住房公积金制度何去何从

1994年国务院《关于深化城镇住房制度改革的决定》，明确提出全面推行住房公积金制度，全面实行已有15年。截至2008年末，全国住房公积金缴存总额超过2万亿元，累计个人住房贷款总额超过1万亿元。在推动住房制度改革、房地产发展、住房保障等方面发挥了一定的作用。然而，公积金制度在实施过程中，也存在许多值得深思的问题。

公积金制度的目的性已经丧失

《关于深化城镇住房制度改革的决定》提出，“实行住房公积金制度有利于转变住房分配体制，有利于住房资金的积累、周转和政策性抵押贷款制度的建立，有利于提高职工购、建住房能力，促进住房建设。”到目前为止，住房分配制度早已改变，购买住房的贷款制度基本完善，都不可能因公积金制度的存废而发生逆转。公积金实质上是一种国家支持的社会互助购房基金，意图在于通过众多民众住房资金的积累和周转，而采取金融互助方式提高全民的购房支付能力。

公积金制度之初，或许还具有互助资金的功用。公积金出台时的设想是，职工工作到40岁左右才有可能购房，而购房之前的一段时期缴存的公积金就可为其他人提供互助资金。然而，时过境迁，公积金制度的这一设计目标早已荡然无存，互助资金早已有名无实。第一，民众缴存了公积金，就一定要设法尽早使用公积金，越早使用，受益越大。每个人都设法尽早使用，那么谁都无法“借用”到别人的资金，而只能是各自使用自己账户的资金。第二，由于中国人偏好于购买自有住房而不愿意租房，所以人们刚参加工作就考虑购房。只要购房，那么他就预支了未来的公积金，根本不可能再为他人提供互助资金。第三。每个人工作30年左右，贷款25年左右。每个人都设法贷款或支取，基本上成为了一个家庭的“互助”。第四，在现行的公积金运行机制下，同样的一笔资金，除了更繁琐的手续、更低的收益外，存到银行与缴纳公积金并没有什么本质区别。

正由于上述因素，导致公积金不足以正常周转运行，各地缴存比例不断提高(提高到个人工资12％的缴存水平甚至更高)，可见其难以为继。在现行机制下，即使提高到20％～30％，其结果同样可想而知。所以，公积金的互质已经不存在了，实际上就是每个人都只能使用自己账户的资金。这样一来，公积金制度还有什么意义呢?公积金的使用，也存在一个无法解决的悸论：如果让每个人都使用公积金，那么公积金根本难以为继(即使缴存比例提高到更高水平)；如果不允许每个人都使用公积金，那么就不是一个公平的制度，必然是一部分人对另一部分人的资金占用。

公积金制度实施过程中问题多多

在公积金制度实施过程中，已暴露出越来越多的问题。

首先，目前住房公积金制度具有“劫贫济富”的特征。该制度下，公积金贷款主要受益者为高收入群体，而中低收入群体受益效果不明显。世界银行、中国人民银行的相关分析，都有类似的结论。由于公积金主要用于购买住房的信贷，不能用于租赁支付，导致买不起房的低收入群体，永远也享用不到自己长年缴存的公积金，只能到退休时全额领取。无力购房的低收入者，非但不能从公积金制度中受益，反而被强制性地缴存公积金供中高收入者购房信贷使用，实际上还要承受利息损失，这显然是不合理的。这样的制度安排，对于已有自有住房者、无意愿购买住房者也是不公平的，迫使他们不得不违背自己真实的消费意愿而加入到购房大军中去。

其次，作为某种程度上具有社会保障性质的住房公积金，享有免收个人所得税、低息购房贷款的政策优惠。可是，政策性免税和低息的受益者是中高收入者，而低收入群体受益较少。显然有悖于社会公平的基本原则，也偏离了制度设计的初衷。

其三，住房公积金的管理体制是“统一管理、专项使用”，即由各地公积金管理中心统一管理和配置使用。从正常的金融体制中，切出一块资金，归一个非专业的利益团体来管理，增加了经营成本和风险。目前。全国住房公积金缴存总额超过2万亿元，非常庞大的一笔资金。住房公积金的管理机构，成为了制度之外的非银行金融机构，而管理者又缺乏金融机构的专业能力，导致住房公积金管理不规范、缺乏监督机制、加大资金风险。全国各地较为普遍地存在挤占挪用住房公积金、变相进入高风险领域等现象。近年来，有关住房公积金的大案要案频发(住房公积金领域的案件，动辄涉及上千万元、上亿元资金)，反映了公积金管理制度的先天缺陷。公积金管理制度(公积金管理中心)，是一个既缺乏效率性、又缺乏安全性的制度安排。各地频繁出现的“公积金套现”现象，就是公积金管理机构和管理者寻租的一种表现形式。公积金管理方式的落后，也加速了公积金制度的难以为继。

其四，并不严谨的公积金归集制度，为部分垄断行业、部分行政机关为其职工提供了增加实际收入和避税的机会，政策性地强化了收入差距和社会分配不公。部分高收入企业、政府部门，利用公积金政策，大幅度提高其职工的实际收入，且避交个人所得税，实质上以公积金缴纳方式损害了国家利益和全民利益。垄断行业可能利用这一制度变相提高产品服务的成本和价格，政府机构则因这一制度而增加了行政成本。

其五，住房公积金使用、运营效率不高。全国住房公积金有数千亿元的公积金沉淀闲置。由于现有住房公积金管理体制不顺、政策不配套，导致经办机构各自为政、部门利益至上，公积金提取条件苛刻、手续繁琐。住房公积金使用效率很低，公积金管理成本巨大。根据住房与城乡建设部在2009年3月公布的数据：2008年全国住房公积金的“业务支出”高达283.46亿元。正因为管理成本过高而导致公积金的收益水平较低，2008年公积金收益率仅仅为1.4％，远低于同期4.14％的一年期存款利率。有关部门并没有对此作出必要解释，也没有任何部门对如此之低的收益进行追究。公积金制度是否还有必要维持下去

由于住房公积金制度的历史作用已经完成，没有多少理由使之继续存在下去。并且，越延续，累积的问题就会越来越多；越延续，就会越来越难以为继。公积金制度及其管理制度理应适时地退出，决策部门应及时讨论这一制度的退出机制。鉴于公积金制度已经运行了多年，不可能突然终止，需探讨妥善办法。笔者提出两点建议：一是把公积金转化为社会保障制度的一部分，二是彻底改变公积金管理中心的管理体制。

把公积金转化为社会保障制度的一部分，公积金转入社会保障资金账户，有利于做实社会保障账户。对于已有住房贷款者(无论是公积金贷款，还是商业银行贷款)，其公积金缴存应自动转为还款，其他公积金全部转为社会保障资金。使资金拥有者可自主用于子女教育、医疗、养老、再就业等方

面，逐步淡化其住房保障职能。在强化对社会保障资金的使用和运营监管的同时，也可以使这一部分资金得到同等力度的监管。

目前的公积金管理一般规定：住房公积金，非购房需要不能随意支取，参加住房公积金职工如因离退休、出国、调离本地、下岗失业等原因可一次性提取其名下的住房公积金。既然规定了可以提前支取的部分情形，何不更加人性化地把疾病治疗、遭遇意外、子女教育等情形纳入?当某些低收入成员，出现疾病治疗、遭遇意外、子女教育等急需资金的特殊情况时，应当允许他们合理使用这一自有资金。这样才是人性化的合理制度，否则就成为了一个只有经济利益、不顾民生疾苦的制度。

既然公积金具有社会保障性质、公积金尚未得到有效使用、公积金没有使更多的低收入群体受益，那么就应当把公积金制度与整个社会保障体系结合起来，公积金的使用不能限于住房保障，而要把范围扩大到购房、治病、养老、互助和子女教育等方面。可以说，住房公积金与其他社会保障相互联动是低收人群体的迫切需要。很浅显的例子，当某人因疾病得不到救治而生命垂危之际，大笔的公积金对他来说还有什么意义，此时公积金管理机构应当允许他们提前支取用于医疗支出，这样才符合民众的切实利益。所以，当某些低收入社会成员，出现疾病治疗、遭遇意外、子女教育、再就业、家庭困难等急需资金的特殊情况时，应当允许他们合理使用这一互助资金，这样才是以人为本的合理制度，才符合民众切实利益。

庞大的公积金沉淀数额表明：公积金完全有余力用于低收入群体其他方面的保障，并不会影响其正常的住房贷款需要。新加坡的中央公积金制度，可用于四项内容：购买政府组屋、医疗治病、为子女交学费、养老基金。这是多种保障集于一体的社会保障制度，确定了住房公积金与其他社会保障间的共通性，值得我们借鉴。我国各种社会保障资金，在现行运作方式下，都有一定的资金沉淀而没有得到有效利用，只有各种社会保障全面推行联动机制，才能“激活”沉淀资金，得到最有效的利用，才能使社会成员得到最大程度的保障。

无论公积金制度存废与否，其管理制度必须改变，必须取消住房公积金管理中心。公积金管理中心(还有各单位的公积金管理人员)，完全是增加管理成本，增加资金风险，增加寻租机会的环节，没有必要存在。即使公积金制度继续存在下去，公积金也完全可以交由专业的金融机构来作专户管理。