农民工工伤保险存在的问题和对策分析

摘要:目前,农民工工伤保险覆盖率偏低、劳动关系认定困难、工伤保险待遇申请程序烦琐、缺乏工伤预防机制和政府监督不力是农民工参加工伤保险制度的主要障碍。加快工伤保险的立法进程、简化工伤待遇申请程序、加大处罚和监督力度和做好工伤预防工作是解决农民工工伤保险问题的途径。

关键词:工伤保险;农民工;职业伤害

中图分类号:DF474 文献标志码:A 文章编号:1673-291X(2010)20-0084-02

伴随着我国城市化和现代化的进程,大量的农村劳动力向城市流动,他们被称为农民工。如今,农民工已成为城市产业工人的重要组成部分。近几年来频发的农民工工伤事件令人震惊和愤怒。因此,妥善解决农民工急需的工伤保险问题,不仅是维护农民工权益的需要,也是维护社会稳定、构建和谐社会的需要。

一、农民工工伤保险制度的现状

(一) 农民工工伤保险的覆盖率偏低

2004年元月开始实施的《工伤保险条例》已经把农民工纳入其中。该条例规定:中华人民共和国境内的各类企业、有雇工的个体工商户,应当依照本条例规定参加工伤保险,为本单位全部职工或者雇工缴纳工伤保险费 [1]。这里所提到的职工当然也包括规模庞大的农民工群体。《工伤保险条例》属国务院行政法规,是农民工参加工伤保险的政策依据。此后,国务院、劳动和社会保障部又了一系列关于农民工参加工伤保险的规定。但是,条例实施的效果却不尽人意,很多用人单位不愿为农民工缴纳工伤保险费,农民工参加工伤保险的比率偏低。据国家统计局的报告显示,2009年年底,在城镇务工的农民工总量达到2.3亿人,参加工伤保险的农民工仅为5 580万人,覆盖率不到1/4。农民工工伤保险的缺失,意味着若发生职业伤害或职业病,后果往往由农民工个人及家庭来承担,这对一个并不富裕的农村家庭来说无异于一场灾难。

(二)农民工是工伤事故的高发人群

农民工一般分布在工伤事故多发的采掘业、建筑业、加工制造业,并且已成为这些行业从业人员的主体。据统计,我国每年各类工伤死亡人数超过1.5万人[2],其中很大部分是农民工。除了工亡外,农民工的工伤也相当严重,例如,在加工制作业中,断指断手屡屡发生。有统计称,珠三角地区一年有四万根手指被轧掉[3]。

农民工发生工伤事故的原因是许多企业技术要求较低,为了节约成本,很多企业在简陋的厂房里采用了安全性能差、劳动安全没有保障的旧机器。在这种危险的工作环境下,农民工又缺乏必要的防护措施和劳保用品,再加上加班加点疲劳过度,注意力难以集中,最终导致安全事故频繁发生。

(三)农民工是职业病事故的高发人群

农民工除了面临工伤危险外,患职业病比例也非常高。矿产、印染、皮革、化工、电子等行业是职业病发病率高发区域。工作环境中的高温、粉尘、毒物、噪声、高湿、烟雾等威胁着农民工的身体健康。据统计,目前全国职业病患者有2亿人,其中90%是农民工[4]。企业为了减少成本,仅仅采取一些简单廉价的安全卫生措施来提高工作的安全性,如发放口罩等劳保用品,甚至有的企业连这些基本的劳保用品也不能做到及时发放。同时,职业病潜伏期长,农民工缺乏必要的安全知识培训,很多农民工根本不知道自己是在有毒有害的环境中工作,也不知道自己在付出劳动的同时也严重损害着自己的健康。

工伤和职业病事故的风险严重威胁着农民工的健康和生命,他们迫切需要工伤保险制度来帮助他们解除生存危机。由于工伤保险制度本身的缺陷及制度监管乏力等原因,农民工在享受工伤保险待遇时还存在诸多障碍。

二、农民工工伤保险制度存在的问题和原因分析

(一)农民工劳动关系认定困难

根据《工伤保险条例》有关规定,职工申请工伤保险待遇首先要进行工伤认定,职工应提供与用人单位存在劳动关系的证明材料,其中最关键的证明材料就是劳动合同。但是很多用人单位为逃避责任,并不与农民工订立书面劳动合同,甚至对与农民工已经存在的事实劳动关系也不愿承认。据国务院研究室的《中国农民工调研报告》显示[5]:与用人单位签订劳动合同的农民工仅占53.70%,没有签订劳动合同的占30.62%,这样就形成了大量的事实劳动关系。

农民工一旦发生工伤事故,由于没有劳动合同,申请工伤认定非常困难,只能通过劳动仲裁的途径对事实劳动关系进行认定。如果在劳动仲裁时举证不出存在事实劳动关系的证据,劳动仲裁获胜的可能性就非常小。劳动合同制度的缺失不仅使劳动关系处于一种无序状态,而且使农民工的工伤保险等基本权益难以得到保障。

(二) 工伤保险待遇申请程序复杂

根据《工伤保险条例》,申请工伤保险待遇要经过三个阶段,即工伤认定、劳动能力鉴定和工伤保险待遇给付。其中任何一个阶段经办程序都十分复杂而且时间漫长,从开始申请工伤待遇到最终领到补偿金,正常情况下须要等待一年多的时间,如果中间出现意外情况,再拖延更长的时间也并不奇怪。例如,在工伤认定阶段,劳动仲裁仅对事实劳动关系的认定至少就须要两个月的时间。如果有一方对仲裁不满,还可提起行政复议,若对复议结果不服,还可上诉至法院,经过法院一审、二审到最终得到劳动关系的确认,至少需要半年以上的时间。

烦琐的工伤待遇申请程序使已受到身体伤害的农民工的维权之路异常艰难,甚至有的农民工在还没有领到工伤待遇时就已离世。维权的高成本使很多农民工不得不选择私了和解,以牺牲自己的部分权利来换取尽早拿到赔偿金。漫长复杂的程序妨碍了农民工主张权利,却可以使违法单位有时间转移资产,使诉讼失去意义或面临风险。

(三)工伤预防机制缺失

工伤补偿、工伤预防和工伤康复是工伤保险制度的三个重要方面。工伤预防是指事先防范工伤事故和职业病的发生,改善和创造有利于劳动者健康的、安全的生产环境和工作条件,保护劳动者在生产和工作环境中的健康和安全。目前,我国有关工伤保险的法规条款还多限于工伤发生后的工伤认定、劳动能力鉴定以及各项待遇标准的给付上,而对工伤预防的内容则涉及的不多,这在一定程度上降低了工伤保险在事故预防中的积极作用。实践证明,事故前的工伤预防可以大大减少工伤事故和职业病的发生率,减少工伤保险基金的支出。

(四)政府对工伤保险制度执行监督不力

首先,企业违法成本很低。工伤保险是一项法定的强制性的社会保险,任何企业都应参保。但是工伤保险政策的强制性不足,企业违法成本很低,导致有很多企业不为农民工缴纳工伤保险费。如《工伤保险条例》第六十条规定,用人单位应当参加工伤保险而未参加的,由劳动保障行政部门责令改正;未参加工伤保险期间用人单位职工发生工伤的,由该用人单位按照本条例规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用。从这里可以看出,当农民工发生工伤事故,企业即使没有参加工伤保险,也不会受到额外的惩罚或者受到的惩罚远远小于其为职工参保要缴纳的工伤保险费。这使得企业主宁愿接受数额不高的处罚或为工伤职工支付工伤待遇,也不会花较多的钱为工人投保。

其次,地方劳动监察部门对工伤保险监督不力。地方政府片面追求经济发展,只要企业能为地方财政提供财源,对于企业是否执行了劳动法律法规,地方政府并不重视。在这种情况下,政府对违法的处罚监督惩治严重不足,使得企业对农民工的劳动安全极为漠视[6]。

三、思考和建议

基于前述农民工工伤保险制度的现状和问题,为了保护农民工的合法权益,促进经济发展和社会进步,可以采取以下措施。

(一)完善工伤保险的法制建设

目前,工业化发达国家均有工伤保险方面的法律,如日本在1947年制定了《工伤补偿保险法》,美国在1908年联邦政府颁布《美国联邦雇员伤害赔偿法》等。这些国家采用基本法的形式规定工伤保险制度,法律效力较高,在实施过程中具有较强的强制力。而我国工伤保险方面的法律法规只有《工伤保险条例》,属于国务院行政法规,法律效力较低,难以发挥工伤保险制度作用。因此,应加快我国《社会保险法》的立法进程,进一步加强工伤保险制度实施与执行的力度,切实保障农民工合法权益。

(二)加大对违法单位的处罚力度和监察力度

我国工伤保险制度对违法单位的处罚过轻,客观上放任了用人单位的违法行为。根据《社会保险费征缴暂行条例》,用工单位应当为本单位职工参加工伤保险而未参加的,由劳动保障行政部门责令限期改正,严重的处以罚款。而对于缴费单位逾期拒不缴纳社会保险费、滞纳金的,由劳动保障行政部门或者税务机关申请人民法院依法强制征缴。责令限期改正和强制征缴,只不过是强制履行应尽义务;而罚款力度从目前的经济水平来看,恐怕很难对用人单位有所震慑。因此,应加大对违法单位的行政处罚力度,对造成严重后果的,要承担相应的刑事责任。

(三)简化工伤保险待遇申请程序

工伤保险待遇申请程序烦琐、时间漫长,不利于遭遇工伤的农民工得到及时治疗和生活保障,因此应简化工伤待遇申请程序。例如,在工伤认定阶段,由于劳动者与用人单位相比所处的不利地位,他们很难从用人单位取得证据,尤其是用人单位面临高额赔偿的风险时,是不愿给劳动者提供任何证明的。在这种情形下,劳动保障部门可以运用执法权进行现场调查取得资料,从而简化农民工申请程序,减少举证材料,极大地方便农民工认定工伤。

(四)加强工伤保险与工伤预防相结合

工伤保险除了要进行工伤补偿外,工伤预防工作必不可少。西方发达国家普遍实行了工伤保险与事故预防相结合的做法,实践证明,采取积极的工伤预防措施,可以减少工伤事故和职业病发生率。而我国的工伤预防工作还十分薄弱,所以应积极开展工伤预防工作,这是目前减少工伤事故频发的根本措施。工伤预防可以在以下方面做一些工作:一是通过缴费手段和费率机制将企业是否重视安全与本企业经济利益相联系;二是利用部分工伤保险基金开展预防的研究工作;三是通过各种手段,对工伤预防进行宣传教育和培训工作。

农民工承担了经济建设中最繁重、最危险的工作,他们是当前最需要工伤保障的劳动者,同时也最需要社会的保护和关爱。农民工工伤保险不仅需要劳动和社会保障部门大力地推进,更需要安监、卫生执法等多部门的配合;不仅需要政府,而且需要全社会真正关注农民工的健康和安全。

参考文献:

参考文献:

[1] 国务院办公厅.工伤保险条例[S].

[2] 张虹生,荣忠霞.我年工伤死亡人数超1.5万,尽快引入工伤保险.新华网,2005,7,14.

[3] 李双.机器吃人!珠三角,一年4万根手指被轧掉[N/OL].blog.省略.[2008-01-31].

[4] 姬薇.一组“黑色数据”的背后:透视中国职业病现状[N].工人日报,2010-05-25.

[5] 国务院研究室.中国农民工调研报告[R].北京:中国言实出版社,2006.

[6] 郑功成,黄黎若莲,等.中国农民工问题与社会保护[M].北京:人民出版社,2007.

[7] 郑功成.社会保障学[M].北京:中国劳动社会保障出版社,2005.

[8] 吕学静,等.中国农民工社会保障理论与实证研究[M].北京:中国劳动社会保障出版社,2008.

[9] 余人月.富士康咋会这么多“社会问题”[N].河南工人报,2010-04-16.