中美两国儿童福利制度的比较分析

摘要：增进儿童福利是国际社会在儿童发展上的重要目标，本文将有“儿童天堂”之称的美国儿童福利制度与快速发展中的中国儿童福利制度做比较分析，通过对比不足以及经验借鉴，以促进中国儿童福利制度的发展与完善。

关键词：儿童；福利制度；比较分析

中图分类号：C913．5　文献标识码：A　文章编号：1003-949x(2008)-05-0018-02

一、儿童福利的定义

儿童福利是一个非常复杂的概念，它既是一种社会机制，又是一种社会理念，同时还是一种社会政策。儿童福利是社会福利的一部分，也是社会福利在儿童这个特殊群体中的体现。1959年联合国《儿童权利宣言》指出：“凡是以促进儿童身心健康全发展与正常生活为目的的各种努力、事业及制度等均称之为儿童福利。”美国儿童福利联盟认为：“儿童福利是社会福利别以儿童为对象，提供在家庭中或其他社会机构无法满足需求的一种服务。”

儿童福利有广义和狭义之分。儿童福利从其广义而言，目的是针对全体儿童的普遍需求，设计各种方式，以促进儿童生理、心理和社会潜能的最佳发展，以符合社会需要。而狭义的儿童福利的服务对象则是指那些遭遇各种不行情境的儿童或者家庭，如孤儿、残障儿童、贫困儿童、被虐待或者被忽视的儿童、行为偏差或情绪困扰的儿童等，针对个别问题需要给予救助、保护、校正、辅导或者收养等措施，有效改善其面临的问题。在现在，人们开始更多地认同广义的儿童福利。如廖荣利教授是从广义的观点来看待儿童福利的，他认为“儿童福利是中央及其各级地方政府，对促进儿童健全发展之所有措施”，“积极性的儿童福利，旨在强化儿童的发展，并充分运用一切能促进儿童发展的各项个人和环境的资源”。

二、中美两国儿童福利制度比较

(一)政策立法

在福利立法方面，中国已经制定了以《宪法》为核心，包括《刑法》、《民法通则》、《婚姻法》、《教育法》、《义务教育法》、《残疾人保障法》、《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》、《妇女权益保障法》、《残疾人保障法》、《母婴保健法》、《传染病防治法》和《收养法》等在内的一系列有关妇女儿童生存、保护和发展的法律，以及大量相应的法规和政策措施，形成了较为完备的保护儿童权益的法律体系。根据中国宪法，中国的有关法律对儿童的生命权、生存与发展、基本健康和保护、教育、休闲和文化活动以及残疾儿童的特殊保护等均有全面系统的规定，并规定对虐待、遗弃、故意杀害儿童以及偷盗、拐卖、绑架、出卖、收买儿童等犯罪行为，予以严厉惩罚。

1909年罗斯福总统召开白宫儿童会议，美国儿童福利制度进入了一个时期。在此之前，儿童福利园并未采取政策立法的形式，多由民间组织及宗教团体所替代。“经济大萧条”以后，美国的社会福利思想发生了重要的转变，政府开始主动承担国民福利。在儿童福利方面，政府通过不断的立法确立了一系列福利方案，一套完整的儿童福利制度逐渐建立起来。1935年通过实施了《社会安全法》《社会福利一元化具体措施》，此后陆续通过了《民权法》、《经济机会法案》、《贫民健康保险》、《儿童虐待预防法案》、《儿童安全法案条款》、《社会安全法案20条款》、《收养辅助与儿童福利改革法案》等一系列法规和政策。

从立法来看。中美两国都随着社会的发展增强了对儿童各方面福利的关注，立法较多。中国的福利法律条款虽多，但并没有形成整合效应，这对我国目前儿童福利服务和满足儿童福利需求非常不利。而从美国的政策发展来看，儿童福利政策的出台和儿童福利法律法规的制定都是以儿童研究为基础的，这是发达国家经验给我们的启示。

(二)福利行政

儿童福利政策仅仅停留在文本层面上是不够的，其有效推行才是更重要的。儿童福利行政可以界定为：政府机关或公共团体促进儿童身心健全发展与正常生活，实现儿童福利的行政过程。社会福利行政一般包括四个方面的内容：行政组织、人事行政、财务行政和行政方法。

在我国，与儿童福利相关的机构主要有国务院妇女儿童工作委员会，共青团系统、妇联系统和民政系统。共青团和妇联系统是带有行政色彩的群众团体，职责仍停留在研究和协助政府管理的层面，行政力度不大，而儿童福利的有关内容在教育、卫生、司法等多个部门中实施和实现。除此中国20世纪80年代成立的关注儿童福利的社会福利服务机构有：中国儿童发展中心，主旨在于促进中国儿童的全面发展、收集资料、开展研究和对有关人员进行培训等；中国人民保卫儿童全国委员会，旨在促进儿童福利事业：中国儿童少年基金会和中国儿童福利院，来做一些收容低能、伤残儿童和弃儿、孤儿。由国家投资兴办的儿童福利机还为社区中的残疾儿童及其家庭提供了生活照料、康复训练和专业培训等方面的服务，形成了为孤残儿童的发展提供支持和帮助的一整套照料体系和服务模式。目前，我国儿童福利在政策、机制、社会意识等方面的保障需求已经超过了单纯的物质上的需求，儿童福利需在法律上的保护。在职业规范上的保障，在专业福利人员的培养，在儿童社会救助系统上的支持，在儿童福利资源上的有序有效筹集等等方面，都是很不够的，这些不足导致了一些处于特殊困境的儿童不能及时得到帮助。

美国是实施地方分权制度的国家，行政权集中在各州联邦政府只是负责规划、辅助和监导。儿童独立行政的最高主要机关是卫生及人群服务部，实际负责政策领导责任的是利：会安全署所辖的儿童发展局。各州社会福利行政组织体制虽然不尽相同，但是也配合联邦体制，在人群服务处下设置儿童与家庭福利科。美国的儿童福利的行政管理十分严谨，不但所用经费需要发挥一定的效能，也不闲行政而忽视各种社会工作方法的运用。美国的儿童行政服务项目繁多，能满足各类儿童的不同需要，中央由儿童发展局统一规划和领导，行政主管机构强劲有力，能发挥人群服务的特质。可以看出美国的儿童福利政策的实施效率、行政人员的专业程度，资金的筹集和使用等方面是值得中国学习和借鉴的。

(三)福利项目内容

我国儿童福利项目主要涵盖孤残儿童的供养康复、儿童教育及妇女儿童的权益保障上。《义务教育法》规定国家、社会、学校和家庭依法保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利。凡年满六周岁的儿童，不分性别、民族、种族，应当入学接受规定年限的义务教育，条件不具备的地区，可以推迟到七周岁入学。《中华人民共和国残疾人保障法》也就特殊教育学校(部、班)办学思想、办学条件、办学水平和随班就读等残疾儿童少年义务教育情况进行了规定。《未成年保护法》《预防未成年犯罪法》也为保护儿童权益、促进儿童发展提供了保障。《中华人民共和国劳动法》规定女职工生育享受不少于九十灭的产假，“女职工和未成年工特殊保护”也规定劳动者在退休、患病、负伤、因工伤残或者患职业病、失业和生育的情形

下，依法享受社会保险待遇。这些福利制度越来越健全。

美国儿童福利制度的项目设计具有明显的残补取向。美国儿童福利联盟的认为：儿童福利是针对那些父母无能力照顾、社区资源不足的儿童青少年，提供促其家庭和社区养育、保护儿童能力的服务。从福利项目的设计来看，几乎所有项目都是针对贫困家庭，大部分福利项目的执行是以资产调查为基础，充分体现“穷人靠国家，余下的人靠市场”的制度设计原则。美国对儿童福利的具体资助项目，归纳起来，可以分为三大部分，儿童的照管和发展，收入补贴和医疗保障。

美国的公立幼儿园是政府的资助最大的项目，其功能主要是为儿童上学做准备，幼儿园开设数学、体育和读写等课程。美国还有另外一种幼儿园。是专为贫困家庭的孩子设立的，是约翰逊反贫困法的产物，孩子们在那里学习知识，掌握一些基本的生活技巧等。美国政府还采取教育券帮助贫困学生购买他们所选择的学校教育。美国高额的福利花费大部分是针对那些收入极少或者没有薪水的家庭，对从事全日制工作的父母帮助不大。

“抚育未成年孩子的家庭援助计划”(AFDC)是对有孩子家庭的重要收入补贴项目，该项目是指在帮助“父母一方丧失劳动能力、死亡、长期离家出走或事业家庭”里的孩子。该计划由联邦健康与人文服务部和各州的人文服务局共同管理。美国还通过所得税信贷(EITC)，是对那些低收入的家庭提供现金资助，即具有儿童的低收入家庭，不包括不工作的人，单身和没有儿童的也不在补助之列。食品券项目，是联邦政府的视频补助项目，该项目的目的是保证贫困者能获得基本的食物需要。住房补贴，对贫困家庭提供在租房、出租和购买住房有困难的家庭，此项计划不仅限于有孩子的家庭。工作机会与基本技巧补贴，是对工资低的父母的津贴，这些家庭面临着只有依靠福利才能生存而无福利已无法负担儿童抚育的问题。

在医疗保障方面，“医疗援助项目”是美国政府为穷人提供的医疗保险计划。该计划大部分是对那些依靠福利生存的贫困家庭。医疗补助项目的费用由政府与各州分担，政府提供的健康保险也集中在没有工作的单身父母家庭，美国的健康保险也没有包含所有的儿童，除“医疗援助计划”外还有“妇女、婴儿和儿童特别补充食品计划”(WIC)，该计划每月为婴儿和5岁以下的儿童、孕妇和哺乳妇女提供包含各种人体所需的营养食品。

可以看出，美国儿童福利制度是一个项目繁多且结构复杂的体制，内容涵盖面广，在管理上实行中央与地方分权，具体到每个项目又分属不同的管理部门，各部门间权责分明各司其职，但其社会效应和成本效应一直受到国民的质疑。中国的儿童福利制度项目的对象主要是处于不利境地的儿童，保障的也是儿童的基本权利，并没有像美国一样涉及到儿童生活发展的各个层面、各个领域，而且基本没有涉及到儿童家庭的福利。以上是对中国和美国儿童福利制度浅显的比较分析，具体措施比较并不全面，但只有不断地借鉴和反思，儿童福利研究才能更有生机和活力。