立法项目首试联合论证

2012年12月6日，市人大常委会首次召开立法项目联合论证会，这是上海继2009年试行立法项目立项论证制度、2011年开展立法项目专项论证以来的又一次新探索，对于进一步完善立项论证制度、加强人大在立法中组织协调具有积极意义。

深化“规定动作”，聚焦“立什么”

增强立法决策的科学性

在2013年度立法计划的编制过程中，有关专门委员会、常委会法工委和市政府法制办对信息化条例（暂定名）、社会信用体系建设条例、老年人权益保障条例、养老机构服务和管理条例、实施残疾人保障法办法等五个申报项目存在较大争议。各方认为，鉴于有限的立法资源，针对一个部门提出数个年度正式项目的情况，有必要在审查其“立项论证报告”的“规定动作”以外，尝试开展联合论证，以进一步合理配置立法资源。

为此，法工委根据《市人大常委会立法项目立项论证工作试行办法》，向常委会党组提交并讨论通过了《2013年度立法计划建议项目立项联合论证工作方案》。本次联合论证会，由法工委具体组织实施，市人大法制委、内司委、财经委的主要领导、常委会法工委全体成员、市政府法制办、市经信委、市民政局、市残联等单位的负责同志参加，并邀请市人大代表、相关领域的专家学者参与论证。全国人大常委会法工委专门派有关同志来沪观摩。

法工委在前期工作中，抓了三个关键环节：一是制定联合论证的立项标准，二是细化联合论证的具体程序，三是做好与法规申报单位的沟通工作。其中，重点是研究立项标准，并确定了立法供给的“五道门槛”，要求申报单位认真准备并当场回答好以下问题：第一，立法要解决什么问题；第二，现行法律、法规和规章对于拟解决的关键问题是否已有规定；第三，有没有针对关键问题的创制性条款；第四，涉及政府体制等重大问题有否达成共识；第五，可否采用“若干规定”等简易体例。这样，从源头把关，把问题真正聚焦到“立什么”上，通过牢牢把住“尺度”，对该立法是否应该列入年度立法项目作出科学判断。

面对面“博弈”，决定“立不立”

把好法规立项“入门关”

如果说以往的立项论证是人大在协调时与申报单位“背靠背”的筛选，那么现在的联合论证就是“面对面”的博弈。首次联合论证会采用的是“三段式”的论证程序。首先，由申报单位负责人直奔主题，围绕“五道门槛”逐一阐述观点。其次，由联合论证组成员分别向申报单位提问，申报单位现场作答并展开讨论。最后，联合论证组成员发表并形成论证意见，法工委汇总后提请常委会主任会议决定。

在论证会现场，既有观点的碰撞，更多的则是互动后的理解。一方面，申报部门有机会表达其实际的立法需求和深层的立法动机；另一方面，市人大有关方面、市政府法制部门、代表和专家也有机会从正面、侧面甚至反面等多角度地考量立法需求，将有限的立法资源用在刀刃上。

经过联合论证，5件立法项目中3件列为年度立法计划正式项目，2件条件尚不成熟的列为预备项目。参与联合论证的各方都感慨地说：通过这种新的论证方式，可以先把立法思路理清楚，把需要协调的难点提出来，避免了仅凭重要性、必要性、积极性立项的现象，有利于立法真正为需而立，立以致用。

人大主导，政府协同，智囊支招

一次论证留下三点启示

本次联合论证会给予我们的启示有三：一是较好地发挥了人大在立法中的主导作用。人大做好“顶层设计”，使立法计划的项目安排基本取决于论证结果，才能从源头把关，加强立项环节和起草环节的衔接，确保提高地方立法质量。二是较好地发挥了政府法制部门的协同作用。目前，法规草案多由政府提出，法规的执行也都归于政府，因此立法过程中听取政府的意见，特别是发挥政府法制部门的协同作用是非常必要的。只有人大与政府认同一个“准绳”，才能目标一致地良性互动，确保法规经得起历史和实践的检验。三是较好地发挥了人大代表与专家的智囊作用。联合论证中代表和专家提问往往一针见血、入木三分，更重要的是，他们在联合论证中表现出了一种更加超脱、更接地气的社会良心，让政府部门在立项时就听到了来自各方的不同声音，这也是党的十报告中加强人民有序参与立法工作的题中应有之义。今后，地方立法不仅要“走出去”，也要让更多的人能够“走进来”，从而更好地为本市改革发展提供强有力的法治保障，将党的主张通过法定程序转变为国家意志，成为全社会一体遵循的行为规范和准则。