资源密集型区域可持续发展问题研究

内容提要：资源密集型区域是指因自然资源的开发利用而兴起并逐步发展的区域。基于资源收益分配的视角，首先分析我国资源密集型区域可持续发展面临的问题，然后从完善资源完全成本与价格形成机制，完善资源税费改革，建立健全矿产资源开发生态补偿机制，建立居民可持续增收的长效机制，矿产资源财富合理转化机制等方面，分析阐述资源财富合理分享机制的建立，以推动我国资源密集型区域实现可持续发展。

关键词：资源密集型区域；资源收益分配；可持续发展

中图分类号：F127

文献标识码：A

文章编号：1003—4161（2012）05-0010—04

资源密集型区域是指因自然资源的开发利用而兴起并逐步发展的区域。根据国家发改委统计，我国共有资源型城市118座，约占全国城市数量的18%，其中大约80%的资源型城市分布在中西部地区。有研究表明，运用区位熵理论判定的我国资源型区域是山西、黑龙江、陕西、青海、新疆、宁夏和内蒙古等7个省份。我国资源密集型区域发展的共同特点是发展水平整体不高、产业结构单一、生态环境脆弱、资源开发利用效率低下、经济发展动力不足，陷入“资源优势”陷阱。经济可持续发展面临环境约束加剧，经济发展出现“瓶颈”。

本文基于资源收益分配的视角，研究我国资源密集型区域可持续发展面临的问题，以及寻求解决问题的途径。

一、基于资源收益分配视角的资源密集型区域可持续发展问题分析

（一）居民收入占比降低与收益分配机制缺失

矿产资源开发带来的大量收益，并没有得到合理分配。作为拥有矿产资源所有权的国家没有得到应有收益，矿产开发区域的当地居民也没有分享到这些收益。矿产开发财富过度集中于开发企业和个人。比如，内蒙古拥有丰富的矿产资源，近年来因矿产资源开发利用带来经济的高速增长，而与之形成鲜明对比的是，内蒙古居民收入占GDP比重持续下滑（见图1）。

目前，有一个炙手可热的新词汇——GDP含金量。GDP含金量用来衡量地区GDP大小和区域居民收入增长之间的关系。GDP的大小和区域居民人均可支配收入增长之间的关系越大，其含金量越高。这一指标能明确地看出政府、企业和当地居民是如何分配社會财富的。世界上大多数发达国家，居民收入占GDP的60%，非居民收入占GDP的40%，而中国刚好相反，居民收入占GDP的40%（2009年全国GDP含金量为40.7%），非居民收入占60%。《中国经济周刊》了2010年全国各省、区、市单位GDP人均可支配收入，即GDP含金量。排在前面的东部省份居多（第一位的是上海），排在后面的大多是中西部省份（最后一位的是内蒙古）。内蒙古自治区GDP很高，但含金量靠后，2010年仅为26%，反映了居民收入增长不敌经济增长，在经济高速发展的情况下，居民掌握的财富比例仅为26%。

（二）资源、环境的外部性与生态环境破坏及政策措施失效

资源、环境具有外部性的特点，所谓外部性是指个人边际成本不等于社會边际成本，或者个人边际收益不等于社會边际收益，通俗讲，是指某些个人或企业的经济行为对他人或社會形成了影响，产生的有利影响，称为外部经济性；产生的不利影响，称为外部不经济性。无论是产生不利影响或有利影响，均不用为此付出相应的成本或获得应有的收益。矿产资源的开发利用具有显著的外部不经济性。在矫正资源、环境的外部性形成的市场失灵问题上，政府可以以两种方式中的一种作出反应：一是命令与控制政策直接管制行为，通过规定或禁止某些行为，比如规定允许排放的最高污染量；二是以市场为基础的政策进行激励，如庇古税和补贴、可交易的污染许可证等。

由于资源、环境的外部性导致市场失灵，需要政府发挥作用，依靠政府这只“看得见的手”来干预市场。政府通常通过法律、制度和补偿机制，创造市场机制起作用的条件，消除外部性引起的生态代价和社會成本，实现资源和环境的合理分配和有效利用。然而，我国当前实施的部分政策不仅不能纠正市场失灵，反而让市场进一步扭曲，出现政策失效。资源政策失效体现在：（1）煤炭资源等能源税税率偏低；（2）没有形成资源完全成本与完善的价格形成机制；（3）补偿机制缺失。环境政策失效体现在：（1）以命令加控制为主的行政规制手段与西方发达国家以市场类为主的规制工具还有很大差距；（2）环境规制强度较弱，起不到应有的作用。

（三）资源的稀缺性、可耗竭性与我国政策缺乏规范

在微观经济学中，任何商品的价格都是由商品的需求和供给这两个因素共同决定的。资源要素的市场价格也不例外。随着资源供给的越来越少，在需求不断增加的情况下，资源价格不断上升。

近年来，我国煤炭资源价格已经放开，出现煤炭价格快速攀升的势头。但是，由于缺乏相应政策，煤炭企业的资源实际成本远远低于其真实成本。煤炭成本仅仅涵盖了资源租金与生产成本或开采成本，这部分成本是其私人成本。而煤炭开采带来的社會成本并未得到真实反映，比如资源开采带来的负外部性所产生的外部成本（对生态环境的修复成本，对企业、居民生产、生活不利影响的补偿成本等），资源开采高危性应采取的安全成本以及资源产业退出成本（因为资源开发的沉没成本大）等。造成了资源开发的大量收益成为资源型企业的高利润、高工资、高福利。资源开发带来的损失，比如环境污染、生态破坏等，却要由社會承担的不合理现实。造成社會分配的不公，加剧了贫富差距，带来许多社會、经济发展问题。

（四）资源开发对经济增长促进行为的挤出及收益转化机制缺失

作为初级产业的资源开发部门，产业关联度低，缺乏知识与技术外溢效应，对人力资本的要求相当低，形成人力资本挤出效应。因为资源开发部门对人力资本的要求不高，所以公共政策缺乏对人力资本投资的内在动力。而人力资本的投入由于没有获得额外的收入补偿，人们接受教育的意愿普遍降低。资源开发部门还會吸引潜在创新者和企业家去从事初级产品生产而挤出企业家行为和创新行为，企业家才能在一定程度上被限制。资源开发部门大多输出原材料或低附加值产品，抑制了企业创新行为。同时，丰富的自然资源會降低储蓄和投资的需要。因为资源开发會带来大量的收益，并且收益的获得是轻而易举的。自然资源提供的这种持续性的财富源泉使人们减少了对现有资本转移到未来的需求。在大量收益面前，政府倾向于过度开支、无谓浪费，弱化对储蓄、投资、高技术劳动力的需求。

对资源开发的挤出效应，政府应适当调控，将资源收益合理转化，投资于人力资本积累、科技创新、教育、医疗、基础设施、公共服务等部门，增强经济可持续发展的动力和源泉。同时，根据可持续发展理念和代际公平理论，资源收益还应该转化为储蓄、投资或建立资源基金，用以为后代子孙留存。现实情况却是，面对资源开发的挤出效应，我国政府缺乏政策调控。我国资源密集型区域工业化、城市化发展滞后，高层次人才供给不足，医疗、教育等公共事业发展缓慢，储蓄投资不足。

二、基于资源收益分配视角的资源密集型区域可持续发展机制研究

一个不争的事实是，随着我国工业化发展对能源需求的增加，以及能源稀缺性、可耗竭性的增强，能源总体出现供不应求的局面。这其中化石能源占据了一次能源消费量的绝大部分。随着2007年煤炭价格双轨制取消，煤炭资源价格完全放开，我国煤炭价格一路飙升，甚至超过了国际煤炭资源价格。一方面是煤炭价格高位运行，另一方面是我国资源财富分配机制缺失，导致煤炭资源开发利用的高额收益转化为煤炭企业、煤老板的高额利润，而挖煤所造成的地质生态破坏、环境污染等损失却需要国家、当地政府、企业、居民来承担，造成财富分配的极大不公，加剧了社會矛盾。

要实现资源密集型区域的可持续发展，必须推动资源财富的公平分配和合理转化。本文从完善资源完全成本与价格形成机制，完善资源税费改革，建立健全矿产资源开发生态补偿机制，建立居民可持续增收的长效机制，矿产资源财富合理转化机制等方面，分析阐述资源财富合理分享机制的建立。

（一）完善资源完全成本与价格形成机制

资源作为一种生产要素，不同于劳动力、资本等其他投入要素，资源具有稀缺性、可耗竭性的特点。因为资源是稀缺的，供给不能增加，所以产生资源租金。资源租金是采矿权人为了获得采矿权必须向资源所有者和探矿权人缴纳的费用，是对获取矿产资源使用权、收益权等的转让支付。通过对资源所有者付费，采矿权人获得了资源开采特许权，采矿权人还要补偿支付资源勘探单位付出的资本与劳动投人形成的资源发现权。资源租金的大小，取决于市场上对资源的需求程度，以及资源本身的供给情况和技术进步带来的可替代性资源情况。因为资源是稀缺和可耗竭的，而我国工业化发展中期阶段对资源的需求量非常大，可替代性资源还非常有限，因此资源租金是不断上扬的。资源租金的实现方式主要通过向资源所有者支付探矿权使用费、采矿权使用费、资源补偿费以及矿业权流转过程中进行的市场拍卖，也就是采矿权人为获取矿业权进行的支付。这部分资源租金是基本租金。还应该关注另外一部分资源租金，那就是随着对矿产资源的开采，资源的所有权在逐渐灭失，需要对资源财富本身所具有的价值流失进行补偿。而这部分资源租金往往被忽略了，因此这部分资源租金可以在采矿权人进行矿产资源开采时按照市场价格的一定比例收取。这部分租金可视为浮动租金，主要是补偿资源所有者。

资源成本不仅包括为取得矿产资源使用权、收益权等转让支付的资源租金和企业生产成本构成的私人成本，还包括外部成本、安全生产成本、转型成本等社會成本。矿产资源企业不仅考虑私人成本，还应考虑社會成本，形成资源的完全成本，避免将资源收益转化为企业的高利润、高工资、高福利。这些社會成本由企业进行成本计提与核算，政府监督使用。安全成本由企业按照国家规定，提取生产安全费用，增加安全资金投入，完善安全设施，强化安全培训，由政府监督执行。转型成本由企业留存，可以投入资源深加工产业或非资源型产业。外部成本通过建立矿业企业矿区环境治理和生态恢复的责任机制，强制企业从销售收入中提取一定比例资金用于矿山环境的恢复和生态补偿，建立矿山地质环境治理恢复保证金和生态恢复保证金制度，由企业负责治理。

（二）完善资源税费改革

我国现行的资源税费体系以资源税、矿产资源补偿费、探矿权使用费、采矿权使用费、矿业权价款为主体构成。开始于2010年6月的资源税改，是在原有资源税从量定额计征基础上增加从价定率的计征办法。调整原油、天然气税率，将原来的每吨原油资源税30元、天然气每千立方米7～9元，一律调整为按产品销售额的5%计征。资源税改为资源产地带来了极大收益。比如，率先实行资源税改革的新疆2011年全年资源税增收预计达45亿元。目前存在的问题是，我国资源税改仍限定在石油、天然气领域，占我国资源消费量70%左右的煤炭资源尚未被纳入。煤炭资源税税率仍然很低，比如，内蒙古2010年每吨煤炭征收的资源税税率与内蒙古西部原煤平均坑口销售价相比仅为0.9%。这样低的资源税费没有反映出煤炭的稀缺性和不可再生性，过低的资源税税赋直接导致煤炭开采企业利润虚高，开采效率低下，资源浪费严重。

完善资源税费改革，还应不断强化和明确矿产资源补偿费、探矿权使用费、采矿权使用费、矿业权价款的作用与功能。我国矿产资源补偿费、探矿权使用费、采矿权使用费、矿业权价款在性质上相当于多数国家的矿产资源权利金，体现国家对矿产资源的所有者权益。我国对矿产资源的有偿使用做出了明确规定：从事矿产资源勘查开发的矿业权人应依据有关规定缴纳探矿权使用费、采矿权使用费、矿业权价款和矿产资源补偿费。目前存在的问题是，我国的矿产资源补偿费费率低，不能真实反映矿产资源的稀缺性与可耗竭性，不能真实体现国家的资源所有者权益。建议适当提高矿产资源补偿费征收比例，并且考虑开征浮动费率，当矿产资源价格大幅上升时，确保资源所有权人能够获得相应权益，并且建立与资源利用水平相联系的浮动费率制度。比如，将煤矿开采回采率与矿产资源补偿费相挂钩。当回采率符合要求时，按规定缴纳矿产资源补偿费。当回采率低于规定要求时，加倍或多倍缴纳矿产资源补偿费。制定科学合理的探矿权使用费、采矿权使用费，完善矿业权市场，规范矿产资源矿业权及产权交易。

（三）建立健全矿产资源开发生态补偿机制

生态补偿是以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段调节环境负外部性带来的生态、环境破坏，按照“污染者付费”的原则，使破坏生态环境的责任者承担相应损失，对因生态环境质量降低受影响的人群与保护建设生态环境的建设者进行相应补偿，从而使利益相关各方的外部成本内在化。国外将生态补偿称为“生态服务付费”（payment for environmental serv-ice）。矿产资源开发生态补偿主要是指因矿产资源开发利用的负外部性对周围环境、生态、企业、居民生活、当地经济等造成不利影响而进行的相应补偿。

矿产资源开发生态补偿的主体为中央政府（比如对资源开发区域经济转型的援助、对生态环境恢复治理的援助等）、矿山开采企业与个人，受偿主体为当地政府、企业与居民。补偿标准是生态补偿的重要内容，关于补偿标准的确定，理论界有两大主流观点：一是基于生态系统服务价值；二是基于机會成本。要强调对生态服务价值的补偿。补偿时序分为事前、事中、事后补偿，结合补偿方式，确定为开发前的预防手段，开发中的维护、保护、修复手段，开发后的恢复、治理、补偿手段。图2直观地显示了矿产资源开发生态补偿机制。

在矿产资源开发生态补偿机制建设中，要注重将“末端”治理、事后治理转向全过程的污染控制，尤其强调以预防为主，强调对生态服务价值的补偿。在补偿方式上，注重政府主导与市场补偿相结合。市场补偿是环境外部性造成贡献者和受益者之间直接的利益补偿，在环境产权清晰的情况下，由环境外部经济的受益者直接向贡献者进行补偿，这是一种市场化的产权收益实现机制。政府主导是指政府通过制定相关法律法规，对环境造成损害的地区、企业或个人，促进其整改并做出相应的经济赔偿或对其进行行政处罚。

（四）建立居民可持续增收的长效机制

就矿产开发对当地居民生产生活产生的影响而言，不仅要关注居民生活环境质量的下降，大气污染、水污染的影响和地表沉陷、水土流失的危害，更要关注的是居民耕地或草场被征用面临失业的风险，以及收入下降、居民后续生存与发展存在的问题。

要建立居民可持续增收的长效机制，可考虑从以下几方面人手：（1）完善补偿办法。矿产开发企业需占用草场、林地、耕地和其他土地的，应将土地和各类地上附着物纳入补偿范围，依法、及时、足额补偿到位，并保证补偿资金的及时、足额发放。（2）保障就业。矿产开发因为占用耕地、林地、草场等土地，有可能使当地居民失业，或失去赖以生存的基础。在保障就业方面，当地政府、社會、矿产开发企业应齐抓共管，矿产开发企业承担主要责任，负责提供就业岗位，优先安排受影响的矿区居民及其子女就业。当地政府和社會协助矿产开发企业，比如提供就业培训，拓宽就业渠道，提供就业岗位等。（3）完善社會保障体系。通过提供较完善的社會保障，使因矿产资源开发受影响的居民能够老有所养、病有所医，生活生存受到保障。（4）建立提高被征地、受影响的矿区居民生活水平的长效机制。借鉴邻国蒙古国的做法，允许被征地、受影响的矿区居民以耕地、草场、林地补偿费作价入股，参与矿产资源开发的利益分配。（5）鼓励矿山企业采取劳务委托承包等方式，支持所在地乡镇、村发展壮大集体经济，实现矿区居民共同富裕，这也是矿山企业应承担的社會责任。（6）建立矿山企业与矿区居民利益协商仲裁机制。矿区所在地政府应出面建立由当地政府、矿区居民代表与矿山企业共同组成的议事协调机制，定期會商，及时解决矿区居民因土地、草场、生态环境等与矿山开发企业的争议问题。

（五）矿产资源财富合理转化机制

建立矿产资源财富的合理转化，需要促进资源财富的资本形成。政府应建立资源收益的资本转化机制，审慎理财，阻止收益立刻转化为更大的累积需求和通货膨胀。在矿产资源财富转化和资本形成方面，政府可以采取的宏观经济政策有两方面：一方面是将资源收益有效转化为物质资本、人力资本、社會资本，促进资本形成；另一方面是建立资源基金。（1）将矿产资源收益投资于基础设施、公共事业（比如健康医疗）、教育、科技创新等领域。政府对石油、天然气、煤炭等矿产资源收益进行投资，可以避免许多宏观经济陷阱，并且，通过投资来发展另外的价值增值来源，可以鼓励经济多样化。我国资源密集型区域尽管发展很快，比如，内蒙古GDP增速连续8年位居全国第一，但社會经济总体发展水平相对低下，资源密集型区域长期依赖于矿产资源的初级加工生产，很难形成本地区的工业化积累。结果工业化和城市化发展滞后、基础设施建设不足、教育落后、就业率发展水平低、科技创新能力不足、医疗卫生事业发展滞后，与东部等沿海发达地区的差距越来越大，加剧公共社會资本不断向东部发达地区流失。要促进资源密集型区域的公共社會资本积累，应该发挥资源禀赋的优势，将自然资本向物质资本、人力资本转化，将资源租金投入于教育、医疗、科技创新等公共社會资本积累。当然，中央政府加大对这些区域的公共社會资本的财政和政策投入也是必需的。（2）建立资源基金。使用自然资源基金更好地管理矿产资源收益，限制政府少花资源的钱，试图稳定矿产资源收益，或为未来储蓄。资源基金可以调节资源收益，减少资源价格波动的影响，实现收益的公平分配，资源基金还可满足代际公平需求。美国阿拉斯加州的永久基金就是一个成功的例子。美国的阿拉斯加州规定至少25%的矿产资源租金、矿区使用费、矿区出让收益、联邦矿产收入分成以及州级红利注入永久基金。基金分为用于长期投资的本金和投资收益两大部分，本金未经公民投票不得支出，居民可以公平地分享基金投资收益红利。

我国现有统计体系主要关注物质财富的增加，很少考虑自然资本财富的减少，以及人力资本的流失、社會资本的下降。资源密集型区域可考虑建立区域财富总量监控账户，以科学监测自然资本、物质资本、人力资本、社會资本的动态变化情况，提升资源密集型区域的可持续发展能力。