低保户多使用旱厕或无厕所，比例达到78.5%。

②调查表明，柴草仍是大部分农村家庭炊事使用的能源。一般农户使用柴草的农户所占比例为76.3%；使用液化气的农户占17.2%；以电为炊事主要能源的农户占4.8%；以煤炭为炊事主要能源的农户占1.7%。而89.62%的低保户使用柴草作为主要炊事能源。

③由于自来水的普及，大部分农村居民家庭已经饮用安全卫生用水，一般农户使用自来水的农户比例为94.6%。而已经使用自来水的低保户也达到78.1%。

3 主要发现及政策建议

3.1 调查发现

3.1.1 农村生活水平普遍上升而相对差距加大 经过多年的努力，政府的扶贫开发工作已经解决了绝大多数农村贫困人口的温饱问题。农村最低生活保障制度的全面建立对那些没有劳动能力或丧失劳动能力的贫困群众在保障基本生活方面作出了制度性安排。此次调查发现，经过近年来的发展，肇庆农村生活水平得到了明显的改善，农户住房条件普遍改观，村级交通更加便利，现代通讯设施得到普及，电视机、电冰箱、洗衣机等现代化家庭用品普及率大大上升。在保证生产和基本生活的前提下，购买各种中高档家用电器成为农民生活水平提高的又一个重要标志。但是，也要看到，在我国实行新的扶贫标准以后，肇庆当地农村的贫困人口数量增大，而且地区之间、城乡之间和农村内部的收入差距还在继续扩大。在此次调研的农户中，年收入高的农户已突破百万元，而与此形成鲜明对比的是，部分低保户家庭平均每天食品现金支出不到10元，只能勉强度日。

3.1.2 农村贫困人口致贫原因呈现多样化 此次调研结果显示，当前农村贫困群体致贫、返贫的原因呈现多样化趋势，主要体现在以下四个方面：第一，由于缺乏必要的技能培训与教育水平，自身劳动素质低下，不能有效参与劳动力市场竞争，不能通过劳动而分享社会经济发展成果而致贫的人群；第二，由于个人条件局限而致贫的人群，包括由于生理上的年老病残而丧失劳动力，难以获取基本劳动收入而致贫的人群；第三，由于意外灾害和突发事件同时又缺乏制度性、政策性保障而致贫、返贫的人群；第四，由于慢性病、重大疾病同时又缺乏制度性、政策性保障或者保障水平低下而致贫、返贫的人群。针对农村贫困人口致贫原因的多元化，应按照“分类施救”、“分类施保”的原则，提供不同层次、不同类型的社会救助和保障措施。对因医疗、教育、孤老、残疾等特困状况应给予特殊救助，以及因不可抗拒的天灾人祸等意外原因造成临时困难，难以维持生计的贫困人群也要及时做好救助工作。

3.1.3 农村贫困人口主体正在从温饱需求型转变成基本生活需求型 在过去，人们将贫困的标准定义为“温饱”，而现在，如果收入不能满足基本生活需求，都可以归于贫困，比如子女教育、医疗保障问题等。所以，“教育致贫”、“疾病致贫”是指在有限的可支配收入范围内，教育支出、医疗支出等导致了家庭在经济上难以维持基本的生活这样一种状况。贫困标准的变化导致农村贫困人口主体变化。从此次调查涉及的贫困农户的基本构成、致贫原因、现有扶贫政策及落实情况、亟需解决的问题来看，农村贫困人口主体正在从温饱需求型转变成基本生活需求型，主要体现在：

第一，医疗需求。贫困人群中，因病致贫、返贫现象十分普遍。尽管农村普遍推行了农村合作医疗保障制度，但是这一制度本身的“广覆盖、低水平”特征决定了农户的受益程度有限；特别是“先垫资、后报销”的支付方式也制约了农户使用新农合的积极性。调查发现，农户家庭中只要有一个或一个以上的慢性病或大病病人，医疗费用就可能使很多非贫困家庭因病致贫或因病返贫，且由此很难在短期内摆脱贫困。

第二，教育需求。大多数受访农户家庭总的可支配收入偏少，只能维持基本的生活支出，教育支出依然是贫困农户的主要负担：进城务工农户子女需要交纳高昂的学位赞助费；在农村就读的农户子弟虽然享受9年制义务教育，免除了基本学费，但是杂费支出也成为了贫困家庭的主要负担。教育支出在家庭支出中占据了较大比例，一些中等收入的农户家庭也可能因支付一个子女上大学而致贫。由于大学毕业生就业压力大，许多农户家庭选择让子女初中毕业后即进入劳动力市场，成为家庭的收入来源。少数家庭甚至选择让未满16岁、初中未毕业的子女外出打工，使得农村人口文化程度偏低的现象可能出现代际传递。

第三，农业生产的保障需求。农业自身的弱质性使农户的生产经营承受了极高的风险。农业生产周期长，受自然条件影响大，这使农业产出存在很大的不确定性。而农产品供求弹性小又使农业面临相当大的市场风险，加大了投资农业收益的不确定性。农业生产的高风险、周期长、低收益等主要特点决定了农业生产与经营的脆弱性。在受访农户中，果园因灾害天气失收、鱼塘养殖、山林种植等出现意外导致经营失败等事件时有发生，由于缺乏政策性保险赔偿，农户因灾亏损、因灾致贫、因灾返贫的现象依然存在。

第四，保障水平与保障种类的需求。目前我国最低生活保障制度救助水平较低，政策设置的低保救助条件比较严格，加上低保保障水平较低，使得部分符合条件的农村贫困人员并未申请低保救助。同时，政府迫于财政压力，往往不能满足所有符合救助资格的贫困人口的需求。同时，对于未达到低保标准的贫困人群，尤其是处于低保临界线附近的贫困人群，以及遭遇突发性事件而产生的阶段性、暂时性贫困的人群，不能提供有效的、及时的救助和帮扶。

3.2 政策建议 第一，瞄准农村分类扶贫对象。民政部门需要根据新的扶贫标准，深入基层农户，依靠群众识别农村贫困人口并建档立卡，建立健全到户到人的贫困人口信息数据库，因户制宜，因户施策，为实现扶贫开发与农村社会保障制度有效衔接奠定基础。鉴于农村贫困人群致贫原因的多样性和动态性，建议推行农村贫困人口分类扶持政策，通过扶贫开发和保障制度“双轮驱动”，全面覆盖：对有劳动能力的扶贫对象，通过扶贫开发项目扶持，提高其自我发展能力，实现脱贫致富；对没有或丧失劳动能力的持久性贫困人口，通过低保、救助等方式保障其基本生活需要，实行应保尽保；对于对突发性、阶段性、暂时性贫困人群实行应急救助，帮助他们解决眼前困难。在此基础上，加快衔接养老、医疗、教育、住房、法律援助等其他单项救助工作。在社会救济过程中，注意多种社会保障制度结合，合理解决贫困问题。

第二，落实农村贫困人口教育资助政策。提高贫困人口基本素质，需要大力推进基础教育均衡发展，促进教育公平，提高农村贫困家庭子女受教育的程度，减少贫困代际传递。继续巩固“普九”成果，确保每个农村贫困家庭适龄子女都能完整地接受九年制义务教育。落实国家扶持农村贫困家庭子女接受高中以上全日制教育的资助政策，完善贷款助学方式。对农村家庭经济困难学生就读中、高等职业教育院校，实行免学费和生活费补助的政策。实行农科教结合，普通教育、职业教育、成人教育统筹，提高贫困人口的文化科技素质。

第三，提供政策性农业保险。开展政策性农业保险是构建市场化农业支持保护体系的重要举措，对于加速农业生产规模化、产业化、现代化，加强信用社会建设，促进农村社会进步具有重要意义和深远影响。政府应通过有关法律法规，以符合地方实际的传统农险和特色农险为重点，将参与农业保险与其他农业优惠政策相联系，为农民的广泛参与提供利益诱导机制，从而使政策性农业保险制度具有某种强制性。同时，通过宣传和试点，增强农民群众特别是种养大户、龙头企业、农村合作经济组织保险意识，锁定农业生产风险，促使种养大户和各类农村经济组织增加农业投入、促进土地流转和产出，从而加速农业生产规模化、产业化和现代化。

第四，动态调整保障标准。由于贫困标准低，致使相当部分本应享受政府和社会关爱帮助的“穷人”被排除在帮扶对象之外，人为地阻碍了这部分人生活福利的改善。国家扶贫标准的提高是大势所趋，随着经济的进一步发展，这一标准还会继续提高。2011年，中央扶贫开发工作会议将农民人均纯收入2300元（约合355.6美元）作为新的国家扶贫标准，相较于2009年的年人均收入低于1196元的标准，新标准提高了92%。此次调查结果显示，即便对于大幅提高后的扶贫新标准，受访低保户认为，“还是不够”、“还是偏低”、“不能满足家中的基本需要”（占受访低保户的100%）。政府在确定农村贫困线的基础上，逐年根据物价指数对其微调，同时，多管齐下，多渠道扶贫，落实贫困人口参加新型农村合作医疗的优惠政策，完善新型农村合作医疗制度，努力提高“参合率”，实行新型农村合作医疗制度与大病救助制度的有效衔接，对农村贫困人口实行大病救助制度。

第五，提升贫困群体的脱贫能力。以增加贫困人口收入为核心，以改善贫困群众生产生活条件为重点，大力实施产业扶贫、整村推进及贫困户劳动力转移培训等重点工作。增强农村家庭支付能力，转移农村富余劳动力，改变政府原有的输血式扶贫模式，通过经费和制度保障，开展知识、技能培训，促进农业、农民的现代化，增加农村家庭收入。坚持直接到户与间接到户相结合，提高能力、增加收入，对于能够直接到户的扶持项目和资金，要坚持直接到户，提高扶贫政策的有效性；对于暂不能直接到户的扶持项目和资金，要尽量减少中间环节，确保贫困人口优先覆盖、优先受益。提升贫困群体的脱贫能力对于进一步减少贫困人口、转变劳动力结构、促进和谐社会建设都有着极其重要的意义。

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