生态旅游资源开发中政府行为探析

[摘要]通过分析生态旅游资源开发中政府“失当”行为，探究生态旅游资源开发中影响政府行为的因素，提出转变生态旅游资源开发中的“失当”政府行为，选择“适当”的政府行为，正确发挥政府在生态旅游资源开发中的主导作用，实现生态旅游资源开发的经济和生态双重效益。

[关键词]生态旅游；资源开发；政府行为；影响因素

[作者简介]吴昊，吉首大学旅游学院张家界校区教师，中南林业科技大学在职研究生，湖南张家界427000

[中图分类号]F59　[文献标识码]A　[文章编号]1672－2728(2007)01－0033－03

20世纪80年代以来，随着全球性旅游的发展，世界各国都意识到社会可持续发展和生态环境的重要性。在这样的历史背景下，生态旅游作为一种全新的旅游理念与新的旅游发展形式逐渐兴起。但是，在政府主导型生态旅游资源开发中，政府行为失当，出现了许多不利于生态环境和人类发展的问题。因此，生态旅游资源开发应坚持科学发展观，转变政府的“失当”行为，选择“适当”的政府行为，将开发与保护相结合，实现生态效益与经济效益最优结合。

一、生态旅游资源开发与政府行为的关系

1．生态旅游的含义

尽管生态旅游作为全球化旅游理念的提出已经20余年，但是关于生态旅游的含义仍然众说纷纭。自从谢贝洛斯・拉斯喀瑞(Ceballos－Las－curain)首次提出生态旅游概念以来，随着生态旅游在世界各国的实践和普及，国际生态旅游协会(TIES)、世界自然保护联盟(IUCN)等世界上很多组织和研究者从不同角度对生态旅游进行了界定。综观各种关于生态旅游的含义和理解，可以概括出生态旅游的基本含义：(1)生态旅游是一种新的旅游发展理念。从区域经济发展而言，生态旅游同时具有保护资源和促进经济发展功能，在保护生态环境的基础上，能促进区域经济发展，使当地居民收益。(2)生态旅游是一种新的旅游产品。从旅游开发角度而言，生态旅游是可持续发展的旅游，生态旅游产品开发要将旅游对环境的不利影响控制到最低限度，对子孙后代负责。(3)生态旅游是一种新的旅游消费方式或行为方式。从旅游者角度而言，旅游者在旅游活动过程中，应以自然资源和生态环境为价值取向，以生态学原则指导自身行为，尽量减少自身活动对生态环境的破坏或不良影响。

2．生态旅游资源开发与政府行为的关系

我国旅游产业是在由计划经济体制向市场经济体制转轨的历史背景下逐渐形成与发展起来的。随着社会主义市场经济体制的建立，市场在资源配置中的基础性作用要求政府让位于市场，充分运用市场机制来配置旅游资源，推动旅游产业发展。但是在特定的历史条件下，市场机制在产业发展初期尚难以带动产业迅速形成规模经济，市场体制无法自发地生长，必须要有政府的干预。目前我国正处于社会主义初级阶段，生态旅游资源开发所依赖的基础条件、配套设施、综合环境等还不够牢固，市场机制、法律法规还不够完善，这就决定了我国目前生态旅游资源开发要以政府为主导，政府不能缺位。它需要政府投资，发展基础设施；需要政府制定法律法规，规范市场秩序；需要政府组织大型旅游活动宣传，加强对生态旅游资源的保护；等等。但是政府不是生态旅游资源开发中市场的“替代者”，不能忽视市场的作用和市场机制的运用，政府主导生态旅游开发只是市场的规范者、服务者和保护者，在旅游产业起步中只是扮演市场制度的导入者和市场体系的完善者的角色。

二、生态旅游资源开发中政府失当行为分析

在生态旅游资源开发过程中，政府的失当行为主要表现在以下几个方面：

1．政府规划定位失当，着重生态旅游资源一般性开发，注重生态旅游的经济效益，缺乏资源环境深度保护，破坏生态旅游的可持续发展

近年来，由于生态旅游的兴起，各地政府官员对生态旅游资源开发怦然心动，各地相续兴起了生态旅游热。如我国西部10省市有8个在“十五”规划中把旅游业作为支柱产业来建设，其余省区也分别将旅游业定位为新的国民经济增长点和优势产业或者中远期的支柱产业。在此情况下，政府在生态旅游资源具体规划上往往不顾生态环境的脆弱性、不可再生性和生态旅游经济功能特点，盲目对自然资源作一般性的开发，缺乏资源环境的深度保护。这种错误的定位和规划必将引起生态旅游经济的非正常发展，最终导致景区重复建设，生态环境严重破坏，资源退化。如四川九寨沟、湖南张家界经营性建筑无序发展和环境污染；张家界、泰山、庐山索道建设破坏山体等问题与当地政府对于生态旅游资源开发规划定位失当有着直接的关系。

2．政府管理失当，政府替代市场，扮演企业者，多重管理，功能错位

在生态旅游资源开发中，政府管理错位，忽视市场机制，多个部门争着充当企业管理者，权责不清。这样只能破坏生态环境，阻碍生态旅游的健康发展。主要表现为：第一，政府扮演企业者，事无巨细地直接管理涉及面广、关系复杂的旅游资源开发。部分地方政府往往直接投资兴建生态旅游企业，政府直接参与经营和利润分配，并给予相应的政策优惠与保护，无法保证市场经济的公平竞争。第二，政府多重管理，职责不清，权责不明，功能混乱。以张家界国家森林公园为例，张家界国家森林公园是林业部的森林公园、建设部的部级风景名胜区、国土资源部的国家地质公园、国家旅游局的4A级景点。致使其受到林业部门、建设部门、国土资源部门、旅游部门等多个行政部门的多重管理。而且各级政府各主管部门的政策衔接性差，政策冲突的现象时有发生。

3．政府监控失当，监控不力，甚至于放任自流，致使部分生态旅游资源开发盲目无序，扭曲变相

政府作为生态旅游资源开发的主导者，在科学制定生态旅游资源开发政策，引导生态旅游健康发展的同时，更要搞好对生态旅游资源开发的监控，使其健康有序发展，达到生态旅游资源开发预期目的。但是，在我国生态旅游开发的现实中，存在破坏生态、污染环境、变相开发等问题。具体表现为：第一，破坏生态，污染环境。有关调查显示，国内有22％的自然保护区环境因开展生态旅游而受到破坏；11％的生态旅游资源出现退化；44％的自然保护区存在垃圾公害；12％出现水污染；11％有噪声污染；3％有空气污染。第二，唯利是图，变相开发。如生态旅游资源开发项目获得所需土地的价格都很低，一些旅游企业在以生态旅游资源开发名义拿到廉价生态资源后，却开发成一般性的旅游项目，甚至于搞黄、赌、毒等非法项目，立项和实际实施发生了偏离。

三、生态旅游资源开发中影响政府行为的因素

1．经济发展水平

一般而言，我国丰富的生态资源大多分布在经济发展水平较为落后的中西部地区。对这些不发达地区来说，发展旅游业的目的是为了使当地尽快

地脱贫致富，在较短时间内把经济搞上去，这就造成政府生态旅游资源开发行政行为的短期化。即为了当前的经济利益牺牲长远利益，从而导致对生态旅游资源的盲目性、破坏性开发，忽略对其长远保护。

2．管理体制

目前，我国旅游景区管理体制改革依然滞后，严重影响和制约着不同行政部门的行政行为，致使生态旅游盲目无序发展。如张家界景区、庐山景区等分别由景区管理局(处)等6个部门管理，各部门从本部门利益出发，往往作出有利于本部门的行政行为，牵制相关部门的行政行为。而我国绝大部分景区管理局既承担景区资源保护功能，又承担旅游开发功能，很难保证其行政行为的公正性。

3．政府官员的企业家能力

地方政府在旅游开发中的决策与政府官员的企业家能力直接相关。官员的企业家能力影响着政府行为，由于对生态旅游有较深的认识，在当地的生态旅游资源开发上具有前瞻性，能形成旅游开发的先发优势，并建立起创新机制，使地方和生态环境在原有基础上得到进一步的发展。由于具备长远的眼光，就会对当地生态旅游资源进行保护性开发，使之可持续发展。而如果政府官员不具备相应的知识、能力和素质，在生态旅游资源开发中就可能产生种种不当行为。如掠夺性开发、低水平重复建设或不顾本地区的特色，只是一味模仿其他地区进行开发等。

四、生态旅游资源开发中政府“适当”行为选择

基于上述分析，可以发现政府行为对生态旅游资源开发的深刻影响。因此，政府在生态旅游资源开发中应分析其行为的“失当”性和“适当”性，进行行为的取舍，调整和改进政府“失当”行为，使之转变为“适当”行为。

1．转变政府职能，搞好宏观调控

在生态旅游资源开发中，政府必须转变职能，以宏观调控者身份规范市场，运用各种手段搞好宏观调控，制定生态旅游资源开发利用、金融和税收政策；制定生态旅游资源开发规则，做好地方生态旅游发展整体规划；等等。尽快完善国有资产的管理体制，完善监管法规与政策，使各部门对生态旅游资源的管理有法可依、有章可循。

2．政府要定位好自己在生态旅游资源开发中的作用和功能

政府对生态旅游资源开发要起主导性作用，主要体现在制定规划、政策以及监控方面。一要科学规划。规划要建立在经济发展水平和生态承载力基础上，要形成自己的优势和特色。同时规划引导市场，给市场机制留下足够的空间，让市场主体在竞争中实现资源的优化配置。二要公开信息。政府利用信息引导生态旅游资源开发非常重要，因为投资者的眼界是有限的，信息是不对称的，政府应把生态旅游资源开发基本的信息如项目规划、承包年限等公开，让投资者作出理性的分析和决策。三要加强管理。政府务必加强对生态旅游资源开发项目的监督，防止开发商变相开发，或者掠夺性开发，污染环境，破坏生态。

3．政府要大力推行听证制度

大型生态旅游资源开发项目涉及面广、影响力大。同时其投资额大，往往占用大量资金。更重要的是，其道路、公园等基础设施具有公共产品的性质。如果设置不当，将造成重复建设、浪费资源、无序竞争等后果。所以，政府应该推行听证制度，规范生态旅游资源项目开发，接受社会公众的监督。一方面要重视当地社区和居民的参与，为当地居民提供商业和就业机会，实现生态旅游资源开发的经济利益；另一方面政府自身在加强生态资源开发与环境保护监督与管理工作的同时，要将部分旅游收益用于当地的生态保护和建设事业中，实现生态旅游的可持续发展，取得生态旅游的生态效益。

4．政府要引导微观决策主体进行理性开发

在生态旅游资源开发中，政府要利用宏观调控手段，诸如立项审批手续和程序、信息的等，引导开发商理性投资。所谓理性投资，就是投资一定要建立在对生态旅游开发项目地理位置选择、客源市场分析、同类项目优势比较等正确分析评估的基础上。对于有的生态旅游资源来说，高的消费群和消费层次是其开发的首要前提，开发商在开发之前要充分调查和估计社会购买力和市场容量。作为辐射性很强的大规模的生态旅游资源开发项目，必须有大量的外来消费人群，本地消费水平也要达到相应的水平，才能开设，否则无以支撑该生态旅游项目的生存和发展。所以，政府在生态旅游立项审批时，必须考虑区域的消费力和客源市场容量。

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