社会保障信息化建设亟待加强

社会保障是最基础和最重要的民生措施之一。完善的管理服务信息系统是社会保障制度有效运转的重要保障。当前,我国社会保障制度推进迅速,覆盖人群不断增加,加快社会保障信息化建设显得尤为重要和迫切。

一、我国社会保障信息化建设的现状

社会保障信息系统是连接参保者、经办机构、管理部门三者之间的桥梁。其主要功能为:业务办理、信息查询、基金管理、财务监督、监测分析和决策支持,从而实现“跟踪一生、记录一生、服务一生、保障一生”的目标。

我国社会保障信息化系统的主体架构包括两部分内容:社会保险信息系统和最低生活保障信息系统。其中,社会保险信息系统(“金保工程”一期)由原劳动和社会保障部负责规划和实施,2003年开始建设,建设周期为5年;最低生活保障信息系统由民政部负责规划和实施,2004年开始建设,建设周期为2年。此外,各地方根据当地社会保障工作需要和财政支撑能力,也自主开展了一些社会保障信息化建设。

目前,我国的社会保障信息化系统,以社会保险信息系统和最低生活保障信息系统为支撑,在中央、省、市、县四级建设了网络基础设施、经办服务平台、资源数据库和统计数据库。有力促进了各地就业服务、社会保险办理、城乡最低生活保障等业务开展,也支持了城镇居民基本医疗保险、新型农村社会养老保险试点等新的社会保障制度的实施。可以说,我国的社会保障信息化系统在建立健全城乡社会保障体系中发挥了重要作用。

随着我国经济社会的快速发展,社会保障制度在不断加强和完善。在制度建设不断推进的同时,也暴露出了相关信息化建设难以满足实际需求,信息系统缺乏整体设计、框架结构不合理、信息处理能力和决策支持能力不足等诸多困难和问题。

二、加强社会保障信息化建设的必要性

“十二五”时期,我国社会保障制度将进一步完善。城乡基本医疗保险将实现全覆盖,城镇养老保障将朝着覆盖所有从业人员和部分无保障居民、新型农村社会养老保险将基本覆盖农村居民的方向发展,城乡最低生活保障制度将继续稳步运行。随着社会保障制度建设步伐加快、覆盖范围扩大,对相关信息化建设提出了十分迫切的要求。

(一)加快社会保障信息化建设,是制度发展的需要

我国的社会保障制度自20世纪90年代建立以来,覆盖人群逐步扩大,从城镇职工扩展到城镇就业人员,从正规就业人员扩大到全体从业人员(包括部分农民工),从城镇居民扩展到城乡居民。在此过程中,社会保障的覆盖人数迅速增加。在社会保障信息系统建设初期(2005年),参加城镇养老和医疗保险的人数分别为1.75亿人和1.38亿人,被纳入城乡最低生活保障的人数分别为2234万人和825万人。到2009年底,参加城镇养老和医疗保险的人数分别为2.34亿人和4亿人,参加新型农村合作医疗的人数为8.33亿人,被纳入全国城乡最低生活保障的人数分别达到2347万人和4759万人。2009年国务院在全国320个县(市、区、旗)开展了新型农村社会养老保险试点,2020年前新农保将实现全覆盖,部分省份到“十二五”末有可能提前实现全覆盖的目标。按照《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》的要求,需要“建立全国统一的新农保信息管理系统,纳入社会保障信息管理系统(“金保工程”)建设,并与其他公民信息管理系统实现信息资源共享”。

(二)加快社会保障信息化建设,是经办管理的需要

随着社会保障制度的健全,各地社会保障服务需求大量增加。经济发达地区人口密集、就业集中,参加各类社会保险的人多量大,社会保障管理和服务压力较大;在经济欠发达地区,参加城乡医疗保险、新型农村养老保险、城乡最低生活保障人数较多,也需要社会保障管理和服务。同时,越是基层的社会保障经办机构,服务量越大,信息化建设的需要越迫切。此外,社会保险基金的管理总额逐年加大。2005年,全国“五项社会保险”基金收入为6975亿元,基金支出为5401亿元,累计结余6074亿元;2009年,社会保险基金收入为16116亿元,基金支出为12303亿元,累计结余18942亿元。在就业渠道和就业方式的多样化的今天,对社会保险关系转移接续、提高统筹层次、多险合并管理等要求也在不断增加,原有的管理方式需要调整,业务流程需要重新梳理和设计。因此,社会保障信息化平台需要加快建设,并进一步优化和规范社会保障业务处理、管理和服务模式,实现对社会保障经办业务全过程管理。

(三)加快社会保障信息化建设,是宏观决策的需要

现有的社会保障信息系统还无法满足政府监管和调控的需要。自建立最低生活保障、新型农村合作医疗和城镇居民医疗保险制度以来,中央财政的补助力度不断加大。2009年起,又增加了对开展新型农村社会养老保险试点的补贴。对中央政府补助资金的管理和运作迫切需要信息化平台支撑。此外,社会保障水平与国家经济发展、财政支撑能力密切相关,宏观调控和资金监管的需求,使得社会保障信息化建设的迫切性也在逐步增加。

三、加快社会保障信息化建设的基本思路

按照党的十七大提出的到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系、实现人人享有基本生活保障的目标,加强社会保障信息化建设需要从以下几个方面考虑:

一是信息化建设要与社会保障制度发展相适应。新的信息化平台,应该立足宽口径、全覆盖。要涵盖社会保险、社会救助和社会福利等主要制度,覆盖到制度设计中的所有人员。要适应就业形势的变化,能解决城乡、地区之间社会保障关系转移、接续等现实问题。同时,信息化建设需要有一定的前瞻性,为今后社会保障的其他制度建设预留接口。

二是信息化建设要与社会保障管理模式相适应。要根据目前社会保障制度发展的特点、统筹层次,分清中央、省、市、县各级的职能和业务重点,根据各级政府管理和服务的不同需要,分层次、有侧重、分步骤地进行建设。

三是信息化建设要体现社会保障经办和管理并重。社会保障信息化平台,不仅要重视业务经办系统,为各项业务经办提供支持,同时还要加强管理信息系统建设,加强对宏观管理和决策的信息支撑。业务经办系统和决策支持系统建设二者既要有所区分,又要同时并重。

四是信息化建设要充分整合资源并注重可持续发展。社会保障信息化建设应充分整合已有资源,提高公共资源利用效率。考虑到信息化建设具有一次性投入大、后期运行维护费用高的特点,在积极推进信息化建设的过程中,既要充分考虑当前业务工作的需要,也要统筹兼顾系统未来的运行维护,实现可持续发展。

四、“十二五”时期加快社会保障信息化建设的主要建议

“十二五”时期是我国社会保障发展的重要时期,信息化建设工作是社会保障制度推进的有力支撑。应当统筹考虑当前业务实际和未来制度发展需要,稳步推进“十二五”社会保障信息化建设工作。

(一)加大中央支持力度,加快信息化建设步伐

针对目前各级社会保障信息系统建设投入不足的现状,坚持“国家指导、地方负责、中央适当补助”的原则,各级政府应切实承担起本级社会保障信息化建设的主体责任,加大建设投入力度,中央对中西部地区给予适当投资补助,合力推进社会保障信息化建设。同时,加快“金保工程”一期总结验收,适时启动“金保工程”二期和民政系统社会救助(包括城乡最低生活保障在内)信息化建设。

(二)以需求分析为先导,通过信息化建设提升服务水平

社会保障信息系统庞大而复杂,关系众多人群,涉及多个管理部门和上下不同层级。“十二五”期间推进社会保障信息系统建设,应当树立“业务主导”理念,以需求分析为先导,完善和优化业务流程,达到实现业务、支撑业务和提升业务的目标,提高经办业务的服务水平。一方面必须从实际业务出发,搭建好符合实际需求的系统框架,满足不同层次、不同服务需求和未来不断发展的需要,特别是要正确处理好过渡性系统(如当前的新农保系统)和总体社会保障系统建设的关系。另一方面要以信息化建设为契机,改进服务手段,优化工作流程,提高工作效率。实现以业务需求为先导,推动信息化建设。信息化建设逐步完善,进一步促进业务流程不断优化。

(三)分层次、有侧重,明确各级信息化建设目标和重点

社会保障信息系统开发涉及中央、省、市、县四个层级,服务延伸到了街道、乡镇。“十二五”期间社会保障信息化建设,要进一步分清各个不同层次社会保障信息平台的定位和主体需求,明确建设目标和建设重点,处理好决策支持、资金监管和经办服务的关系,有侧重地推动各级信息化平台建设。中央、省级信息系统应当着眼于监测分析、决策支持、关系转移接续和基金管理等功能。市、县级基层信息系统,则需要强化业务办理、信息查询等经办功能,提升服务效率。在明确各级平台定位的基础上,新的社会保障信息化建设,在县、乡级基层应当实现以信息采集为主导,中央、省级则偏重数据集中、分析。这样一方面减少数据集中层次,明确各级的分工和职责,提高运行效率。另一方面,也避免出现多个层级进行综合功能的信息化重复建设,从而降低建设和后期运行维护成本。

(四)推动资源整合,提高信息利用效率

社会保障信息是公民服务最重要的信息之一,甚至可作为身份标识。因此,未来我国社会保障信息系统的发展方向,应当向整合资源、推动信息集中、提升管理决策功能的方向发展。“十二五”期间社会保障信息化建设,一是要加快推动目前比较薄弱的县级信息化建设,填补部分地区的空白;二是要对现有分散的人力资源、劳动就业、社会保险等各类经办系统,进行梳理和整合,实现业务互通互联,信息共享;三是要加强与其他部门信息系统的协调和配合,如公安、计生、金融等业务密切相关的部门之间,要加强协作,逐步实现与业务相关系统之间的资源共享和和关键信息同步更新。进一步加强社会保障信息系统对宏观管理的支撑能力,提升决策的科学性和有效性。

(五)探索多种模式,确保社会保障信息系统可持续运转

调动多种社会资源,以各种方式参与社会保障信息化建设。按照有利于管理和服务、有利于提高工作效率和节约投资为原则,充分利用信息技术发展成果,实现社会保障信息化建设的可持续发展。一是要综合利用多种技术手段,逐步引入手机终端、远程传输等信息手段,实现信息传送和查询方式的灵活多样。可以考虑“十二五”期间在部分地方进行信息技术应用试点,开展新技术的探索和尝试;二是加强与各地电信部门、电信运营商的合作。推动社会保障信息化建设,可以积极鼓励电信部门和运营商的参与,人力资源社会保障、民政部门负责业务需求和管理,电信部门和运营商提供技术支持。■

(作者单位:国家发展改革委就业和收入分配司)