如何激活百亿排污费?

2014年9月，国家发展改革委、财政部和环境保护部联合印发《关于调整排污费征收标准等有关问题的通知》，要求各省（区、市）结合实际，调整污水、废气主要污染物排污费征收标准，实行差别化排污收费政策，建立有效的约束和激励机制，促使企业主动治污减排，保护生态环境。

实际上，自1982年国务院颁布《征收排污费暂行办法》以来，中国的排污收费制度几经变换：从“超标排放才缴费”到“凡排污者都需付费”，再到“根据污染物排放情况阶梯式差别化排收费”，排污费已经逐渐成为我国筹集工业污染治理资金的渠道之一。

综合环境保护部和财政部数据：2013年，全国排污费征收开单216.05亿元，按照《排污费征收使用管理条例》，应当全部专项用于环境污染防治;而同期，国家财政的节能环保支出是1803.9亿元。尽管排污费尚不足以满足环保支出的全部需求，但其体量也不容小觑。

然而，排污费真的“全部专项用于环境污染防治”了吗？这笔钱花到哪儿去了？又该如何使用呢？

“排污费使用总是很纠结”

早在三部门下发通知之前，北京市已在今年初将二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量和氨氮四项空气污染物的排放收费标准，由0.63、0.63、0.7、0.875元/公斤，大幅提升至10、10、10、12元/公斤，为原标准的14-15倍左右，是全国最高水平。

从环保部公布的《2000-2012年各地区排污费征收情况》中可以明显看出：2006年以前，北京市排污费连年过亿元，甚至一度接近2亿元，此后排污费逐年下降，随后几年则稳定在三四千万元。但是在今年“最严惩罚”力度之下，今年前三季度，北京市排污费开单金额已达1.73亿元，是去年同期的5.7倍。

北京市环保局相关负责人告诉《经济》记者，尽管排污费的征收是由环保监察部门执行，但是都如数“直接上缴财政”。北京市环保局原副局长杜少中也告诉《经济》记者：“排污费都是交到财政，财政又会在环境建设、排污项目方面支持环保部门。一般的情况是，环保部门收了多少钱，也可以向财政申请差不多钱数的项目资金。但不会是收1个亿就给你1个亿，财政那边还会留一部分。”

那么这笔钱是否应该直接用于污染治理呢？有多少会花在大气治理上呢？

“如果把这个钱用于污染治理，那太少了。像北京这么大一个城市，每年1个亿治理污染，根本不够。如果把钱用在能力建设、培养人员队伍上，对环境治理有间接作用。但是，应不应该用排污费给他们发工资？这就说不清楚了。”杜少中说，排污费的使用总是很纠结，一直以来都是“一事一议”，“哪里急用钱就先用到哪里”，没有形成固定的章程和规范。

排污费制度亟待修订

2000年-2012年间，我国排污费的征收总额从58亿元攀升至201.6亿元;同期，工业固体废弃物的年度排放量由3186.2万吨降至144.2万吨，工业废水排放量略有增加，工业废气排放量却从13.8万亿立方米快速增加至63.6万亿立方米。

“总体上看，排污收费政策并没有显著降低工业企业的主要污染物排放量。”北京师范大学中国市场经济研究中心副主任林永生撰文指出：现行的排污费制度存在不少问题，需要进一步研究和完善。“在征收种类、标准、额度等方面，现行排污费的规定过于单一、片面，主要依据废水、废气、固体废弃物、噪音等主要污染物类型及其相应污染物中的危险成分制定，没有考虑到不同行业的污染物排放量、行业产品的供求弹性，从而无法给排污单位形成有效的减排约束和激励。”

中国人民大学环境政策与环境规划研究所所长宋国君也认为，收排污费看似有道理，实际上漏洞百出，只能作为权宜之计。他告诉《经济》记者，政府征收排污费后，将按一定比例返还给企业，补贴其污染治理。“原来都是80%的返还比例。也就是说，政府向企业收取100元排污费后，可以拿出20元用于自身的研究、管理支付，剩下的80元，企业可以从环保局申请回去。按照‘污染者付费’原则，这个就说不通。既然要返还回去，那为什么要收钱呢？但是如果不返还，问题就更大了，政府拿钱去做什么了？”

在杜少中看来，排污费制度之所以陷入这副尴尬局面，是因为其征收的目的不明确。“按美国人的说法，排污费只是一种通过增加经济成本、抑制企业污染的手段，跟污染治理没什么关系。”结合中国以前的收费体量，杜少中判断，我国排污费制度参照的就是美国思路。

然而，在实际执行的过程中，政府部门又赋予了排污费治理污染的重责，违背了排污费制度设计的初衷，更催生了“先向排污企业收钱，再部分返还给企业治理污染”的怪现象。

这说明，除了排污费“怎么花”之外，还有“为什么要收钱”、“应该收多少钱”的问题需要讨论明确，并落实到具体的制度中。

四中全会提出全面推进依法治国总目标，明确深入推进依法行政，加快建设法治政府。环境治理法制建设刻不容缓。

“过去我们也有一定的思路来处理这些问题，但是这些思路不完整、不系统，应急的事儿多;相关的法也有，但是不具体、不好用，法制体系也不完善。”杜少中呼吁，要尽快健全相关的法律法规，使得环境执法部门有法可依、执法必严、违法必究。