从上海看大城市人口政策调整

随着我国人口转变，进入低出生、低死亡和低自然增长阶段，人口迁移流动对区域人口规模变动的影响日益突出。改革开放以来，东部沿海地区在放权让利的改革中被赋予诸多优惠政策，成为经济发展的重心所在，东、中、西部区域发展的梯度特征明显，对人口迁移流场产生明显影响。近三十年来，中国人口净迁出的省份多是老工业基地或农业主产区，在沿海、沿边开放中处于相对不利的区位位置上，沿海地区再工业化的过程与中部地区的就业紧缩之间存在明显因果关系，中部地区就业紧缩的主要部门来自于制造业的下降。东部地区大城市北京、上海、广州成为人口、资本、技术等各种生产要素的“辐合流场”，以及人口强势吸引中心 ，城市人口总量急剧膨胀，城市管理面临前所未有的挑战。最近两次人口普查的十年期间，上海人口总量增长了600多万，实际人口增长超乎各界的预料，由此，城市人口总量问题再次成为热点研究主题，同时也是最具争议性的话题之一。本文立足于中国人口、劳动力的总量变动与再分布特征，分析以上海为代表的东部沿海大城市产业发展阶段性特征，及其人口、劳动力变动的新特点，进而就新形势下城市人口调控及相关社会政策调整提出建议。

中国人口与劳动力变动的宏观形势

1.劳动力结构性短缺时代到来。参照中国工业化、城市化、农业现代化与市场化等主要经济指标，即使不用严格的数理统计与计量经验，也可以断定中国已进入刘易斯转折区间。这个时期调整经济结构、转变发展方式势在必行，而劳动力在区域之间和城乡之间做出基于市场机制的理性选择，是当前“调结构、转方式”过程中实现人力资源优化配置的重要途径。经济发展过程中，现代产业区域分布格局由单中心向多中心变动，劳动力基于工资差异在区域之间以及产业部门间迁移流动。

在政策因素与微观选择共同作用下，中国在较短的时间内就完成了从“高出生、低死亡、高增长”向“低出生、低死亡、低增长”的人口模式转变，人口老年化发展迅速。来自国家统计局的数据表明，2011、2012年中国劳动年龄人口连续减少，2011年比上年微降0.1个百分点，2012年比上年下降0.6个百分点，这一历史性拐点意味着中国经济过去赖以快速增长的人口红利窗口加快关闭，劳动力短缺的情况会日益严重。十年前始于珠三角地区的“民工荒”现象一直延续至今，并不断向“长三角”等较发达地区蔓延，近年甚至波及到了中西部地区一些传统的农民工输出大省，如江西、湖南、安徽等省市地区。“民工荒”、“技工荒”或许将成为一种常态。

2.产业梯度转移与区域劳动力竞争新格局。2005年-2010年，中西部工业化发展势头更为明显，在这个时期，中西部地区除黑龙江、贵州两省以外，其余各省市的第二产比重均有所上升，同时，各省市的第一产业、第三产业所占比重几乎都有所下降，工业发展为主的特征比较明显。

随着西部大开发、中部崛起等战略的推进，中、西部地区工业化、城镇化的发展对劳动力已产生较强吸纳力，在劳动力供给增幅总体趋缓的形势下，势必造成东、中、西部区域之间对劳动力的竞争性使用。2000年以来，中、西部工业化发展吸纳本地户籍劳动力，对本地劳动力迁出行为产生一定干扰作用。可以看出，2000-2010年期间，中、西部地区第二产业从业人员呈持续增长态势，中部地区第二产业从业人员年均增长272万人，西部地区第二产业从业人员年均增长209.4万人，中、西部地区合计年均增长481.4万人。2005年以来，中、西部地区第二产业从业人员数量明显进入到一个较快增长的阶段。

工资收入差异是吸引人口区域迁移流动最为主要的要素之一，但从区域工资水平来看，东部大城市在当前的劳动力竞争格局中并不占明显优势。以上海为例，在沪外来人口的工资水平与主要人口迁移来源地省份的同行业工资水平相差无几。只有建筑业的工资，上海明显较高，比其他省市同行业工资高出两万元左右。制造业是上海外来人口主要从事的行业之一，在沪就业工资比在其他省市就业工资最多每年高出6000元。

3.区域经济协调发展与人口迁移目的地多极化。当前，中国区域经济发展总体态势明显有所转变，主要表现为中西部地区对东部地区的赶超发展，这种现象始于“十五”时期，在“十一五”时期表现突出。“十五”时期以东、西部地区生产总值加快增长为特点，中部地区增速的攀升幅度相对较小。“十一五”时期则以中部、西部地区生产总值增长加快为突出特点，而东部地区经济增长相对停滞。从上海与多个省市的人均地区生产总值对比来看，2000年以来华东地区六个省与上海的经济发展对比格局发生了类似变动，各省与上海人均地区生产总值的比值均呈上升态势，与上海的差距有所减小。

与此同时，人口普查数据显示，人口再分布与区域经济发展格局变动之间并不同步。从人口普查数据来看，相比1990年代，2000-2010年期间人口再分布向东部尤其是东部地区北京、上海、天津等大城市集中的势头比1990年代更为剧烈。区域经济协调发展背景下人口再分布却仍呈现向东部少数特大城市集中的非均衡变动。推测这里有两种可能性。一种可能性是人口再分布相对区域经济均衡发展有一定“滞后效应”，尚有待未来观察和分析验证。另一种可能性是，这里没有更精细可靠的数据来对人口再分布（特别是“十一五”以来的最近五年人口分布变动过程）做更进一步的阶段分割，因此不能排除在2010年之前上海人口增长态势已经逐步缓和下来的可能性，如果这种情况成立的话，那么2000-2010年期间人口再分布相对区域经济均衡发展的“滞后效应”应被视为伪效应。国家人口计生委的《中国流动人口发展报告2012》指出，中国人口流动单向集中的态势正在发生转变，资源加工型和劳动密集型产业向中西部转移加快，中西部劳务输出大省开始出现人口回流。

大城市产业结构演变与人口变动响应

1.上海产业结构快速演变。由于人口具有“产业跟随性”，因此，产业结构的变迁与人口变动具有一定相关性。从上海三次产业结构演变的轨迹来看，第一产业在国内生产总值中的比重持续下降，由改革开放初期的4%下降到2010年的0.7%； 第二产业在国内生产总值中的比重持续下降，由1979年的77.2%下降到2010年的42.3%；第三产业比重持续上升，1999年第三产业在国内生产总值中的比重达到50.8%，首次超过第二产业，之后第三产业比重虽有波动，但总体仍然保持上升趋势。2010年第三产业产值比重为57%。经过对工业结构的不断调整，上海工业结构从以原材料为主的资源密集型和劳动密集型产业向高加工度、高附加值的技术密集型和资本密集型产业转变，初步建立起了以高新技术产业为主导、以支柱产业为支撑、以都市型产业为配套的多层次的现代化工业体系。

从服务业内部结构来看，传统服务业对经济增长的贡献有一定程度的下降，但仍是第三产业的重要组成部分，新兴现代服务业加快发展，成为推动第三产业发展新的动力。到2009年，交通运输、仓储和邮政业以及批发和零售业虽仍跻身对GDP贡献最大的五大服务业行业之一，但各产业占第三产业增加值的比重已分别下降为7.11%和24.45%，增加值之和占GDP的比重仅为20.3%。金融业对经济增长的贡献有所上升。从2005年到现在，金融业比重虽有小幅攀升，但已经失去对第三产业贡献最大的位置，列房地产业之后，屈居第二。虽然新兴现代服务业在第三产业所占比重较低，但仍保持了较快的发展速度，成为上海服务业中极具增长潜力的新兴行业。2001年到2009年间，除教育、文化、体育和娱乐业之外，其他行业都保持了年均15%以上的增长速度。这些行业可以三个类型：第一类包括信息传输、计算机服务和软件业、租赁和商务服务业，这些行业为企业发展提供技术支持、资金支持和智力支持；第二类是科学研究、技术服务和地质勘查业与教育，这两个产业的发展得益于上海科教兴市战略的实施；第三类包括卫生、社会保障和社会福利业以及文化、体育和娱乐业，这类行业的发展与居民生活质量及社会福利水平的提高密切相关。

2.上海劳动力结构快速变迁。在上海产业升级转型背景下，其劳动力构成也正在发生变动。人口普查数据显示，2000年以来，全市劳动力资源持续增长，就业人口文化素质全面提升，就业的产业结构、职业结构逐步优化，但也存在劳动力年龄结构老化等问题。2010年上海劳动适龄人口为1671.62万人，占总人口的比重为72.6%，与2000年上海市第五次全国人口普查（以下简称“五普”）时相比，劳动力资源总量增加了510.02万人，占总人口的比重上升了1.8个百分点。第三产业成为吸纳就业最多的产业。“六普”数据显示，第二产业在业人口比重占42.6%，第三产业占54.5%，与“五普”时相比，上海第一产业在业人口比重下降8.6个百分点，第二产业下降3.3个百分点，第三产业上升了11.9个百分点。此外，从“六普”在业人口的行业构成数据来看，无论是户籍人口还是外来人口，从事制造业的人口所占比重仍明显大于其他各类行业。1982年以来，上海劳动适龄人口的平均年龄呈逐步上升态势，2010年为35-46岁。劳动适龄人口中的大年龄组人口所占比重呈上升趋势，由1990年的18.6%升至2010年的26.8%。

3.上海人口总量及结构呈现新态势。人口普查数据显示，2000-2010年期间，上海市常住人口共计增加661.15万人，年均增加66.11万人。而市相关部门工作会议透露的最新数据显示，2011年底上海全市常住人口为2347.46万人，即在第六次人口普查之后的一年时间里统计出来人口年均增长幅度已不足50万人。这意味着“东南沿海主要人口迁入地大城市人口增长的速度和幅度开始下降”的观点正在被认可。

短距离迁移在迁移总量中总是占优势，邻省往往为迁移目的地城市提供了大部分省际移民。从人口迁移角度分析一些经济指标时，不仅要看其在全国的地位，更要看其在毗邻地区之间的差距，相邻省区之间经济发展水平的差距对人口迁移的引发力特别大。在很长的一段时间，上海一直是临近的华东地区六省的人口主要迁入地。但随着华东地区六省与上海市的经济水平差距缩小，相应地，上海外来人口来源地集中在华东地区的比例也有所下降。从2000 年和2010年两次人口普查数据可以看出，上海入迁人口的来源地分布已发生明显变化。主要来源地―华东地区入迁人口的集中程度明显下降， 2000年山东、江苏、安徽、浙江、江西、福建六省户籍的来沪人员所占比例共计达到77.1%， 而2010年相应比例已降至63.3%，邻近上海的江苏、浙江两省来沪人员比重也明显下降。浙江省籍来沪人员比重的排名从2000年的第三位已下降至2010年的第六位（见表1）。

根据以上分析，我们判断上海未来人口增长幅度与增长速度很可能会走向逐步趋缓。除此以外，在区域协调发展以及劳动力竞争性使用的新发展阶段，理论上还存在另外一个可能性，上海外来人口可能会大规模撤出，以致人口总量减小。

国家人口计生委“2011年度流动人口动态监测”上海市抽样调查数据显示，上海外来人口中超过半数的人来沪后工资均有不同程度上涨，30%左右的人工资水平没有变化或工资减少，其中21%的外来人口工资有所下降。进一步分析来沪前后工资不变甚至减少的这部分群体在沪工资收入变化情况，可以发现，来沪后第一份工作的工资收入小于或等于最近工资收入的人占本市外来人口的比例为19.4%，其余人在沪工资均有不同程度增加。外来人口迁移过程中行业选择和变换比较随意，而在目的地城市所从事行业则相对稳定一些。来沪前处于就业状态的人约占全部外来人口的57.3%，就这部分人而言，来沪前后行业未变的比例为57.1%，意味着42.9%的外来人口来沪前后从事不同行业。相比之下，外来人口在沪从事行业表现出较为稳定的特征。来沪后第一份工作与当前从事工作的行业未变的人所占比例明显较高一些，为76.8%。

人口变动背景下大城市公共政策调整建议

“十一五”以来，区域之间、城乡之间经济协调发展与人口再分布之间的联动效应已经显现出来。与此同时，东部地区大城市服务性经济发展会产生新的劳动力需求，而且城市存量外来人口以理性迁移为主，短期内大规模迁出的可能性并不大。因此，中国东部地区大城市人口总量增长仍将持续，但增长幅度与增长速度都将会下降。为应对人口与劳动力变动新形势，东部地区大城市要加快实现人力资源优化配置，适应新一轮区域经济发展需要，为此，东部沿海地区大城市人口调控与社会政策优化应思考如下问题：

第一，转变城市人口总量调控的思路。全国人口迁移引力场的变化将使上海人口总量进入缓和增长阶段。过去的发展实践表明，在全国人口有序迁移的大环境未形成的条件下，迁入目的地城市的调控政策对人口迁入的作用被稀释。区域均衡发展使人口迁移与再分布呈多极化发展，极大地减轻了迁移主要目的地城市的人口增长压力。这时候也正是转变本市人口调控工作思路与重心的机遇。今后人口调控工作应以“调”代“控”、“重调而轻控”。工作重心应放在调整人口结构，使之适应转型发展的需求，以灵活的“有增有减”的调节性政策促进城市人口与产业发展的联动效应，激活本市人口“置换”过程。

第二，调整群体间与行业间的收入差距。进入劳动力结构性短缺时代，区域间对劳动力的竞争性使用日益凸显，劳动者分享经济发展成果势必成为现实情形。仅靠市场这个“无形的手”来调节劳动力供需，可能导致用工荒向城市各行业蔓延，给社会经济发展带来负面影响。还应从政策层面调整和改善收入分配机制，同步推进工资收入、社会保障等方面的制度建设，破解城市新二元社会结构。

第三，加快劳动力资源储备与更新。政府提供相应的制度支持，促进企业调整资源配置方式，推动产业转型与劳动力构成变动之间的良性循环。从长远角度来看，还应解决高等教育输出与劳动力市场需求之间的脱节问题。改革高等教育培养模式，培养学生创新精神，增强其就业能力，为大城市转型发展输送各种实用型人才。

第四，完善现居住地人口配套服务机制。东部地区大城市人口增长的空间非均衡性特点比较突出。城市二元管理模式下外来/本地人口之比成为重要的压力指标，外来人口公共管理与服务的压力也存在显著的空间差异。为此应基于人口空间分布的动态特征，设计具有空间响应特征的公共管理与服务机制。加快分税制改革，通过增加基层财政税种，或建立公共服务专项基金以及转移支付等方法，减轻人口流动导致的基层财政支出负担加重等问题，为人口有序流动以及地方政府提升服务质量提供制度支撑。

（作者分别为上海市人口与发展研究中心副研究员、华东理工大学经济发展研究所副教授）