教育领域综合改革形势分析

2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出了深化教育领域综合改革的新部署和新要求。

2014年，中国教育改革发展的每一步都令人期待。从小升初免试就近入学新政火热出炉，到19个大城市“一城一策”应对择校;从考试招生制度改革方案呼之欲出，到以“管评办分离”为核心的管理体制改革稳步推进;从坚持立德树人深化课程改革，到优化城乡教育资源配置促进公平，改革新政正以前所未有的力度密集出台，深入实施。

当下教育领域最热的词无疑是“综合改革”。那么，怎样认识教育领域综合改革的意义，它的亮点是什么？回顾教育改革的历程，本轮教育领域综合改革提出了哪些任务与课题？

一、认识教育领域综合改革的意义

（一）改革是一切有意义的变化

改革是一切有意义的变化，是带来正能量的变革。教育领域综合改革就是要改掉“存在明确问题的、不合理的、落后的、严重影响生产力发展的”生产关系，使之更加合理完善。它具有历史性进步意义。

我们认为改革至少应包含三个要素，即决策的正当性、程序的预定性以及目标的可取性。对现行政策的任何改变只有同时具备这三个要素，才可以被称为改革，因而也具备了道德和法治的正当性。

（二）深化改革推动教育内涵发展

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010―2020年）》（以下简称《纲要》）是绘制我国基本实现教育现代化的宏伟蓝图，贯穿其中的一个重要思想就是“综合改革”。在《纲要》制定过程中，最初名称是“国家中长期教育发展规划纲要”。一些教育部门的人认为，教育已经完成改革的启动，教育面临的主要问题是发展，比如增加经费、人力，加强课程。然而，时任国家总理同志却提出――教育改革才开头，教育有三个问题没解决好，投入不够，水平不高，改革不到位。最后《纲要》定名时加入“改革”，并把“改革”两个字放在“发展”前面。

可见，教育发展不能完全替代改革，做大蛋糕不等于分好蛋糕。教育改革是推动发展的最大红利，以此调动相关利益群体的积极性、主动性和创造性。

改革已经启动，但是过去改革重在推动外延发展，扩大规模，强调普及。现在，深化改革旨在推动内涵发展。教育质量的提高最初依靠规模发展可能有一定效果，但达到一定程度后规模发展的促进效果就变得微弱，就需要由外延向内涵发展变革。教育的内涵发展需要克服体制机制，需要改革结构，需要新的办学理念、管理方式的变革。

（三）综合改革要充分激发创造力

教育改革深化需要攻坚克难，触及利益比触及灵魂还困难。教育领域综合改革经验不足，我们要不断探索，关键要通过改革激发创造力。

创新是社会发展的主流与动力。《大学》语：“苟日新，日日新，又日新”，就是从动态的角度强调不断革新。教育更需要创新。教育有两极性，既有传统性也有创新性。教育在两端之间要取得平衡，既要传播传统优秀的文化，又要创新面向未来的文化。正如邓小平同志提出来的“教育要面向现代化，面向世界，面向未来”。这就是教育综合改革的诉求。

中国教育走的是一条发展中大国的社会主义特色的教育发展之路。公平、质量、普及、提高、标准、个性，全都要顾及和反映。

所以，教育改革是继承，是发展，是创新。通过教育领域综合改革激发活力、增强动力、调整利益、推动发展、促进公平、提高质量、提升效益。改革解放生产关系，最后迸发出积极性、创造性。

二、综合改革是全面深化的教育改革

十八届三中全会提出教育领域综合改革，它是全面深化的教育改革，要求具有系统性、整体性和协同性。

（一）教育改革的系统性

每一个人从摇篮到坟墓一般都要经历五个学段，其间的教育还存在跨校、跨区、跨国流动。

五个学段是学前教育、初等教育、中等教育、高等教育、继续教育。其中的教育衔接有：家教和幼教衔接，幼小衔接，小学和中学衔接，高中和大学衔接，学校教育和继续教育衔接。每一段都存在衔接问题，但是大家如果都是“铁路警察各管一段”的意识，衔接就很容易出问题。

比如幼小衔接问题，在学前和小学阶段有两种不同的看法。小学通常说零起点，但幼儿园却长期存在小学化教学的问题。学前是游戏化教学，小学开始进入知识化教学和分科学习。于是就会出现这样的现象：小学低段要教的知识，学生在幼儿园已经学过，但学习习惯方面，学生却停留在幼儿园时期。

又如，高中和大学衔接问题。改革开放三十多年中国的“高考状元一般化”现象值得思考。高考的信度和效度都比较好，但是考出来的人才还存在“深加工”需要。这就源于高中与大学衔接有问题。高中学习很大部分精力都投入到应试的训练中去了，猜出题者的心思，题海战术练就正确、准确、精确。高考尖子生进入大学不适应，不适应从应试到研究性学习的转化。大学不只是学知识，还要搞研究。过去都是老师教，学习有标准答案;现在搞研究更多需要创造。比如我们研究“全国性教育满意度调查”，国内没有做过，国外只做过一个学校的调查，没有全国性的调查。怎么调查，设立哪些标准，采用什么方法，如何统计分析，这都需要创新。

到了继续教育阶段，很多在校学习优秀的人就不知如何自主学习了。信息社会给予每一个人广阔的自主学习空间。越是发达的行业继续教育越重要。面对学习型社会的建设，每个人都要加强自主学习的能力――自己选择学习的方式、时间、内容。比如同样上网，有的人收获很大，收集到有效材料;有的人就只找到无用材料。

另外，除学段间衔接，还有学科间衔接、学校间衔接、地区间衔接、国家间衔接。

现代人的培养是复合的，在长达20多年的系统教育中，可以说，成就一个人哪个环节都不能出差错，一个环节出问题就有可能会毁掉一个人的成长。所以教育领域综合改革要有一种系统思维。

（二）教育改革的整体性

我国教育的管理是一个从中央到地方五级政府分担的结构。各级政府承担着不同的职责，哪级政府不给力，教育都会出现问题。但是五级政府教育的责任存在交叉。中央全面统筹规划，现在还有省级统筹，但是这也不足应对各地教育改革的复杂性。

中国有约68万个行政村，一些省的人口近亿，也有不少上千万人口的大县，这么庞大的教育，仅依靠中央、省级、县级三级管理是不科学、不合理的，况且各级政府还存在职责不分明的情况。就以进教师为例，通常采用的是“国标、省考、县管、校用”。也就是说，一所学校进一名教师，标准是国家定的，省里面进行考试考察，县里统一人事管理。县管还不一定是教育部门，通常是县政府管理，而怎么用其实是落实在学校中的事。这样的管理方式对于一名教师的成长有哪些好处，又存在哪些不足之处？教育领域综合改革面临的就是一个一个这样的问题。不同的问题当然采取不同的方法处理，但无论什么问题如果没有一个整体考虑，肯定是处理不好的。

所以改革必须要整体推进，必须发挥五级政府的作用。教育领域综合改革就是要改革教育管理缺位、职责不清的现状。

（三）教育改革的协同性

教育事业需要多部门协作，也需要学校、家庭和社会合作。

粗略计算，与教育相关的部门有40多个。推进一项教育改革需要相关部门的协助才能实现，这其中就体现教育改革的协同性。

举个事例。2010年国家教育改革领导小组由国家领导人担任组长，成员单位就包括除教育部外的19个成员单位。每年开会协调教育要解决的重大事件，都需要国家领导出面，各部委领导共同讨论来协商。

再举一个事例。与教育最密切相关的部门是财政部，教育离不开钱。有人开玩笑说，“中国教育改革是财政部在改革，财政部兼会计、出纳、总管。”过去教育很多是专项拨款。中国这么大，中央财政无法知道各个地方具体情况。这样就会出现尴尬：比如学校现急需师资培训的经费，但中央的专项拨款却是校安工程。要还是不要？要了，又怎么用？《纲要》明确规定到2012年使国家财政性教育经费支出占GDP的比例达到4%。现在一些地方教育经费支出已达到4%，地方就可以对教育经费的支出协商后在4%这个盘子里来分配，避免了上面的尴尬。

教育和各个部门有着千丝万缕的联系，教育和各个行业也有着千丝万缕的联系，不协同无法推进教育领域的综合改革。

三、回顾教育改革的历程

从1983年邓小平同志提出“三个面向”启动教育改革算起，至今已召开了四次全国性的教育工作会。每次教育工作会都可以看做那个阶段的标志性事件，集中反映了那个阶段的改革历程。每次改革都有关键词、关键文件。

第一次全国教育工作会议是在1985年召开，会后颁布了《中共中央关于教育体制改革的决定》。这次大会有两个关键词，即简政放权、结构改革。

简政放权就是把中央权力下放地方，建立国务院领导下的地方分级负责制，调动了地方参与办教育的积极性。

谈及结构改革，我想举下面的例子。当时普通学校占全国学校总数的80%多，职业学校很少。当时有一个怪现象：农村高中生考不上大学，就是干活不如老子，理财不如嫂子。所以当时普职教育的结构均衡化就成为重点要解决的问题。在调研了十多个教育发达国家地区的经验后，改革提出了按普职11增设职业学校数量的决定。

1994年召开了第二次全国教育工作会，会议动员全党全社会认真实施1993年的《中国教育改革和发展纲要》。本阶段改革关键词是办学自、吸纳社会力量。

办学自，即扩大学校的办学自。吸纳社会力量，即吸收民间的力量办学。1992年邓小平南巡讲话后，调动社会力量，开放社会资源成为社会当时的风向。公办学校也进行改革，公办民助、民办公助是这次改革的亮点。

1999年召开了第三次全国教育工作会，会议期间《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，这阶段改革的关键词是校内改革和课程改革。

搞素质教育，不光是社会的事，教育内部的事，还是要学校动起来才能有效果的事，所以倡导校内改革。2001年启动了新一轮基础教育课程改革。

2010年召开第四次全国教育工作会，会议要求切实落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010―2020年）》。本阶段改革关键词是综合改革和质量提升。

四、教育综合改革面临的新任务

上世纪80年代教育改革也提及综合，但那是小综合。农村做农村的改革，城市做城市的改革。农村着重于三教统筹，农科教结合，城市主要是人才培养模式的改革。

党的十八届三中全会的召开将推动教育领域综合改革进入快车道。十提出深化教育领域综合改革，指明了教育改革的新方向。深化以人才培养体制为核心的教育改革研究，改革重点是人才培养模式，改革难点是考试招生制度，改革热点是课程教学。

《决定》通过三段700多字的篇幅，系统阐释了今后深化教育领域综合改革的总体要求，基本政策导向是瞄准“解决好人民最关心最直接最现实的利益问题”，朝着“努力为社会提供多样化服务，更好满足人民需求”的目标前进。其深层次战略意图，应是正确划分基本公共教育服务、非基本公共教育服务、非公共教育服务三者属性，构建政府、学校、社会之间新型关系，坚持保基本、强基层、建机制，从管理和办学体制，到学校教育教学环节，进一步激发各方面参与教育改革积极性，让孩子拥有更多更丰富的选择学习发展的机会，让亿万家庭都能感受到实实在在的改进实效，让发展成果更多更公平惠及全体人民。

现在的教育综合改革是一种大综合，它是在城乡一体化背景下，打通了区域和部门的界限。要准确把握教育综合改革的基本特性;一是教育事业的全局性要求教育改革的紧迫性;二是教育事业的复杂性反映教育改革的协同性;三是教育工作的艰巨性折射教育改革的整体性;四是教育成效的长期性反映教育改革的系统性;五是教育发展的先导性要求教育改革的前瞻性;六是教育发展的规律性反映教育改革的周期性;七是教育发展的多变性要求教育改革的创新性;八是教育发展的重要性要求教育改革的风险性。

那么，教育领域综合改革提出了哪些课题与任务。本文进行了以下梳理：

1.立德树人（进行学生品德素养调查，素质教育调查）;2.体育、美育和心理健康教育（学生体质监测、体育教师教学技能测评、美育教师教学技能测评、心理健康研究）;3.促进教育公平（比如中国教科院正在探索教育公平整体方案设计）;4.减轻中小学生课业负担（学情调查、课业负担调查监测、学困生调查与干预）;5.考试评价（师生考试反映调查、学业成就调查、学生综合评价）;6.管办评分离（下放行政审批权限、教育决策模拟系统、教育满意度测评、现代学校制度、推进学校信息公开）;7.职业教育体系建设;8.普通教育、职业教育和继续教育学分互认制度建设;9.高校分类评估（高校绩效评估）;10.研究生教育;11.信息化缩小教育差距（教育信息化普及状况调查）;12.教育国际化（教育国际竞争力、未来学校（教室）实验）。

2014年教育工作重点是：把方向，落实好立德树人根本任务;促公平，推进基本公共教育服务均等化;调结构，促进各级各类教育协调发展;抓改革，积极稳妥破解考试招生制度难题;转职能，改进教育管理方式;发挥学校主体作用，加快建设现代学校制度;发挥社会评价作用，动员社会参与支持监督教育。

五、结语

正确理解教育领域综合改革形势，需要教育人具有以下意识：

教育改革的正确性：从群众最关切的问题改起，从影响教育发展的体制机制改起、从凝聚最大共识的地方改起。教育改革的准确性：改革要切中要害，牵一发而动全局。要害就是考试评价。从考试评价改革倒逼教育改革的深化，促进人才培养模式的优化。教育改革的有序性：先改什么后改什么，分清轻重缓急。教育改革的协调性：人财物事都要和改革相配合。教育改革任重道远：促进每个孩子健康快乐成长，并且为每个学生提供适合的教育，进而使每个学生成为有用之才。

本文系作者在重庆市教育科学研究院所作报告整理而成，经作者审定