建设小康社会中政府的社会保障职能

我国目前正处在一个特殊的发展时期，即进一步深化改革，完善社会主义市场经济体制，为全面建设小康社会奠定基础的过程。在这个时期建立的社会保障制度，是将过去的企业保障转变为现代社会保障的过渡性制度，但这是一个逐步推进的改革过程，这个过程是与我国社会主义市场经济体制改革过程相同步的，是政府实现职能转变，对社会保障职能重新定位的过程。在这个时期，我国政府社会保障职能的具体内容是不断发展变化的。现阶段，我国政府的社会保障职能主要是宏观决策、组织实施、监督管理等方面。

一、政府社会保障的宏观决策职能

一）根据国情，确定社会保障模式并进行制度设计

在制度设计上，一方面，社会保障项目设计一定要注意福利水平刚性增长的法则，起点要低，不能仿效外国高福利的做法，不要形成新的待遇项目和高的待遇水平，但又不能轻易降低原有待遇，要注意与原有待遇水平的衔接，否则欲速而不达。在选择社会保障模式时，要从中国全面建设小康社会过程中现存的“二元社会结构”的状况出发，选择并建立 “多元协调”模式，在城镇以“基本保障型”为核心，以失业保险、养老保险、医疗保险、社会救济（城镇居民最低生活保障制度）为突破口，建立城镇社会保障模式；在农村以“补救模式”为核心，以养老保险、社会救济为突破口建立农村社会保障模式。但两种模式都应坚持为“二元结构”将来的整合统一奠定基础。另一方面，要克服长期以来，我国社会保障制度建设一直陷于被动配套的状态，不仅制度设计分散化，制度执行非规范化，尤为缺乏针对中国社会结构变革的基础分析和社会保险制度整体建设的长远考虑。这在我国以前社会保障制度建设中是有过教训的，所以，需要对于中国社会保障体系重新做出整体设计。

二)政府应承担社会保障方面的法制职能

社会主义市场经济体制建立的基本任务之一就是要建立市场秩序，规范法律制度和监督体系。政府社会保障职能作为一种国家职能，涉及到多方的利益，随着经济体制改革引发的政府职能的转变，政府在社会保障管理上，也应改变原来的单纯依靠行政手段管理的方式，适时地转移到法制的轨道上来。因此，社会保障事业的健康发展必须要以社会保障立法为手段，不断规范制度。一方面应充分依靠现有法律、法规，理顺和规范社会保障运行；另一方面，应加快专项立法，依法推进社会保障制度的改革和完善，进一步规范社会保障制度的运作。除了强化立法工作力度以外，还必须在现有社会保障行政法规基础上，强化社会保障行政执法工作，确立社会保障行政执法责任制，积极开展社会保障执法监督工作，强化基金征缴力度，以充分体现社会保障的强制性。

三）政府推行积极的就业政策是具有战略意义的宏观决策

政府作为市场经济体制建设中宏观调控的主体，必须对市场调节过程中产生的不平等竞争、失业、分配不公等所引起的市场失效做出制度性的安排，并加以调控和引导来弥补由于市场失效所引起的缺陷和分配上的不平等。在全面建设小康过程中，政府要做出逐步将失业保险转变为就业援助为主的宏观战略决策。政府要把就业优先作为一项基本国策，体现在政府发展规划和计划中，并在相应的政策中予以明确，这在政治上和经济上都是必要和有利的选择。政府贯彻就业优先政策职能包括：创造更多的就业岗位，力争社会的低失业率，促进充分就业的实现；构筑统一、高效的劳动力市场；采取一系列积极的劳动力市场政策，调节劳动力市场的需求；在就业服务过程中扶助劳动力市场上条件较差的社会成员就业，消除性别、年龄、残疾上的歧视；通过立法和监督，反对欺诈、垄断等不法行为，维护就业竞争的公平性，保护劳动者的合法权益；通过与社会保障制度的协调，保证失业的社会成员的生活；运用经济政策和社会政策促进劳动力市场的流动性。

二、政府社会保障的组织实施职能

全面建设小康社会过程做为完善社会主义市场经济体制过程中的一个特定时期，政府社会保障职能除了政府宏观决策职能，还具有组织实施和监督职能，主要包括：

一)建立完整的社会保障法律体系

在我国完善社会主义市场经济体制的过程中，无论何种形式立法，均应该把建立、完善独立的社会保障法律体系作为社会保障事业发展的重要目标和保证。按照法律、法规的权威性，可以将这种社会保障法律体系划分为四个层次:第一层次主要是依据宪法中有关社会保障的规定；第二层次是社会保障基本法，作为对宪法原则的具体化和社会保障制度的总纲，并规范和制约社会保障事业的发展，从宏观上规范、协调、统一和指导各种专门法及其地方立法。对社会保障各项目起统驭作用。第三层次是国家为社会保障若干项目制定的专门法，它是在社会保障基本法原则下各项具体社会保障项目的直接法律依据。如社会保险法、社会优抚法、社会救济法等等；第四层次是在专门法指导下制定的一些行政法规及地方立法，它是依据专门法对社会保障项目的进一步具体化。如基本养老保险条例、养老保险基金监督管理条例、养老保险争议处理条例等等。

二)建立完善的行政管理体制

全面建设小康社会过程中，政府的社会保障行政管理体系，应坚持法制化、社会化、一体化、规范化原则，坚持行政管理与业务经办分开原则，我国劳动和社会保障部组建以后，国家开始着手建立统一的社会保障制度和完善的管理体系，由国家对社会保障进行统一管理，坚持一体化原则，制定统一的社会保障基本制度和大政方针，避免政出多门，各行其是的现象，虽已取得较显著的成绩，但面临着的任务仍很艰巨。

在改革过程中，要始终坚持政府对社会保障基金的调控管理，明确中央与地方的权限、职责，坚持一体化管理的原则，绝不能受新自由主义的影响，发生失控的现象。在建立完善的行政管理体制的同时必须保持清醒的头脑，处理好改革与稳定的关系，坚持慎重、稳妥的原则，全盘考虑各项改革方案，改革工作一方面采取“低起点、渐进式”的发展方式，另一方面应由分散、临时项目过渡到统一和经常性体制，形成一个一体化的社会保障计划，以避免因改革而造成相当大的负面影响，给国内社会安定、经济生活带来损失。

三）建立良好社会保障的基金运行机制

社会保障基金管理包括基金的收缴、投资运营和支付等方面。

建立完善的社会保障体系的一个重要问题，是社会保障基金的来源。而当前我国建立新型的社会保障制度的一个重要制约因素就是社会保障基金的短缺。具体说，社会救济基金主要来自于政府和民间捐款，社会福利和社会优抚基金主要来自于政府财政，社会保险基金来自于单位和个人的缴费以及政府财政支持。所以，社会保险基金应该继续坚持走多渠道筹集资金的道路，实行政府财政、用人单位、劳动者个人三方共同负担缴纳社会保障基金的筹集制度，扩大社会保险基金规模。要合理确定政府与单位和劳动者个人三者负担的比例。为保证社会保障基金有可靠的、稳定的来源，应以专门法或法律效力较高的行政法规来规范、强化社会保障基金征缴。在条件成熟的时候，应逐步推行累进税制度，通过税收手段来消化收入的贫富悬殊差别，维护社会的公平。

政府还应对有积累的社会保险基金进行投资运营，通过投资营运来使基金保值、增值，以便于应付人口老龄化高峰到来时对基金的巨大需求。在投资运营中，要充分发挥政府的作用。就社会保险基金投资而言，政府部门尽管并不直接参与社会保险基金的日常运作，但在根据国家发展计划规定高回报的投资项目、建立充分有效的监督机制以确保社会保险基金的高效运作和保证职工及退休人员的利益方面，起着决定性的作用，这种决定作用，表现在对社会保险投资政策“特殊性、收益性、流动性”原则的规定。

四）构筑社会救助体系，为社会困难群体提供社会安全保障线

我国的社会保障制度改革是与经济社会转型同时发生的，市场经济在带来高效率的同时，也产生了贫富分配不均、两极分化的情况，社会中困难群体更容易受到经济改革的负面影响，从而处于更加困难的境地。另外，社会保险改革作为社会保障制度改革的主体部分，往往成为政府政策的重点和社会关注的中心，社会保险是以就业和缴费为基础的体系，而社会中的贫困人口或长期处于失业状态而没有稳定的收入，或在非正规部门就业而没有被纳入社会保险所覆盖，或因其他原因而无力缴纳社会保险费。社会保险制度本身不能有效地解决贫困人群和社会弱势群体面临的生活问题。政府能否对这部分人群提供最低生活保障，不但关系到社会的稳定，经济改革和社会保障制度能否顺利实施，更关系到全面建设小康社会战略目标能否实现。政府建立社会救助体系，就是通过社会救助和收入支持的方式对社会上最困难的群体提供最低生活水平保障。要在政策中注意在社会保险与社会救助之间建立互补关系，注意处理城镇和农村社会保障体系的衔接关系。可以说，社会救助是国家“为国民提供的最后一道社会安全保障线”。

三、政府对社会保障监督职能

社会保障政策的贯彻执行，特别是社会保障基金的运营，离不开强有力的监督。政府作为社会保障立法者和参与主体，无论从威信、能力还是从权利、责任来看，都应该在社会保障监督中发挥举足轻重的作用。然而，由于政府作用的局限性，决定了政府必须不断纠正各种偏差。以往人们倾向于认为市场失灵领域就应当由政府来配置资源，政府失灵的领域应当由市场发挥作用。实际上，二者的职能并非完全互补，市场失灵的领域政府未必就能有效发挥作用。因为政府有时在社会保障领域由于政府决策能力限制导致决策失误，或由于政策执行效果偏离政策目标。政府监督职能是政府在于弥补市场经济的缺陷，在公正、公平的基础上实现社会的发展和稳定。

为了有效地进行监督，政府应设立专门的监督机构，从社会保障体系分设内部和外部监督机构，对社会保障的运行从制度设计到政策制定，从基金金管理到日常运行进行全面监督。对社会保障监督是否有效，在很大程度上取决了监督机构是否完善合理。同时要加快监督法律体系的完善，使投资规则体系更加健全。

(作者单位：华中师范大学政治学研究院)